張同林

[摘要]經(jīng)營類事業(yè)單位改革是黨中央作出的重大決策部署，是黨和國家機構(gòu)改革的重要組成部分，對解決事業(yè)單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活動存在的政企不分、事企不分、體制不順、機制不活等問題，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力，提高國有資本運營效率具有重要的意義。本文將從經(jīng)營類事業(yè)單位改革實踐出發(fā)，分析轉(zhuǎn)企改制期間審計的主要任務(wù)，總結(jié)審計工作存在的主要問題，提出針對性的解決方案，以期為經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制相關(guān)的審計工作提供經(jīng)驗借鑒。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)營類事業(yè)單位 ? 轉(zhuǎn)企改制 ? 審計

2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）明確提出要遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，將經(jīng)營類事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)。根據(jù)《意見》要求，審計在轉(zhuǎn)企改制涉及的資產(chǎn)清查、財務(wù)審計、國有資產(chǎn)管理等工作中被賦予重要的職責(zé)。如何發(fā)揮審計監(jiān)管職能，既確?！肮茏　?，堅決防止國有資產(chǎn)流失，又不能“管死”，在實現(xiàn)平穩(wěn)過渡的同時，助力企業(yè)做大做強做優(yōu)，值得深入思考研究。

一、經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制審計工作要求

審計是經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的重點工作，是確保國有資產(chǎn)安全完整的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)企改制前后，審計主管部門應(yīng)積極發(fā)揮作用，做好資產(chǎn)清查、國有資產(chǎn)處置監(jiān)管、財務(wù)審計、資產(chǎn)評估和審計指導(dǎo)等工作。

（一）開展資產(chǎn)清查

資產(chǎn)清查是經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的核心。轉(zhuǎn)制單位應(yīng)將管理、使用的全部資產(chǎn)納入清查范圍，按照權(quán)屬清晰、風(fēng)險控制、安全完整的原則，進行全面清查、核對、登記，準(zhǔn)確核查債權(quán)債務(wù)，提出資產(chǎn)清查結(jié)果處理建議。為提高工作效率，審計主管部門可委托會計師事務(wù)所組織清查并出具資產(chǎn)清查報告。

（二）嚴(yán)格國有資產(chǎn)處置監(jiān)管

國有資產(chǎn)處置在轉(zhuǎn)企改制中出現(xiàn)頻率高、風(fēng)險隱患大，稍有不慎就會造成國有資產(chǎn)流失，需要特別關(guān)注。審計主管部門應(yīng)強化國有資產(chǎn)交易主體、交易過程的監(jiān)管，涉及國有資產(chǎn)處置的事項，按照規(guī)定程序和權(quán)限報批后，應(yīng)在權(quán)威的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)公開競價處置，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務(wù)，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移、侵吞、擠占國有資產(chǎn)，嚴(yán)禁隨意處置國有資產(chǎn)。

（三）組織財務(wù)審計、資產(chǎn)評估和經(jīng)濟責(zé)任審計

主管部門應(yīng)委托會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司等中介機構(gòu)對轉(zhuǎn)制單位開展財務(wù)審計、資產(chǎn)評估，審計評估結(jié)果應(yīng)在轉(zhuǎn)制單位內(nèi)部公示，經(jīng)主管部門審核后，按照有關(guān)規(guī)定報財政部門核準(zhǔn)或備案。涉及待出租房屋評估底價等具有商業(yè)秘密性質(zhì)的信息，應(yīng)合理控制公示內(nèi)容和知悉范圍。審計主管部門還應(yīng)對經(jīng)營類事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人開展經(jīng)濟責(zé)任審計。

（四）加強審計指導(dǎo)

轉(zhuǎn)企改制后，審計主管部門應(yīng)結(jié)合企業(yè)的經(jīng)營特點，調(diào)整審計監(jiān)管方向，依據(jù)企業(yè)會計準(zhǔn)則和審計準(zhǔn)則等制度規(guī)定制定審計方案，出具審計意見。要由監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向監(jiān)督與指導(dǎo)并重，圍繞“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”“實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值”等重點內(nèi)容，給予企業(yè)更多的指導(dǎo)。要加強結(jié)果反饋和督促檢查，緊盯審計問題不放，做好審計的后半篇文章。

