周凱麗

摘要：美國《2022年通脹削減法案》規(guī)定了政府向電動汽車購買者提供稅收抵免優(yōu)惠，前提條件是所購車輛需在北美制造和組裝。這一措施涉嫌引入歧視性條款，構成SCM規(guī)定的禁止性補貼，違反GATT規(guī)定的最惠國待遇原則和國民待遇原則，中國應積極采取應對措施。在爭端解決方面，中國應恰當運用WTO爭端解決機制，切實維護國家合法權益；進一步深化對WTO規(guī)則各項認定標準的理解和把握，不斷提升WTO訴訟能力；及時歸納WTO報告規(guī)律，充分發(fā)揮先例裁決的指導作用。

關鍵詞：美國《通脹削減法案》;電動汽車;補貼;最惠國待遇;國民待遇

中圖分類號：D971.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673—4580（2023）02—0111—（07）

DOI：10.19717/j.cnki.jjus.2023.02.020

2022年8月，美國總統(tǒng)拜登簽署了H.R.5376號法律《2022年通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022， IRA）?！斗ò浮酚媱澪磥硎陜认鳒p聯(lián)邦赤字約3000億美元并創(chuàng)造財政收入約7400億美元。拜登在簽署該法案時稱這是美國“歷史上最重要的法律之一”和“有史以來應對氣候危機，加強經(jīng)濟和能源安全最積極的行動” ［1］。本文通過梳理《法案》的立法背景和主要內容，著重分析其電動汽車購車補貼條款與WTO規(guī)則的關系，并從爭端解決的角度提出中國的應對策略。

一、美國《通脹削減法案》的立法背景

（一）《重建美好未來法案》的提出

拜登于2020年7月競選總統(tǒng)期間提出重建美好未來計劃，強調把“重點放在中產階級工薪家庭”，向這個群體提供更多的福利政策。計劃的其中一個議程是“購買美國貨”（Buy American），并認為未來應該是“美國制造，全是美國制造”（made in America， all in America），“而不依賴于從中國或其他地方進口關鍵商品” ［2］。拜登政府上任后，《重建美好未來法案》（Build Back Better，BBB）作為其競選時的核心承諾也隨之成為其執(zhí)政議程的重要內容。在清潔能源方面，BBB采取激勵措施以刺激太陽能、電池和先進材料等新的國內供應鏈和技術，對清潔乘用車和商用車以及清潔能源制造提供的稅收抵免將延長十年［3］。

（二）《通脹削減法案》的生效

由于支出過于龐大，并且被認為“不是誤判就是忽視了國家的現(xiàn)狀” ［4］，《重建美好未來法案》最終被擱置下來。《通脹削減法案》正是在《重建美好未來法案》3.5萬億美元規(guī)模的基礎上進行了大幅度縮減和調整而成，被稱為《重建美好未來法案》的精減版。該項由美國總統(tǒng)拜登于2022年8月簽署生效的《法案》旨在通過直接撥款、上新項目、修改現(xiàn)有項目和修改稅法等措施，解決氣候變化、醫(yī)療保健、稅收和聯(lián)邦赤字問題，并且在內容上比《重建美好未來法案》更加注重氣候和清潔能源的支出。

二、美國《通脹削減法案》的主要內容

（一）《通脹削減法案》的基本內容

《法案》共八編，其中第一編財務委員會所占篇幅最大，條款最多，是《法案》的重點內容，該編涉及的內容主要有：（1） 減少赤字措施，包括企業(yè)稅收改革、征收回購公司股票消費稅和加大稅收執(zhí)法力度等；（2） 處方藥價格改革措施，包括通過藥品價格談判降低價格、設置醫(yī)療保險受益人的自付最高限額等；（3） 降低醫(yī)療保險費用措施，對《平價醫(yī)療法案》的補貼在原來基礎上延長3年；（4） 能源安全措施，包括清潔電力和減少碳排放、清潔燃料、個人清潔能源和效率激勵、清潔汽車、清潔能源制造和能源安全投資、清潔電力和清潔交通的激勵措施等。法案預計支出4300億美元，其中氣候和清潔能源支出3690億美元，在法案總支出中占比接近86％，是法案支出中最大的部分。為支持國內清潔能源和清潔汽車的發(fā)展，《法案》采取了一系列激勵措施，其中部分條款涉及美國政府為本土電動汽車提供高額稅收抵免優(yōu)惠，而將進口電動汽車排除在補貼范圍之外。

