孟祥宇， 劉崢

西南大學 體育學院，重慶400715

政策, 是指政府為完成特定歷史時代下的目標所建立的行為規(guī)范.政策制定與執(zhí)行的好壞直接影響政府達成既定目標的完成度.政府部門在制定與實施政策時, 根據(jù)政策環(huán)境和歷史階段選擇合適的政策工具, 可以在政策實施中有良好的效果, 能夠達到預期的政策目標.對于公共體育服務政策來說, 政策工具的選擇, 決定著公共體育服務政策的效果[1].所以, 本文對此進行分析以期為中國公共體育服務的發(fā)展提供參考.

1 研究方法與分析框架

1.1 研究方法

本文主要采用政策文本分析方法, 政策文本分析是把語言表達政策文本轉(zhuǎn)化為數(shù)量表達的資料, 并把研究的結(jié)論以統(tǒng)計數(shù)字表述的方式表達出來.政策文本分析通過對政府文件進行“量化”的研究, 可以找到體現(xiàn)政策目標、施政過程的實質(zhì)性文件, 且具有計數(shù)的特征, 對政府制定的政策與行為的了解更為直觀、深刻、準確.政策內(nèi)容分析結(jié)果比起傳統(tǒng)的定性研究更加客觀, 是以政策文本中所表達的政府意向、政策過程為主要對象, 而并非以人為主要研究對象, 可以彌補政策措施定性研究中的主觀性和不確切性[2].

1.2 構(gòu)建分析框架

英國公共政策學家Rothwell等[3]按照政策工具的產(chǎn)生著力面和影響領(lǐng)域, 將政策工具劃定為供給型、需求型和環(huán)境型3種, 在每個類別下又劃分為幾個具體的政策工具, 通過這些劃分方法可以較好地揭示政策執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的影響和效果, 該政策工具的劃分目前已經(jīng)在國內(nèi)政策工具的研究中獲得了較普遍的運用[4-5].

本文將Rothwell等的政策工具研究理念應用到中國公共體育服務政策研究中, 并將其用作研究中國地方政府公共體育服務政策文本分析框架的X維度, 同時也是本文的主要維度.如果想要進一步加強人們對公共體育服務政策工具的認識, 就必須通過一個新維度來對其加以解讀, 即政策參與主體維度[6], 通過與主維度相結(jié)合進行分析, 得到我國地方政府公共體育服務政策工具的特征, 由此構(gòu)建出政策工具—政策主體的二維分析框架(圖1).

圖1 政策工具-參與主體維度圖

1.2.1 政策工具維度

供給型政策工具指由政府部門采取自上而下多種方面的支持, 直接作用于要素領(lǐng)域, 建立開展活動所必需的相關(guān)基礎設施, 并通過各要素支持進一步提升公共體育服務質(zhì)量; 環(huán)境型政策工具是指政府部門建立一種促進發(fā)展的良好健康環(huán)境, 利用政府資金扶持、稅收優(yōu)惠等手段改善公共體育服務環(huán)境, 并通過創(chuàng)造各種良好的保障條件、營造良好環(huán)境的方式, 對行業(yè)發(fā)展形成正面影響; 需求型政策工具對公共體育服務發(fā)展產(chǎn)生促進效果, 政府機構(gòu)采取的對公共體育服務的關(guān)心與支持等舉措可以減少公眾體育服務進程中可能出現(xiàn)的障礙, 創(chuàng)造牽引力, 拉動行業(yè)發(fā)展[7].

1.2.2 政策主體維度

政策主體維度包括政府負責、公眾參與、社會協(xié)同、市場配置四個方面[8].其中政府負責主要是指政府作為政策主體, 提供供給要素、拓寬需求渠道、打造合適的政策環(huán)境等, 項目主要由政府買單和負責; 公眾參與是指公眾利用自身資源, 開展公共體育服務項目, 支持公共體育服務項目的建設, 并經(jīng)過政府采買等形式, 進入服務體系當中; 社會協(xié)同是指引導社會力量加入公共體育服務的發(fā)展中, 在政府打造良好的政策環(huán)境之后, 吸引越來越多的社會資本進入, 共同建設公共體育服務事業(yè); 市場配置主要是利用市場特殊的屬性, 對和公共體育服務相關(guān)的產(chǎn)品進行篩選, 根據(jù)市場信號對商品的供求、價格和銷量等做出調(diào)整, 通過優(yōu)勝劣汰的方式, 提供優(yōu)質(zhì)的服務項目[6].