二、經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制審計問題及原因分析

（一）思想重視不足弱化審計效果

經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的首要工作是開展資產(chǎn)清查和財務(wù)審計。通過全面的清查和審計，可以準(zhǔn)確了解資產(chǎn)狀況、摸清單位家底、把準(zhǔn)財務(wù)脈搏、解決歷史問題，為改制后的企業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)。在實際工作中，有的部門單位存在對審計工作重視不足，審計責(zé)任落實不到位，審計問題整改不徹底等問題。出現(xiàn)這些問題的根源在于，經(jīng)營類事業(yè)單位改制是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面的工作，且時間緊、任務(wù)重、要求高。相較于調(diào)整編制、人員安置、待遇銜接、組織架構(gòu)等“創(chuàng)造性工作”，資產(chǎn)清查和財務(wù)審計因為有第三方專業(yè)機構(gòu)的參與，一般被認(rèn)為是“常規(guī)性工作”。主管部門委托會計師事務(wù)所開展審計工作，多以審計報告作為工作完結(jié)的標(biāo)志，而對審計過程監(jiān)督較少，對審計整改缺乏足夠重視。

（二）多部門重復(fù)審計影響審計效率

轉(zhuǎn)企改制前，經(jīng)營類事業(yè)單位受多個部門共同監(jiān)管，每年需接受多輪審計，如側(cè)重經(jīng)營質(zhì)量評價的財務(wù)報表審計，側(cè)重內(nèi)部控制評價的財務(wù)收支審計等。實際上，轉(zhuǎn)企改制的經(jīng)營類事業(yè)單位一般資產(chǎn)規(guī)模較小、業(yè)務(wù)量不大，每次審計幾乎都是一次全面審計，造成人力物力重復(fù)投入、審計資源的重復(fù)占用，增加了財政支出負(fù)擔(dān)。此外，由于改革方案一般不涉及審計監(jiān)管模式調(diào)整，不同監(jiān)管部門組織審計的時間安排、預(yù)算來源、工作要求各不相同，目前尚未建立審計信息共享和結(jié)果互認(rèn)機制等多重原因，上述問題可能在轉(zhuǎn)企改制后相當(dāng)長的時間內(nèi)仍然存在。

（三）審計收費標(biāo)準(zhǔn)不合理增加財政負(fù)擔(dān)

關(guān)于審計收費標(biāo)準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委、各地財政物價部門均有明確規(guī)定。以北京地區(qū)為例，《關(guān)于北京地區(qū)會計師事務(wù)所收費標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知》規(guī)定，審計收費標(biāo)準(zhǔn)：一是計件收費，根據(jù)資產(chǎn)總額采用差額定率累進計算，按項目整體收費；二是計時收費，根據(jù)審計人員職級職稱確定小時收費標(biāo)準(zhǔn)，按實際工作時間結(jié)算。資產(chǎn)總額通常反映了與之相匹配的資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、綜合業(yè)務(wù)量、審計工作量和風(fēng)險水平，因此計件收費性價比更高，是最常用的收費標(biāo)準(zhǔn)。但是，經(jīng)營類事業(yè)單位長期按機關(guān)模式管理，參與市場競爭不充分，加之機關(guān)劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)較多，具有資產(chǎn)規(guī)模大、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率低、重復(fù)業(yè)務(wù)多、審計工作量小、審計風(fēng)險低等特點，若簡單采用以資產(chǎn)總額為唯一指標(biāo)的計件收費標(biāo)準(zhǔn)，審計收費與實際工作量、審計風(fēng)險不匹配，會造成審計價格虛高，增加財政負(fù)擔(dān)。

（四）審計關(guān)注重點偏離企業(yè)實際

經(jīng)營類事業(yè)單位通常歷史遺留問題多、管理制度不夠健全、經(jīng)營效率較低。轉(zhuǎn)企改制初期，新的企業(yè)管理層多希望通過徹底的審計“體檢”解決長期困擾發(fā)展的問題，提升企業(yè)經(jīng)營管理水平。但實務(wù)中，有的審計人員對企業(yè)了解不夠深入，與企業(yè)管理層溝通不夠充分，審計過程缺乏對歷史遺留問題和內(nèi)部管理問題的關(guān)注和挖掘，提出的審計意見建議缺乏針對性和指導(dǎo)性，無法達到企業(yè)管理層期望的審計效果。究其原因，主觀上，會計師事務(wù)所受主管部門委托，對主管部門負(fù)責(zé)，與企業(yè)管理層的交流缺少動力支撐。客觀上，從改制方案批復(fù)到落地實施通常節(jié)奏較快，主管部門確定會計師事務(wù)所后留給現(xiàn)場審計的時間有限，審計人員全面了解企業(yè)的難度較大。