（二）《通脹削減法案》的購車補貼條款

《法案》第一編D章第四部分“清潔車輛”規(guī)定了清潔汽車的稅收抵免優(yōu)惠政策［5］，并在已有的稅收補貼政策基礎上對補貼對象增加了限制條件。根據(jù)該部分第13401條（a）款（2）項的規(guī)定，車輛符合該條第（e）（1）（A）款所述規(guī)定的，可享稅收抵免3750美元，即車輛電池中適用的關鍵礦物的提取或加工在美國或與美國有有效自由貿易協(xié)定的任何國家，或在北美回收不得低于適當?shù)谋壤?，具體為在2024年1月1日之前投入使用的車輛不得低于40%，在2024年投入使用的車輛不得低于50%，依此類推，至2026年12月31日后投入使用的車輛，達到80%。根據(jù)該條（a）款（3）項的規(guī)定，車輛符合該條第（e）（2）（A）款所述規(guī)定的，可享稅收抵免3750美元，即車輛中電池組件在北美制造或組裝不得低于適當?shù)谋壤唧w為在2024年1月1日之前投入使用的車輛不得低于50%，在2024年或2025年投入使用的車輛不得低于60%，在2026年投入使用的車輛不得低于70%，依此類推，至2028年12月31日以后投入使用的車輛，達到100%。該條（b）（1）（C）項同時規(guī)定，車輛的最終組裝發(fā)生在北美。

根據(jù)《法案》上述規(guī)定，美國對新能源電動汽車提供稅收抵免優(yōu)惠的條件主要有三個：（1）關鍵礦物的提取或加工在美國或與美國有有效自由貿易協(xié)定的國家，或在北美回收；（2）電池組件在北美制造或組裝；（3）車輛的最終組裝在北美。簡言之，美國將向新清潔汽車購買者提供7，500美元（約合人民幣5.3萬元）的稅收抵免優(yōu)惠，前提條件是用戶所購車輛需為“美國貨”。除了新清潔汽車，《法案》對二手清潔汽車的稅收優(yōu)惠也體現(xiàn)了相同政策。根據(jù)該部分第13402條（a）款關于二手清潔車輛的購車補貼規(guī)定，符合資格的買方在納稅年度內將二手清潔車輛投入使用，則在該納稅年度應允許抵免該條所征收的稅款，抵免金額為4000美元或該車輛銷售價百分之三十的數(shù)額，以兩者中較低者為準。簡言之，美國政府向符合上述條件的二手清潔汽車的購買者提供4000美元（約合人民幣2.8萬元）的稅收抵免優(yōu)惠。

三、美國《通脹削減法案》中購車補貼條款的WTO合規(guī)性分析

根據(jù)前文所述美國《通脹削減法案》中購車補貼條款的內容，該措施的WTO合規(guī)性問題主要涉及以下三個重點方面：

（一）《法案》中的購車補貼條款構成了SCM規(guī)定的禁止性補貼

首先，《法案》中的購車補貼條款構成SCM第 1條第1款規(guī)定的補貼。根據(jù)世界貿易組織《補貼與反補貼措施協(xié)定 》（SCM）第 1條關于補貼的定義，一國政府提供的使接受者得益的財政資助即可構成補貼，具體包括該條列舉的五種情形。其中，“稅收抵免的財政鼓勵”作為“放棄或未征收”應征收的政府稅收，屬于政府提供的財政資助而構成本條規(guī)定的補貼。簡言之，一國政府提供了稅收抵免的財政鼓勵即可認定存在補貼?！斗ò浮分械馁徿囇a貼條款規(guī)定了政府向新清潔汽車購買者提供7500美元、二手清潔汽車購買者4000美元的稅收抵免優(yōu)惠，是政府以稅收抵免的形式向電動汽車購買者提供的政府財政資助，屬于SCM第 1 條第 1 款（a）（1）（ii）項中的“稅收抵免的財政鼓勵”，即美國政府放棄或未征收其應征收的政府稅收，因此該條款構成了SCM第 1條第1款規(guī)定的補貼。

