李云濱　尹懋錕

摘 要：土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”政策的產(chǎn)物。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性為用益物權(quán)，屬于法律和司法解釋規(guī)定的“其他財產(chǎn)權(quán)”，執(zhí)行法院可依法將其納入強制執(zhí)行范圍。土地經(jīng)營權(quán)的強制執(zhí)行應(yīng)秉承方便執(zhí)行，不改變土地用途和不破壞生態(tài)環(huán)境，保留被執(zhí)行人及其撫養(yǎng)家屬生活所必需且流轉(zhuǎn)不超過承包剩余期限，受讓人需有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)等原則。圍繞土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行中的調(diào)查及控制、執(zhí)行風(fēng)險告知、價值評估、處置、強制管理、交付等重點環(huán)節(jié)，對土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行的規(guī)則設(shè)計提出了建議，并對執(zhí)行過程中相關(guān)權(quán)利人的救濟進行了探討。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)；用益物權(quán)；強制執(zhí)行；規(guī)則設(shè)計；救濟

中圖分類號：D913? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2023）03-0062-03

“三權(quán)分置”政策由2014年中央一號文件正式提出，被黨中央、國務(wù)院的多項政策文件所確定。黨的十九大報告中指出，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度[1]?！掇r(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)進行了相關(guān)規(guī)定，《民法典》同樣確立了土地經(jīng)營權(quán)。在“三權(quán)分置”政策背景下，農(nóng)戶享有穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，并且可以放心流轉(zhuǎn)承包土地。目前學(xué)界較少關(guān)注土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行方面的研究。在進一步厘定土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的前提下，在現(xiàn)有民事執(zhí)行制度框架內(nèi)，對土地經(jīng)營權(quán)的強制執(zhí)行展開研究，對于妥善處理土地糾紛、推動土地經(jīng)營權(quán)研究的進一步深入、完善我國農(nóng)村土地制度均具有一定意義。

一、土地經(jīng)營權(quán)的概念及權(quán)利屬性

（一）土地經(jīng)營權(quán)的概念

部分學(xué)者對土地經(jīng)營權(quán)的概念進行了界定。高圣平將土地經(jīng)營權(quán)界定為民事主體（土地經(jīng)營權(quán)人）依法對承包農(nóng)戶承包經(jīng)營或集體經(jīng)濟組織未予發(fā)包的農(nóng)村土地享有的，從事種植、畜牧、林業(yè)等勞動生產(chǎn)并獲取收益的權(quán)利[2]。丁文認為，土地經(jīng)營權(quán)是權(quán)利人根據(jù)合同意思自治，對于土地在約定期限內(nèi)享有占有、使用及收益的權(quán)利[3]?？梢詮耐恋亟?jīng)營權(quán)設(shè)立的目的、方式角度入手，科學(xué)界定土地經(jīng)營權(quán)的概念。土地經(jīng)營權(quán)制度設(shè)立的目的是讓土地經(jīng)營權(quán)人可以在農(nóng)村土地上，占有并自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營取得收益。土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式主要有兩種：一是由土地承包經(jīng)營權(quán)人采取出租、入股等方式，為他人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)。二是對不宜采取家庭承包的“四荒”等農(nóng)村土地，由作為發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式為他人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式?jīng)Q定土地經(jīng)營權(quán)既可以基于承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)派生，也可以由集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)直接派生。從土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立的目的、方式角度出發(fā)，可以將土地經(jīng)營權(quán)界定為，土地經(jīng)營權(quán)人依法對農(nóng)戶承包經(jīng)營或集體經(jīng)濟組織未予發(fā)包的農(nóng)村土地享有的占有、使用及取得收益的權(quán)利。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性

1.土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的觀點分野。《農(nóng)村土地承包法》《民法典》均未明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性。目前，學(xué)界主要有“債權(quán)說”“物權(quán)債權(quán)二元說”“物權(quán)說”等三種觀點?！皞鶛?quán)說”主張，土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，流轉(zhuǎn)期為五年以上經(jīng)登記獲得對抗第三人的效力[4]?！拔餀?quán)債權(quán)二元說”主張，土地經(jīng)營權(quán)既具有物權(quán)的效力，又具有債權(quán)的效力。依據(jù)區(qū)分物權(quán)、債權(quán)效力的依據(jù)不同，“物權(quán)債權(quán)二元說”又可以劃分為兩種觀點。第一種觀點主張，以流轉(zhuǎn)期限為標準，流轉(zhuǎn)期限五年以下的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)無論是否登記都屬于物權(quán)[5]。另一種觀點主張，以流轉(zhuǎn)方式為標準，轉(zhuǎn)包、出租方式形成的土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，入股形成的土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)[6]?！拔餀?quán)說”主張，從維護權(quán)利穩(wěn)定以及權(quán)利保護角度出發(fā)，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性為物權(quán)，流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)能夠進行登記，流轉(zhuǎn)期限五年以下的土地經(jīng)營權(quán)不具有登記能力[7]。