（五）內(nèi)部控制缺失增加管理成本和審計風(fēng)險

經(jīng)營類事業(yè)單位通?！皺C關(guān)化”“行政化”色彩較為濃厚，有的是財政全額撥款單位或財政補貼單位，沒有資金負(fù)擔(dān)和經(jīng)營壓力，有的雖然需要自負(fù)盈虧，但客戶群體通常以財政預(yù)算單位為主，業(yè)務(wù)具有壟斷性和專營性，競爭壓力較小、經(jīng)營效益穩(wěn)定、沒有考核任務(wù)。此外，經(jīng)營類事業(yè)單位一般獨立辦公，上級監(jiān)管有限，具有較大的自主決策權(quán)。沒有經(jīng)營壓力就缺乏改革動力，監(jiān)管力度不夠就會存在風(fēng)險隱患。轉(zhuǎn)企改制后，褪去事業(yè)單位的“光環(huán)”，面對激烈的市場競爭，企業(yè)內(nèi)部管理的問題將被放大。經(jīng)營戰(zhàn)略不夠清晰、管理人員能力不足、員工隊伍思想松散、管理制度嚴(yán)重落后、歷史遺留問題不斷掣肘、缺乏有效激勵機制等問題將大大增加企業(yè)的管理成本和審計風(fēng)險。面對改制初期的陣痛，企業(yè)能否直面問題、大膽創(chuàng)新，抓緊建立內(nèi)部控制體系，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，直接關(guān)系轉(zhuǎn)企改制的成敗和企業(yè)的生存發(fā)展能力。

三、經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制審計問題改進對策

（一）提高政治站位，提升審計質(zhì)量

增強審計工作的政治性。審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，為國而審、為民而計是審計的初心和使命。經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制關(guān)系國有資產(chǎn)的安全和保值增值，主管部門要站在“為國審計、為民守財”的政治高度，把審計工作擺在突出重要的位置，深入了解涉改單位，合理評估審計風(fēng)險，提前謀劃審計工作，精心編制審計方案，確保預(yù)留充足的現(xiàn)場審計時間，保證審計質(zhì)量和審計效果。

加強審計過程監(jiān)管。審計主管部門應(yīng)加強對審計工作的全過程監(jiān)管。在招標(biāo)比選環(huán)節(jié)，通過公開招標(biāo)充分評估，確保政治合格、專業(yè)精湛、熟悉政府業(yè)務(wù)的會計師事務(wù)所承接審計業(yè)務(wù)；在審前溝通環(huán)節(jié)，向會計師事務(wù)所提出審計要求，明確審計重點，嚴(yán)明審計紀(jì)律；在組織實施環(huán)節(jié)，及時跟進審計進度，加強過程監(jiān)督和實地督查，確保按時保質(zhì)出具審計報告。

堅決徹底做好審計整改。轉(zhuǎn)企改制初期，審計發(fā)現(xiàn)的問題往往具有持續(xù)時間長、成因復(fù)雜、整改難度大等特點。轉(zhuǎn)制單位要有徹底整改的決心和毅力，打好主動仗、敢啃硬骨頭，成立審計整改工作小組，建立工作臺賬，逐一對賬銷號，堅決不能把問題帶到改革之后。審計主管部門應(yīng)加強對審計問題的持續(xù)關(guān)注和跟蹤調(diào)查，督促所有問題在改革初期及時解決，讓轉(zhuǎn)制后的企業(yè)“輕裝上陣”。

（二）完善監(jiān)管模式，提高審計效率

建立審計信息共享和結(jié)果互認(rèn)機制。在上級機關(guān)主導(dǎo)的審計監(jiān)管模式下，各監(jiān)管部門要加強業(yè)務(wù)聯(lián)動、打通部門壁壘，在確定審計需求、協(xié)調(diào)審計時間、制定審計方案、選擇中介機構(gòu)、加強過程監(jiān)管、做好結(jié)果運用等環(huán)節(jié)，建立信息共享和結(jié)果互認(rèn)機制，實現(xiàn)“一次審計，多方使用”，形成監(jiān)管合力。