1.3 樣本收集

本文對地方政府公共體育服務政策文本的收集主要遵循三個原則:

1)完整性原則.為了全面涵蓋我國地方政府公共體育服務政策文本, 政策樣本選取現(xiàn)行有效的所有相關(guān)政策.

2)權(quán)威性原則.本文對中國各地政府關(guān)于公共體育服務的政策法規(guī)文件進行了比較完整的收錄, 首先定義地方政府的這一基本概念, 即全國除中央政府機關(guān)以外省部級及以下的各類政府機構(gòu), 根據(jù)定義的基本概念, 逐一查閱公開目錄中的政策法規(guī)文件, 以獲取與體育公共服務有關(guān)的政策文件, 保證數(shù)據(jù)來源的絕對權(quán)威.

3)唯一性原則.在資料查找的過程中, 若出現(xiàn)同一個政策頒布后又進行了修訂, 在查閱文本時會進行查重處理, 若確認是同一文件, 將不再進行統(tǒng)計; 若有不同闡述, 則進入統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫.

研究樣本主要是通過瀏覽“北大法寶”“北大法意”及相關(guān)各地政府門戶網(wǎng)站, 以“公共體育服務”“體育服務”等作為關(guān)鍵詞進行標題模糊、全文模糊、同義詞搜索并篩選出的地方性文件.共獲得地方政府公共體育服務政策文本2 243篇, 其中地方規(guī)范性文件608篇, 失效16篇, 故現(xiàn)行有效地方規(guī)范性文件592篇, 最終篩選出與地方政府公共體育服務相關(guān)政策文本584篇(表1).

表1 我國地方政府公共體育服務政策文本名稱(部分)

2 政策文本量化分析

2.1 政策文本編碼

本文將篩選后的584份政策文本以單一條款為一單位的形式進行整理, 在篩除與研究問題不相符或不相關(guān)的文本之后, 根據(jù)所構(gòu)建成的文本分析框架分別構(gòu)建下屬類目進行分析, 并將政策文本中具體條款作為基本分析單元, 利用質(zhì)性研究分析軟件Nvivo12, 按照政策文本編號-條款所在章節(jié)-條款編號-條款下子條款編號(部分存在)的方式進行逐一編碼, 例如“15-4-2”即是《白山市人民政府關(guān)于印發(fā)白山市全民健身實施計劃(2016—2020年)的通知》中第四點保障措施中(二)加大資金投入和保障; 而如縣級以上人民政府要按照國務院頒布的《全民健身條例》有關(guān)規(guī)定“加強監(jiān)督管理, 保證隨經(jīng)濟增長逐步增加全民健身經(jīng)費投入.”此條款納入政策工具維度編碼為供給型政策工具的“資金投入”中.需要說明的是, 若某項政策條款使用了多種政策工具, 則按照政策工具類型進行重復編碼(表2).

表2 我國地方政府公共體育服務政策文本編碼表(部分)

2.2 政策工具維度

政策工具是政府主體為達到政策目標的各項管理手段的統(tǒng)稱.編碼統(tǒng)計顯示, 全部的政策文件在這三類政策工具中共標記了911項, 改革開放以來我國地方政府公共體育服務政策采用較多的政策工具是供給型(49.06%), 所占比例接近二分之一, 而環(huán)境型(32.6%)和需求型(18.88%)相對較少, 二者合并所占比例約占二分之一.整體而言, 我國地方政府公共體育服務政策偏好供給型政策工具.在環(huán)境型政策工具方面, 表現(xiàn)為采取一些有助于提升公眾體育服務效能和管理水平的舉措來鼓勵非政府機構(gòu)加入, 在稅收優(yōu)惠政策和法律管制與完善方面顯示出政策缺陷; 在需求型政策工具方面, 則主要聚焦于政府扶持的方面, 但在政府購買方面有待提高; 在供給型政策工具方面, 表現(xiàn)為政府主要以加大物質(zhì)投資作為主要手段, 而對人才培養(yǎng)和項目支持方面的注意力分布不均(表3).

表3 我國地方政府公共體育服務政策工具統(tǒng)計表

2.2.1 供給型政策工具居多且結(jié)構(gòu)不均

供給型政策工具使用比例較大, 占比49.1%, 并且在整個政策工具的運用當中占據(jù)著主導地位, 而其過度運用, 表明政府部門已經(jīng)充分認識到供給型工具對于公共體育服務的發(fā)展作用很大, 所以在政策工具的選用上更加傾向于供給型工具; 同時表明中國長期以來公共體育服務的發(fā)展, 對供給型工具有很強的依賴性.