2.土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性為物權(quán)?！皞鶛?quán)說”與“物權(quán)債權(quán)二元說”均存在不合理之處。相比“物權(quán)說”更具合理性。主要理由：第一，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性更契合《民法典》的體系邏輯?！睹穹ǖ洹穼⑼恋亟?jīng)營權(quán)分置在物權(quán)編第三分編“用益物權(quán)”，按照體系解釋土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為用益物權(quán)。第二，“三權(quán)分置”的政策紅利只有物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)能夠充分發(fā)揮。物權(quán)具有支配性、排他性、優(yōu)先性。物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，保護力度更強，穩(wěn)定性更高，可以更好地促進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，真正實現(xiàn)“放活經(jīng)營權(quán)的目標”[8]。第三，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性不違反“一物一權(quán)”原則[9]。土地經(jīng)營權(quán)人對土地占有、使用、收益的權(quán)能，是通過合同對價從土地承包經(jīng)營權(quán)、土地所有權(quán)派生而來，并不產(chǎn)生權(quán)利沖突[10]。第四，我國農(nóng)村土地屬于國家和集體所有。土地經(jīng)營權(quán)是權(quán)利人在國家和集體所有的土地上享有的對土地占有、使用、收益的權(quán)利，符合用益物權(quán)的含義及特征，權(quán)利屬性應(yīng)為用益物權(quán)。

二、土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行的理論基礎(chǔ)

（一）土地經(jīng)營權(quán)的可執(zhí)行性分析

根據(jù)《民事訴訟法》以及司法解釋的規(guī)定，人民法院可以依法對被執(zhí)行人的財產(chǎn)進行強制執(zhí)行。被執(zhí)行人的財產(chǎn)包括房產(chǎn)、車輛、銀行存款以及其他財產(chǎn)權(quán)。傳統(tǒng)大陸法系國家民法依據(jù)權(quán)利體現(xiàn)利益的性質(zhì)將民事權(quán)利區(qū)分為財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)。以財產(chǎn)利益為內(nèi)容的權(quán)利，如物權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)為財產(chǎn)權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，屬于財產(chǎn)權(quán)的一種，為被執(zhí)行人的“責(zé)任財產(chǎn)”。即使對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)持“債權(quán)說”“物權(quán)債權(quán)二元說”的，亦不否認土地經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)權(quán)的權(quán)利屬性。土地經(jīng)營權(quán)為法律和司法解釋規(guī)定的“其他財產(chǎn)權(quán)”，執(zhí)行法院可依法將其納入強制執(zhí)行的范圍。

（二）土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行需秉承的原則

1.方便執(zhí)行原則。指執(zhí)行法院應(yīng)在執(zhí)行程序中選擇對被執(zhí)行人影響較小且方便執(zhí)行的財產(chǎn)進行執(zhí)行。土地經(jīng)營權(quán)并不是社會財產(chǎn)的主要形式，對被執(zhí)行人土地經(jīng)營權(quán)進行強制執(zhí)行可能會對被執(zhí)行人及其親屬的生活、經(jīng)營產(chǎn)生影響，如被執(zhí)行人有其他可供執(zhí)行的財產(chǎn)且能夠滿足執(zhí)行需要，執(zhí)行法院應(yīng)優(yōu)先選擇其他財產(chǎn)進行強制執(zhí)行。被執(zhí)行人有多個可供執(zhí)行的土地經(jīng)營權(quán)時，應(yīng)選擇對被執(zhí)行人及其家屬影響最小的土地經(jīng)營權(quán)進行強制執(zhí)行。

2.不改變土地用途、破壞生態(tài)環(huán)境原則。《土地承包經(jīng)營法》第38條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境?！睹穹ǖ洹返?條確立了綠色原則，要求民事主體從事民事活動應(yīng)有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境。在對土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行過程中，執(zhí)行法院亦應(yīng)秉持上述原則，杜絕通過法院的執(zhí)行行為改變土地用途、破壞生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生。

3.保留被執(zhí)行人及其撫養(yǎng)家屬生活所必需且流轉(zhuǎn)不超過承包剩余期限原則。被執(zhí)行人享有土地經(jīng)營權(quán)的直接目的往往是為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營。土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)首先查明所執(zhí)行的土地經(jīng)營權(quán)是否為被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬維持生活所必需。如果是，執(zhí)行法院不得對該土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行，土地經(jīng)營權(quán)可分的，應(yīng)為被執(zhí)行人及其扶養(yǎng)家屬保留部分土地經(jīng)營以維持所必需的生活。同時，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限。執(zhí)行法院對土地經(jīng)營權(quán)的強制執(zhí)行，也可能導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)在不同民事主體之間流轉(zhuǎn)的法律后果。對此，也應(yīng)遵循《土地承包經(jīng)營法》第38條的規(guī)定，通過執(zhí)行法院強制執(zhí)行受讓土地經(jīng)營權(quán)的期限不得超過承包期的剩余期限。

