摘 要為加快爭奪全球氣候規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)，同時為歐盟內(nèi)部生產(chǎn)商和進(jìn)口商創(chuàng)造更有優(yōu)勢的競爭環(huán)境，降低碳泄漏風(fēng)險，歐盟提出碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM），于2023年4月25日正式通過CBAM法案。CBAM計劃對鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力和氫六類產(chǎn)品率先征收碳關(guān)稅；以2023—2025年為過渡期，2026年正式開征；在費用計算方面，優(yōu)先采用實際碳排放強度確定碳排放量，并規(guī)定費用抵免情形。CBAM一經(jīng)提出，就引起了國際社會的諸多爭論，焦點主要集中在是否符合WTO規(guī)則要求、是否與“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則沖突、是否會帶來貿(mào)易保護(hù)主義的風(fēng)險等方面。在國際碳定價博弈加劇和國內(nèi)碳市場尚不完善的大背景下，CBAM短期不會對江蘇經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大沖擊，但長期可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈斷鏈風(fēng)險；鋁和鋼鐵等部分高排放行業(yè)出口將受挫，但對江蘇整體出口影響較為有限。為應(yīng)對未來CBAM正式實施可能帶來的挑戰(zhàn)，江蘇應(yīng)上接國家戰(zhàn)略，構(gòu)建低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系；下抓落地實施，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型升級；內(nèi)強政策工具，健全碳排放監(jiān)測核算體系；外拓多元貿(mào)易，防范外部風(fēng)險沖擊。

關(guān)鍵詞碳邊境調(diào)節(jié)機制 碳泄漏 碳排放交易體系 碳減排 循環(huán)經(jīng)濟(jì) 綠色轉(zhuǎn)型 碳足跡

作者簡介：張賢，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，江蘇省國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易研究所中級經(jīng)濟(jì)師。

當(dāng)前，氣候變化導(dǎo)致的負(fù)面影響愈發(fā)凸顯，應(yīng)對氣候變化逐漸成為世界各國關(guān)注的焦點之一。歐盟在解決氣候變化問題方面一直處于國際前沿，2005年啟動了全球第一個也是迄今為止最大的碳排放交易體系——歐盟排放交易體系（European Union Emissions Trading Scheme，以下簡稱EUETS），憑借十幾年來在碳市場發(fā)展方面的成熟經(jīng)驗和良好基礎(chǔ)，歐盟于2019年12月在《歐洲綠色新政》中首次正式提出碳邊境調(diào)節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下簡稱CBAM），隨后采取一系列舉措加快推動立法進(jìn)程。2023年4月25日，歐盟理事會投票通過CBAM，標(biāo)志著CBAM完成整個立法程序，將從2023年10月1日起適用且進(jìn)入過渡階段，并于2026年正式開征，全球第一個根據(jù)產(chǎn)品碳排放量而實施的貿(mào)易措施即將正式施行。

江蘇不僅是工業(yè)大省，同時也是能源消耗大省和碳排放大省，目前工業(yè)能耗占全省能源消費總量的70%以上，工業(yè)領(lǐng)域碳排放量占全社會碳排放總量的67.3%，高耗能和高排放的商品在出口中占很大比重。歐盟是江蘇第一大貿(mào)易伙伴、第五大投資來源地，2022年江蘇對歐盟進(jìn)出口8324.3億元，同比增長8.6%，來自歐盟的實際使用外資9.5億美元，同比增長51.6%。在此背景下，CBAM的實施必然會對江蘇與歐盟的貿(mào)易往來乃至產(chǎn)業(yè)鏈布局產(chǎn)生重要影響。因此，有必要及時研究CBAM，提前研判CBAM對江蘇的影響，積極應(yīng)對CBAM帶來的挑戰(zhàn)。

一、歐盟實施碳邊境調(diào)節(jié)機制的動因

（一）爭奪全球氣候規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)

歐盟歷來重視全球氣候變化問題，在參與全球氣候治理過程中充當(dāng)積極的領(lǐng)導(dǎo)者、推動者和實踐者。早在《京都議定書》的談判中，歐盟就展示了其強大的協(xié)調(diào)能力，針對各成員國在減排目標(biāo)方面的分歧，歐盟提出作為一個整體承擔(dān)減排任務(wù)，目標(biāo)是相比1990年，歐盟在2012年的溫室氣體排放量將減少8%。同時，在美國拒簽《京都議定書》阻礙談判進(jìn)程的不利情況下，歐盟促成俄羅斯等國簽署協(xié)議，對《京都議定書》的順利生效發(fā)揮了重要貢獻(xiàn)?！毒┒甲h定書》生效后，歐盟積極推動各成員國落實減排責(zé)任，陸續(xù)提出了《2020年氣候和能源一攬子計劃》《2050年能源路線圖》《第七個環(huán)境行動計劃》等政策框架，制定一系列氣候政策作為全球氣候治理領(lǐng)域的示范性文本，試圖引領(lǐng)氣候治理國際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的制定。