從供給型政策工具結(jié)構(gòu)上來看, 設施投入與利用占比50.11%, 資金投入, 占比23.71%, 人才支持占比為20.14%, 三者合計93.96%, 這符合當前我國當前公共體育服務業(yè)發(fā)展的實際.公共體育服務的開展需要設施的支持, 設施投入和利用是指政府作為主體建設或提供公共體育活動的場所和設施, 同時還包括體育設備器材的投入使用.其中包括“市、地五個一工程”“縣五個一工程”、街道體育設施建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育設施建設和社區(qū)、建制村體育設施建設, 除了上述的國家公共體育設施基本配置標準外, 還有很多富有針對性的體育設施投入, 例如針對老年人、青少年的設施建設投入等.以銅陵市郊區(qū)為例, 從表4中可以看出對于資金投入與設施投入與利用這兩種手段的使用情況.

表4 2022年銅陵市郊區(qū)公共體育財政資金投入和使用情況

表5 2022年度來安縣政府購買公共體育服務目錄

公共體育服務同樣離不開人才, 部分區(qū)域地方政府積極發(fā)揮退役運動員的技能專長, 符合條件的退役運動員可以通過按規(guī)定公開考試, 從事體育教師行業(yè), 或者從事教練工作; 引導在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)設置公益性崗位; 同時部分地區(qū)加強對體育服務從業(yè)人員的培訓, 做到服務專業(yè)化.無論是設施建設維護還是人才的培養(yǎng), 資金的投入都是必需的.以海省人民政府“關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的實施意見”為例, 文中提到要加大經(jīng)費投入, 各級政府要將全民健身經(jīng)費和公共體育場館建設、運營、維護經(jīng)費納入本級財政預算, 并隨經(jīng)濟發(fā)展不斷加大投入.可以看出, 現(xiàn)階段政府對于物質(zhì)供給方面的支持是發(fā)展公共體育服務事業(yè)的主要手段.

然而在供給型政策工具的應用中, “項目支持”占比最小, 僅6.04%.從未來發(fā)展來看, 在基礎體育設施全面完善之后, 項目支持將成為供給型政策工具的主要手段.現(xiàn)今就有部分地方政府面向有特定需要的社會人員應用此類政策工具, 例如開發(fā)老年體育項目, 也有針對廣大群眾提出的“15分鐘健身圈”等項目, 還有發(fā)展較為快速的地區(qū)主要是支持群眾體育科研項目(圖2).

圖2 供給型政策工具分布圖

2.2.2 需求型工具短缺

需求型政策工具借助政策扶持、政府采購等形式從某種程度上減少了公共體育服務發(fā)展的不穩(wěn)定性, 開拓并穩(wěn)定了公共體育服務發(fā)展的各種市場, 有效推動了公共體育服務產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化, 其產(chǎn)生的拉動作用要比環(huán)境型政策工具更有力、更有效.其中政策支持是地方政府加大了對體育社會組織發(fā)展的政策支持, 鼓勵社會各界積極地投入, 進一步引導、發(fā)展、壯大體育社會組織力量, 以體育組織的規(guī)范化、社會化、實業(yè)化作為主要發(fā)展方向, 積極推動我國體育協(xié)會的管理變革創(chuàng)新, 帶動更多社區(qū)人員積極地投入到體育組織的經(jīng)營管理與發(fā)展當中, 并針對在城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)開展健身休閑等活動的社區(qū)體育團體, 進一步降低準入門檻, 并做好了分類引導與業(yè)務指引.正如河南省人民政府“關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的實施意見”中提到的“完善政府購買公共體育服務政策, 將適合由市場提供的公共服務和解決的事項交由體育社會組織承擔.”政府購買的重點是建立和健全地方政府的購買服務體系, 把可以由市場供給的服務交給地方體育社會機構(gòu)承辦.我們可以從來安縣教育體育局通過政府購買服務舉辦了“中國體育彩票”來安縣第五屆全民健身運動會看出, 地方政府已能夠熟練運用向社會購買公共體育服務這一手段.

遼寧省人民政府辦公廳“關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的實施意見”也提出“推進政府向體育社會組織購買公共體育服務, 將原來由政府部門承擔的一批事務性、服務性工作交由具有資質(zhì)的體育社會組織來承擔.”政府通過出資來購買專業(yè)組織生產(chǎn)遞送的公共體育服務, 能夠直接在公共體育服務市場創(chuàng)造商機, 吸引社會資本注入, 促進公共體育服務事業(yè)成長.

