彭鴻

摘 要：改革開放以來，我國經(jīng)歷了30多年史無前例的、全方位的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會等多個方面呈現(xiàn)出快速的增長和長足的進(jìn)步，人民生活水平顯著提升，綜合國力明顯增強(qiáng)，能源、交通、城建等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模和水平大幅度提升，其中高速公路作為交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，更是實(shí)現(xiàn)了從無到有再到形成暢通網(wǎng)絡(luò)的跨越式發(fā)展。2014年來，黨中央，國務(wù)院對我國經(jīng)濟(jì)未來一段時間內(nèi)的發(fā)展趨勢做出了重要判斷，在經(jīng)歷多年高速發(fā)展之后，我國經(jīng)濟(jì)將至少呈現(xiàn)出以下三個特點(diǎn)：由高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)變；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級；經(jīng)濟(jì)發(fā)展從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生如此重大變化的情形之下，高速公路行業(yè)的發(fā)展趨勢與經(jīng)營環(huán)境也必將發(fā)生新的變化，積極面對和迎接新常態(tài)，在新常態(tài)下做出科學(xué)的籌劃安排，制定合理的投融資計(jì)劃，是高速公路行業(yè)需要重點(diǎn)解決和研究的課題。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；高速公路；投融資

一、我國高速公路領(lǐng)域投融資發(fā)展歷程

（一）總體發(fā)展歷程

高速公路作為一個社會物流、人流、信息流的重要載體，對助推經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展有著十分重要的作用，通達(dá)四方的高速公路網(wǎng)絡(luò)，是一個國家重大基礎(chǔ)設(shè)施步入高水平的重要體現(xiàn)。我國首條高速公路滬嘉高速自1988年建成通車，自此全國高速公路網(wǎng)的大規(guī)模建設(shè)拉開了帷幕，截至2020年末，我國高速公路建成里程已達(dá)16.1萬公里，排在全世界第一位，此外，全國各地還有大量的在建、規(guī)劃待建高速公路，未來將形成更加發(fā)達(dá)和完善的網(wǎng)絡(luò)。隨著里程的增加，我國高速公路領(lǐng)域建設(shè)水平也在不斷增強(qiáng)，橋梁隧道比例不斷提高、車道寬度逐步增長、路面條件穩(wěn)步提升、電子信息化水平迅猛發(fā)展。綜上，過去很長一段時間，我國高速公路行業(yè)的建設(shè)發(fā)展水平，總體呈現(xiàn)質(zhì)和量的雙重提升，行業(yè)整體勢頭良好。

（二）投融資模式介紹

長期以來，我國高速公路投資建設(shè)模式主要分為兩類，項(xiàng)目分類在立項(xiàng)審批時確定：一類是“政府還貸”高速公路，該類高速公路投資主體為縣級以上地方政府，資金來源主要為地方政府財(cái)政資金和政府通過發(fā)債等方式籌集的資金，項(xiàng)目建成運(yùn)營后實(shí)行收支兩條線管理，即建設(shè)與運(yùn)營均由縣級以上地方政府負(fù)責(zé)，收費(fèi)期限一般不超過20年；另一類是“經(jīng)營性”高速公路，該種類別是高速公路投融資逐步市場化的重要推動手段，該類高速公路由地方政府通過公開招投標(biāo)方式確定投資人，并通過“BOT”，“PPP”等不同模式約定投資人和地方政府在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期間的權(quán)利與責(zé)任，地方政府通常給予投資人一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，由投資人在授權(quán)范圍內(nèi)主導(dǎo)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，收費(fèi)期限一般不超過30年，特許經(jīng)營權(quán)到期后路產(chǎn)通常由投資人無償交還地方政府，經(jīng)過多年的探索與歷史發(fā)展路徑的沿襲，該類項(xiàng)目投資人主要是各省級政府組建的專業(yè)交通基礎(chǔ)設(shè)施投資公司，資金來源主要為投資人自籌、各級政府補(bǔ)助資金以及政策性銀行、大型商業(yè)銀行等提供的中長期貸款。

