黃凱

2022年11月18日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（財(cái)金[2022]119號(hào)，以下簡(jiǎn)稱通知），這是財(cái)政部貫徹落實(shí)去年4月中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議“要推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會(huì)資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”精神而出臺(tái)的具體政策。

我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（簡(jiǎn)稱PPP）模式發(fā)展迅速，從2014年推出PPP模式，至2022年11月末，累計(jì)入庫(kù)（財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)）項(xiàng)目10，363個(gè)，項(xiàng)目投資總額達(dá)16.8萬億元。通過PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本快速進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮了投資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的作用。

通知提出14條具體政策進(jìn)一步規(guī)范PPP的發(fā)展，一方面總結(jié)和延續(xù)了近年來PPP政策的一貫要求，如“地方財(cái)政部門PPP支出不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出10%的紅線”和“規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理”等內(nèi)容；另一方面針對(duì)各地PPP實(shí)踐中遇到的難點(diǎn)、疑點(diǎn)，結(jié)合PPP模式健康發(fā)展的需要，提出了具體措施和要求。通過梳理分析，與以往相比，通知內(nèi)容有六個(gè)方面的新變化。

明確PPP模式的適用范圍和優(yōu)先支持的PPP類型

通知明確了PPP模式的適用范圍和優(yōu)先支持的PPP類型，對(duì)新設(shè)PPP項(xiàng)目起到了較強(qiáng)的導(dǎo)向作用，提高了社會(huì)資本的參與積極性。

此前關(guān)于適用范圍的規(guī)定來自兩個(gè)文件，一是2015年5月國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）中涉及PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域：“圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式”；二是財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)），“確定示范項(xiàng)目范圍，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)”。

通過比較可以看出，此次通知除了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)PPP模式適用公共服務(wù)領(lǐng)域和需求長(zhǎng)期穩(wěn)定之外，對(duì)適用范圍的表述做出了調(diào)整，不再采用三個(gè)“相對(duì)”的表述，從回報(bào)機(jī)制、收益、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容三個(gè)方面提出新要求，更加清晰嚴(yán)謹(jǐn)、方便理解、易于操作。在此基礎(chǔ)上通知提出，優(yōu)先實(shí)施強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性和具有長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目，增加兩個(gè)新要求的目的是提高新設(shè)PPP項(xiàng)目的門檻，讓社會(huì)資本能夠有機(jī)會(huì)接觸到更高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目，提高了社會(huì)資本參與PPP模式的積極性。同時(shí)，也讓更多的適合市場(chǎng)化運(yùn)作、具有長(zhǎng)期穩(wěn)定現(xiàn)金流量的PPP項(xiàng)目能夠盡快落地實(shí)施，早日為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

鼓勵(lì)開展綠色治理評(píng)價(jià) 注重社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

通知鼓勵(lì)開展綠色治理評(píng)價(jià)，關(guān)注項(xiàng)目環(huán)境效益，注重社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，有利于推動(dòng)我國(guó)PPP的可持續(xù)發(fā)展。

通知首次提出在項(xiàng)目前期論證階段探索開展綠色治理評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱ESG）。ESG是一套不以單一財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)為主的投資評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，E是指環(huán)境，S是社會(huì)責(zé)任，G是治理。今后衡量?jī)?yōu)秀的PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)不再僅僅局限于經(jīng)濟(jì)效益，而是綜合效益標(biāo)準(zhǔn)體系，其中既包括以往一直使用的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，也包括社會(huì)效益和環(huán)境效益指標(biāo)。鼓勵(lì)對(duì)新設(shè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行ESG評(píng)價(jià)，在立項(xiàng)時(shí)就開始考慮項(xiàng)目的社會(huì)效益、環(huán)境效益，使得PPP項(xiàng)目的發(fā)展向高質(zhì)量的綠色環(huán)保方向提升，有利于推動(dòng)我國(guó)PPP的可持續(xù)發(fā)展。另外，由于ESG評(píng)價(jià)體系相對(duì)比較規(guī)范，在國(guó)際資本市場(chǎng)投資項(xiàng)目中被廣泛使用，因此國(guó)外也采用ESG標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目。開展對(duì)PPP項(xiàng)目的ESG評(píng)價(jià)將為下一步吸引外資企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目奠定良好的基礎(chǔ)。

細(xì)化項(xiàng)目管理庫(kù)分類 將執(zhí)行庫(kù)與財(cái)政預(yù)算緊密結(jié)合

通知細(xì)化了項(xiàng)目管理庫(kù)的分類，保障了執(zhí)行庫(kù)項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算，有利于進(jìn)一步實(shí)施項(xiàng)目管理庫(kù)的分類監(jiān)管。

