金燕　趙頔　畢崇武

關(guān)鍵詞：健康信息；治理框架；全周期；多元主體；協(xié)同

DOI：10.3969/j.issn.1008 -0821.2023.07.012

[中圖分類號]G203 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-0821（2023）07-0122-11

2016年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”），是我國首次在國家層面提出的健康領(lǐng)域中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，標(biāo)志著“堅(jiān)持以人民群眾為中心，全方位、全周期保障人民健康”的宏偉藍(lán)圖由此展開?！敖】怠弊鳛橐粋€(gè)不可回避的社會(huì)議題，自古以來就是民眾最關(guān)心的話題之一，在不同時(shí)代背景下，其追尋路徑、面臨困境、治理方式都呈現(xiàn)出差異化的情境特征。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，當(dāng)前以便捷性、交互性、復(fù)雜性等為特征的網(wǎng)絡(luò)健康行為逐漸成為常態(tài)，依托互聯(lián)網(wǎng)展開的健康醫(yī)療形式也日益多樣化。在這個(gè)過程中，健康信息的類型、形式、數(shù)量日益豐富，圍繞健康主題，也產(chǎn)生了很多衍生健康數(shù)據(jù)，給健康信息治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。本文所指的健康信息治理，特指為了在宏觀上增進(jìn)和維護(hù)人民群眾健康、中觀上推動(dòng)與完善健康信息化發(fā)展、微觀上促進(jìn)和提升健康信息利用而開展的，包括健康信息質(zhì)量提升、健康信息共享利用、健康信息資源配置、健康人才培養(yǎng)、健康素養(yǎng)提升等在內(nèi)的一系列工作。

自《綱要》公布以來，我國圍繞“關(guān)于加強(qiáng)健康信息體系建設(shè)”出臺了《關(guān)于促進(jìn)和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的意見》等一系列相關(guān)政策文本，為健康信息治理的有序推進(jìn)構(gòu)建了宏觀的概念框架。但目前，各省市和地方的健康信息治理實(shí)踐因過多依賴頂層戰(zhàn)略部署而缺少具體行動(dòng)范式，加之健康信息的專業(yè)性、復(fù)雜性，健康數(shù)據(jù)的歸屬、隱私等法律問題，以及在現(xiàn)實(shí)中包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各部門、各機(jī)構(gòu)出于利益、法律等方面的考慮而導(dǎo)致的健康信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、健康信息難以共享等問題，使得健康信息治理實(shí)踐面臨眾多困境，治理效果尚未達(dá)到預(yù)期。具體表現(xiàn)在如下方面：①治理主體方面。健康信息資源分布廣泛，既存在于醫(yī)療機(jī)構(gòu)之中，也存在于各類網(wǎng)絡(luò)健康平臺與社交媒體中，這就導(dǎo)致其所隸屬的管理部門多樣，僅依靠單一主體的治理效果不甚理想；②治理方式方面。健康信息存在形式多樣，既包括傳統(tǒng)紙質(zhì)載體形式，也包括大量依托于網(wǎng)絡(luò)載體存在的在線健康信息，健康信息治理既面臨健康信息質(zhì)量的提升，也面臨健康信息資源的配置、共享等復(fù)雜問題，僅依靠單一學(xué)科、單一方法的治理手段難以滿足當(dāng)前復(fù)雜的治理需求；③治理流程方面。健康信息在生命周期的各個(gè)階段都面臨著質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，其生產(chǎn)、傳播、利用每一階段的參與者不僅有健康領(lǐng)域的專業(yè)人員，也有普通公眾，參與者的參與動(dòng)機(jī)、健康素養(yǎng)差異很大，致使錯(cuò)誤、虛假、冗余的健康信息極易被生產(chǎn)并廣泛傳播與利用。當(dāng)前僅關(guān)注某一環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)治理的工作方式，無法實(shí)現(xiàn)對健康信息全面、有效的治理。要實(shí)現(xiàn)治理效益最大化、推動(dòng)《綱要》戰(zhàn)略穩(wěn)步前進(jìn)，需要從整體上擴(kuò)大社會(huì)參與面、提升健康信息治理系統(tǒng)化與結(jié)構(gòu)性、增強(qiáng)治理行為的科學(xué)性。

鑒于此，本文構(gòu)建全周期視角下的健康信息多元主體協(xié)同治理框架（Governance Based on Multiple Synergies-Healthcare Information in a Full-Cycle Per-spective，GMSF），并結(jié)合多案例實(shí)踐分析，以“政策一框架一案例”三維映射的形式探究該治理框架應(yīng)用于政府健康信息治理的可行性。