其次，《法案》中的購車補貼條款構成SCM第 3條第1款（b）項規(guī)定的禁止性補貼。雖然補貼的直接受益者是汽車購買者即消費者，而不是車輛生產企業(yè)，但由于政府對消費者予以資助，消費者若購買美國生產的電動汽車將獲得更多的優(yōu)惠，反之，如果消費者購買的是非美國生產的電動汽車，則需要支付更高的成本。顯然，有了政府的財政資助，消費者在購車時會傾向購買本國制造的新能源電動汽車。因此，政府資助的最終受益者實質上是生產新能源電動汽車的美國企業(yè)。由于這些資助是以關鍵礦物和電池組件美國制造為條件的，極大影響了消費者在國產電動汽車和進口電動汽車之間的購買選擇，其行為屬于SCM第3條第1款（b）項規(guī)定的“視使用國產貨物而非進口貨物的情況為唯一條件或多種其他條件之一”而違反了該條第2款“一成員不得給予或維持第1款所指的補貼”的規(guī)定，從而構成該條規(guī)定的禁止性補貼。

第三，《法案》中的購車補貼條款構成SCM第2條第3款規(guī)定的專向性補貼。根據(jù)SCM第2條第3款關于“任何屬第3條規(guī)定范圍內的補貼都應被視為專項性補貼”的規(guī)定，《法案》中的購車補貼條款因構成禁止性補貼而屬于專向性補貼。一般情況下，國內補貼不僅可能給予企業(yè)，還可能給予居民，給予居民的國內補貼對國際貿易通常不會造成不良影響，但這種補貼一旦被用于服務進口替代戰(zhàn)略，也會扭曲國際貿易的競爭環(huán)境［6］。事實上，電動汽車價值的 60%或一半以上是電池［7］，但美國新能源汽車制造高度依賴進口電池，《法案》的購車補貼條款正是以電池組件等本國生產為條件對新能源電動汽車這個特定產業(yè)進行補貼，使新能源電動汽車競爭環(huán)境變得對美國越來越有利，其本質上是具有限制進口、保護本國工業(yè)目的的進口替代補貼行為。

（二）《法案》中的購車補貼條款違反了GATT規(guī)定的最惠國待遇義務

《關稅與貿易總協(xié)定》（GATT1994）第1條第1款規(guī)定了各成員向其他成員提供最惠國待遇的義務，適用范圍涵蓋該款列舉的六個方面，具體的判斷標準涉及到對本款中“關稅”“國內稅”“利益”“無條件”“豁免”等重點術語的解釋。

首先，《法案》中的購車補貼條款屬于GATT第1條第1款所指的“第3條第4款所述事項”，即“有關影響進口產品在國內銷售的法令”。根據(jù)GATT1994第1條第1款對最惠國適用范圍的六個方面規(guī)定，最惠國義務既涵蓋邊境措施如關稅，也包括內部措施如國內稅，其中有關影響進口產品在國內銷售的法令為內部措施，這些內部措施也應遵守最惠國原則。購車補貼條款以法律的形式規(guī)定由美國政府向北美電動汽車提供大幅度的稅收優(yōu)惠，導致其他進口電動汽車在美國市場的競爭力下降，影響了其他進口電動汽車在美國國內的銷售，屬于“有關影響進口產品在國內銷售的法令”，違反了一國內部措施的最惠國義務。

第二，《法案》中的購車補貼條款提供了GATT第1條第1款規(guī)定的“利益、優(yōu)惠”。《法案》購車補貼條款以北美組裝為前提條件規(guī)定了政府向清潔汽車購買者提供稅收抵免優(yōu)惠，給了北美國家比其他國家更有利的待遇，使得北美的電動汽車在美國市場獲得了明顯的競爭優(yōu)勢，從而對生產于北美以外的其他成員方的電動汽車產生了歧視，并造成了阻止來自北美以外的電動汽車進入美國市場的效果，因為這種稅收優(yōu)惠對于北美以外的其他成員方并不適用。這種與產品本身特質無關的競爭優(yōu)勢，符合最惠國條款關于“任何成員方給予來自任何其他國家任何產品的利益、優(yōu)惠”的規(guī)定。