在歐盟積極推動全球氣候治理進(jìn)程的同時，歐洲債務(wù)危機的爆發(fā)對歐盟低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響，其激進(jìn)的氣候單邊主義政策引起國際社會反對。同時，隨著全球氣候變化問題日益受到關(guān)注，美國等發(fā)達(dá)國家和中國等新興經(jīng)濟(jì)體國家也在極力爭奪全球氣候規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)。內(nèi)憂外患之下，歐盟在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)。2009年，在哥本哈根世界氣候大會上，中美兩國對《哥本哈根協(xié)議》的達(dá)成起了關(guān)鍵的推動作用，而歐盟對協(xié)議的達(dá)成影響甚微。2015年的巴黎世界氣候大會中，中美兩國對《巴黎協(xié)定》的達(dá)成和落實發(fā)揮了重要作用，逐漸形成中美兩國共同主導(dǎo)全球氣候治理的局面?？禃裕骸度驓夂蛑卫砼c歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的演變》，《當(dāng)代世界》，2019年第12期。

雖然全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)，但歐盟并未因此放棄，而是積極開展重拾領(lǐng)導(dǎo)力的行動，舉措之一便是推行一系列綠色政策。2019年12月，歐盟發(fā)布《歐洲綠色新政》，首次正式提出CBAM；2021年6月通過《歐洲氣候法案》，確立了2030年溫室氣體排放量比1990年減少55%和2050年實現(xiàn)氣候中和的目標(biāo)；2021年7月提出“Fit for 55”（“減碳55”）一攬子計劃，意在推動《歐洲氣候法案》承諾的2030年減排55%的目標(biāo)如期實現(xiàn)。“Fit for 55”一攬子計劃包含12項具體內(nèi)容，其中之一便是實施CBAM。CBAM的出臺體現(xiàn)了歐盟應(yīng)對氣候變化的積極姿態(tài)和對全球氣候治理領(lǐng)域規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略訴求，歐盟意圖借此率先掌握制定貨物貿(mào)易碳排放配額和碳排放稅的主動權(quán)，通過輸出自身標(biāo)準(zhǔn)將CBAM的征收標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)槿蛞?guī)則，重拾在全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。劉斌：《歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對中國出口的影響與對策建議》，《清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2021年第6期。

（二）解決碳泄漏問題

所謂碳泄漏，是指不同國家因減排政策有差異導(dǎo)致碳排放跨國轉(zhuǎn)移，即碳排放從減排政策嚴(yán)格的國家轉(zhuǎn)移到相對寬松的國家，主要有三種形式。一是能源產(chǎn)品的國際轉(zhuǎn)移。碳排放管控嚴(yán)格的國家對化石能源的需求會降低，壓低世界市場上化石能源的價格，刺激減排寬松的國家擴大對化石能源的消費，碳排放相應(yīng)增加。二是碳密集型產(chǎn)品的國際貿(mào)易。采取嚴(yán)格減排政策的國家，鋼鐵等碳密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)成本增加，國際貿(mào)易競爭力下降，而減排政策寬松的國家不需要付出額外的碳排放成本，生產(chǎn)的碳密集型產(chǎn)品更具優(yōu)勢，占據(jù)更多國際市場份額，改變了國際貿(mào)易的流向，增加了減排政策寬松國家的碳排放。三是能源密集型產(chǎn)業(yè)的國際轉(zhuǎn)移。減排政策會降低資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素在能源密集型產(chǎn)業(yè)中的作用，影響能源密集型產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出效率，企業(yè)要實現(xiàn)利益最大化，必然向減排政策寬松的國家進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致更多不受控制的碳排放。張彥：《歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制及對策建議探析》，《未來與發(fā)展》，2021年第12期。各種形式的碳泄漏導(dǎo)致全球碳排放總量并未實質(zhì)性減少，反而有可能增加，進(jìn)一步破壞全球氣候環(huán)境。

從1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》簽署以來，國際社會一直未能就溫室氣體的減排義務(wù)達(dá)成一致意見，包括2015年生效的《巴黎協(xié)定》也未能就各國的減排義務(wù)達(dá)成有約束力的協(xié)議，各國減排義務(wù)和減排速度的差異必然導(dǎo)致碳泄漏問題。CBAM將強制要求減排政策執(zhí)行不嚴(yán)的國家承擔(dān)碳排放成本，拉平歐盟內(nèi)部和外部的碳排放成本，避免碳排放跨國轉(zhuǎn)移，從而保證歐盟的碳減排效果不因碳泄漏而抵消，從而維護(hù)全球應(yīng)對氣候變化成果。