1健康信息治理研究現(xiàn)狀

國家衛(wèi)健委在2022年6月10日的新聞發(fā)布會(huì)上表示，我國居民健康素養(yǎng)水平在10年間已由8.8%提高至25.4%，提前完成《綱要》行動(dòng)2022年的階段性目標(biāo)。同時(shí)，在新興信息技術(shù)的加持下，以“民生”為核心的醫(yī)療信息化正加速推進(jìn)，建設(shè)數(shù)據(jù)賦能的健康信息治理體系將是未來的主要發(fā)展方向。健康信息是指以任何形式或媒介記錄的，由組織或個(gè)人創(chuàng)建或傳播的，與個(gè)人或群體的過去，現(xiàn)在及未來身心健康或護(hù)理有關(guān)的信息。目前針對健康信息治理的研究，重點(diǎn)圍繞“誰來干、怎么干、干什么”等問題，從治理主體、治理方式、治理環(huán)節(jié)3個(gè)方面展開。

1）治理主體方面，單一視角下，以政府、組織（機(jī)構(gòu)）、用戶為治理主體的研究已較為成熟，主要圍繞不同主體在健康信息治理中的行為、權(quán)利、義務(wù)等進(jìn)行研究。立足政府視角，姜雯比較了中國、美國、加拿大健康信息保護(hù)與共享的法律建設(shè)現(xiàn)狀，從法律角度明確了政府在健康信息治理中的定位與責(zé)任；粟丹認(rèn)為，應(yīng)針對健康信息治理領(lǐng)域存在法律空白、平臺管理乏力的現(xiàn)狀，重點(diǎn)強(qiáng)化政府的監(jiān)管職責(zé)。立足組織（機(jī)構(gòu)）視角，有研究者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮圖書館、醫(yī)療組織等健康信息服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)勢，在健康信息資源組織、健康信息素養(yǎng)教育、增強(qiáng)社會(huì)關(guān)注方面發(fā)揮作用。立足用戶視角，張坤通過分析用戶健康信息行為形成機(jī)理，明確了用戶作為內(nèi)容生產(chǎn)者應(yīng)履行的責(zé)任與義務(wù)；周毅認(rèn)為，用戶作為信息內(nèi)容治理的直接使用者，應(yīng)不斷強(qiáng)化責(zé)任意識，明確履行義務(wù)。近年來，雖也有學(xué)者如周曉英提出健康信息綜合治理的建議，但多主體協(xié)同治理研究仍有所缺失。

2）治理方式方面，宏觀的研究變化體現(xiàn)在健康信息治理理念的演變。其研究范圍由健康信息質(zhì)量評價(jià)、虛假健康信息識別等圍繞信息本身的探索，延伸至尋求健康信息系統(tǒng)與健康信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并逐漸轉(zhuǎn)化為建設(shè)全面、綜合的健康信息治理模式的研究。微觀的研究變化則反映在治理方法的演進(jìn)。傳統(tǒng)對健康信息治理的研究普遍采用單一的模型方法或技術(shù)策略。如金帥岐等借助三元交互模型，分析了影響用戶健康信息搜尋行為的因素，為相關(guān)政府部門與健康信息機(jī)構(gòu)的工作提供了幫助；張艷豐等基于S-O-R模型和MOA理論，針對用戶健康信息焦慮提出了管理策略，規(guī)范了用戶健康信息服務(wù)與管理體系。但隨著健康信息治理的日益復(fù)雜化，治理手段向技術(shù)、政策、法律、人文等手段并重發(fā)展，如周知等從國家戰(zhàn)略角度出發(fā)，在梳理健康信息學(xué)與數(shù)據(jù)治理研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以政策規(guī)范、價(jià)值導(dǎo)向、技術(shù)落地等方法融合的綜合性治理體系；相麗玲等利用可視化技術(shù)，在分析中外個(gè)人健康信息保護(hù)研究動(dòng)態(tài)、內(nèi)容、趨勢的基礎(chǔ)上，提出了技術(shù)、管理、法律三位一體的本土化治理發(fā)展趨勢；李志等通過分析歸納國際經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)際，從政策規(guī)章、運(yùn)行體系、服務(wù)模式、數(shù)字賦能等多個(gè)方面對我國的健康數(shù)據(jù)治理提出了指導(dǎo)性建議。以上研究雖從多角度對健康信息治理進(jìn)行了探索，但基于協(xié)同理論，以統(tǒng)籌多手段方法為切入點(diǎn)的研究較少，在提升治理效率方面仍有提升空間。