4.受讓人需有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)原則。農(nóng)村土地是十分重要的資源，土地經(jīng)營權(quán)制度的目的是為了更好更充分地利用農(nóng)村土地，使其發(fā)揮出更大的效用和價值。執(zhí)行法院在對土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行過程中，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定嚴格審查，確保受讓人有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)。

三、土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行的規(guī)則設(shè)計

（一）土地經(jīng)營權(quán)的調(diào)查及控制

目前，土地經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)調(diào)查未被納入“總對總”“點對點”網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)。申請執(zhí)行人請求強制執(zhí)行的，應(yīng)提供相關(guān)財產(chǎn)線索，執(zhí)行法院依據(jù)申請調(diào)查核實。土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，執(zhí)行法院采取查封措施的，查封期限不得超過三年。查封期限屆滿前，申請執(zhí)行人可以申請執(zhí)行法院續(xù)封，續(xù)封不得超過三年。執(zhí)行法院查封已登記的土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)通知土地經(jīng)營權(quán)登記部門協(xié)助辦理相關(guān)手續(xù)。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行風(fēng)險告知

執(zhí)行法院應(yīng)充分告知執(zhí)行風(fēng)險：第一，土地經(jīng)營權(quán)的價值可能會隨時間和環(huán)境因素（氣候、土壤、水利等）的改變發(fā)生變化。第二，土地經(jīng)營權(quán)并非社會財產(chǎn)中的普遍形式，對此種類型的財產(chǎn)，潛在需求相對較低，處置程序相對復(fù)雜，處置難度較大。第三，土地經(jīng)營權(quán)的強制執(zhí)行受到政府諸多政策和現(xiàn)實因素的影響，在依法對被執(zhí)行人的土地經(jīng)營權(quán)拍賣、變賣未成交且申請執(zhí)行人或其他債權(quán)人拒絕接收抵債的情況下，存在執(zhí)行法院解除對土地經(jīng)營權(quán)的查封并將土地經(jīng)營權(quán)退還給被執(zhí)行人的風(fēng)險[11]。

（三）土地經(jīng)營權(quán)的價值評估

土地經(jīng)營權(quán)的價值評估是土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。執(zhí)行法院確定處置土地經(jīng)營權(quán)的參考價，可以采取當(dāng)事人議價、定向詢價、網(wǎng)絡(luò)詢價等方式[12]。土地經(jīng)營權(quán)本身不同于其他執(zhí)行標的，過低的處置參考價可能會導(dǎo)致農(nóng)用地價值貶損，打擊承包農(nóng)戶積極性，降低土地經(jīng)營權(quán)的市場流通效率。執(zhí)行法院可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平、農(nóng)用地出租價格等因素設(shè)置處置參考價底價，防止當(dāng)事人惡意議價處置土地經(jīng)營權(quán)問題發(fā)生。如通過上述方式仍不能確定處置的參考價，執(zhí)行法院也可以采取委托評估的方式確定土地經(jīng)營權(quán)的處置參考價。土地經(jīng)營權(quán)的評估，可以通過預(yù)估土地經(jīng)營權(quán)所依附農(nóng)用地未來各期正常年的純收益，結(jié)合土地經(jīng)營權(quán)承包剩余年限等因素綜合計算。

（四）土地經(jīng)營權(quán)的處置

土地經(jīng)營權(quán)處置原則上應(yīng)采取網(wǎng)絡(luò)司法拍賣方式進行。執(zhí)行法院在網(wǎng)絡(luò)司法拍賣前應(yīng)發(fā)布拍賣公告，拍賣公告除應(yīng)包括擬處置土地經(jīng)營權(quán)的基本情況、價格、保證金、拍賣財產(chǎn)已知瑕疵等信息外，還應(yīng)包括下列內(nèi)容：第一，競買人條件。競買人應(yīng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)，同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。第二，承包的剩余期限。競買人通過司法拍賣取得土地經(jīng)營權(quán)的期限不得超過承包期的剩余期限。第三，競買成交后，競買人不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和生態(tài)環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)司法拍賣成交的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時做出拍賣成交裁定。網(wǎng)絡(luò)司法拍賣未成交，執(zhí)行法院可以依法采取變賣方式處置被執(zhí)行人的土地經(jīng)營權(quán)。此外，在不損害國家、集體及第三人利益的情況下，申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人也可依法采取以物抵債的方式，將土地經(jīng)營權(quán)作價抵償債務(wù)。