（三）保持歐盟產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢

根據(jù)EUETS規(guī)定，成員國企業(yè)必須按照配額進(jìn)行碳排放，如果超出限額，則要在碳排放交易市場購買排放額度以彌補自身額度的不足。2022年，EUETS的碳交易額達(dá)7514.6億歐元，占全球碳市場份額的86.9%，交易規(guī)模位居全球首位。EUETS利用市場機制有效促進(jìn)了碳減排，但企業(yè)也因此承擔(dān)了高昂的排放成本。EUETS執(zhí)行以來，碳價呈現(xiàn)波動上升的態(tài)勢，從2013年的4歐元/噸上升至2022年的81歐元/噸，年均增長39.7%，歐盟企業(yè)承擔(dān)的碳排放成本越來越高，最終內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本。沒有進(jìn)行碳減排或者碳減排較少的企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品不受EUETS制約，成本相對較低，相比歐盟產(chǎn)品更具價格競爭優(yōu)勢，進(jìn)入歐盟市場后將導(dǎo)致當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的市場占有率下降。CBAM實施以后，歐盟企業(yè)和歐盟以外企業(yè)將承擔(dān)相同的碳排放成本，可以減少歐盟對高耗能和高排放產(chǎn)品的進(jìn)口，歐盟內(nèi)部鋼鐵、化工等行業(yè)的市場份額將得到保護(hù)。同時，CBAM有助于減少歐盟內(nèi)部產(chǎn)業(yè)因高額碳排放成本向外部轉(zhuǎn)移的可能性，已經(jīng)向外部投資的企業(yè)權(quán)衡利弊后甚至可能會選擇回流歐盟。

二、碳邊境調(diào)節(jié)機制核心要點

碳邊境調(diào)節(jié)機制是指利用碳定價機制推進(jìn)碳減排的國家（地區(qū)）對來自執(zhí)行碳減排措施力度較低的國家（地區(qū)）的進(jìn)口產(chǎn)品實施的與碳排放相關(guān)的邊境調(diào)節(jié)措施，即對進(jìn)口產(chǎn)品排放的二氧化碳加征費用，實際上與關(guān)稅性質(zhì)類似，所以又稱為“碳關(guān)稅”。歐盟CBAM法案有產(chǎn)品范圍、時間安排和費用計算三大核心要點。

（一）產(chǎn)品范圍：初期涵蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力和氫六類產(chǎn)品

根據(jù)碳排放總量、碳泄漏風(fēng)險和碳足跡核算難易程度，CBAM確定初期征稅范圍包括鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力和氫六類產(chǎn)品以及特定條件下的間接排放。在過渡期結(jié)束之前，歐盟委員會將評估是否將范圍擴大到其他有碳泄漏風(fēng)險的商品，包括有機化學(xué)品和塑料等，目標(biāo)是到2030年涵蓋EUETS的所有商品，其間還應(yīng)評估間接排放，考慮納入更多下游產(chǎn)品的可能性。

（二）時間安排：2023—2025年為過渡期，2026年正式開征

CBAM的實施分為兩個階段。第一階段是2023年10月1日—2025年12月31日，該階段為過渡期，初期征稅的進(jìn)口商品只需申報排放信息，不需繳納任何費用。過渡期的設(shè)置給予貿(mào)易伙伴一定的時間進(jìn)行調(diào)整和適應(yīng)，避免貿(mào)易伙伴對CBAM的強烈反對。第二階段從2026年開始，逐步取消EUETS中的免費配額，2026—2034年的免費配額逐步削減2.5%、5.0%、10.0%、22.5%、48.5%、61.0%、73.5%、86.0%、100%。免費排放配額的逐步取消避免了直接取消可能引起的歐盟產(chǎn)業(yè)界的不滿。

（三）費用計算：優(yōu)先采用實際碳排放強度確定碳排放量，并規(guī)定費用抵免情形

關(guān)于費用，計算標(biāo)準(zhǔn)為進(jìn)口產(chǎn)品的碳價乘以碳排放量：CBAM費用=單位碳價（歐元/噸）×碳排放量（噸）。

碳排放量由進(jìn)口產(chǎn)品碳排放強度乘以產(chǎn)品數(shù)量來確定：碳排放量（噸）=碳排放強度×產(chǎn)品數(shù)量（噸）。

在碳排放強度選擇上，優(yōu)先采用進(jìn)口產(chǎn)品的實際碳排放值，如果無法提供可靠的實際數(shù)據(jù)，則采用默認(rèn)碳排放強度。默認(rèn)碳排放強度為出口國生產(chǎn)同類型產(chǎn)品的企業(yè)中碳排放表現(xiàn)最差者（倒數(shù)10%）的平均碳排放強度，若缺失此類數(shù)據(jù)，則采用歐盟生產(chǎn)同類型產(chǎn)品的企業(yè)中碳排放表現(xiàn)最差者（倒數(shù)5%）的平均碳排放強度。默認(rèn)碳排放強度將大概率高于產(chǎn)品本身的碳排放水平，帶有一定的懲罰性質(zhì)。

為了體現(xiàn)公平原則，使歐盟產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品承擔(dān)的碳排放成本相同，CBAM允許兩種可以扣除一定費用的情況。第一，如果進(jìn)口產(chǎn)品在原生產(chǎn)國已被征收碳排放費用，可以等價抵消碳關(guān)稅金額；第二，歐盟同類產(chǎn)品如獲得免費排放額度，進(jìn)口產(chǎn)品在申報碳排放量時可以同等扣除。姜華、王斯一、呂連宏：《歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的影響與應(yīng)對措施》，《環(huán)境保護(hù)》， 2022年第7期。