第三，《法案》中的購車補貼條款違反了GATT第1條第1款規(guī)定的“無條件地給予”義務。“無條件地給予”是指任何成員方負有的將給予原產于任何國家的任何產品的利益無條件地給予所有成員方同類產品的義務。“無條件地給予”也意味著對這種利益的給予不能設定任何條件予以限制，例如以產品的產地為條件限制利益給予其他成員方?！斗ò浮废虮泵赖碾妱悠囂峁┝硕愂盏置鈨?yōu)惠，構成了上文的“利益、優(yōu)惠”，美國應立即無條件地將這種利益授予給原產于其他成員方的同類電動汽車，但購車補貼條款卻以“北美組裝”為條件限制了該利益授予其他成員方，在形式及事實上均違反了“無條件地給予”的義務。

第四，《法案》中的購車補貼條款不符合GATT第24條規(guī)定的關稅聯(lián)盟和自由貿易區(qū)“豁免”條件。事實上，由于條件的設置，稅收優(yōu)惠的最終獲益人是北美的電動汽車生產企業(yè)，顯然，稅收抵免優(yōu)惠并非取決于一國是否為北美國家，而是取決于一國是否到北美投資設廠，與北美有著這種特殊資本關系的其他國家便能得到同樣優(yōu)惠。《法案》正是通過這種稅收優(yōu)惠條款達到鼓勵其他國家的電動汽車生產企業(yè)將產業(yè)鏈搬遷到美國的效果?？梢?，這種稅收優(yōu)惠條件既與進口產品本身無關，也與設立自由貿易區(qū)的“便利自由貿易區(qū)各領土之間的貿易”的目的不相符，當然不能援引GATT第24條的規(guī)定豁免其最惠國義務。相反，這種歧視性安排極易引發(fā)貿易爭端或遭到報復，進而演變?yōu)槿蛐再Q易戰(zhàn)［8］。對此，專家組在先前案件的裁決中給出了解釋。例如，在加拿大影響汽車工業(yè)的措施案中，加拿大根據(jù)GATT第24條提出最惠國例外的主張，理由是其與美國、墨西哥組成了自由貿易區(qū)，GATT第24條可以免除其最惠國義務，對此，專家組認為，這些免稅條件在國家之間有區(qū)別并取決于這些國家的生產者與加拿大的合格進口商是否存在資本聯(lián)系，因此，該措施不僅對從美國和墨西哥進口的產品給予免稅待遇，還對從非加拿大關稅聯(lián)盟或自由貿易區(qū)締約方的第三國進口的產品給予免稅待遇，第24條顯然不能證明這項措施是合理的［9］。

（三）《法案》中的購車補貼條款違反了GATT規(guī)定的國民待遇義務

GATT1994第3條第2款和第3條第4款規(guī)定了各成員方向其他成員方同類產品提供國民待遇的義務，前者針對“國內稅”，后者針對有關“國內銷售方面的法律”。

首先，《法案》中的購車補貼條款針對的是GATT第3條規(guī)定的“同類產品”?！斗ò浮费a貼的產品是電動汽車，因此需要分析進口電動汽車和國產電動汽車是否為同類產品。在以往案件中，專家組曾使用過不同的標準來確定產品的相似度，例如產品的性質、質量及其最終用途、消費者的品味和因國而異的習慣。根據(jù)這些標準，具體結合電動汽車的特點、質量、最終用途等因素，進口電動汽車和美國國產電動汽車應屬同類產品。這一點在先前案件的裁決中也得到了專家組的解釋，例如在日本含酒精飲料的賦稅案中，專家組認為伏特加和日本燒酒的物理特性基本相同，兩者酒精含量的不同不足以排除其相同性［10］，進而得出兩者為同類產品的結論。 另外，專家組和上訴機構在以往案件中還經(jīng)常適用假設法對同類產品進行認定，即以原產地歧視為標準認定外國產品和國內產品為同類產品。在印度尼西亞影響汽車工業(yè)的措施案中，專家組認為，印度尼西亞汽車方案為稅收目的而對產品進行區(qū)分的因素是生產者的國籍或產品所含零件和部件的原產地，這種基于原產地的區(qū)分本身就足以違反第三條第2款，而無需證明實際交易的同類產品的存在［11］。在哥倫比亞指導價格和進口港措施案中，專家組認為，如果世貿組織成員對國內稅實行基于原產地的區(qū)分，則進口產品和國內產品可被視為同類產品［12］。根據(jù)假設法，《法案》中的購車補貼條款因要求車輛的關鍵礦物和電池組件必須美國制造而構成原產地歧視，其涉及的國產電動汽車與進口電動汽車應屬同類產品。