此前并沒有關(guān)于PPP項(xiàng)目庫(kù)分類的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政部（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）中，“關(guān)于PPP項(xiàng)目庫(kù)的內(nèi)容是，將處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目管理庫(kù)”。過去在實(shí)際工作中，按項(xiàng)目所處階段對(duì)納入PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目實(shí)施管理，工作的重點(diǎn)不太突出，對(duì)處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目并沒有著重強(qiáng)調(diào)。對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行庫(kù)的界定，通知強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況的重要性，僅通過執(zhí)行庫(kù)項(xiàng)目的情況可以知道PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況。通知還指出，“未進(jìn)入執(zhí)行庫(kù)的項(xiàng)目，不能安排財(cái)政預(yù)算”，強(qiáng)調(diào)了安排預(yù)算的PPP項(xiàng)目必須具備的條件就是項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行庫(kù)。通知出臺(tái)后，對(duì)PPP項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行細(xì)分，同時(shí)突出了執(zhí)行庫(kù)項(xiàng)目的重要性，特別是執(zhí)行庫(kù)與財(cái)政預(yù)算安排的緊密結(jié)合，保障了執(zhí)行庫(kù)項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算，促進(jìn)了PPP項(xiàng)目庫(kù)分類監(jiān)管，將提高項(xiàng)目管理的精細(xì)程度。

加強(qiáng)地方財(cái)政部門內(nèi)部協(xié)作 嚴(yán)把執(zhí)行庫(kù)入庫(kù)審核關(guān)

通知提出加強(qiáng)地方財(cái)政部門內(nèi)部協(xié)作，新增了入庫(kù)的復(fù)核流程，嚴(yán)把執(zhí)行庫(kù)入庫(kù)審核關(guān)。

這也是首次提出的要求。地方PPP項(xiàng)目管理和地方政府債務(wù)管理一直是地方財(cái)政部門的兩項(xiàng)重要職責(zé)，隨著PPP的迅速發(fā)展，為了規(guī)避地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)地方財(cái)政部門內(nèi)部協(xié)作也非常有必要，有助于規(guī)范PPP項(xiàng)目合規(guī)入庫(kù)。

通知要求省級(jí)財(cái)政部門在項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行庫(kù)前予以復(fù)核，進(jìn)一步強(qiáng)化了項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行庫(kù)的審查。PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行庫(kù)前，形成了由地方財(cái)政部門審核、省級(jí)財(cái)政部門復(fù)核的二級(jí)審核機(jī)制，極大降低了不符合條件的PPP項(xiàng)目入庫(kù)的概率，從而最大限度地把住了入庫(kù)審核的關(guān)口。

鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與 保障社會(huì)資本充分競(jìng)爭(zhēng)

通知鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，實(shí)施穿透管理，防止地方控制的國(guó)企作為社會(huì)資本方加入，保障了社會(huì)資本的充分競(jìng)爭(zhēng)。

長(zhǎng)期以來，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本資質(zhì)是社會(huì)各界廣泛關(guān)注的問題，此次通知給出了明確的答復(fù)，給所有參與方提供了平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，使得社會(huì)資本方的隊(duì)伍有望迅速擴(kuò)大，為PPP項(xiàng)目爭(zhēng)取更多的潛在社會(huì)資本方。但同時(shí)，將穿透管理用于核實(shí)社會(huì)資本方的資質(zhì)是行之有效的方式，避免了有些地方打著PPP項(xiàng)目的幌子，暗地里增加地方隱性債務(wù)。通知通過鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與，限制地方控股國(guó)企加入，保障了社會(huì)資本的充分競(jìng)爭(zhēng)。

動(dòng)態(tài)更新相關(guān)的地方財(cái)政數(shù)據(jù)發(fā)揮財(cái)政監(jiān)測(cè)預(yù)警作用

通知要求動(dòng)態(tài)更新與PPP項(xiàng)目相關(guān)的地方財(cái)政數(shù)據(jù)，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)測(cè)預(yù)警作用，促進(jìn)入庫(kù)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任如期履行。

PPP項(xiàng)目庫(kù)作為財(cái)政部門日常監(jiān)管PPP項(xiàng)目的一項(xiàng)有效工具，在實(shí)際工作中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。及時(shí)將財(cái)政支出責(zé)任數(shù)據(jù)和本級(jí)財(cái)政一般公共預(yù)算支出更新入庫(kù)，一方面從制度上保障了地方財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警作用的充分發(fā)揮；另一方面則加強(qiáng)了對(duì)地方政府誠(chéng)信履約能力的公開監(jiān)督，督促地方政府自覺維護(hù)良好的營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)入庫(kù)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任如期履行。

近年來，財(cái)政部門始終堅(jiān)持推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展，不斷完善制度建設(shè)，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，取得了顯著成效。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，PPP模式在我國(guó)已經(jīng)初步成熟，通知的出臺(tái)，將進(jìn)一步促進(jìn)PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的規(guī)范發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)PPP再上新臺(tái)階。

作者單位：淄博市政府投融資發(fā)展中心