所以，CBAM最終費用為：CBAM調(diào)整費用=（歐盟碳價-出口國碳價）×（進(jìn)口產(chǎn)品實際碳排放量-該產(chǎn)品在歐盟獲得的免費排放額度）。

三、碳邊境調(diào)節(jié)機制的運行爭議

CBAM一經(jīng)提出，就引起國際社會的諸多爭論，焦點主要集中在CBAM是否符合WTO規(guī)則要求、是否與“共同但有區(qū)別的責(zé)任”（Common but Differentiated Responsibility）原則沖突、是否會帶來貿(mào)易保護(hù)主義的風(fēng)險，等等。

（一）與WTO的規(guī)則不完全兼容性

根據(jù)WTO的環(huán)保例外條款，即《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade，下文簡稱GATT）第20條的規(guī)定，主權(quán)國家為“保障人民、動植物的生命或健康”（b款）和“保護(hù)可用竭的自然資源”（g款），可以實施一定的貿(mào)易限制措施，該規(guī)定為CBAM在WTO框架下的合法性提供了依據(jù)。但是，為了防止成員國濫用這一權(quán)利，GATT對環(huán)保例外條款的使用也有嚴(yán)格的規(guī)定，締約國援引b款采取的貿(mào)易限制措施應(yīng)是“保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康”必然需要的，援引g款采取的措施必須“與限制國內(nèi)產(chǎn)品或消費一同實施”，所以CBAM在具體實施過程中是否滿足環(huán)保例外條款的要求還有討論空間。

此外，在規(guī)則的細(xì)節(jié)中，CBAM可能會與WTO的“國民待遇原則”和最惠國待遇原則產(chǎn)生沖突。GATT第3條“國民待遇原則”的第2款規(guī)定，締約方對其他締約方的進(jìn)口商品直接或間接征收的國內(nèi)稅或其他費用，均不得高于本國的同類產(chǎn)品。曾桉、譚顯春、王毅等：《碳中和背景下歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對我國的影響及對策分析》，《中國環(huán)境管理》，2022年第1期。根據(jù)CBAM的規(guī)定，當(dāng)進(jìn)口商品的實際碳排放強度無法提供證明或者真實性存疑時，將使用懲罰性的默認(rèn)碳排放強度測算，而歐盟自身產(chǎn)品則是以實際碳排放強度測算的，對進(jìn)口的同類產(chǎn)品構(gòu)成歧視，如果一國碳排放核算體系不成熟，該國出口至歐盟的商品或?qū)⒚媾R不公平待遇。

GATT第1條“最惠國待遇原則”中的第1款規(guī)定，締約方給予任何第三方的一切特權(quán)、優(yōu)惠和豁免，將同樣給予與之簽訂協(xié)議的其他締約方，即禁止締約國對來自不同國家的同類產(chǎn)品區(qū)別對待。由于不同國家的生產(chǎn)工藝和減排措施不同，產(chǎn)品的碳排放量存在差異，同類產(chǎn)品因為含碳量不同而被征收不同的稅費，明顯受到不公平待遇。此外，雖然CBAM采用的單位碳價扣除了在原生產(chǎn)國已經(jīng)支付的碳成本，但有些國家并未建立碳交易市場或征收碳稅；即使有碳交易市場，各國碳價差異較大，依然影響生產(chǎn)成本；在碳價方面，各國面對的調(diào)節(jié)水平不一樣，也會違背最惠國待遇原則。

（二）與國際氣候治理中的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則相沖突

“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的提出最早可追溯至20世紀(jì)70年代，1972年的《斯德哥爾摩宣言》首次提出“共同但有區(qū)別的責(zé)任”理念，該宣言申明保護(hù)環(huán)境是全人類的“共同責(zé)任”。1992年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》正式明確“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，該公約規(guī)定：發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都負(fù)有減排義務(wù)，發(fā)達(dá)國家應(yīng)率先提高減排力度并提供資金技術(shù)支持發(fā)展中國家。由于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》沒有明確具體減排責(zé)任，1997年通過的《京都議定書》采取了絕對區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)達(dá)國家減排任務(wù)進(jìn)行量化，并列出了減排時間表，但是對發(fā)展中國家沒有明確其減排任務(wù)。曾文革、高穎：《碳中和時代共同但有區(qū)別的責(zé)任原則新樣態(tài)及其規(guī)則完善》，《理論月刊》，2023年第2期。2016年簽署的《巴黎協(xié)定》改變了“自上而下”分?jǐn)倻p排義務(wù)的氣候治理模式，采取以國家自主貢獻(xiàn)為主的“自下而上”的模式，由締約國根據(jù)各自能力和不同國情自主提出減排承諾，避免出現(xiàn)“自上而下”模式難以達(dá)成一致意見以及達(dá)成意見后締約方履約意愿不強等情況。