3）治理環(huán)節(jié)方面，當(dāng)前學(xué)者多以健康信息的傳播階段為研究重點(diǎn)，通過分析改進(jìn)該階段中的信息質(zhì)量、平臺服務(wù)、用戶行為等達(dá)到健康信息治理目的。如曾祥敏等對健康傳播中虛假信息產(chǎn)生、擴(kuò)散的機(jī)理進(jìn)行研究，并提出了建設(shè)性的治理對策；錢明輝等從多個(gè)維度構(gòu)建了針對健康平臺信息服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)而為平臺的治理改進(jìn)提出了啟示策略；相甍甍等從用戶行為視角出發(fā)，分析了影響在線健康社區(qū)用戶信息共享與搜尋行為意愿的因素，并提出相應(yīng)指導(dǎo)建議。除傳播環(huán)節(jié)外，也有部分學(xué)者針對健康信息治理中信息產(chǎn)生與利用環(huán)節(jié)進(jìn)行了研究，如柴國榮等以健康信息資源的價(jià)值挖掘與實(shí)現(xiàn)為重點(diǎn)，從制度、環(huán)境、技術(shù)、社會(huì)4個(gè)方面優(yōu)化了健康數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑選擇；周曉英等在分析健康素養(yǎng)與健康信息利用關(guān)系的基礎(chǔ)上，將我國健康素養(yǎng)現(xiàn)狀與美國國家改善健康素養(yǎng)行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行了比較分析，進(jìn)而提出了提升我國國民健康素養(yǎng)的對策建議。針對治理環(huán)節(jié)的研究，各信息階段雖均有涉及，但缺乏對整體流程的全面把控，在實(shí)際操作中易出現(xiàn)環(huán)節(jié)割裂現(xiàn)象，削弱各部分原有功能，影響治理效果。因此，以涵蓋整體治理流程的全周期視角，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理模式，在現(xiàn)階段具有良好的適用性。

事實(shí)上，從治理實(shí)踐角度來看，已有不少國家（地區(qū)）通過建立多元系統(tǒng)的治理模型有效提升了健康信息質(zhì)量，如英國NHS國家信息治理框架、新西蘭健康信息治理模型、美國AHIMA健康信息質(zhì)量模型等。我國目前仍多是以國家層面的健康戰(zhàn)略為背景，通過出臺政策文件引導(dǎo)治理實(shí)踐。這種方式雖然從頂層實(shí)現(xiàn)了對健康信息治理在范圍、路徑與技術(shù)等多維度的綜合規(guī)范，但尚未對基層的具體行動(dòng)實(shí)踐作出明確指導(dǎo)。因此，想要貫徹落實(shí)《綱要》在我國健康信息領(lǐng)域的戰(zhàn)略精神，增強(qiáng)對政策結(jié)果的把控能力，避免不同情境下政策內(nèi)涵、對象及其所處進(jìn)程的錯(cuò)位現(xiàn)象，就必須圍繞當(dāng)前治理模式的突出性問題，構(gòu)建全面系統(tǒng)的健康信息治理體系。

2 GMSF治理框架構(gòu)建方案

2.1 GMSF治理框架的構(gòu)建思路

健康優(yōu)先、改革創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)展、公平公正是《綱要》的基本原則，包括4個(gè)方面：①以公民健康為中心，促進(jìn)健康理念融入政策實(shí)施的全過程；②清除體制機(jī)制障礙，充分發(fā)揮信息技術(shù)的引領(lǐng)支撐作用；③推動(dòng)健康服務(wù)轉(zhuǎn)向，使工作重心由規(guī)模擴(kuò)張移至質(zhì)量提升；④推動(dòng)健康領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋，促進(jìn)社會(huì)公平。其中，對健康信息領(lǐng)域的指導(dǎo)可概括為：以政府、社會(huì)、個(gè)人治理相結(jié)合為總體戰(zhàn)略，以信息共享和跨部門協(xié)作為基本路徑，通過深化在線健康信息治理周期性改革，建設(shè)形成涵蓋整個(gè)治理流程的多層次、多元化社會(huì)共治格局。

為實(shí)現(xiàn)《綱要》戰(zhàn)略目標(biāo)，基于上述《綱要》的基本原則構(gòu)建GMSF治理框架?？蚣馨嗷ヱ詈系膸讉€(gè)層面：其一，主體層面采用多中心融合?！毒V要》指出，“共建共享、全民健康”，是建設(shè)健康中國的戰(zhàn)略主題，而“共建共享”是建設(shè)健康中國的基本路徑，要促進(jìn)全社會(huì)廣泛參與，強(qiáng)化跨部門協(xié)作。當(dāng)前健康信息治理面臨著涉及范圍廣泛、權(quán)力構(gòu)成復(fù)雜、職責(zé)分配不明等情境，需要依據(jù)不同治理主體的屬性特點(diǎn)，劃分治理區(qū)域并形成主導(dǎo)中心點(diǎn)，然后“由點(diǎn)到面”，以信息發(fā)展階段為軸，串聯(lián)多個(gè)治理中心協(xié)同參與。其二，方式層面依靠多手段協(xié)同治理?！皡f(xié)同治理”是支撐框架運(yùn)行的核心，用于推動(dòng)戰(zhàn)略輸入轉(zhuǎn)化為實(shí)踐輸出，并促使改進(jìn)措施與銜接環(huán)節(jié)緊密耦合。其中，措施協(xié)同通過推進(jìn)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用實(shí)現(xiàn)治理科學(xué)化，方法協(xié)同借助健康法治建設(shè)與政策指引推動(dòng)治理系統(tǒng)化、法治化。其三，環(huán)節(jié)層面立足全周期治理改善。GMSF框架基于治理流程全面性與信息周期完整性的要求，以DMAIC質(zhì)量改善工具為原型，通過對其目標(biāo)定義（Define）、水平測量（Measure）、因素分析（Analyze）、措施改善（Improve）、流程控制（Control）5個(gè)階段的優(yōu)化改進(jìn)，構(gòu)建主體、方式、環(huán)節(jié)3個(gè)層面間緊密配合的治理框架，如圖1所示。

