曹海林 蔡雁冰

摘 要：“項(xiàng)目進(jìn)村”要成功不僅依賴于公共政策的合理性，更依賴于項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作中的順暢執(zhí)行。魯東R市C鎮(zhèn)村改廁項(xiàng)目事實(shí)表明，政策執(zhí)行梗阻貫穿于政策本身、政策執(zhí)行、政策接收三個環(huán)節(jié)之中，其“顯性”表征為政策目標(biāo)倒逼下的選擇性執(zhí)行、政績考核壓力下的偏向執(zhí)行、政策認(rèn)知缺失下的抵制執(zhí)行，從而引致基層治理面臨“內(nèi)卷”挑戰(zhàn)，村莊之間的差距被人為拉大，惠民利民宗旨難以充分實(shí)現(xiàn)等社會后果。“項(xiàng)目進(jìn)村”在科層邏輯和鄉(xiāng)土邏輯的雙重嵌入與互動下，卻遭受“嵌入性”的權(quán)力運(yùn)作主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施、政績導(dǎo)向擠壓政策執(zhí)行中的村民主體性、政策傳遞中的信息溝通不對稱、項(xiàng)目實(shí)施中的全過程監(jiān)督乏力等“隱性”因素的制約?！绊?xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施中建立健全行政引導(dǎo)與鄉(xiāng)村自治的合力機(jī)制、增強(qiáng)政策執(zhí)行中的村民主體性、暢通政策執(zhí)行中的信息雙向溝通渠道、強(qiáng)化項(xiàng)目資源分配中的全過程監(jiān)督是消解政策執(zhí)行梗阻的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目進(jìn)村;政策執(zhí)行梗阻;基層治理

中圖分類號：F302.2;323.9? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-9107（2023）02-0074-11

收稿日期：2022-05-23DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.09

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（21ASH013）;江蘇省社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（20SHA003）;江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項(xiàng)目（2020SJZDA094）

作者簡介：曹海林，男，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士后，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榛鶎由鐣卫?、城鄉(xiāng)社會學(xué)。

一、問題的提出

21世紀(jì)以來，我國持續(xù)貫徹執(zhí)行一系列惠農(nóng)政策，形成了農(nóng)村基層治理的“中國經(jīng)驗(yàn)”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，項(xiàng)目化治理在緩解農(nóng)村公共品短缺、推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著極其重要的作用。然而，聚焦“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施過程，以下事實(shí)不容忽視：一方面，從村莊本位視角出發(fā)，“項(xiàng)目進(jìn)村”賦予了村莊由外而內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力^［1］，但卻因政策執(zhí)行阻梗等原因造成村莊之間經(jīng)濟(jì)分化、不均衡發(fā)展;另一方面，從項(xiàng)目本位視角出發(fā)，在項(xiàng)目抓包層面資源占有不均致使“馬太效應(yīng)”擴(kuò)大，項(xiàng)目發(fā)包還受制于科層運(yùn)作，項(xiàng)目分配因此不公。本文所指“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行梗阻是政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體受到內(nèi)在消極因素或外界阻力影響而導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)踐效果失真或者項(xiàng)目無法如政策預(yù)期一樣順利落地的現(xiàn)象。具體而言，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行梗阻是指在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作過程中，面對政策目標(biāo)倒逼、政績考核壓力、政策認(rèn)知缺失等不同的政策執(zhí)行情境，基層政府和村民等主體因“嵌入性”權(quán)力運(yùn)作、村民主體性擠壓、政策傳遞不對稱、監(jiān)督機(jī)制乏力等一系列行動困境的制約，誘發(fā)其采取一定的執(zhí)行策略予以應(yīng)對而導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢。

回溯“項(xiàng)目進(jìn)村”的已有研究，學(xué)界大致圍繞以下三種研究視角展開：一是聚焦于“項(xiàng)目進(jìn)村”的運(yùn)作機(jī)制的研究?！绊?xiàng)目進(jìn)村”作為項(xiàng)目制的具體實(shí)踐，延續(xù)了項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯。項(xiàng)目驅(qū)動資源分配背景之下形成了一套上級政府“發(fā)包”、地方政府“打包”、村莊“抓包”的運(yùn)行機(jī)制^［2］，這也成為“項(xiàng)目進(jìn)村”后當(dāng)下基層治理的重要機(jī)制。與此同時，這種“科層為體、項(xiàng)目為用”^［3］的治理體制形塑了不同層級政府間的委托代理關(guān)系，也深刻地塑造著基層政府間的“條塊關(guān)系”。二是圍繞資源下鄉(xiāng)過程中地方政府行為與角色的研究。稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力由“汲取型政權(quán)”轉(zhuǎn)向“懸浮型政權(quán)”再到“協(xié)調(diào)型政權(quán)”^［4］。然而，圍繞“項(xiàng)目進(jìn)村”也產(chǎn)生了“項(xiàng)目包裝”“跑部錢進(jìn)”等新的地方政府行為^［5］。事實(shí)上，“項(xiàng)目進(jìn)村”中“非正式運(yùn)作”的控制^［6］，將進(jìn)村項(xiàng)目的價值取向與制度內(nèi)在的規(guī)定相剝離，因此項(xiàng)目輸入的過程異化為利益分配的過程，產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色悖論。三是側(cè)重于“鄉(xiāng)村中心主義”的研究?！绊?xiàng)目進(jìn)村”的落腳點(diǎn)在村莊且伴隨資源下鄉(xiāng)愈發(fā)趨于經(jīng)營村莊^［7］，項(xiàng)目輸入基于村莊本位所呈現(xiàn)的治理效應(yīng)以及如何平衡好與公共價值之間的關(guān)系受到重點(diǎn)關(guān)注^［8］。

誠然，“項(xiàng)目進(jìn)村”重塑了中央與地方政府的關(guān)系，順勢成為一種新的國家治理體制^［9］。項(xiàng)目主導(dǎo)之下的資源輸入通過一定的分級運(yùn)作機(jī)制由不同的行動主體推動項(xiàng)目進(jìn)村入戶。從總體而言，學(xué)界更多地是以制度機(jī)制、行為主體及其內(nèi)在之間的關(guān)系為研究視角去探討“項(xiàng)目進(jìn)村”背景下的鄉(xiāng)村治理問題?；谏鲜鋈N研究視角的思考基本上構(gòu)成了當(dāng)前“項(xiàng)目進(jìn)村”研究的主流。事實(shí)上，資源下鄉(xiāng)中的公共品供給在很多時候都是通過公共政策執(zhí)行來運(yùn)作的，項(xiàng)目實(shí)施伴隨著政策執(zhí)行?！绊?xiàng)目進(jìn)村”有效實(shí)施不僅依賴于正確的公共政策，更依賴于政策執(zhí)行。但目前學(xué)界鮮有從政策執(zhí)行的研究視角切入來探討“項(xiàng)目進(jìn)村”中的基層治理問題，尤其聚焦“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行梗阻生成機(jī)理及其社會后果的研究還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