發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中消耗了大量化石能源，排放了大量溫室氣體，經(jīng)歷了用環(huán)境換發(fā)展的階段，當(dāng)時卻不受國際環(huán)境保護(hù)規(guī)則的制約，可以免費地排放二氧化碳。20世紀(jì)80年代開始，發(fā)達(dá)國家完成工業(yè)化，逐步由傳統(tǒng)制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，將本國的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向發(fā)展中國家，發(fā)展中國家承接了大量來自發(fā)達(dá)國家的高耗能產(chǎn)業(yè)和項目，排放大量的溫室氣體，生產(chǎn)的高耗能產(chǎn)品出口發(fā)達(dá)國家而不是供應(yīng)本國的消費者，發(fā)展中國家成為發(fā)達(dá)國家的“污染避難所”。歐盟不僅消費發(fā)展中國家提供的高耗能產(chǎn)品，而且對產(chǎn)品生產(chǎn)者征收碳關(guān)稅，強迫生產(chǎn)者承擔(dān)由歐盟消費者造成的減排責(zé)任，違背了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則和國家自主決定減排貢獻(xiàn)的制度安排。

（三）存在貿(mào)易保護(hù)主義的風(fēng)險

當(dāng)前，“逆全球化”趨勢日益明顯，貿(mào)易保護(hù)主義行為不斷加碼，技術(shù)壁壘、綠色壁壘、反傾銷和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等非關(guān)稅壁壘不斷出現(xiàn)。在此背景下，歐盟單方面發(fā)起CBAM，無原則地把氣候問題擴大到貿(mào)易領(lǐng)域，以減少碳排放為借口保護(hù)歐盟本土產(chǎn)業(yè)的競爭力，實質(zhì)上是一種典型的單邊貿(mào)易保護(hù)主義行為。

歐盟在低碳技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對化石能源依賴較少，而與之貿(mào)易往來密切的發(fā)展中國家對化石能源的依賴度較高。根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，亞太地區(qū)碳排放量最大，2021年達(dá)177.3億噸，占全球碳排放總量的52%，而以發(fā)達(dá)國家為主的北美和歐洲碳排放量分別僅占17%和11%。對于大多數(shù)發(fā)展中國家的企業(yè)來說，受制于資金、技術(shù)和資源等生產(chǎn)要素，難以達(dá)到歐盟的碳排放要求，將面臨歐盟碳關(guān)稅帶來的高昂成本，出口的價格優(yōu)勢將被削弱；即使有部分企業(yè)具備滿足歐盟碳排放標(biāo)準(zhǔn)的潛力，也將面臨研發(fā)投入大、生產(chǎn)成本高等問題，產(chǎn)品價格因此上漲，在歐盟的市場份額減少。藍(lán)慶新、段云鵬：《碳關(guān)稅的實質(zhì)、影響及我國應(yīng)對之策》，《行政管理改革》，2022年第1期。通過制定符合自身利益的政策，歐盟不僅可以保持產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，還可以借此向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓低碳技術(shù)、出口節(jié)能設(shè)備、提供減排服務(wù)等，在發(fā)展中國家賺取低碳發(fā)展紅利。此外，歐盟通過CBAM主導(dǎo)國際貿(mào)易規(guī)則，可以引導(dǎo)供應(yīng)鏈從碳排放量高的國家流向碳排放量低的國家，搶占低碳產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，成為低碳經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)制定者、行業(yè)引領(lǐng)者和發(fā)展推動者，重塑全球競爭力。邵帥、崔興華：《及早多措并舉應(yīng)對歐盟新型碳關(guān)稅挑戰(zhàn)》，《中國能源報》，2022年8月22日?？偟膩碚f，CBAM將導(dǎo)致發(fā)展中國家對外貿(mào)易環(huán)境惡化，而歐盟的綜合競爭優(yōu)勢將進(jìn)一步增強，全球貿(mào)易不平衡問題進(jìn)一步加劇。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）預(yù)測，如果歐盟對每噸進(jìn)口產(chǎn)品征收44美元的碳關(guān)稅，發(fā)達(dá)國家將因此增收25億美元，發(fā)展中國家將損失59億美元。

四、碳邊境調(diào)節(jié)機制對江蘇的影響研判

（一）國際碳定價博弈加劇，國內(nèi)碳市場尚不完善

歐盟在謀劃碳關(guān)稅部署的同時，美國、英國、加拿大等國也在考慮制定類似的方案，試圖利用碳關(guān)稅國際傳導(dǎo)強化本國在全球碳定價機制中的核心地位，爭奪應(yīng)對氣候變化的主導(dǎo)權(quán)。加拿大在2021年8月啟動了關(guān)于碳關(guān)稅的探索咨詢并向國民征求意見，同時推動對生產(chǎn)過程中消耗煤電的中國商品征收碳關(guān)稅，但是具體規(guī)定和實施日期還未明確。英國國會的環(huán)境審計委員會于2022年4月發(fā)布報告《綠色進(jìn)口：英國碳邊界方法》，認(rèn)為多邊碳稅系統(tǒng)對于降低全球排放量將比英國單獨行動更有效，呼吁在2030年前發(fā)布新的征稅方案，通過單邊行動促進(jìn)多邊合作。美國民主黨參議員在2022年6月向參議院金融委員會提交了《清潔競爭法案》的立法提案，建議以美國產(chǎn)品的平均碳含量為參照，對碳含量超過平均值的本土產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品均征收碳稅。吳必軒：《來自美國的碳關(guān)稅新設(shè)計：從懲罰低碳價轉(zhuǎn)向懲罰高碳含量》，《中國能源報》，2022年6月20日。無論CBAM還是其他國家的類似政策，本質(zhì)都是一種綠色貿(mào)易壁壘，未來江蘇的外貿(mào)環(huán)境可能會因這些層出不窮的綠色貿(mào)易壁壘而惡化。