其次，《法案》中的購車補貼條款屬于GATT第3條第4款規(guī)定的“影響國內銷售的法令”?！锻浵鳒p法案》是美國2022年頒布的一部重要法律，購車補貼條款是這部法律的重要內容，盡管補貼的對象是消費者而不是汽車生產企業(yè)，且從表面上看對用戶而言是“自由”的而不是具有強制性的，但對于任何一個既想購買電動汽車又想獲得稅收優(yōu)惠的用戶而言，他們只能選擇購買本國產品，因此稅收抵免優(yōu)惠實質上于用戶而言是一種“要求”。附帶這種“要求”的《法案》一方面對國內汽車生產企業(yè)形成了一種激勵，另一方面也對消費者的購車需求產生了影響，進而在實質上影響到了電動汽車在美國國內市場的銷售，屬于“影響國內銷售的法令”。

第三，《法案》中的購車補貼條款提供了GATT第3條第4款規(guī)定的“進口產品低于國內同類產品”的待遇。判斷一成員方給予進口產品的待遇是否低于國內同類產品的待遇，關鍵在于其采取的措施是否改變了相關市場上的競爭條件，從而對進口產品造成損害?！斗ò浮分械馁徿囇a貼條款向國內電動汽車提供的稅收抵免優(yōu)惠沒有授予其他成員方同類產品，改變了美國的新能源電動汽車市場的競爭環(huán)境，使新能源電動汽車競爭環(huán)境變得對美國更加有利，而進口電動汽車的競爭力卻因此下降，直接影響和扭曲了進口電動汽車和美國國內電動汽車的競爭條件，造成進口電動汽車所享受的待遇低于美國國內電動汽車的待遇。因此，該條款提供了GATT1994第3條第4款規(guī)定的“進口產品低于國內同類產品”的待遇。

四、美國《通脹削減法案》中的購車補貼條款對我國應對WTO爭端解決的啟示

綜上，美國《通脹削減法案》中的電動汽車購車補貼優(yōu)惠措施涉嫌引入歧視性條款，構成SCM規(guī)定的禁止性補貼，違反GATT規(guī)定的最惠國待遇原則和國民待遇原則。對此，中國應積極采取應對措施。

（一）恰當運用WTO爭端解決機制，切實維護國家合法權益

美國《通脹削減法案》實行貿易保護主義，自簽發(fā)以來備受各成員方的質疑和聲討，歐盟列出了《法案》中至少九個可能違反國際貿易規(guī)則的要點，認為其中最大的癥結就是給予北美制造的電動汽車的稅收抵免威脅到了歐洲工業(yè)，損害了公平競爭環(huán)境［13］。而韓國此前符合條件的72款電動汽車中約70%的車型由于《法案》的出臺都無法再享受電動車稅收抵免優(yōu)惠［14］。日本政府因為獲得稅收抵免優(yōu)惠的資格與日美合作建立彈性供應鏈的政策不一致也對《法案》中的稅收抵免政策提出了多項擔憂［15］。中國是世界上最大的電動汽車核心部件動力電池的制造國，在全球動力電池裝機量排名TOP20的企業(yè)中，中國企業(yè)達到15家，美國是主要出口地之一。以鋰電池出口額統(tǒng)計，中國2021 年出口額達 284 億美元，其中出口至美國的電池金額為 50 億美元左右［16］。但根據(jù)《法案》的規(guī)定，以后任何采用含有中國電池組件或關鍵礦物的電動汽車將無法獲得補貼。對此，中國商務部指出《法案》電動汽車補貼條款是“歧視性”條款，涉嫌違反WTO最惠國待遇原則和國民待遇等原則［17］。鑒于《法案》實施了禁止性補貼，破壞了全球產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定，扭曲了正常的國際貿易市場，其行為違反了世界貿易組織基本原則，我們要拿起法律武器，占領法律制高點，敢于向破壞者、攪局者說不［18］，在必要時采取進一步積極措施，適用世界貿易組織爭端解決機制，切實維護國家合法權益。