針對“項(xiàng)目進(jìn)村”中所實(shí)施的各項(xiàng)政策，筆者進(jìn)行了四種政策類型的梳理（如表1所示）?！绊?xiàng)目進(jìn)村”實(shí)際運(yùn)作中，政策執(zhí)行不暢的現(xiàn)象屢見不鮮，而且引致明顯的社會后果。一方面，村莊之間“馬太效應(yīng)”擴(kuò)大，各類惠農(nóng)項(xiàng)目落地需要層層分解、逐級細(xì)化，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行鏈條過長，易產(chǎn)生政府選擇性供給的“薄弱環(huán)節(jié)”^［10］;另一方面，項(xiàng)目實(shí)踐效果“差強(qiáng)人意”，作為“代理人”的政策執(zhí)行者基于自身的利益訴求變通執(zhí)行政策，致使上下級政府之間政策執(zhí)行產(chǎn)生分化，違背政策初衷，最終引發(fā)基層治理危機(jī)。

西方學(xué)者關(guān)于政策執(zhí)行的研究大致歷經(jīng)了三個發(fā)展階段，主要聚焦于政策執(zhí)行理論、模式、途徑等。盡管西方學(xué)者圍繞政策執(zhí)行的相關(guān)研究并沒有達(dá)成廣泛一致，但他們將長期被忽視的政策執(zhí)行帶進(jìn)大眾視野。國內(nèi)學(xué)者對于政策執(zhí)行的研究主要集中在政策執(zhí)行理論建構(gòu)、模式研究、偏差研究、阻滯研究等方面。理想狀態(tài)之下，政策執(zhí)行的實(shí)施效果能夠與自上而下的政策文件中的預(yù)期目標(biāo)一致，無論是政策執(zhí)行者對于政策本身的解讀或執(zhí)行還是政策對象對于一項(xiàng)政策的接受度，都對政策能夠暢通執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。事實(shí)上，政策執(zhí)行普遍存在復(fù)雜性和動態(tài)性，政策暢通執(zhí)行受到諸多因素影響^［11］。較多研究者將政策執(zhí)行的影響因素歸結(jié)為政策自身、政策執(zhí)行計劃、政策執(zhí)行者以及政策對象等^［12］，并認(rèn)為政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的活動，受到政策執(zhí)行環(huán)境、政策對象、政策執(zhí)行主體等多重因素的影響^［13］。一旦政策執(zhí)行的影響因素出現(xiàn)“異常”，政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象便因此產(chǎn)生。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政策執(zhí)行梗阻的研究，綜合來看主要集中于行動主體、制度機(jī)制、利益博弈等視角。有研究者從政策執(zhí)行主體自身出發(fā)分析導(dǎo)致出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象的原因^［14］;有研究者運(yùn)用制度分析方法以制度缺陷為切入點(diǎn)對制約我國政策執(zhí)行的影響因素進(jìn)行了深度剖析，主要聚焦于政府間的權(quán)責(zé)配置、職能以及監(jiān)督管理制度等不同維度^［15］;有研究者以布坎南的公共選擇理論為參考基礎(chǔ)，根據(jù)政策執(zhí)行主體的利益損益值來判斷采取選擇性執(zhí)行、附加執(zhí)行、變通執(zhí)行等不同的“策略”^［16］?？傮w來看，以上研究更多是從理論宏觀層面展開探討，鮮有研究者聚焦于具體的公共事務(wù)去探討此問題。而項(xiàng)目制作為國家賦權(quán)和增能用以緩解農(nóng)村治理資源不足的一種政策執(zhí)行的運(yùn)行機(jī)制，有其自身的運(yùn)作邏輯^［17］?！绊?xiàng)目進(jìn)村”在實(shí)踐中涉及省、市、縣、鄉(xiāng)等多層級政府的參與，政策執(zhí)行的過程存在著自上而下的層層遞進(jìn)，逐步細(xì)化，同時也存在自下而上的“反控制”邏輯?？h鄉(xiāng)政府作為政策執(zhí)行的主要主體，其行為邏輯直接影響著項(xiàng)目資源的分配、政策的暢通有效執(zhí)行。

可以說，“項(xiàng)目進(jìn)村”作為稅費(fèi)改革后促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，國家行政意圖寄托于政策執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施，從而進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村社會政治整合與公共治理，打破農(nóng)村發(fā)展異質(zhì)性的局面，激發(fā)基層治理的自主性^［18］。然而事實(shí)上，一方面，政策下鄉(xiāng)所伴隨的資源下鄉(xiāng)并沒有從實(shí)質(zhì)上改變當(dāng)前“鄉(xiāng)政”與“村治”脫節(jié)的現(xiàn)狀，反而出現(xiàn)通過權(quán)力運(yùn)作形成“精英俘獲”的“分利秩序”^［19］，加劇農(nóng)村治理的“內(nèi)卷化”;另一方面，“項(xiàng)目進(jìn)村”中，政策在農(nóng)村社會執(zhí)行所承載的社會基礎(chǔ)因鄉(xiāng)村權(quán)力的利益化、權(quán)力運(yùn)行的公共基礎(chǔ)日益萎縮而發(fā)生巨大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政策的最終執(zhí)行者，其行動邏輯對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響。國家的政策意圖無法有效貫徹落實(shí)到農(nóng)村社會，出現(xiàn)政策執(zhí)行梗阻的現(xiàn)象。

此外，通過梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村政策執(zhí)行梗阻的研究更多地是基于理論研究去探討。關(guān)于農(nóng)村政策執(zhí)行梗阻的外在表征及其后果的思考還需要深入探索。項(xiàng)目運(yùn)作遵循著事本主義的基本取向，“項(xiàng)目進(jìn)村”的初衷是解決某一地區(qū)的某一特定問題，并非一攬子解決村莊的全部問題。因此，“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行貫徹的是一種事本主義邏輯。本文所探討的“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行梗阻主要圍繞政策本身、政策執(zhí)行、政策接收三環(huán)節(jié)展開討論，即政策本身環(huán)節(jié)的目標(biāo)解讀、政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的政績導(dǎo)向、政策接收環(huán)節(jié)的政策認(rèn)知。在事本主義邏輯之下必然要以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為核心。資源有限的地方政府會集中有限的資金打造亮點(diǎn)工程以獲取政績?！绊?xiàng)目進(jìn)村”中各種政策執(zhí)行主體“策略化行為”的背后是各自利益動機(jī)的驅(qū)使。逐利動機(jī)之下政策執(zhí)行面臨著內(nèi)在和外在的“約束”，阻礙著政策執(zhí)行。因此，本文以“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行為研究進(jìn)路，著重探討以下議題：“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行梗阻的“顯性”表征是什么？會產(chǎn)生怎樣的后果？而造成政策執(zhí)行梗阻的“隱性”因素又是什么？又應(yīng)以怎樣的行動策略來消解？鑒于此，本文選取一類具體政策，而不是從宏觀上對各類政策的執(zhí)行情況進(jìn)行分析，以“村改廁”項(xiàng)目為例來剖析“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行出現(xiàn)梗阻的外在表征及后果，試圖通過該案例探討農(nóng)村人居環(huán)境整治政策由鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳遞到村莊的“互動”邏輯，為“項(xiàng)目進(jìn)村”中的政策執(zhí)行梗阻問題提供消解之策。