各國對碳定價權(quán)的爭奪日趨激烈，目前我國國內(nèi)碳交易市場還不完善，碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)尚未成熟，只納入電力部門，鋼鐵、水泥、鋁等高碳行業(yè)尚未納入碳定價機制，無法在國內(nèi)抵減相應(yīng)碳關(guān)稅，導(dǎo)致江蘇出口至歐盟的產(chǎn)品成本增加，進(jìn)而影響價格競爭力。此外，全國碳交易市場以強制性參與為主，交易主體為重點排放單位，大量中小型企業(yè)的減排行為難以管理。江蘇中小企業(yè)超400萬家，工業(yè)領(lǐng)域的中小企業(yè)超70萬家，多數(shù)中小企業(yè)節(jié)能降碳意識不強，技術(shù)水平不高，在研發(fā)設(shè)計、生產(chǎn)制造和物流配送等環(huán)節(jié)的低碳轉(zhuǎn)型難度較大，未來在降低出口產(chǎn)品碳排放成本、進(jìn)行碳排放核算、應(yīng)對歐盟碳排放審核方面，相較大型企業(yè)將面臨更多挑戰(zhàn)。

（二）短期沖擊力有限可控，長期未知性有待關(guān)注

CBAM能否順利推進(jìn)仍存變數(shù)。一是CBAM因違反“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則引起發(fā)展中國家普遍反對。中國自CBAM提出就持反對意見，2021年7月，中國生態(tài)環(huán)境部舉行新聞發(fā)布會表示，CBAM本質(zhì)上是一種單邊措施，無原則地把氣候問題擴大到貿(mào)易領(lǐng)域。俄羅斯政府認(rèn)為CBAM不符合WTO的規(guī)定，本質(zhì)是一種貿(mào)易壁壘。印度一直反對征收碳關(guān)稅，提出歐盟應(yīng)公開CBAM具體實施細(xì)節(jié)并進(jìn)行合法性審查。2021年8月，在金磚國家環(huán)境部長會議上，各金磚國家對CBAM繼續(xù)表示反對，認(rèn)為CBAM帶有歧視性。二是圍繞核算規(guī)則的爭議將直接影響CBAM實施進(jìn)程。各國碳市場發(fā)展程度不同，排放數(shù)據(jù)和核算標(biāo)準(zhǔn)不一，特別是發(fā)展中國家受制于資金和技術(shù)等因素，碳市場發(fā)展較為落后，在全球?qū)用娼⑴cEUETS同等水平的核算體系難以實現(xiàn)，與歐盟碳核查要求相符的透明度和可靠性也就無法保障。馬晨晨：《碳排放統(tǒng)計核算工作組成立 核算體系亟待健全》，《第一財經(jīng)日報》，2021年9月1日。即使歐盟力排眾議，按期推進(jìn)CBAM，目前納入征收范圍的行業(yè)在江蘇對歐盟出口行業(yè)中占比較少（2021年約為1.3%）。而且企業(yè)可以利用2023—2025年的過渡期提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備，所以短期內(nèi)CBAM不會對江蘇外貿(mào)產(chǎn)生較大沖擊。

長期來看，仍需警惕CBAM帶來的不確定性風(fēng)險。各國在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)水平等方面參差不齊，直接導(dǎo)致生產(chǎn)制造過程中的碳排放強度存在差異。而CBAM要求進(jìn)口產(chǎn)品碳排放成本和歐盟產(chǎn)品保持一致，顯然會削弱發(fā)展中國家出口產(chǎn)品在價格方面的優(yōu)勢；發(fā)達(dá)國家則借CBAM將減排領(lǐng)先優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，引發(fā)國際貿(mào)易體系和產(chǎn)業(yè)格局變化，原先因規(guī)避碳稅而外遷的歐盟企業(yè)將調(diào)整布局，向本土回流形成新的比較優(yōu)勢，導(dǎo)致全球產(chǎn)業(yè)鏈出現(xiàn)連鎖反應(yīng)。歐盟是江蘇第五大外資來源地，眾多歐盟跨國公司在江蘇投資設(shè)廠，僅2022年就新設(shè)企業(yè)203家。蘇州、無錫等地集中了很多的子公司及供應(yīng)鏈配套企業(yè)，CBAM的實施可能促使在蘇歐企撤出中國市場，加劇產(chǎn)業(yè)鏈斷裂風(fēng)險，進(jìn)而引發(fā)蝴蝶效應(yīng)，形成外資撤離潮。江蘇必須提前做好應(yīng)對，加強與歐盟在綠色貿(mào)易、綠色投資等領(lǐng)域的合作，進(jìn)一步鞏固對歐合作成果，推動產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)鏈固鏈。