整合審計歸口管理部門。轉(zhuǎn)企改制初期，企業(yè)制度尚不健全、管理不規(guī)范，延續(xù)上級機關(guān)主導(dǎo)的審計監(jiān)管模式是必要的?？紤]到改制后多部門共同監(jiān)管的諸多弊端，企業(yè)主管部門應(yīng)及時整合審計歸口管理部門，明確一個部門負(fù)責(zé)企業(yè)審計監(jiān)管工作，整合各方面審計需求和審計資源，提高審計效率，節(jié)約財政資金。

探索企業(yè)主導(dǎo)的審計監(jiān)管模式。經(jīng)過轉(zhuǎn)企改制初期的多輪審計，轉(zhuǎn)制單位經(jīng)營業(yè)務(wù)漸入正軌、內(nèi)部管理逐步規(guī)范、歷史遺留問題基本解決，管理風(fēng)險和審計風(fēng)險明顯降低。對于管理規(guī)范、風(fēng)險可控的企業(yè)，可以探索由企業(yè)主導(dǎo)的審計監(jiān)管模式。在主管部門全程參與和監(jiān)督下，允許企業(yè)通過公開招標(biāo)選擇會計師事務(wù)所，組織審計工作，并由企業(yè)承擔(dān)審計費用。如此一來，既可以加強企業(yè)與事務(wù)所的溝通和聯(lián)系，提高審計質(zhì)量，又能顯著減少上級機關(guān)的財政負(fù)擔(dān)。

（三）優(yōu)化收費標(biāo)準(zhǔn)，控制審計費用

科學(xué)選擇審計收費方式。審計主管部門應(yīng)結(jié)合轉(zhuǎn)制單位的實際情況，選擇性價比最高的審計收費方式。若轉(zhuǎn)制單位資產(chǎn)規(guī)模較大、經(jīng)營業(yè)務(wù)較復(fù)雜、審計工作量較大，應(yīng)優(yōu)先選擇計件收費；若轉(zhuǎn)制單位資產(chǎn)規(guī)模無法確定、經(jīng)營業(yè)務(wù)單一、審計工作量較小，應(yīng)優(yōu)先考慮計時收費。

提升審計議價能力。審計主管部門應(yīng)按照“厲行節(jié)約、反對浪費”的要求，在招標(biāo)比選環(huán)節(jié)提升議價能力，控制審計費用，節(jié)約財政資金。若按計件收費標(biāo)準(zhǔn)確定審計費用，應(yīng)提前了解轉(zhuǎn)制單位實際情況，充分考慮資產(chǎn)規(guī)模與審計工作量、審計風(fēng)險的匹配程度，合理壓減審計費用。

創(chuàng)新審計定價機制。根據(jù)前文分析，以資產(chǎn)總額為唯一指標(biāo)的計件收費標(biāo)準(zhǔn)不能簡單適用于經(jīng)營類事業(yè)單位審計。實務(wù)中，部分審計主管部門在組織招標(biāo)時考慮到上述因素，要求會計師事務(wù)所報價時給予一定的折扣，但實際上這一做法并無統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大。本文認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合經(jīng)營類事業(yè)單位和轉(zhuǎn)制初期國有企業(yè)的實際，探索新的審計定價機制。其核心內(nèi)容為：以現(xiàn)行的收費標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，綜合評估被審計單位的資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、實際業(yè)務(wù)量、審計時間和審計風(fēng)險等因素，科學(xué)制定評價體系，形成更可量化、更加合理的審計定價機制。

（四）做好調(diào)查研究，控制審計風(fēng)險

全面準(zhǔn)確了解被審計單位。經(jīng)營類事業(yè)單位是我國的一種特殊組織類型，具有特殊的歷史背景、發(fā)展歷程和自身特點。相比其他審計對象，審計部門應(yīng)更加重視審前調(diào)查，做好實地觀察、員工訪談、查閱制度、抽查憑證、實地盤點等基礎(chǔ)性工作，全面準(zhǔn)確掌握單位的實際情況。

謹(jǐn)慎選擇審計方法。轉(zhuǎn)企改制初期，企業(yè)內(nèi)部控制制度不夠健全、財務(wù)制度不夠規(guī)范、過往審計的參考價值有限，審計人員需要謹(jǐn)慎確定審計標(biāo)準(zhǔn)和審計方法。比如，資產(chǎn)清查應(yīng)重視實地抽盤，必要時開展全面盤點；抽樣審計應(yīng)提高抽樣比例，降低重要性水平，獲取足夠的審計證據(jù)；涉及跨期處理、賬務(wù)調(diào)整的特殊業(yè)務(wù)，應(yīng)增強專業(yè)敏感性，予以特別關(guān)注。