二、“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行梗阻的表征及其后果

本文選取山東省威海市R市C鎮(zhèn)“村改廁”項(xiàng)目作為研究個案，源于山東省為打造鄉(xiāng)村振興的“齊魯樣板”，聚焦解決農(nóng)村環(huán)境難題的實(shí)踐探索。威海市作為一座旅游城市，農(nóng)村環(huán)境整治全省領(lǐng)跑，取得了階段性的成效，曾獲得“省級生態(tài)市”的榮譽(yù)稱號。R市作為威海市的一個縣級市，人居環(huán)境整治工作走在全市前列，成為全省唯一一個農(nóng)村人居環(huán)境整治取得成效被國務(wù)院督查后表彰的縣級市。山東省于2015年底就明確了農(nóng)村無害化廁所的改造目標(biāo)，2016年R市啟動改廁項(xiàng)目試點(diǎn)。2018年國家相關(guān)部委聯(lián)合發(fā)文推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”專項(xiàng)行動，農(nóng)村改廁被視為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要工作。C鎮(zhèn)作為R市下轄的22個鎮(zhèn)街之一，毗鄰國道，交通便利，地處山東半島的最東端，東面和北面瀕臨黃海，南面和西面與另外三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相鄰，面積12 258平方公里，下轄3個社區(qū)，57個行政村。C鎮(zhèn)改廁項(xiàng)目主要是針對旱廁進(jìn)行無害化改造、隱埋污水管道，實(shí)現(xiàn)廁所糞污干凈處理并資源化利用。C鎮(zhèn)下轄的H村屬于鎮(zhèn)上的“明星示范村”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、臨近國道、交通便利、景色宜人，旅游業(yè)蓬勃發(fā)展。P村為C鎮(zhèn)的普通村，區(qū)位優(yōu)勢并不明顯，雖臨近景區(qū)，但主干道繞村而過，基本農(nóng)田居多。P村所在區(qū)域與其他村接壤，村與村連成片，發(fā)展情況大致相同。然而，C鎮(zhèn)的“村改廁”項(xiàng)目實(shí)踐過程并未像政策預(yù)期那樣“一視同仁”，政策執(zhí)行存在明顯差異。

事實(shí)上，自2018年開始，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。在我國，文件在政令傳達(dá)、維持國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中起到重要作用^［20］。隨著各類關(guān)于農(nóng)村環(huán)境整治、改廁專項(xiàng)行動等政策的出臺，各省紛紛第一時間領(lǐng)會文件精神，以中央文件為工作指導(dǎo)的藍(lán)本，根據(jù)中央政府的總體工作安排，因地制宜，進(jìn)一步細(xì)化文件細(xì)則。山東省于2015年正式頒布《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村改廁工作的實(shí)施意見》，提到了農(nóng)村統(tǒng)一改廁標(biāo)準(zhǔn)及改廁目標(biāo)，要求精準(zhǔn)施策、分類推進(jìn)。筆者對于R市農(nóng)村改廁的重要政策進(jìn)行梳理匯總?cè)绫?所示。

（一）“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行梗阻的外在表征

在我國，政策執(zhí)行存在層級性和多屬性的特征^［21］，政策執(zhí)行以科層制為制度基礎(chǔ)。隨著“項(xiàng)目進(jìn)村”，國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“汲取”走向“服務(wù)”，項(xiàng)目引領(lǐng)資源分配，“項(xiàng)目進(jìn)村”也因此成為當(dāng)前農(nóng)村治理的最主要的方式。事實(shí)上，資源能否真正下鄉(xiāng)、能否真正惠民，很大程度上取決于政策能否“暢通執(zhí)行”。這里所說的政策暢通執(zhí)行指的是在“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中，對于政策制定（政策本身）、政策執(zhí)行、政策接收這三個環(huán)節(jié)均暢通執(zhí)行，能夠做到政策解讀“不選擇”，政策執(zhí)行“不偏向”，政策接收“不抵制”，從而保證能夠達(dá)到政策預(yù)期效果?！按甯膸闭咴谥鸺増?zhí)行政策的過程中，一方面可能伴隨著政策執(zhí)行效率遞減的現(xiàn)象;另一方面，省、市、縣、鄉(xiāng)各層級政府擁有著不同的利益訴求，政策執(zhí)行過程摻雜著各方利益的博弈，政策執(zhí)行梗阻極易發(fā)生。

1.政策目標(biāo)倒逼下的選擇性執(zhí)行?！按甯膸表?xiàng)目作為全省的重點(diǎn)項(xiàng)目，威海市積極落實(shí)，在全市范圍內(nèi)重點(diǎn)推進(jìn)。政策要求按照試點(diǎn)先行、群眾自愿等原則推進(jìn)。H村作為C鎮(zhèn)的“示范村”，優(yōu)先開展“村改廁”項(xiàng)目。H村不僅擁有良好的區(qū)位優(yōu)勢，而且有旅游業(yè)為支撐，經(jīng)濟(jì)態(tài)勢發(fā)展較好。C鎮(zhèn)以H村為試點(diǎn)，一方面能夠滿足上級要求并積極推動“村改廁”項(xiàng)目;另一方面，H村以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，對此項(xiàng)目有需求，村干部積極配合鎮(zhèn)上的工作安排，確保試點(diǎn)順利落地。然而，作為C鎮(zhèn)的另一個普通村P村，卻遲遲沒有落實(shí)改廁項(xiàng)目。通過對兩村村民訪談得知，H村村民對“村改廁”項(xiàng)目基本了解，為了旅游業(yè)的發(fā)展積極配合村干部的工作，給予大力支持;P村村民當(dāng)時對“村改廁”項(xiàng)目并不知情。