2.2 GMSF治理框架的內(nèi)容

健康信息治理的目標(biāo)在于借助政府、公民、社會(huì)機(jī)構(gòu)等的合力作用，從安全、可靠、可用、尊法等多角度對信息生命的每一階段進(jìn)行全方位的治理，以保障公民健康的實(shí)現(xiàn)。如圖1所示，GMSF治理框架由治理主體、治理方式、治理環(huán)節(jié)3部分構(gòu)成。

1）多元化的治理主體?！毒V要》戰(zhàn)略下的健康信息治理存在三方面的需求：其一，宏觀層面提升公民健康水平與發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)；其二，中觀層面結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際提升健康信息管理水平；其三，微觀層面兼顧用戶健康資源與信息服務(wù)融合。不同層面的治理需求決定了需要多主體共同參與，包括推進(jìn)政策引領(lǐng)與社會(huì)整體干預(yù)的頂層設(shè)計(jì)者、串聯(lián)各層面需求并轉(zhuǎn)化為實(shí)踐輸出的中層操作者、以及保障治理長效發(fā)展與貫徹執(zhí)行的基層參與者。上述3個(gè)角色從職能角度分別與政府、組織（機(jī)構(gòu)）、用戶一一對應(yīng)，在治理體系中分別履行不同的職責(zé)和任務(wù)。

2）治理方式?！罢我I(lǐng)、法治保障.德治教化、自治強(qiáng)基、智治支撐”作為我國治理工作的實(shí)踐結(jié)晶，同樣也適用于健康信息領(lǐng)域。面對復(fù)雜的治理任務(wù)，在治理措施上，GMSF治理框架強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用；在治理方法上，強(qiáng)調(diào)技術(shù)、法律、倫理道德等手段協(xié)同，共同實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化、系統(tǒng)化、科學(xué)化和精準(zhǔn)化。

3）治理環(huán)節(jié)。CMSF框架既強(qiáng)調(diào)對健康信息全生命周期的治理，包括信息產(chǎn)生、加工、傳播到利用的每一階段，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)對治理流程的全周期性改善，表現(xiàn)為治理活動(dòng)涵蓋目標(biāo)制定、現(xiàn)狀分析、措施改善、測量監(jiān)督等各個(gè)治理環(huán)節(jié)。

2.3 GMSF治理框架的特點(diǎn)

《綱要》系統(tǒng)化與層次化的戰(zhàn)略特征，對健康信息治理提出了統(tǒng)籌化的要求。治理框架的構(gòu)建應(yīng)充分考慮治理對象、環(huán)境、行為等要素之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，及其對治理效果的影響，以保證該框架可統(tǒng)籌應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情境。因此，GMSF治理框架在順應(yīng)各要素發(fā)展規(guī)律的同時(shí)，還需要考慮不同治理主體、方式與環(huán)節(jié)下健康信息治理的最優(yōu)發(fā)展方向，即明確該框架在不同層面的特征。

1）治理主體層面：由單一主體擴(kuò)展至多元主體融合

健康信息治理涉及多個(gè)部門、多個(gè)領(lǐng)域，既包括網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門，也包括醫(yī)療管理部門與醫(yī)療機(jī)構(gòu)等。各機(jī)構(gòu)、各部門定位和職責(zé)的不同，使得當(dāng)前健康信息的治理呈現(xiàn)出部門獨(dú)立、多頭管理、部門間缺乏協(xié)同性等特征。針對健康信息及其治理活動(dòng)的復(fù)雜性，需要以《綱要》中關(guān)于全民參與和跨部門合作的總體戰(zhàn)略為突破點(diǎn)，即以多元主體參與的思維方式改進(jìn)傳統(tǒng)單一主體治理的狀況，并依據(jù)不同治理情境領(lǐng)域形成一定的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這一特點(diǎn)包含兩個(gè)方面：一方面在于主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的安排，需由政府、組織（機(jī)構(gòu)）、用戶分別為治理中心主導(dǎo)不同層面的治理，充分發(fā)揮各主體領(lǐng)域優(yōu)勢；另一方面是強(qiáng)化各治理系統(tǒng)間的協(xié)作效應(yīng)，使各中心主體在同一層面進(jìn)行跨部門合作，實(shí)現(xiàn)不同領(lǐng)域間的關(guān)聯(lián)化治理。此外，該層面的實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)在于對治理領(lǐng)域進(jìn)行合理劃分，因此，應(yīng)結(jié)合治理主體與健康信息特點(diǎn)綜合考慮。