（三）經(jīng)濟(jì)效益情況

高速公路行業(yè)是“重資產(chǎn)”和“資金密集”的代表，行業(yè)總體呈現(xiàn)出投資金額大，回報(bào)周期長的特點(diǎn)，其支出大部分在項(xiàng)目建設(shè)期，收入來源主要是車輛通行費(fèi)，國家發(fā)改委等部門曾于2013年發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率取值表》，上述的政府還貸高速公路融資前、后的收益率分別為“4.5%、5%”、經(jīng)營性高速公路融資前、后的收益率分別為“5.5%、6%”，處于較低水平。根據(jù)交通運(yùn)輸部公布的收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國高速公路2018-2020年收支相抵后資金缺口分別為3857.3億元、4673.9億元和7177.4億元，總體經(jīng)營壓力較大，但根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，大體上東部沿海地區(qū)的高速公路經(jīng)營情況相對較好，中西部內(nèi)陸地區(qū)高速公路經(jīng)營面臨的困難更加突出。

二、新常態(tài)下高速公路投融資環(huán)境的變化

（一）宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化引起的行業(yè)普遍變化

一是建設(shè)成本不斷上升。隨著多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國高速公路項(xiàng)目建設(shè)水平和標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，建設(shè)成本也持續(xù)攀升。根據(jù)公開信息顯示，前述的我國首條高速公路滬嘉高速于1988年建成，全長18.5公里，總投資約2.3億元，平均每公里投資約0.12元，另據(jù)公開數(shù)據(jù)查詢，1996年建成通車的滬寧高速公路全長274公里，總投資約62億元，平均每公里總投資已增長至0.23億元，四川地區(qū)于1998年建成的G5京昆高速成都至綿陽段全長92公里，總投資約14億元，平均每公里總投資約0.15億元，而目前在建的G5京昆高速成都至綿陽段擴(kuò)容工程全長128公里，總投資約333億元，平均每公里總投資已增長至2.6億元。持續(xù)上升的建設(shè)成本，給投資人帶來了較大的資金籌措壓力和經(jīng)營效益壓力。

二是行業(yè)邊際收益逐步遞減。隨著高速公路通車?yán)锍痰牟粩嘣黾?，行業(yè)整體的邊際收益總體呈現(xiàn)出遞減的趨勢。一方面，與項(xiàng)目建設(shè)成本增速相比，高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增速相對較慢，另一方面，在同一區(qū)域內(nèi)車流量增加總量一定的情況下，同區(qū)域內(nèi)新建高速往往會造成新老項(xiàng)目間車流量分流，單個項(xiàng)目的車流量增量逐步放緩。

三是部分既有線路逐步飽和。各大城市之間具有“大通道”性質(zhì)的高速公路，正逐步面臨擁堵造成的通行量飽和、通行效率降低和通行質(zhì)量下降的情況。

（二）投資主體和投資方式逐步多元化

一是跨行業(yè)和多元化的投資人開始出現(xiàn)。隨著高速公路行業(yè)投融資市場化程度加深，產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)關(guān)聯(lián)程度加強(qiáng)，高速公路行業(yè)內(nèi)的大型施工企業(yè)、跨行業(yè)的房地產(chǎn)企業(yè)等也逐步開始作為投資人參與到項(xiàng)目建設(shè)中，此外，還有部分民營企業(yè)、甚至港資企業(yè)也加入了投資人行列。

二是投資人更多地以聯(lián)合體方式投資。項(xiàng)目建設(shè)成本逐步增加、投資人類型的逐步豐富、投融資模式的逐步成熟，除了吸引了越來越多的投資主體外，行業(yè)競爭發(fā)展格局也發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的投資人招標(biāo)競爭日趨激烈，行業(yè)內(nèi)各投資主體也更多地采取聯(lián)合體的方式進(jìn)行投資，這對高速公路投融資的環(huán)境和后續(xù)經(jīng)營管理，都帶來了新的變化。