當(dāng)前，我國政策執(zhí)行存在“高位推動”的“運(yùn)動式治理”模式，政策執(zhí)行也“嵌入”在壓力型的科層制運(yùn)作邏輯中。然而，政策執(zhí)行效率遞減的現(xiàn)象時有發(fā)生，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行效力大打折扣。政策執(zhí)行遵循自上而下的規(guī)律，省市縣鄉(xiāng)層層傳達(dá)過程中容易產(chǎn)生“真空現(xiàn)象”，下級在政策執(zhí)行過程中無法與上級政策制定者有效銜接。下級在政策目標(biāo)的倒逼下選擇性執(zhí)行，或者下級對政策本身理解不到位，“斷章取義”，從而導(dǎo)致政策原有精神被淡化?！按甯膸奔茸鳛橐粋€項(xiàng)目，又作為一項(xiàng)政策，政策效果并沒有惠及所有的目標(biāo)群體。從其實(shí)際運(yùn)作中可以發(fā)現(xiàn)，僅優(yōu)先傳達(dá)到H村，打造“示范”項(xiàng)目，以期達(dá)到政策目標(biāo)。試點(diǎn)先行，卻止于試點(diǎn)。問題源于C鎮(zhèn)在“村改廁”項(xiàng)目的實(shí)施過程中，政策被選擇性執(zhí)行。一方面為了追求政策目標(biāo)，在權(quán)力、人情、利益等因素的影響下，政策執(zhí)行出現(xiàn)分化現(xiàn)象;另一方面，政策執(zhí)行往往停留在政策目標(biāo)表面，政策越往基層走，“政策難進(jìn)村”“政策不入戶”的現(xiàn)象時有發(fā)生，從而產(chǎn)生政策執(zhí)行力逐漸遞減的梗阻現(xiàn)象。

2.政績考核壓力下的偏向執(zhí)行。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決農(nóng)村公共問題的財政來源大多依靠上級政府撥款，地方政府對上級的依賴性越來越強(qiáng)。然而，財政資金的撥付實(shí)際上與鎮(zhèn)政府的工作績效掛鉤。R市每年會對各鎮(zhèn)的工作完成情況進(jìn)行驗(yàn)收，將“村改廁”項(xiàng)目納入新型城鎮(zhèn)化考核，并將其定為評選先進(jìn)稱號的必備條件。在省級安排財政資金時，優(yōu)先向工作成效好的鎮(zhèn)、村傾斜，這也就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于政績考核的壓力，偏向執(zhí)行政策。

事實(shí)上，推進(jìn)“廁所革命”的應(yīng)有之義是通過資源下鄉(xiāng)，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。通過“項(xiàng)目進(jìn)村”的治理方式，改善人居環(huán)境，提升農(nóng)民的幸福感。但是，迫于上級的壓力以及C鎮(zhèn)財政資金的匱乏，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在既有能力的條件下，為確保政績只能靠著“樹典型”的辦法以應(yīng)對上級考核。當(dāng)市里的考核組來視察工作，C鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就將他們帶到H村。C鎮(zhèn)的“樹典型”并不是通過政治權(quán)威來推動“項(xiàng)目進(jìn)村”，而是為了應(yīng)對上級考核，集中精力打造個別處“亮點(diǎn)工程”“形象工程”。“村改廁”項(xiàng)目的政策初衷也因此從“因地制宜、應(yīng)改盡改”演變成“集中力量打造亮點(diǎn)”的“土政策”^［22］。由此可見，鎮(zhèn)政府的行動邏輯呈現(xiàn)出“自利性”的特征，“唯上不為需”的原則和功利主義驅(qū)使C鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)曲解執(zhí)行政策。政績導(dǎo)向的資金撥付機(jī)制使得鎮(zhèn)政府極易為了追求政績偏向執(zhí)行政策，形成一項(xiàng)可以“對付”上級考核的“土政策”從而減小政策執(zhí)行阻力，致使政策失真。

3.政策認(rèn)知缺失下的抵制執(zhí)行?！按甯膸闭咭揽空畬蛹壱晕募男问较蛳录壷饘觽鬟_(dá)，作為國家惠農(nóng)政策執(zhí)行的“最后一公里”，村民政策的認(rèn)知程度對于政策執(zhí)行也起到了至關(guān)重要的作用。與此同時，村干部作為連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民的中間橋梁，在政策釋放中擁有一定的自由裁量權(quán)。政策宣傳大多依靠村干部，村民政策接收媒介單一。村干部有時基于權(quán)益性空間壟斷信息，降低村民對“村改廁”政策的認(rèn)知程度，造成部分村民對于改廁持消極回應(yīng)的態(tài)度。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，P村基本農(nóng)田較多，在使用旱廁時，許多村民以糞便為肥料。不少村民認(rèn)為建設(shè)宜居環(huán)境是政府的事，堅(jiān)持不愿意改廁。大多數(shù)村民被動執(zhí)行甚至抵制執(zhí)行，自愿參與程度較低。究其原因，一是P村村民以中年人為主，受教育程度有限，自身缺乏對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識，只顧眼前的莊稼。二是處于信息化時代的村民政策接收仍較為被動，自身政策意識的弱化影響了政策認(rèn)知。由此可見，“項(xiàng)目進(jìn)村”中，政策目標(biāo)群體——村民對于政策的認(rèn)知、態(tài)度等因素，也日益成為政策暢通執(zhí)行不容忽視的一部分。村民文化水平的限制以及對公共事物漠不關(guān)心的態(tài)度使其政策認(rèn)知缺失。在政策認(rèn)知程度較低的情況下，村民基于自身的利益考量也并非是一個絕對“理性人”，在村莊內(nèi)部公共事務(wù)建設(shè)中優(yōu)先考慮自身利益，加之村干部憑借壟斷政策信息的優(yōu)勢，造成政策與村民脫節(jié)的現(xiàn)象。

（二）“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行梗阻所引致的后果

1.基層治理面臨“內(nèi)卷”挑戰(zhàn)?！绊?xiàng)目進(jìn)村”的初衷是通過資源輸入的方式，積極調(diào)動基層治理的積極性，調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)發(fā)展過程中由于政策傾斜而帶來的發(fā)展不均衡的問題。但資源下鄉(xiāng)中化公為私的謀利行為以及“不合作者”的出現(xiàn)導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻^［23］?；蚴枪ぷ髦匦钠x了實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化的目標(biāo)，導(dǎo)致“忙而無用”的后果;或是傾向于選擇性執(zhí)行，指標(biāo)型代替了服務(wù)型的政策目標(biāo)，導(dǎo)致了“看得見卻管不著”的尷尬境地;或是“項(xiàng)目進(jìn)村”中的惠民政策執(zhí)行因資源錯位和內(nèi)生動力不足，導(dǎo)致基層治理陷入“循環(huán)往復(fù)、改而不變”的窘境。