2）治理方式層面：由單一措施轉(zhuǎn)變至多手段協(xié)同

在改善治理方式、實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值最大化的過程中，由于健康資源的繁雜性與各主體利益訴求的差異性，以往特定、單一的技術(shù)手段已無法滿足當(dāng)前治理需求，需要采用多手段整合協(xié)同以化解各要素間的沖突。多手段協(xié)同的關(guān)鍵在于，既要貫通治理理念，構(gòu)建涵蓋從微觀的健康信息到宏觀的健康信息治理體系的治理路徑，又要強(qiáng)化治理形式，綜合運(yùn)用相關(guān)技術(shù)、法律法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)、倫理道德等搭建具體工作結(jié)構(gòu)。最終，通過理念與形式的相互聯(lián)結(jié)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，共同促進(jìn)《綱要》戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。該層面作為能夠最直接提升治理效果的部分，需要充分結(jié)合多元主體參與下的治理實(shí)際，嚴(yán)密思考各治理層面間的邏輯關(guān)聯(lián)性與操作可行性，從實(shí)踐角度為框架的實(shí)現(xiàn)提供支撐。

3）治理環(huán)節(jié)層面：由關(guān)鍵環(huán)節(jié)上升至全流程改善

改進(jìn)治理活動(dòng)的薄弱環(huán)節(jié)，將治理改善貫穿于健康信息生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)與治理活動(dòng)的全過程，是GMSF框架的突出特點(diǎn)之一。具體體現(xiàn)在治理流程的完整性與標(biāo)準(zhǔn)化，涵蓋從治理活動(dòng)啟動(dòng)、計(jì)劃、執(zhí)行、控制的全過程，并嵌套在健康信息的整個(gè)生命周期中，需兼顧健康信息產(chǎn)生、加工、傳播至利用每一階段的特征與狀態(tài)。此外，該層面作為GMSF治理框架的核心，支撐著治理活動(dòng)的整體運(yùn)行，還承擔(dān)著協(xié)調(diào)流程開展與信息流通的重要作用。GMSF框架強(qiáng)調(diào)利用全周期的視角，實(shí)現(xiàn)各階段精準(zhǔn)施策的層次化治理、各環(huán)節(jié)緊密銜接的全流程管控、各要素匹配的高效能統(tǒng)合，為健康信息治理提供全方位相融合的改進(jìn)建議。

3 GMSF治理框架的流程

GMSF治理框架立足《綱要》，面向健康信息的“全生命周期”，通過“體系優(yōu)化”與“多主體參與”，實(shí)現(xiàn)健康信息治理目標(biāo)。其中，“全生命周期”映射到治理環(huán)節(jié)層面，覆蓋健康信息由產(chǎn)生、傳播至利用的全部流通過程；“體系優(yōu)化”以全周期的治理流程為基本架構(gòu)，利用多種措施融合協(xié)同思想，負(fù)責(zé)將《綱要》的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐輸出，同時(shí)需考慮到框架各部分之間繁雜的銜接關(guān)系，兼顧整體治理效益；“多主體參與”以多元參與的思維方式貫穿治理活動(dòng)的始終，在堅(jiān)持政府牽頭指引、機(jī)構(gòu)積極參與、用戶個(gè)體負(fù)責(zé)的基本治理形式下，融合多中心理論，針對不同主體特點(diǎn)合理確定其在治理體系中的職能定位。具體包括如下內(nèi)容：

3.1健康信息治理目標(biāo)定義

GMSF治理框架的首要環(huán)節(jié)是對健康信息治理的目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)界定，即依據(jù)《綱要》核心精神與戰(zhàn)略目標(biāo)組建治理團(tuán)隊(duì)，并基于健康信息治理現(xiàn)狀設(shè)立有針對性的任務(wù)指標(biāo)，包括任務(wù)范疇、預(yù)期水平、質(zhì)量成果等。具體包括3個(gè)步驟：

1）健康信息治理團(tuán)隊(duì)組建。健康信息治理是一項(xiàng)復(fù)雜的整體性工作，組建多元協(xié)同的治理團(tuán)隊(duì)是全面、系統(tǒng)、可持續(xù)開展治理活動(dòng)的基礎(chǔ)與保障。治理團(tuán)隊(duì)的組建，應(yīng)當(dāng)由各級政府聯(lián)合醫(yī)療機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、互聯(lián)網(wǎng)平臺等組織共同參與。結(jié)構(gòu)設(shè)置包括對治理體系進(jìn)行全面規(guī)劃、制定相應(yīng)的規(guī)章、制度與策略的指導(dǎo)層；負(fù)責(zé)治理流程建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)的管理層；作為治理策略、流程、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者與被管理者的支持層；負(fù)責(zé)對治理全過程的落實(shí)與執(zhí)行情況定期審核的監(jiān)督層。

2）健康信息治理現(xiàn)狀評估。治理現(xiàn)狀評估是治理改善的前提，通過對當(dāng)前健康信息的資源分布狀況、健康信息的共享情況、健康信息標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范現(xiàn)狀、健康信息質(zhì)量、健康數(shù)據(jù)安全保障、健康信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進(jìn)行評估，有助于了解當(dāng)前健康信息治理存在的問題，幫助確定合理的治理目標(biāo)。