三是區(qū)域龍頭公司和項(xiàng)目并購陸續(xù)出現(xiàn)。雖然更多的投資主體進(jìn)入到高速公路行業(yè)，但區(qū)域內(nèi)也出現(xiàn)了引領(lǐng)性的龍頭公司，該類公司主要是各省級交通投資公司，借助發(fā)展時間長、資產(chǎn)質(zhì)量優(yōu)等優(yōu)勢，在市場影響力、產(chǎn)業(yè)鏈融合、多元化經(jīng)營等方面發(fā)展勢頭良好，其中的部分企業(yè)已開始通過并購、股權(quán)投資等方式擴(kuò)大市場份額，推動行業(yè)整合。

（三）融資環(huán)境發(fā)生變化

一是債務(wù)余額持續(xù)增加，市場利率下行。交通運(yùn)輸部收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2018-2020年間，高速公路債務(wù)余額分別為5.4萬億元、5.8萬億元和6.7萬億元，金融市場資金支持力度仍較大，且主要來自銀行信貸資金。作為信貸資金成本的重要參考，人民銀行2019年開始推行的貸款市場報(bào)價利率LPR實(shí)行以來，一年期LPR由4.25%下降至3.7%，五年期以上LPR由4.85%下降至4.45%。

二是融資品種不斷增加。除了傳統(tǒng)的銀行信貸資金以外，快速發(fā)展的高速行業(yè)和相關(guān)公司，也越來越多地通過非銀融資、資本市場等方式湊集資金，包括各類保險(xiǎn)資金、信托資金、債券發(fā)行、股權(quán)投資基金等，部分上市公司還通過IPO、增發(fā)股票等方式拓展籌資來源。此外，部分行業(yè)龍頭企業(yè)已成功探索存量資產(chǎn)盤活，通過基礎(chǔ)設(shè)施REITS等模式籌集建設(shè)資金。

三是資本金籌集壓力大。高速公路項(xiàng)目資本金比例一般不得低于20%，國務(wù)院于2019年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》，明確對補(bǔ)短板領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在達(dá)到合理收益水平和較強(qiáng)償債能力的前提下，允許對項(xiàng)目最低資本金比例按照不超過5個百分點(diǎn)的幅度下浮，結(jié)合目前金融市場提供的越來越多的資金支持產(chǎn)品，資本金困境得到了一定程度的緩解，但目前高速公路在建和規(guī)劃待建項(xiàng)目眾多，經(jīng)濟(jì)效益測算壓力仍然很大，目前的金融產(chǎn)品支持力度相對有限，投資人籌資壓力仍較大。

（四）中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路建設(shè)任重道遠(yuǎn)

雖然我國高速公路總里程已增至世界首位，但區(qū)域間的不平衡發(fā)展，造成了中西部部分地區(qū)在高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，特別是貧困山區(qū)，革命老區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)，邊陲地區(qū)等。在后扶貧時代，鞏固扶貧成效、縮小發(fā)展差距、分享發(fā)展紅利、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是黨和國家重點(diǎn)關(guān)心的問題，如何在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益普遍不理想的地區(qū)加大高速公路項(xiàng)目投資建設(shè)力度，也是高速公路行業(yè)需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

三、新常態(tài)下高速公路投融資工作目標(biāo)

我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)對高速公路行業(yè)帶來的影響正逐步顯現(xiàn)，過去30幾年形成的行業(yè)發(fā)展規(guī)律、累積的投融資經(jīng)驗(yàn)已不能完全適用，現(xiàn)階段高速公路項(xiàng)目投融資工作的主要目標(biāo)包括以下三個方面。

（一）持續(xù)推動項(xiàng)目建設(shè)