如前文所述，政策執(zhí)行主體選擇性執(zhí)行政策，圍繞下鄉(xiāng)資源展開博弈;村民的因循守舊，抵制政策執(zhí)行促使了不合作行為的產(chǎn)生等，阻礙了政策執(zhí)行，致使基層治理面臨“內(nèi)卷化”挑戰(zhàn)。一方面，資源下放過程中政策執(zhí)行主體間的相互博弈導(dǎo)致部分轉(zhuǎn)移性支付被截留，上級的政策初衷并沒有落到實(shí)處;另一方面，村民雖作為享受項(xiàng)目成果的受益方，但在治理過程中難免會出現(xiàn)“上訪戶”“釘子戶”等邊緣群體的不合作行為，官民之間協(xié)商合作遇到困難，政策執(zhí)行受阻，項(xiàng)目輸入難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。如此一來，政策初衷不僅沒有下達(dá)到村民，反而進(jìn)一步削弱了村民對于政策的認(rèn)同感，致使基層治理陷入“內(nèi)卷化”困境。

2.村莊之間的差距被人為拉大。在我國鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終起到“承上啟下”的關(guān)鍵作用。新時代背景下，基層政府也在努力尋求政策執(zhí)行的平衡狀態(tài)，傾向于提供具有平均性的公共產(chǎn)品以及標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)，盡力滿足公眾多元化的需求。但“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)施以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為下鄉(xiāng)資源的最終分配者，政策執(zhí)行的差別化、資源分配不均等策略主義現(xiàn)象時有發(fā)生，部分村莊被排斥在項(xiàng)目供給之外，導(dǎo)致村莊之間的差距被人為拉大。

顯而易見，H村作為“美麗鄉(xiāng)村示范村”，C鎮(zhèn)政府的“寵兒”，享有政策優(yōu)先試點(diǎn)、資源優(yōu)先分配的待遇。各類項(xiàng)目“廁所革命”“飲水工程”“老年食堂”等紛紛優(yōu)先開展。C鎮(zhèn)集中力量打造一處“亮點(diǎn)”，以應(yīng)對上級的檢查。此外，H村獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢，吸引外商投資打造旅游特色小鎮(zhèn)，康養(yǎng)一體化發(fā)展。村內(nèi)擁有R市較為知名的“網(wǎng)紅打卡”勝地，吸引全國各地大批游客，旅游業(yè)發(fā)展勢態(tài)良好，經(jīng)濟(jì)增長較快。然而，同樣位于C鎮(zhèn)的P村，卻成為資源分配的遺忘者。后迫于新農(nóng)村建設(shè)的需要，不得不改廁，項(xiàng)目實(shí)施流于形式。由于P村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，項(xiàng)目配套資金不到位，村民狀態(tài)“原子化”，治理成效一般。如此一來，村莊間分化現(xiàn)象嚴(yán)重，“馬太效應(yīng)”加劇。

3.惠民利民宗旨難以充分實(shí)現(xiàn)?！绊?xiàng)目進(jìn)村”不僅僅是技術(shù)性治理逐層滲透的過程，更是國家惠民利民的初衷體現(xiàn)^［24］?！绊?xiàng)目進(jìn)村”從整體上而言，不僅改善了農(nóng)村公共環(huán)境，也一定程度上提高了村民滿意度。就“廁所革命”政策初衷來看，國家部門的意圖十分明確，其本質(zhì)是以農(nóng)村、農(nóng)民為中心，讓農(nóng)民得到實(shí)惠。國家的支持要發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，是一種杠桿作用。村民自身的力量永遠(yuǎn)是一種最基礎(chǔ)的力量。

稅費(fèi)改革以后，國家對農(nóng)民的關(guān)系從汲取走向服務(wù)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“唯上不為需”的思想導(dǎo)致與鄉(xiāng)村社會的溝通變少。農(nóng)民的利益主體意識、政治主體意識由于政策執(zhí)行梗阻種種因素而有所動搖。在政策執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施過程中，利益博弈、官僚主義等種種現(xiàn)象使得“項(xiàng)目進(jìn)村”中惠民利民的宗旨“變了味”。事實(shí)上，這會在一定程度上弱化了村民自主性，從而導(dǎo)致了村莊內(nèi)生能力弱化并強(qiáng)化了村民依賴。村民不但漸漸喪失村莊公共事務(wù)的話語權(quán)，而且“惠民利民”的政策目標(biāo)也大打折扣，村民容易淪為“項(xiàng)目進(jìn)村”的失語者?！班l(xiāng)政”對“村治”過度干涉，村民自治失去存在感。一方面，部分村莊“精英”憑借自身關(guān)系、權(quán)力，損公肥私，個人利益吞噬了公共利益;另一方面，村莊內(nèi)部的某些“不合作者”乘機(jī)聚合形成分利集團(tuán)，蠶食惠農(nóng)資源，導(dǎo)致“廁所革命”實(shí)施受阻，直接偏離了政策初衷。廣大村民作為“項(xiàng)目進(jìn)村”、惠農(nóng)政策的受益人，在接受政策帶來的福利的同時，也承擔(dān)了部分惡果。只有“惠民利民”政策初衷不變，資源下鄉(xiāng)的政策才能有望得以有效執(zhí)行。

三、“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行梗阻的生成機(jī)理

政令通暢、令行禁止是政策執(zhí)行的一種理想化狀態(tài)。然而，“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象屢見不鮮，政策執(zhí)行梗阻已然成為政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的“硬傷”，也逐漸成為學(xué)界共識。在“項(xiàng)目進(jìn)村”中，各類惠農(nóng)政策、惠農(nóng)項(xiàng)目下鄉(xiāng)伴隨著科層制的嵌入，執(zhí)行過程中由于委托代理等特性，往往容易產(chǎn)生政策執(zhí)行梗阻，致使政策失真走樣。此外，政策執(zhí)行并不是單獨(dú)而存在，尤其在“項(xiàng)目進(jìn)村”這一具體的公共事務(wù)中，政策的執(zhí)行、項(xiàng)目的落實(shí)要嵌入到不同行動邏輯中去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家官僚體制的末端層級，遵循著“程式化”的科層邏輯;而村莊更多的是由于熟人社會、地方性規(guī)范的存在，遵循著非程式化的鄉(xiāng)土邏輯^［25］。因此，“項(xiàng)目進(jìn)村”在雙重邏輯的“嵌入”與“互動”中（如圖1所示），政策執(zhí)行不可避免地會發(fā)生“碰撞”，導(dǎo)致政策執(zhí)行梗阻。