3）健康信息治理目標(biāo)界定。頂層戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)結(jié)合《綱要》規(guī)劃精神，以提升公民健康信息素養(yǎng)、完善健康信息資源配置、促進(jìn)健康信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、強(qiáng)化健康信息制度體系建設(shè)、推動(dòng)健康信息服務(wù)能力等為主線，引領(lǐng)健康信息治理工作的開展；中層指導(dǎo)目標(biāo)需結(jié)合各地實(shí)際，基于地方性特點(diǎn)，將如生態(tài)優(yōu)勢、醫(yī)改成果、信息化效果等轉(zhuǎn)化為健康信息治理優(yōu)勢，使本土特色融入治理工作；基層執(zhí)行目標(biāo)以廣大人民群眾需求為核心，強(qiáng)調(diào)治理過程的可操作性、系統(tǒng)性與流程性，可圍繞政策方針與本地實(shí)際，設(shè)置健康信息質(zhì)量、利用水平、保障能力等若干主要量化指標(biāo)，使目標(biāo)任務(wù)具體化。

3.2健康信息治理水平測量

明確治理目標(biāo)后需要對當(dāng)前治理水平，即實(shí)施手段效果的優(yōu)劣進(jìn)行測量與劃分，作為后續(xù)治理改善的重要參考。該階段由任務(wù)界定、流程實(shí)施、結(jié)果評價(jià)3個(gè)步驟組成，如圖2所示，通過對各流程階段與任務(wù)節(jié)點(diǎn)上治理效果的測量，并區(qū)分所對應(yīng)環(huán)節(jié)措施及組織場景，實(shí)現(xiàn)對治理能力的分類掌控。

1）測量任務(wù)界定。該環(huán)節(jié)用于使測量人員明確任務(wù)分配與職能分工。對當(dāng)前治理流程進(jìn)行分解，明確各措施、環(huán)節(jié)、管理組織與場景下所對應(yīng)的治理效果，是測量的主要任務(wù)。具體來說，應(yīng)使測量人員能夠正確區(qū)分每一信息節(jié)點(diǎn)上措施效用、環(huán)節(jié)銜接、組織職責(zé)和發(fā)生場景4個(gè)測量變量，并根據(jù)實(shí)際制定有針對性的測量策略。

2）測量流程實(shí)施。明確測量任務(wù)后需將其落地實(shí)行，通過管理層與支持層的有效配合，能夠?yàn)榉治霎?dāng)前健康信息治理陷入困境的原因提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。鑒于治理效果與流通階段的強(qiáng)相關(guān)性，需要借助技術(shù)手段，面向健康信息全生命周期與全治理流程實(shí)施協(xié)調(diào)統(tǒng)一的測量方法。例如，可采用仿真技術(shù)模擬健康信息治理過程，通過方案設(shè)定、模型構(gòu)建、程序調(diào)試，以虛擬形式重塑健康信息治理體系，并對輸出數(shù)據(jù)結(jié)果進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)對各措施有效性、環(huán)節(jié)銜接性、組織能力度、場景影響度的量化表達(dá)。

3）測量結(jié)果評價(jià)。該環(huán)節(jié)是使測量結(jié)果真實(shí)有效的重要保障。針對測量任務(wù)的每一過程，依據(jù)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，利用工具測試、專家評定、人員訪談等手段，從測量流程的完整性、方法執(zhí)行的準(zhǔn)確性、管理的全面性與技術(shù)的合理性等多角度進(jìn)行過程和結(jié)果兩方面的評價(jià)，對可能產(chǎn)生的措施與環(huán)節(jié)不兼容、人員定位與發(fā)生場景不匹配、治理程序缺失或重復(fù)等問題進(jìn)行提前預(yù)警，并對治理效果較好的部分做出相應(yīng)保留。

3.3健康信息治理效果影響因素分析

提升健康信息治理效果，需要結(jié)合社會(huì)實(shí)際與治理場景進(jìn)行系統(tǒng)分析，深度挖掘?qū)е庐?dāng)前治理困境的多重因素?；诮】敌畔⒅卫硭浆F(xiàn)狀與《綱要》戰(zhàn)略精神，本文認(rèn)為可從健康信息治理主體的角色定位、關(guān)系博弈、手段方法三方面分析制約治理效果的阻礙因素，為后續(xù)治理措施的改善提供基礎(chǔ)。

1）治理主體角色定位。治理主體權(quán)力與職能的轉(zhuǎn)變對健康信息治理的體系建設(shè)與效果呈現(xiàn)具有關(guān)鍵性的作用。傳統(tǒng)利益驅(qū)動(dòng)的本位思想與行政分權(quán)的工作方式，直接導(dǎo)致了各主體各自為政的治理局面，無法滿足日趨復(fù)雜的健康信息治理形勢。因此在當(dāng)前健康信息環(huán)境下，應(yīng)圍繞《綱要》中關(guān)于多元主體共同參與治理的要求，著重考慮各治理主體的角色重組和職能定位問題。具體可細(xì)化為針對各主體部門結(jié)構(gòu)、人員分配、任務(wù)分工等因素的分析。