然而, 在各種政策工具的實際應用中, 需求型工具所應用的比例最少, 僅占比18.88%.其中政策扶持和政府購買的比例基本持平, 但對于政府購買的運用還是相對少一點.結(jié)合現(xiàn)實來看, 現(xiàn)階段正是地方政府向服務型政府轉(zhuǎn)型的過程, 政府購買公共服務也是剛剛起步, 不管是運用的頻率還是對于購買的規(guī)范都處于探索階段, 可以預見, 未來政府購買可以作為拉動公共體育服務事業(yè)的核心政策工具手段(圖3).

圖3 需求型政策工具分布圖

2.2.3 環(huán)境型工具適中

在地方政府運用政策工具的過程中, 環(huán)境型政策工具的使用適中, 但從未來發(fā)展來看, 還是有所不足.究其原因, 一方面是因為過去相當長的一段時間內(nèi)政府對公共體育服務的發(fā)展環(huán)境缺乏足夠的重視.另一方面是因為公共體育服務是一個涉及政府、市場和社會等多方參與的公共性事務, 需要多方協(xié)同、合作治理方能取得更好效果.

環(huán)境型工具占所有政策工具參考點的比例為32.6%, “目標規(guī)劃”占比41.09%, 金融支持作為環(huán)境型政策工具使用第二多的手段, 占比20.54%, “法規(guī)管制與完善”和“稅收優(yōu)惠”政策工具分別占比19.18%(圖4).“目標規(guī)劃”使用過多, 表明政府希望在短時間內(nèi)達到針對該地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值、常住人口參加體育活動比例、人均體育場地面積等進行目標規(guī)劃的突擊心理.它作為政府具體的操作方法或措施, 具有非常強的指向性, 但是缺乏較為明確的操作細則.金融支持和稅收優(yōu)惠是非常重要的次級政策工具, 它們對創(chuàng)造良好的公共體育服務環(huán)境起著關(guān)鍵的作用.政府一方面采取金融支持、稅收優(yōu)惠等政策來為公共體育服務良性發(fā)展釋放市場活力, 營造良好的投融資環(huán)境, 另一方面也采取公共體育服務管制政策來考核、監(jiān)督和規(guī)制市場.因此“法規(guī)管制與完善”就顯得尤為重要, 地方政府積極構(gòu)建了公共體育服務領(lǐng)域綜合執(zhí)法制度和執(zhí)法體系, 開展了群眾體育領(lǐng)域的綜合執(zhí)法和檢查工作, 進一步強化了對經(jīng)營性體育健身場地的監(jiān)督管理, 以保障經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益.

圖4 環(huán)境型政策工具分布圖

單從現(xiàn)在我國公共體育服務的狀況來看, 環(huán)境型政策工具的使用還算較為適中, 作為公共體育服務發(fā)展的初級階段, 營造過于優(yōu)渥的環(huán)境雖然可以刺激市場活力, 但同樣帶來不規(guī)范與不合理, 當?shù)胤秸耆D(zhuǎn)變?yōu)榉招驼? 環(huán)境型政策工具也應當提高使用的頻率.

2.2.4 參與主體維度

從參與主體層面上來看, 公共體育服務政策主體中由政府主導居多, 在地方政策工具選擇頻數(shù)的分配表上比重超過64.81%, 大大高于了其他各類主體所參與的頻率.根據(jù)占比情況分析, 依次是社會協(xié)同(15.06%)、公眾參與(11.49%)、市場配置(8.62%).從中可發(fā)現(xiàn), 在較大程度上受限于“政府負責”為基礎的供給機制.但是, 從表6中可以看出, 在我國公共體育服務領(lǐng)域, 多元主體協(xié)同治理的機制尚未健全, 政府始終在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)管過程中發(fā)揮著主導作用, 政府負責依然是常態(tài).