（一）“嵌入性”的權(quán)力運(yùn)作主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施

分稅制改革以來，上級政府借助“條條”實(shí)現(xiàn)財政資金專項(xiàng)化利用來提高科層間的配置效率，同時突破“塊塊”之間的隔閡將各種資源要素系統(tǒng)整合。中央與地方的關(guān)系被重構(gòu)，國家權(quán)力以項(xiàng)目等方式滲透到基層。在我國，一項(xiàng)政策從中央下達(dá)至基層的過程中，通常需要經(jīng)過不同層級的政策執(zhí)行主體?！绊?xiàng)目進(jìn)村”中，政策執(zhí)行存在一定的“特性”，有其自身的實(shí)施流程，通過國家“發(fā)包”、地方“打包”、村莊“抓包”這一系列環(huán)節(jié)推動項(xiàng)目實(shí)施，這其中既需要經(jīng)過上級政府、基層政府、村干部等各政策執(zhí)行主體間行政權(quán)力的推動，又需要依靠鄉(xiāng)村內(nèi)生自治力的支持。理想狀態(tài)之下，行政權(quán)力與鄉(xiāng)村內(nèi)生自治力達(dá)到一種平衡狀態(tài)便能促進(jìn)政策暢通執(zhí)行。然而“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)際運(yùn)作很難如預(yù)期：“嵌入性”的權(quán)力運(yùn)作主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，導(dǎo)致行政權(quán)力與鄉(xiāng)村內(nèi)生自治力之間失衡，政策執(zhí)行受阻。

從“項(xiàng)目進(jìn)村”中權(quán)力運(yùn)作的體制機(jī)制視角來看，“村改廁”政策從中央、省、市到縣、鄉(xiāng)政府，政策執(zhí)行過程中依附于官僚制規(guī)則。項(xiàng)目化治理的引入重構(gòu)了上下級政府間權(quán)責(zé)分配機(jī)制; 同時，科層邏輯也形塑了項(xiàng)目化治理的組織形式選擇?！绊?xiàng)目進(jìn)村”中的科層邏輯有別于一般的科層邏輯，具有“嵌入性”的特點(diǎn)。相比于傳統(tǒng)科層制權(quán)力自上而下的滲透，“項(xiàng)目進(jìn)村”區(qū)別于傳統(tǒng)科層制，存在著“越級”的控制。首先，在政府內(nèi)部，治理模式由一般的“層級動員”轉(zhuǎn)向特殊的“多線動員”^［26］;在權(quán)力的運(yùn)作方面，科層制主要通過層級的關(guān)系逐層傳遞。在“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中，打破了傳統(tǒng)的科層制的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系，通過“多線動員”的方式來推動項(xiàng)目的實(shí)施，并且可以“越級”，擴(kuò)大了政策執(zhí)行的“變異空間”。另一方面，從村民的角度出發(fā)，“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行應(yīng)伴隨著村民自治制度的融合。村民自治與“項(xiàng)目進(jìn)村”二者相互“嵌入”，村民享有一定的知情權(quán)、自治權(quán)、決策權(quán)。然而事實(shí)上，村干部作為基層政府和基層群眾的連接者，享有一定的自由裁量權(quán)。政策執(zhí)行中村干部“趨利避害”的屬性，會使得村莊公共權(quán)力瓦解，村民自治流于“形式民主”^［27］。

從“項(xiàng)目進(jìn)村”中權(quán)力運(yùn)作的相關(guān)主體視角來看，盡管當(dāng)下基層治理的技術(shù)化、規(guī)范化手段一定程度上提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行動主體的權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范性，但同時也壓縮了政策執(zhí)行、基層治理的“彈性空間”。政策要求中的“因地制宜”初衷是考慮到不同村莊有著不同的地域特點(diǎn)，不能“一刀切”，卻未曾想到成了政策執(zhí)行主體尋租共謀的“變通空間”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也常常與項(xiàng)目方捆綁在一起。一方面，擁有關(guān)系資源的項(xiàng)目方利用自身的官員人脈去申請項(xiàng)目資源，作為項(xiàng)目承包方從中獲利;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將項(xiàng)目資源與招商引資捆綁在一起。項(xiàng)目方通常是村莊以外的人，會導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺。在項(xiàng)目資源自上而下的輸入過程中，村干部的身份屬性具有多重性?；蚴亲鳛榇迩f的“代言人”，或是作為爭取項(xiàng)目資源的“抓包者”，也或是作為“村莊精英”。不僅利用自身的權(quán)力與項(xiàng)目方達(dá)成利益共識，而且依靠身份的特殊性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立更多的關(guān)系。無論從體制機(jī)制視角還是從主體視角，當(dāng)特殊的權(quán)力運(yùn)作被嵌入到“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行中，科層邏輯和村民自治邏輯二者間形成一種張力，容易產(chǎn)生政策執(zhí)行的“斷裂帶”，政策執(zhí)行梗阻便會發(fā)生^［28］。

（二）政績導(dǎo)向擠壓政策執(zhí)行中的村民主體性

面對日益增長的發(fā)展需要，“項(xiàng)目進(jìn)村”面臨著多任務(wù)的政策情境，政策執(zhí)行也面臨著如上文所述的選擇性執(zhí)行、偏向執(zhí)行、抵制執(zhí)行等行動困境。為了提升治理績效，依靠運(yùn)動式治理完成政策任務(wù)頻繁地出現(xiàn)在“項(xiàng)目進(jìn)村”中。事實(shí)上，在唯政績導(dǎo)向的政策執(zhí)行中，國家資源的反哺一定程度上會對農(nóng)村自我供給產(chǎn)生擠出效應(yīng)，村民主體性受到擠壓，村民依賴與懈怠帶來了村民自主性弱化等行為后果。