重視與管理層的溝通。充分的溝通有助于審計人員全面了解被審計單位，提高審計效率。審計人員和企業(yè)管理層應(yīng)就單位基本情況、存在的主要問題及預(yù)期審計目標(biāo)進行坦誠交流，并在審計過程中隨時交換意見。審計人員應(yīng)重點關(guān)注被審計單位的制度機制漏洞和歷史遺留問題，給出合理化的指導(dǎo)意見。

（五）完善內(nèi)部控制，建立內(nèi)審制度

建立完善內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制對實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略、提高經(jīng)營效率、降低管理風(fēng)險具有重要的作用。劉永澤和唐大鵬（2013）認(rèn)為企業(yè)內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。本文認(rèn)為，經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)后，其內(nèi)部控制目標(biāo)還應(yīng)包括“加強廉政風(fēng)險防控和預(yù)防腐敗”。轉(zhuǎn)企改制后，國有企業(yè)需要經(jīng)歷一段過渡期和陣痛期，根源在于內(nèi)部控制在制度建設(shè)、機制設(shè)計、監(jiān)督管理方面存在一定程度的滯后性。建立完善內(nèi)部控制體系，從短期看，企業(yè)應(yīng)明確內(nèi)部控制目標(biāo)，完善組織架構(gòu)及崗位設(shè)置、崗位說明書、業(yè)務(wù)流程圖、管理制度和考核評價機制，建立內(nèi)部控制主體框架。從中長期看，企業(yè)應(yīng)圍繞內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等五個方面，建立符合實際、銜接順暢、約束有力的內(nèi)部控制體系。

完善管理制度體系。轉(zhuǎn)企改制，制度先行。缺乏行之有效的制度規(guī)范，改革后的各項工作將事倍功半、阻力重重。要重視制度“立改廢”工作，對長期不修訂、內(nèi)容不規(guī)范的過時制度，要盡快修訂完善；對存在制度空白的地方，要及時查缺補漏，通過一項制度規(guī)范一個領(lǐng)域，盡快明確包括經(jīng)營權(quán)限、決策機制、薪酬體系、績效考核、預(yù)算管理、收支管理、合同管理、資產(chǎn)（物資）管理、采購管理、工程管理、招聘培訓(xùn)、考勤管理等重點制度在內(nèi)的管理制度體系，確保各項工作有章可循，依規(guī)辦事。

建立企業(yè)內(nèi)部審計制度。內(nèi)部審計是我國審計監(jiān)督體系的重要組成部分。健全的內(nèi)部審計制度對保障國有資產(chǎn)安全、完善內(nèi)部控制體系、促進企業(yè)廉政建設(shè)、實現(xiàn)企業(yè)價值增值具有重要的意義。轉(zhuǎn)企改制后的國有企業(yè)應(yīng)及時建立內(nèi)部審計制度。在董事會、黨委會或總經(jīng)理辦公會的直接領(lǐng)導(dǎo)下，選優(yōu)配強內(nèi)部審計人員隊伍，提高內(nèi)部審計的獨立性；緊盯資金、人事、采購、物資、工程等關(guān)鍵職權(quán)事項和重要風(fēng)險點，定期組織專項審計；關(guān)注企業(yè)主要管理人員、廉政高風(fēng)險人員等重點人群，開展經(jīng)濟責(zé)任審計，注重發(fā)揮審計與紀(jì)檢監(jiān)察的協(xié)同作用；注重審計成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，做好督促整改，提出合理建議，發(fā)揮內(nèi)部審計對國有企業(yè)的價值增值功能。

四、結(jié)束語

習(xí)近平總書記指出，國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量。經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)，承擔(dān)著更加重要的職責(zé)使命。各級審計機關(guān)和審計人員應(yīng)增強神圣感、使命感，創(chuàng)新工作方法、積極履職盡責(zé)，為做強做大做優(yōu)國有企業(yè)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值作出應(yīng)有的貢獻。

（作者單位：中共中央直屬機關(guān)事務(wù)管理局，郵政編碼：100032，電子郵箱：miles_ztl@163.com）

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