（三）部分高排放行業(yè)受挫，整體影響較為有限

江蘇出口至歐盟且涉及碳關(guān)稅的產(chǎn)品主要是鋁、鋼鐵、水泥和化肥等，2021年出口至歐盟的金額分別占對外出口總額的14.2%、6.1%、1.6%和0.4%（表1）。

假設(shè)歐盟完全取消免費配額，相關(guān)行業(yè)納入國內(nèi)碳排放市場，取2021年歐盟平均碳價53.7歐元/噸、中國平均碳價43.9元/噸，以2021年江蘇出首批被歐盟征稅產(chǎn)品的平均出口價格、出口數(shù)量、行業(yè)平均碳排放強度、人民幣對美元和歐元平均匯率計算，可以估算出CBAM對江蘇出口歐盟首批被征稅產(chǎn)品成本的影響（表2）。

在江蘇對歐盟出口的被征稅產(chǎn)品中，受影響最大的是鋁和鋼鐵，以2021年相關(guān)數(shù)據(jù)估算得出的年度碳關(guān)稅征收額將分別高達(dá)4394.9萬美元和5112.7萬美元，成本將分別增加11.1%和7.3%，且歐盟碳價一直穩(wěn)中有升，2022年歐盟平均碳價達(dá)81歐元/噸，2023年2月更是突破100歐元/噸，和中國目前56元/噸左右的碳價相比，歐盟碳價是我國碳價的十余倍。如果以最新碳價計算，企業(yè)承擔(dān)的碳關(guān)稅成本將更高，面臨的形勢更嚴(yán)峻。同時，這些高碳行業(yè)為了達(dá)到歐盟碳排放標(biāo)準(zhǔn)，需進(jìn)行設(shè)備更新和技術(shù)改造，生產(chǎn)經(jīng)營成本也會上漲，這些增加的成本最終將轉(zhuǎn)移到產(chǎn)品的出口價格上，降低出口產(chǎn)品競爭力，企業(yè)可能會被迫調(diào)整出口地區(qū)，從歐盟轉(zhuǎn)移至美國或新興發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。

從整體來看，CBAM初期征稅范圍僅包括鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力和氫六類產(chǎn)品，而對這六類產(chǎn)品的復(fù)合終端產(chǎn)品（如汽車、船舶、家電等）和其他產(chǎn)品短期內(nèi)都不會征稅。江蘇對歐盟出口主要集中在機電產(chǎn)品和紡織服裝等下游消費品，2021年僅機電產(chǎn)品出口就占江蘇對歐盟出口總額的65.9%，這些產(chǎn)品目前不在CBAM征收范圍內(nèi)，當(dāng)下不會受到影響。受CBAM影響較大的鋁和鋼鐵主要出口地區(qū)為東南亞和美洲，出口歐盟占比相對較低，整體而言所受影響較為有限。

五、江蘇應(yīng)對碳邊境調(diào)節(jié)機制的政策建議

（一）上接國家戰(zhàn)略，構(gòu)建低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系

CBAM釋放了能源改革信號，未來發(fā)達(dá)國家借氣候保護(hù)之名對發(fā)展中國家實施綠色貿(mào)易壁壘的趨勢日漸加強。在這樣的背景下，江蘇面臨的國際貿(mào)易環(huán)境愈加復(fù)雜，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系成為一項緊迫而又復(fù)雜的任務(wù)。應(yīng)以國家推行“雙碳”戰(zhàn)略為引領(lǐng)，在全國“一盤棋”的格局中思考江蘇“雙碳”目標(biāo)落地問題，正確處理好“雙碳”目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，打破依賴“兩高”項目取得短期快速發(fā)展的傳統(tǒng)模式，著眼長周期，加強低碳循環(huán)發(fā)展的頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃。一是建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機制。加強商務(wù)、海關(guān)、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等社會團(tuán)體的作用，推動重點行業(yè)和領(lǐng)域率先實現(xiàn)低碳循環(huán)發(fā)展。二是建立配套支撐體系。完善支持低碳發(fā)展的財稅、金融、基礎(chǔ)設(shè)施等政策，強化低碳領(lǐng)域的土地、資金、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素協(xié)同配置。三是建立考核指標(biāo)體系。將低碳發(fā)展相關(guān)指標(biāo)納入江蘇高質(zhì)量發(fā)展綜合考核體系，強化目標(biāo)任務(wù)落實情況評價，形成有效的節(jié)能減排激勵約束機制。