以“項(xiàng)目進(jìn)村”中的“廁所革命”政策為例，聚焦于政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)，主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及村民三大基層行動主體。（1）就鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，其利益訴求著眼于政策執(zhí)行的成效上。一方面，項(xiàng)目實(shí)施效果直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績掛鉤。資源稟賦高的村莊能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來政績，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會分配其充足的資源，例如C鎮(zhèn)的H村“示范村”。另一方面，隨著項(xiàng)目資金越來越多地覆蓋到村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于政績考慮，介入到村莊選舉，選擇那些能夠貫徹其意志的村民擔(dān)任村干部。H村作為“示范村”，村干部一直都受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的擁護(hù);P村由于村干部得不到村民的一致認(rèn)可，導(dǎo)致村莊內(nèi)部不穩(wěn)定，村干部調(diào)整幅度較大。（2）就村干部而言，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“代理人”和村莊的“保護(hù)人”以及政策的“傳遞人”，首先要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的政策，其次是做好對村民的政策宣傳工作。歸根結(jié)底，仍舊是為了完成上級的政績要求。（3）就村民而言，其大多數(shù)利益訴求較為簡單，他們只關(guān)心政策執(zhí)行能否使自身獲利。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部的行為邏輯不難看出，政績導(dǎo)向下的政策執(zhí)行擠壓了村民的主體性，村民主體地位受到“冷落”。盡管政府會采取財政獎補(bǔ)等一些措施提高外部激勵，但是政策執(zhí)行效果難以發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，反而將村民主體性的缺失異化為政府的選擇性供給?！绊?xiàng)目進(jìn)村”的作用對象是農(nóng)村和村民，事實(shí)上，圍繞“項(xiàng)目進(jìn)村”中村莊公共品有效供給、惠農(nóng)政策執(zhí)行的問題，仍需倚重村民主體性力量。項(xiàng)目下鄉(xiāng)的初衷是以公共利益為出發(fā)點(diǎn)滿足村莊村民最大化需求，而實(shí)際上，項(xiàng)目的落地過程中政策執(zhí)行者政績導(dǎo)向的訴求擠壓了政策目標(biāo)群體（村民）的訴求，公共利益的外部性無法內(nèi)部化，村民也并不能基于自身訴求分享公共利益，致使利益受損戶“抵制”政策執(zhí)行?？傊?，政績導(dǎo)向擠壓政策執(zhí)行中的村民主體性，鄉(xiāng)村社會的主體性受到干預(yù)或抑制，從而使政策執(zhí)行發(fā)生梗阻。

（三）政策傳遞中的信息溝通不對稱

隨著各類媒介平臺和互聯(lián)網(wǎng)的普及，國家的各項(xiàng)政策及時、公開、透明地在網(wǎng)站上公布，村民個體能夠及時了解。特別是稅費(fèi)體制改革以后，“項(xiàng)目進(jìn)村”加強(qiáng)了與鄉(xiāng)村社會的緊密聯(lián)系。但不能忽視的是，由于村民的自主意識、權(quán)利意識淡薄，村民有時對公共事務(wù)表現(xiàn)出“漠不關(guān)心”的態(tài)度，阻礙著村民對政策的認(rèn)知。村干部作為政策的直接接收者，在村莊內(nèi)部政策執(zhí)行過程中，擁有一定的“壟斷”信息的權(quán)力^［29］。就“廁所革命”來說，政策執(zhí)行在基層的信息傳遞主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、村民三部分組成（如圖2所示）。

信息溝通是一個雙向傳遞的過程。一方面包含了府際之間自上而下政策信息的傳遞;另一方面也包含了政策目標(biāo)群體（村干部、村民）自下而上對于政策信息“消化程度”的反饋。就自上而下而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將政策信息強(qiáng)傳遞給村干部。村干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”，將政策執(zhí)行信息強(qiáng)傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而村干部在向下傳遞信息的過程中，可能基于 自身利益訴求“隱瞞”政策信息，弱傳遞給基層群眾。這里及下文提及的強(qiáng)傳遞是指政策信息在傳遞中行動主體之間沒有發(fā)生隱瞞、偏離現(xiàn)象，弱傳遞是指政策信息在傳遞中行動主體可能會因利益、權(quán)力等因素的制約而導(dǎo)致政策信息有所隱瞞、歪曲現(xiàn)象。就自下而上而言，村民享有一定的自治權(quán)，他們可以將自身的訴求反應(yīng)給村干部，但會由于文化水平的限制和對公共事務(wù)的低參與度等因素形成村民和村干部之間信息的弱傳遞，村干部與村民之間雙向信息傳遞不對稱，政策執(zhí)行梗阻由此發(fā)生。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間也會采取一定的方式進(jìn)行信息傳遞，例如通過信息公開的方式等。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間大多通過村干部來傳遞訴求，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間無法實(shí)現(xiàn)信息的強(qiáng)傳遞。

四、“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行梗阻的消解路徑

新時期，“項(xiàng)目進(jìn)村”日益成為農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要抓手^［30］。隨著國家對“三農(nóng)”問題的重視，“村改廁”項(xiàng)目已經(jīng)成為各級政府工作目標(biāo)體系中的一個重要組成部分，同時也是衡量農(nóng)村人居環(huán)境改善程度的重要指標(biāo)之一。事實(shí)上，在政策的執(zhí)行、項(xiàng)目的落實(shí)過程中受到多重因素的桎梏，造成了政策的失真性，不利于惠農(nóng)政策的發(fā)揮。因此，面對當(dāng)前“項(xiàng)目進(jìn)村”中所面臨的政策執(zhí)行梗阻問題，迫切需要找尋一條消解路徑，確保政策有效執(zhí)行（如圖3所示）。

1.建立健全行政引導(dǎo)與鄉(xiāng)村自治的合力機(jī)制。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的背景之下，“項(xiàng)目進(jìn)村”中促使政府主導(dǎo)的自上而下的外部治理轉(zhuǎn)向村莊為主體的多元力量共同參與的內(nèi)生治理是當(dāng)前基層治理中所面臨的重要任務(wù)。政策執(zhí)行梗阻的產(chǎn)生不應(yīng)把原因僅歸結(jié)于政策目標(biāo)群體自身的問題，理應(yīng)注意到基層政府治理機(jī)制問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以推動“項(xiàng)目進(jìn)村”，積極完成上級的考核指標(biāo)，實(shí)際上是為了“爭資跑項(xiàng)”，緩解基層財政壓力。項(xiàng)目的“多線動員”打破了原有的科層制，并伴隨著其他權(quán)力的“嵌入”，會產(chǎn)生政策執(zhí)行梗阻。因此，在現(xiàn)行的科層制和村民自治制度的雙重牽引下，面對行政權(quán)力與鄉(xiāng)村內(nèi)生自治力的失衡，要著力建立健全行政引導(dǎo)與鄉(xiāng)村自治的合力機(jī)制，推動政治權(quán)威和內(nèi)生動力的耦合，形成政策合力，即樹立以村民為主體，以政策目標(biāo)為本位的價值取向。一是完善基層政府科層邏輯下政策執(zhí)行的正式規(guī)章制度。在“項(xiàng)目進(jìn)村”中，自上而下的各層級政府所出臺的每一項(xiàng)政策，從中央到地方都應(yīng)當(dāng)有較為明晰、準(zhǔn)確的制度規(guī)范和政策要求。二是要改變以爭奪項(xiàng)目資金為核心的“錦標(biāo)賽體制”，建立以服務(wù)人民、人民滿意為導(dǎo)向的政績考核體系^［31］。就村改廁項(xiàng)目而言，基層政府要改變集中力量打造“亮點(diǎn)”“樹典型”的改廁思路，應(yīng)充分尊重村民意愿，因地制宜，將村民自身對于改廁項(xiàng)目的訴求、評價納入到農(nóng)村改廁的考核體系，建立自上而下和自下而上相結(jié)合的雙向考核機(jī)制，確保資源下鄉(xiāng)真正為民所用。三是優(yōu)化基層政府的財稅體制，賦予基層政府對等的財權(quán)與事權(quán)，使其不再為資金而跑項(xiàng)目，真正把人民利益擺在第一位。四是強(qiáng)化基層黨組織在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，充分尊重村民的意愿和個人利益的表達(dá)，保證村民當(dāng)家作主的地位。