2）治理主體關(guān)系博弈。當(dāng)前我國“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的治理體制在面對復(fù)雜多變的健康信息問題時(shí)，容易受到兩方面因素的影響。一是“強(qiáng)制性”因素，自上而下、層級分明的治理結(jié)構(gòu)使得政府在治理工作中具有絕對的主導(dǎo)地位，但也易造成信息遲滯、權(quán)屬不清等問題，增加政府治理成本；二是“自主性”因素，其他機(jī)構(gòu)、組織、用戶等治理主體作為政府主導(dǎo)下的“合作方”，易出現(xiàn)倦怠、避責(zé)等消極心理，不利于治理的常態(tài)化發(fā)展。鑒于此，應(yīng)從體系制度、思想意識、行為規(guī)范等因素人手進(jìn)行分析，嘗試尋找多中心治理的解決方式，優(yōu)化當(dāng)前治理形式。

3）治理主體的治理手段與方法。各主體采取的治理措施與手段直接決定了健康信息治理效果。在整個(gè)治理體系中，流程錯(cuò)位、環(huán)節(jié)缺失等問題導(dǎo)致治理成本過高、治理效率低下等情況。為解決該問題，應(yīng)重點(diǎn)對各治理主體采用的治理手段、涵蓋階段、實(shí)施效能等因素進(jìn)行分析，旨在通過對以上方面的協(xié)同改善，提升各主體在治理手段與環(huán)節(jié)上的契合程度，實(shí)現(xiàn)健康信息的整體性治理。

3.4健康信息治理措施改善

措施改善階段的工作是多中心思想、協(xié)同理論與全周期視角的集中體現(xiàn)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。需要從《綱要》的戰(zhàn)略指導(dǎo)出發(fā)，通過在不同治理層面設(shè)置主導(dǎo)中心點(diǎn)，并強(qiáng)化各層面中的主體協(xié)同作用，在提高各主體自主治理能力的同時(shí)提升治理效率。具體包括以下3個(gè)層面的工作，如圖3所示。

1）導(dǎo)向與管理層面。該層面以各級政府為主導(dǎo)，通過在政策指導(dǎo)、權(quán)責(zé)分配、體系構(gòu)建等方面的正確引導(dǎo)與有效管理，協(xié)調(diào)各組織機(jī)構(gòu)與用戶參與，使各方職能優(yōu)勢發(fā)揮至最大。導(dǎo)向?qū)用?，?yīng)根據(jù)《綱要》戰(zhàn)略精神，結(jié)合各地實(shí)際，圍繞健康信息治理目標(biāo)，針對健康信息產(chǎn)生、加工、傳播、利用的各個(gè)階段，出臺相關(guān)政策規(guī)劃與法律規(guī)章，引導(dǎo)建立與組織發(fā)展及用戶水平相適應(yīng)的健康信息治理體系和保障體系。管理層面，政府應(yīng)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的管理體系，對健康資源、技術(shù)、平臺、企業(yè)、用戶等進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管與調(diào)節(jié)。

2）資源與技術(shù)層面。這一層面由組織機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，以醫(yī)療機(jī)構(gòu)健康資源開發(fā)與信息平臺技術(shù)創(chuàng)新為治理改善重點(diǎn)，是政府職能實(shí)現(xiàn)與用戶需求滿足的基礎(chǔ)。在資源層面，應(yīng)根據(jù)健康資源的類型、面向?qū)ο?、功能作用等，進(jìn)一步完善健康信息資源的標(biāo)準(zhǔn)化體系，提升健康信息資源質(zhì)量，提高健康信息資源的共享程度。在技術(shù)層面，充分利用技術(shù)工具與方法，對健康信息的流通過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管與分類處理，滿足不同信息處理需求，提升個(gè)性化服務(wù)水平。

3）使用與需求層面。該層面以用戶為主導(dǎo)，通過提升用戶自治意識與能力，提高健康信息利用效率與效果、促進(jìn)健康信息治理常態(tài)化發(fā)展。用戶既是健康信息治理活動(dòng)的參與者，也是健康信息治理活動(dòng)的受益者。在使用層面，用戶應(yīng)積極參與健康信息自治，如遵守相關(guān)政策、法律法規(guī)，不創(chuàng)建、傳播低質(zhì)量健康信息，提升自身健康信息素養(yǎng)，積極利用健康信息等。在需求層面，用戶基于自身健康需求，圍繞健康信息質(zhì)量、服務(wù)、設(shè)施、體驗(yàn)等，合理拓展健康信息需求，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)健康信息治理水平的提升。