（二）下抓落地實施，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型升級

目前，江蘇的鋼鐵、化工、紡織等資源密集型產(chǎn)業(yè)仍占有一定比重，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)、偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚未根本轉(zhuǎn)變，主要污染物排放總量仍處于高位，資源環(huán)境承載能力已接近極限，難以滿足經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需要。雖然CBAM會帶來負(fù)面影響，但是以此為契機，可以倒逼經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型升級。一是推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。加快傳統(tǒng)高耗能行業(yè)節(jié)能降碳改造升級，加強低碳零碳負(fù)碳重大技術(shù)攻關(guān)，推廣太陽能發(fā)電、風(fēng)電、水電等清潔能源使用。二是培育壯大綠色新興產(chǎn)業(yè)。聚焦節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用、清潔能源等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)與綠色低碳產(chǎn)業(yè)深度融合，不斷完善綠色制造體系和服務(wù)體系。三是打造綠色低碳產(chǎn)業(yè)集群。發(fā)揮江蘇在晶硅光伏、風(fēng)電裝備、智能電網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)勢，以延鏈補鏈強鏈為主攻方向，做好綠色低碳領(lǐng)域龍頭企業(yè)招引培育，帶動鏈上企業(yè)高端化、綠色化發(fā)展，增強產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性和國際競爭力，建設(shè)一批國家級綠色產(chǎn)業(yè)示范基地和省級綠色低碳循環(huán)發(fā)展示范區(qū)。

（三）內(nèi)強政策工具，健全碳排放監(jiān)測核算體系

碳市場是控制和減少溫室氣體排放，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要政策工具，全國碳市場正式運行已有一年，雖然首批僅納入電力行業(yè)，但鋼鐵、化工、有色金屬等七個高耗能行業(yè)將于“十四五”期間被納入全國碳市場。江蘇經(jīng)濟(jì)體量大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重，目前納入全國碳市場的企業(yè)已有530家左右，應(yīng)把握機遇積極參與和配合全國碳市場建設(shè)，加強在碳咨詢、碳監(jiān)測、碳核算等方面的建設(shè)力度，支持企業(yè)應(yīng)對可能來自CBAM的排放數(shù)據(jù)調(diào)查，促使歐盟承認(rèn)江蘇出口產(chǎn)品在國內(nèi)已支付的碳成本，從而減少碳關(guān)稅。為此，需構(gòu)建從原料到產(chǎn)品、貫穿產(chǎn)品全生命周期、覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的碳排放監(jiān)測體系，打造數(shù)字化、信息化的碳排放在線監(jiān)測系統(tǒng)。建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放核算數(shù)據(jù)體系，摸清碳排放家底，提前評估CBAM實施對企業(yè)生產(chǎn)成本的影響；建設(shè)面向市場的技術(shù)咨詢服務(wù)機構(gòu)，為企業(yè)提供碳排放核算技術(shù)支持、碳排放數(shù)據(jù)核查與復(fù)核、碳資產(chǎn)管理等服務(wù)。以蘇州工業(yè)園區(qū)啟動全國首個市場化碳普惠交易體系為契機，建立并完善覆蓋全省的碳普惠交易體系，為中小企業(yè)提供碳減排量認(rèn)證和碳交易服務(wù)，激勵中小企業(yè)開展自愿減排。

（四）外拓多元貿(mào)易，防范外部風(fēng)險沖擊

歐盟是江蘇最大的外貿(mào)出口伙伴，CBAM將給江蘇與歐盟的經(jīng)貿(mào)合作帶來很大的不確定性。因此，江蘇應(yīng)采取多元化發(fā)展策略，降低CBAM帶來的市場萎縮風(fēng)險。一方面，積極開拓多元市場，探索新的發(fā)展空間。以“一帶一路”倡議、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）為契機，開拓亞洲、非洲等新興市場，加強國際產(chǎn)能合作?！耙粠б宦贰背h和《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》涵蓋很多新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家，正加速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對鋼鐵、水泥等基礎(chǔ)原材料產(chǎn)品需求巨大，應(yīng)充分發(fā)揮柬埔寨西哈努克港經(jīng)濟(jì)特區(qū)、埃塞俄比亞東方工業(yè)園等江蘇境外園區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢，進(jìn)一步推動江蘇優(yōu)勢產(chǎn)能“走出去”建設(shè)境外生產(chǎn)基地，帶動相關(guān)產(chǎn)品出口，進(jìn)一步開拓江蘇優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的外部發(fā)展空間，減少對歐盟市場的出口依賴。另一方面，優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，加大綠色低碳產(chǎn)品出口。綠色低碳是海外市場發(fā)展大勢，例如俄烏沖突引發(fā)歐洲能源危機，非洲、東南亞電力吃緊和供應(yīng)質(zhì)量不穩(wěn)定現(xiàn)象頻發(fā)，未來節(jié)能減排的綠色產(chǎn)品更能滿足國際市場的需要。應(yīng)復(fù)制推廣江蘇自貿(mào)試驗區(qū)南京片區(qū)“出口紡織品碳中和標(biāo)識服務(wù)模式” 這一制度創(chuàng)新案例的相關(guān)經(jīng)驗，鼓勵企業(yè)選擇低碳供應(yīng)商、減少使用降解性差的生產(chǎn)材料、在生產(chǎn)環(huán)節(jié)使用“綠電”等，在產(chǎn)品生產(chǎn)的全生命周期開展節(jié)能減排，并通過區(qū)塊鏈技術(shù)存證每一件產(chǎn)品的碳數(shù)據(jù)，與亞馬遜等跨境電商平臺合作，上架銷售碳標(biāo)簽產(chǎn)品，讓產(chǎn)品實現(xiàn)“綠色出?！?。

〔責(zé)任編輯：沈 丹〕