2.增強(qiáng)政策執(zhí)行中的村民主體性。雖然村改廁項(xiàng)目的政策初衷是改善農(nóng)村人居環(huán)境，但歸根結(jié)底政策要落實(shí)到村民主體身上。村民不應(yīng)成為政策的被動接受者，理應(yīng)以合理的方式積極向上級表達(dá)合法權(quán)利，主動接應(yīng)政策以便其順利執(zhí)行。站在村民的立場，村改廁的改廁方式、配套要求等未必符合他們的真實(shí)意愿和根本利益，然而他們又處于政策執(zhí)行的末端，話語權(quán)的缺失及低參與度決定了其主體性的缺失。因此，增強(qiáng)政策執(zhí)行中的村民主體性，提高村民主體在政策執(zhí)行中的參與性，化被動為主動。一方面，將個體村民組織化。在集體中培養(yǎng)村民的民主意識和參與意識，學(xué)習(xí)如何有序表達(dá)實(shí)際訴求、如何維護(hù)自身的合法權(quán)益。在“項(xiàng)目進(jìn)村”中，倘若村民自發(fā)成立合作組織，他們可以以集體化的形式、以村民自治制度為制度優(yōu)勢合理地反映自身在“村改廁”項(xiàng)目中的利益訴求。另一方面，改廁項(xiàng)目的可持續(xù)性需要內(nèi)生參與的驅(qū)動模式，充分激活村民的參與意識，將村民的意愿融入到項(xiàng)目落實(shí)的過程中，村莊內(nèi)部力量與政策目標(biāo)相融才能保證政策順利執(zhí)行^［32］。

3.暢通政策執(zhí)行中的信息雙向溝通渠道?！绊?xiàng)目進(jìn)村”中，政策執(zhí)行需要“條條塊塊”相互配合，推動政策落地。然而由于參與各方行動主體存在著普遍的“經(jīng)濟(jì)人”行為，會基于自身利益的考量，隱瞞政策信息，從而造成政策執(zhí)行信息梗阻。“村改廁”政策執(zhí)行過程中，村干部充當(dāng)政策對象和政策傳遞者的雙重角色，政策信息截取與否完全取決于其基于自身利益的考慮^［33］。因此，暢通“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行出現(xiàn)的信息梗阻，打破村干部壟斷信息的權(quán)力是當(dāng)前亟待解決的問題。一方面，通過制度約束減少村干部在政策執(zhí)行過程中的信息傳播成本。全面公開“村改廁”項(xiàng)目政策信息，在村級信息公開欄上張貼并公示項(xiàng)目具體實(shí)施細(xì)則、項(xiàng)目資金具體流向等，同時保證其時效性。另一方面，通過電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，促進(jìn)信息的高效溝通^［34］?？梢越⑦M(jìn)村項(xiàng)目數(shù)字化管理系統(tǒng)，便于及時追蹤、檢查項(xiàng)目的進(jìn)展情況;可以搭建民意反映平臺，創(chuàng)新信息公開方式;可以利用當(dāng)下流行的微信、公眾號等渠道，集中反映民意。先在村莊內(nèi)部收集村民對于進(jìn)村項(xiàng)目的意見，最后將協(xié)商結(jié)果集中通過公開的形式向上級反映，讓村民有渠道、有平臺來發(fā)聲。無論是政策自上而下的傳達(dá)還是村民自下而上的訴求反饋，都要確保信息雙向溝通渠道的暢通。

4.強(qiáng)化項(xiàng)目資源分配中的全過程監(jiān)督。首先要保證基層對于“項(xiàng)目進(jìn)村”資源利用的合理性，提高資源利用率。與此同時，為了保證政策執(zhí)行的有效性，上級相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立“項(xiàng)目進(jìn)村”中政策執(zhí)行的監(jiān)督體系，強(qiáng)化項(xiàng)目資源分配中的全過程監(jiān)督。一是加大檢查驗(yàn)收力度。項(xiàng)目實(shí)施要遵循“資金跟著項(xiàng)目走、監(jiān)督跟著資金走”的原則，嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，做好項(xiàng)目資金明細(xì)，強(qiáng)化項(xiàng)目資金的管理。二是加大上級政府對基層項(xiàng)目實(shí)施的專項(xiàng)巡查力度。通過突擊性巡查盡可能去了解政策執(zhí)行的真實(shí)情況;可以采取在全市內(nèi)同一層級異地檢查的方式，使處于競爭關(guān)系的兩個行動主體相互監(jiān)督，保證政策暢通執(zhí)行。三是充分發(fā)揮微博、微信等信息媒介平臺的監(jiān)督功能，實(shí)現(xiàn)上下互動、全程監(jiān)督、精準(zhǔn)定位。讓各類信息媒介平臺成為項(xiàng)目精準(zhǔn)落實(shí)的手段，更重要地是讓其成為政策執(zhí)行的監(jiān)督窗口。

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Obstruction of Policy Implementation in “Project Entering Village” and Its Resolution

CAO Hailin，CAI Yanbing

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract：The success of “project entering village” depends not only on the rationality of public policy，but also on the smooth implementation of the project in actual operation.The fact of the village toilet improvement project in C town，R city，east Shandong shows that the obstruction of policy implementation runs through the three links of policy itself，policy implementation and policy acceptance.Its “dominance” is characterized by selective implementation under the pressure of policy objectives，biased implementation under the pressure of political performance evaluation，and resistance to implementation under the lack of policy cognition，as a result，the grassroots governance faces the “internal” challenge，the gap between villages is artificially widened，and it is difficult to fully realize the purpose of benefiting the people.Under the dual embedding and interaction of bureaucratic logic and local logic，it is restricted by “hidden” factors such as “embedded” power operation leading project implementation，political performance orientation squeezing villagers subjectivity in policy implementation，asymmetric information communication in policy transmission，weak supervision in the whole process of project implementation and so on.In the implementation of “project entering village”，the key to dispel the obstruction of policy implementation is to establish and improve the joint force mechanism of administrative guidance and rural autonomy，enhance the villagers subjectivity in policy implementation，unblock the two-way communication channel of information in policy implementation，and strengthen the whole process supervision in project resource allocation.

Key words：projects entering village;obstruction in policy implementation;grassroots governance

（責(zé)任編輯：馬欣榮）