表6 參與主體維度政策工具統(tǒng)計表

將基本政策工具維度與政策參與主體維度進行交叉分析, 并統(tǒng)計得到了政策工具和政策主體二維分布狀況(表7).從中可以看到, 政策工具類型及具體的政策工具作用的政策參與主體不同, 其中政府負責, 以供給型工具為主, 環(huán)境型和需求型工具為輔, 作為公共體育服務政策的制定者和執(zhí)行者, 地方政府既需要提供公共體育服務相關(guān)的供給, 同時需要制造群眾對于公共體育服務的需求, 還需要營造良好的公共體育服務環(huán)境, 引導社會資本進入.地方政府還是處于主體地位, 但逐步地向服務型政府轉(zhuǎn)變; 在公眾參與方面, 只使用了供給型政策工具, 這里的公眾參與主要是指群眾以個體參與公共體育服務當中, 而不是作為享受者, 群眾在公共體育服務供給方面, 尤其是人才支持和資金投入方面就可以提供較大的幫助; 社會協(xié)同方面主要適用于環(huán)境型工具和需求型工具, 社會協(xié)同的政策參與主體主要是社會體育團體或者體育企業(yè), 其在政府向社會資本購買公共體育服務方面有很大的作用, 同時也是政府使用環(huán)境型政策工具的直接受益者, 當這些社會組織成長起來并形成規(guī)模之后, 政府就能真正做到管辦分離, 成為真正的服務型政府; 市場配置主要使用的是供給型政策工具, 并輔以少量的環(huán)境型政策工具, 體育設施的建設和公共體育服務的資金投入不可能只依靠政府和個人的力量, 同時需要社會資本的介入, 政府設立引導資金, 才能吸引社會資本的注入, 將市場拉入公共體育服務當中, 可以依靠市場的優(yōu)勝劣汰保證公共體育服務的質(zhì)量問題, 更好地服務于群眾.

表7 參與主體-政策工具統(tǒng)計表

結(jié)合上述分析, 要實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給, 就必須考慮產(chǎn)品消費者的需求狀況, 這就要求改變政府包辦公共體育服務的做法, 建立和完善參與機制, 充分調(diào)動民間多元主體參與的積極性, 將公共體育服務的決策權(quán)和參與權(quán)歸還群眾.

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

我國地方政府在制定公共體育服務政策過程中, 主要是使用供給型、需求型、環(huán)境型三種政策工具, 其中供給型政策工具主要包括設施投入與利用、資金投入、人才支持、項目支持四類二級工具, 需求型政策工具當中包括政策扶持和政府購買兩類二級工具, 環(huán)境型政策工具當中主要有目標規(guī)劃、法規(guī)管制與完善、金融支持和稅收優(yōu)惠四類二級工具.

從政策工具使用情況來看, 供給型政策工具, 總體使用溢出, 且內(nèi)部比例失衡, 需要進一步優(yōu)化, 其中有關(guān)人才支持和項目支持的政策較為薄弱; 需求型政策工具整體“缺位”, 內(nèi)部比例較為平衡, 但二級政策工具類型較少, 僅僅依靠政府購買和政策扶持無法拉動公共體育服務需求; 從未來角度來看, 環(huán)境型政策工具使用不足, 內(nèi)部比例相較于其他二者來說較為平衡, 但其中目標規(guī)劃使用較多, 而法規(guī)管制與完善運用較少, 結(jié)合實際來看, 無法很好地建立健全公共體育服務體系.

從參與主體維度看, 公共體育服務政策主要以政府負責為主, 在政策工具選擇頻數(shù)分布表中比例高達64.83%, 遠遠超過了其他類型主體參與的頻率.我國公共體育服務政策的政策指向明確, 但政策主體明顯失衡, 仍是政府作為政策主體.

3.2 建議

公共體育服務具有普惠性, 直接面向人民群眾需求.一方面是盡力而為, 擴大公共體育服務的廣度, 延伸公共服務半徑, 不斷在發(fā)展中提升公共服務水平, 結(jié)合現(xiàn)有社會情況來看, 供給型政策工具應當繼續(xù)維持當前的使用頻率, 但在未來, 供給型政策工具應適當減少使用, 或者加大在物質(zhì)方面之外的供給; 同時增加需求是擴大廣度的有力手段, 增加需求型政策工具的使用, 可以有效拉動公共體育服務積極性, 從而促使公共體育服務業(yè)的自我循環(huán); 而環(huán)境型政策工具擔任著充實和豐富公共體育服務的作用, 在保證供給和需求的情況下, 增加環(huán)境型政策工具的使用, 可以讓更多社會團體和個人參與到公共體育服務當中, 也是會從側(cè)面擴大公共體育服務的覆蓋面.

另一方面是量力而行, 提高公共體育服務的精度, 絕不能脫離經(jīng)濟社會發(fā)展實際水平, 脫離人民群眾現(xiàn)實需求.首先應當適當?shù)慕档?“目標規(guī)劃”的使用比例, 增加“金融支持”和“稅收優(yōu)惠”的使用頻率; 其次是加強 “政府購買”二級工具的使用頻率, 建立一套完善的購買體系; 最后是明確群眾對于公共體育服務的需求.積極建立地方政府的決策與咨詢論證制度、群眾對體育領(lǐng)域政策與法規(guī)制訂的咨詢機構(gòu)、公共服務政策研究機構(gòu), 以此確保公共體育服務政策制定的科學性.