從行業(yè)自身來說，我國高速公路建設(shè)步伐并未停止，還有大量項(xiàng)目需要通過更加優(yōu)化的投融資手段積極推動，以推進(jìn)重大戰(zhàn)略性通道建設(shè)、縮小區(qū)域發(fā)展差距、緩解飽和路段壓力、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)圈銜接。從宏觀經(jīng)濟(jì)層面來說，適度的、科學(xué)的高速公路項(xiàng)目建設(shè)，對拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)、提供就業(yè)、培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)有較大的正面影響。

（二）重視效益和可持續(xù)發(fā)展

從行業(yè)發(fā)展趨勢來看，過去多年高速發(fā)展，使得部分投資人背負(fù)了一定程度的債務(wù)負(fù)擔(dān)，更加精細(xì)化的投融資規(guī)劃、可持續(xù)性的發(fā)展模式對項(xiàng)目自身經(jīng)濟(jì)效益要求更高。從投資人發(fā)展變化來看，區(qū)域性行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的出現(xiàn)，表明先進(jìn)的經(jīng)營管理和科學(xué)的業(yè)務(wù)規(guī)劃，可以在高速公路行業(yè)成長為優(yōu)秀的企業(yè)，優(yōu)秀的企業(yè)可以通過健康、成熟的經(jīng)營方式，平滑個別項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的差距，而是從企業(yè)整體層面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。從社會效益來看，安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代化運(yùn)輸體系，有助于推動宏觀經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，而達(dá)到免通行費(fèi)條件的項(xiàng)目實(shí)行免費(fèi)通行政策，將助力區(qū)域市場主體降低運(yùn)輸成本，進(jìn)一步激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。

（三）繼續(xù)尋求穩(wěn)定的資金支持

資金量大、現(xiàn)金流穩(wěn)定是高速公路行業(yè)吸引大量資金的兩大優(yōu)勢，現(xiàn)階段高速公路行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，無論是新項(xiàng)目的建設(shè)，還是存量項(xiàng)目的盤活，甚至是大規(guī)模的道路養(yǎng)護(hù)，仍然離不開大量的資金支持，這就對行業(yè)的存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平、繁榮程度、成長空間等提出了較高要求。

四、相關(guān)工作建議

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，本文從以下四個方面提出建議。

（一）探索實(shí)施差異化政策

一是關(guān)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)期限。建議根據(jù)不同項(xiàng)目建設(shè)成本和所在區(qū)域，實(shí)施更加靈活的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)政策，給與投資人適當(dāng)自主定價權(quán)，投資人可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際效益和需求彈性，合理、科學(xué)地實(shí)施差異化定價、動態(tài)定價，既服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益；結(jié)合項(xiàng)目預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益和存量債務(wù)償還情況，設(shè)置科學(xué)合理的收費(fèi)期限，保障基本的投資收益，從而吸引更多的投資人參與、促進(jìn)更多的項(xiàng)目建設(shè)，提升行業(yè)活力和可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Γ瑢τ趥鶆?wù)已經(jīng)償還完畢的項(xiàng)目，可在確保養(yǎng)護(hù)支出得到保障的情況下，探索停止收費(fèi)或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

二是關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)地區(qū)發(fā)展差異化程度和實(shí)際的道路交通運(yùn)輸需求，豐富高速公路建設(shè)等級和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)不同等級標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)項(xiàng)目的匹配程度，如針對車流量少但建設(shè)必要性高的地區(qū)，建設(shè)與之匹配的高速公路，合理節(jié)約建設(shè)成本，助力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。

（二）優(yōu)化項(xiàng)目招商引資

一是建議合理匹配資源。在貧困山區(qū)，革命老區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)，邊陲地區(qū)，根據(jù)資源稟賦不同，地方政府盡量提供項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的建材資源、旅游資源、光伏資源、土地資源等支持，通過綜合手段提升投資人經(jīng)濟(jì)效益，從而推動項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展，有效守住扶貧成效，助力鄉(xiāng)村振興。