（二）準確理解WTO認定標準，不斷提升WTO訴訟能力

WTO爭端解決機制是一種重要的社會化手段［19］。加入世貿組織以來，我國通過在WTO體系中的國際社會互動積極參與多邊貿易爭端解決，先后經(jīng)歷了WTO規(guī)則融入跟隨階段和建設倡導階段，并進入到當前的貢獻引領階段［20］。這既體現(xiàn)了我國對國際規(guī)則的尊重，也體現(xiàn)了我國對WTO規(guī)范和制度的信任。二十多年來，中國履行承諾，遵守規(guī)則，全面參與世貿組織各項工作，為多邊貿易體制有效運轉做出了積極貢獻［21］。隨著對WTO爭端解決的不斷深入實踐，WTO訴訟已經(jīng)成為我國維護國家合法權益的重要平臺，我國也越來越有權利和責任維護WTO規(guī)則的權威性和公正性。但是WTO協(xié)定涵蓋范圍廣，涉及內容多，每一個案件都涉及國家重大利益，適用WTO規(guī)則解決貿易爭端，需要訴訟人員擁有豐富的爭端解決實踐經(jīng)驗和對WTO規(guī)則的深入研究，并投入大量的前期法律準備工作，這樣才能對WTO的相關協(xié)定內容進行深入理解和準確把握，進而針對具體案件所涉及的WTO法律問題進行正確研判。為此，我們應重視培養(yǎng)涉外法律人才，提高辦案人員在法律和外語等方面的綜合能力，不斷提高訴訟人員對WTO規(guī)則各項認定標準的認知程度。許多WTO案件涉及專業(yè)的經(jīng)濟和技術問題，這要求訴訟人員具備相關的經(jīng)濟知識和技術知識。同時，由于WTO爭端解決程序復雜、耗時漫長，訴訟人員在爭端解決中，既要陳述涉案措施的具體事實，又要結合WTO規(guī)則分析涉案的法律事項，還要在與對方的交涉中圍繞措施爭議焦點進行積極抗辯；既要實現(xiàn)外部高效的相互溝通，又要實現(xiàn)內部高質量的團隊合作；既要解決實體爭議，又要解決程序爭議，這些問題的解決都要求訴訟人員具備高超的智慧和嫻熟的訴訟技巧，因此需要訴訟人員重視積累訴訟策略，不斷提升訴訟能力，全面加強WTO爭端解決的參與和駕馭能力。

（三）熟悉掌握WTO報告規(guī)律，充分運用WTO先例裁決

WTO規(guī)則是比較完善的法律制度，但有些規(guī)定原則籠統(tǒng)，其條文和術語也極為簡潔，這雖然增加了WTO規(guī)則適用的靈活性，但也不可避免造成很多法律術語界定不清晰，容易引起爭端各方的理解分歧，因此，在爭端解決實踐中，對于一些重要條款的內涵和重要術語的界定往往是以個案為基礎，逐案解釋，逐案適用。許多涉及到最惠國待遇、國民待遇及補貼問題的WTO貿易爭端，爭端各方對“利益”“同類產品”“無條件”“禁止性補貼”“專向性補貼”“豁免”等重要條款和術語往往存在理解上的分歧，而WTO規(guī)則相關認定標準并沒有關于明確界定這些術語的統(tǒng)一規(guī)定，專家組和上訴機構需要結合每一個案件的具體情況對這些內容進行解釋，進而確定涉案措施是否違反WTO貿易規(guī)則，故而，專家組和上訴機構對WTO條款的理解和解釋對案件的裁決結果起到了極其重要的作用，而體現(xiàn)這些理解和解釋的裁定報告會在其后的案件中被各方予以援引?？梢哉f，WTO專家組和上訴機構的報告從制度層面講是沒有先例效力的，但從實踐層面上是具有事實上的先例效力的［22］。因此，熟悉掌握專家組報告和上訴機構報告對相關條款和術語的解釋和澄清，對于準確理解WTO相關協(xié)定的內容至關重要。為此，我們應加大對WTO案例的研究力度，密切關注先前案件的裁決報告，對專家組和上訴機構的解釋和澄清進行分析總結，找出其歸納觀點的規(guī)律，以便更好地運用WTO規(guī)則參與和應對貿易爭端的解決。

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（責任編輯 程榮榮）