（五）土地經(jīng)營權(quán)的強制管理

強制管理，是指對于已經(jīng)查封、扣押的財產(chǎn)，選任人員進行管理，并以管理所得收益清償債務(wù)[13]。根據(jù)《人民法院辦理執(zhí)行案件規(guī)范》第476條規(guī)定，在被執(zhí)行人的土地經(jīng)營權(quán)不能拍賣、變賣，或者經(jīng)拍賣、變賣未成交且申請執(zhí)行人不接受抵債等情形下，經(jīng)申請執(zhí)行人同意，在不損害其他債權(quán)人合法權(quán)益和社會公共利益情況下，執(zhí)行法院可以對被執(zhí)行人土地經(jīng)營權(quán)采取強制管理措施。執(zhí)行法院將土地經(jīng)營權(quán)交申請執(zhí)行人管理，強制收取的收益用于清償債務(wù)。

（六）土地經(jīng)營權(quán)的交付

網(wǎng)絡(luò)司法拍賣成交或以物抵債后，執(zhí)行法院應(yīng)依法及時做出拍賣成交裁定或以物抵債裁定送達當(dāng)事人，土地經(jīng)營權(quán)自相關(guān)法律文書送達買受人或承受人時起轉(zhuǎn)移。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、土地經(jīng)營權(quán)登記管理部門等應(yīng)按執(zhí)行法院協(xié)助執(zhí)行通知要求，履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)，流轉(zhuǎn)期五年以上土地經(jīng)營權(quán)由土地經(jīng)營權(quán)登記管理部門做好變更登記及公示，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)助做好權(quán)利人信息備案等工作。

四、土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行過程中權(quán)利人的救濟

（一）執(zhí)行行為異議

執(zhí)行行為異議制度作為執(zhí)行程序中重要的救濟方法，目的是為當(dāng)事人、利害關(guān)系人提供程序上的救濟與糾正違法的執(zhí)行行為。當(dāng)事人、利害關(guān)系人認為執(zhí)行法院有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的執(zhí)行行為及協(xié)助執(zhí)行事項違法或侵害其合法權(quán)益的，可依據(jù)《民事訴訟法》第232條的規(guī)定，在案件執(zhí)行終結(jié)前向執(zhí)行法院提出書面異議。執(zhí)行法院應(yīng)在15日內(nèi)對異議進行審查，異議審查與復(fù)議期間不停止強制執(zhí)行程序。

（二）案外人異議

案外人異議是通過主張實體權(quán)利的方式排除執(zhí)行法院強制執(zhí)行的方法。當(dāng)事人、案外人基于實體權(quán)利對土地經(jīng)營權(quán)提出排除執(zhí)行異議的，應(yīng)依據(jù)《民事訴訟法》第234條的規(guī)定，在異議指向的土地經(jīng)營權(quán)執(zhí)行終結(jié)之前提出。執(zhí)行法院應(yīng)在收到書面異議之日起十五日內(nèi)審查。異議人是否享有可以排除執(zhí)行法院強制執(zhí)行的實體權(quán)利，已經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)主要依據(jù)土地經(jīng)營權(quán)登記機關(guān)的登記進行判定，未登記的土地經(jīng)營權(quán)主要依據(jù)有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)的合同、審批文件等證據(jù)進行綜合判斷。異議成立的，執(zhí)行法院應(yīng)裁定中止針對該土地經(jīng)營權(quán)的強制執(zhí)行行為。異議不成立的，裁定駁回異議人的申請。當(dāng)事人、案外人對裁定不服，可依法提起案外人異議之訴或?qū)υ袥Q、裁定申請再審[14]。

五、結(jié)論

土地經(jīng)營權(quán)作為一種新型權(quán)利，誕生于我國農(nóng)村土地制度改革。土地經(jīng)營權(quán)的提出彌補我國“兩權(quán)分離”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難的缺陷。通過對比學(xué)者間對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性不同觀點，物權(quán)性質(zhì)土地經(jīng)營權(quán)能夠更加充分發(fā)揮“三權(quán)分置”政策的政策紅利。針對我國當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行在實現(xiàn)上存在行使制度不健全、救濟制度不完善等困境，在現(xiàn)有民事執(zhí)行制度框架內(nèi)明確土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行應(yīng)秉承方便執(zhí)行，不改變土地用途和不破壞生態(tài)環(huán)境，保留被執(zhí)行人及其撫養(yǎng)家屬生活所必需且流轉(zhuǎn)不超過承包剩余期限，受讓人需有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)等原則，圍繞土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行中的調(diào)查及控制、執(zhí)行風(fēng)險告知、價值評估、處置、強制管理、交付等重點環(huán)節(jié)進行研究，并探究土地經(jīng)營權(quán)強制執(zhí)行的救濟途徑。

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