二是建議充分發(fā)揮優(yōu)良項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。針對效益較好的項(xiàng)目，如“大通道”項(xiàng)目改擴(kuò)建、熱門旅游線路等經(jīng)濟(jì)效益可觀的項(xiàng)目，在保障項(xiàng)目順利建設(shè)的同時，可適當(dāng)增加與項(xiàng)目相關(guān)的無收費(fèi)公益性項(xiàng)目建設(shè)要求，充分實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目綜合效益。

（三）投資人增強(qiáng)經(jīng)營能力

作為高速公路行業(yè)投資人，要爭取在行業(yè)良好發(fā)展的情況下，提升自身經(jīng)營能力和盈利水平。一是建議延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增強(qiáng)盈利能力。沿產(chǎn)業(yè)鏈向上，強(qiáng)化施工等組織水平，提升資源整合能力，壓縮建設(shè)成本，增強(qiáng)盈利能力，平衡現(xiàn)金流。繼續(xù)深化產(chǎn)業(yè)鏈間不同投資人間的合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，不斷形成發(fā)展合力。沿產(chǎn)業(yè)鏈向下，加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)管理水平，組織培養(yǎng)專業(yè)、高效的經(jīng)營養(yǎng)護(hù)團(tuán)隊(duì)，持續(xù)保障項(xiàng)目安全、高效運(yùn)營。

二是建議加強(qiáng)綜合管理水平。加強(qiáng)資產(chǎn)經(jīng)營能力，發(fā)揮服務(wù)區(qū)等周邊資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益，提供車輛充電、換電等服務(wù)，拓展收費(fèi)來源；融入新基建理念，加強(qiáng)科技賦能，加強(qiáng)數(shù)字化服務(wù)水平，提升路網(wǎng)安全運(yùn)營效率；加強(qiáng)綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)綠色高速公路及配套設(shè)施，緊跟雙碳戰(zhàn)略，探索利用道路邊坡等資源，建設(shè)分布式發(fā)電儲能裝備；加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合，結(jié)合自身資產(chǎn)、資源優(yōu)勢，探索打造物流配套支持體系，提升綜合盈利水平。

三是建議充分發(fā)揮高速公路社會效益。對達(dá)到免通行費(fèi)條件的項(xiàng)目，及時停止收費(fèi)，充分發(fā)揮高速公路準(zhǔn)公益性的社會效益，并提供完善的養(yǎng)護(hù)服務(wù)，確保高水平通行標(biāo)準(zhǔn)。建立高效的應(yīng)急保障機(jī)制，當(dāng)發(fā)生重大公共安全事件時，提供暢通無阻的綠色通道。

（四）金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)給予多元化資金支持

一是建議政策性。商業(yè)銀行等大型金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)提供大額、穩(wěn)定信貸資金支持。作為高速公路行業(yè)資金主要提供者，持續(xù)加強(qiáng)低成本資金供應(yīng)，設(shè)置合理的還款計(jì)劃，降低借款人還本付息壓力。同時，金融機(jī)構(gòu)要持續(xù)加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)和高速公路行業(yè)研究分析水平，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)價值發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)防控的功能，確保投資人債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于可控水平，確保建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)，逐步改善目前高速公路入不敷出的局面，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定，守住債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線。

二是建議加大資本金籌資支持力度。在督促高速公路行業(yè)投資者自身加大投資力度的同時，金融機(jī)構(gòu)也需根據(jù)自身特點(diǎn)，提供更多資本金融資支持。發(fā)揮高速公路項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定、經(jīng)營主體信用狀況良好的特點(diǎn)，加大資本市場籌資力度；政策性銀行等大型金融機(jī)構(gòu)，通過探索引導(dǎo)政府、大型企業(yè)成立高速公路建設(shè)基金，給予經(jīng)濟(jì)效益較差、但政策性意義重大的高速公路項(xiàng)目專項(xiàng)支持。

參考文獻(xiàn)：

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