3.5健康信息治理流程控制

CMSF治理框架旨在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化的全面型治理改善體系，以避免治理過程中出現(xiàn)政策目標(biāo)僵化或理論指導(dǎo)與實(shí)踐工作脫鉤等問題。要保障治理體系的長效運(yùn)行，就必須建設(shè)與之匹配的監(jiān)控保障機(jī)制，對流程的日常運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測與調(diào)整，從而使修正后的治理體系更加契合用戶需求。首先，在健康信息治理活動(dòng)中，政府、組織、用戶作為治理工作的主導(dǎo)者、執(zhí)行者與參與者，其行為方式的變化與調(diào)整會(huì)對治理方向、效果產(chǎn)生巨大影響，因此在治理流程控制中需要考慮主體行為的合理性、協(xié)作性；其次，考慮到健康信息治理框架下可能出現(xiàn)的上層指導(dǎo)與基層實(shí)踐錯(cuò)位問題，需要從評價(jià)的角度控制、保障治理流程中各節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)設(shè)定與信息流傳遞的科學(xué)性、靈活性；最后，良好的健康信息社會(huì)環(huán)境是推動(dòng)《綱要》穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)，各社會(huì)主體的參與意識及治理能力對維護(hù)健康信息治理效果有著重要作用。

1）保障治理主體意識行為合理性與協(xié)作性。健康信息治理主體類型復(fù)雜、角色多變，在不同的治理階段，各主體肩負(fù)著健康信息生產(chǎn)者、加工者、傳播者、利用者等多種責(zé)任。因此對治理主體的監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持合理性與協(xié)作性的原則，參考《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等相關(guān)要求，設(shè)立人員考察制度與獎(jiǎng)懲機(jī)制，并結(jié)合治理的實(shí)際情況，使所設(shè)標(biāo)準(zhǔn)面對單主體活動(dòng)與多主體協(xié)作具有不同的考察方式，滿足治理體系協(xié)同發(fā)展的要求。

2）維護(hù)治理目標(biāo)與過程的科學(xué)性與靈活性。一方面，健康信息治理的目標(biāo)復(fù)雜多樣，包括健康信息質(zhì)量提升、服務(wù)體系完善、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。因此，治理目標(biāo)的設(shè)定不能一蹴而就，應(yīng)在堅(jiān)持科學(xué)性與靈活性原則的基礎(chǔ)上，依據(jù)治理實(shí)際設(shè)立合理的目標(biāo)評價(jià)體系，使該體系從長效治理與應(yīng)急響應(yīng)角度出發(fā)，不斷指導(dǎo)治理目標(biāo)的改進(jìn)與完善；另一方面，在治理過程中，存在大量信息流的持續(xù)輸入與輸出，健康信息經(jīng)過不同治理主體的多次傳遞可能出現(xiàn)信息失真、失效、失序等問題，影響后續(xù)治理決策。因此，應(yīng)通過技術(shù)手段和管理機(jī)制，對不同類型和層級間的健康信息分類管理與優(yōu)先級劃分，保障信息時(shí)效性、標(biāo)準(zhǔn)化與兼容性。

3）營造社會(huì)健康信息自治氛圍。作為健康信息治理的環(huán)境基礎(chǔ)，社會(huì)的整體性氛圍對治理效果有著至關(guān)重要的影響。社會(huì)中的每一個(gè)體都可視為治理的主體與對象，因此只有使全社會(huì)廣泛、主動(dòng)地參與到健康信息的治理與監(jiān)督中來，才能真正實(shí)現(xiàn)治理的高效率、常態(tài)化發(fā)展。具體包括政府與信息平臺宣傳推廣、相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)、公民個(gè)人意識與能力提升等。

4基于政策試驗(yàn)的GMSF治理框架實(shí)踐分析

政策試驗(yàn)，是一種由我國獨(dú)創(chuàng)的“由點(diǎn)到面”的政策運(yùn)行方式，同時(shí)也體現(xiàn)了一種自上而下的、以系統(tǒng)分析和全面規(guī)劃為核心的治理模式。政策試驗(yàn)包含了在不確定性（政策結(jié)果）與不確切性（政策工具）條件下的“試錯(cuò)性”探索，即通過實(shí)踐判斷對政策文本與工具進(jìn)行持續(xù)的優(yōu)化調(diào)整。政策試驗(yàn)具備與GMSF治理框架相似的預(yù)設(shè)目標(biāo)、結(jié)果測度、組間對照等要素，二者在運(yùn)行邏輯上具有較高契合性；同時(shí)，政策試驗(yàn)“頒布新政策一取得典型經(jīng)驗(yàn)一在推廣中完善”的本質(zhì)，能夠反映健康信息治理實(shí)踐的內(nèi)核。鑒于此，本文基于“政策試驗(yàn)”模式對GMSF治理框架與實(shí)踐案例進(jìn)行映射分析，分析過程如圖4所示。

4.1案例選擇與要素提煉

案例分析的目的在于考察GMSF治理框架是否具有實(shí)踐與推廣意義，因此，所選案例需滿足以下條件：①有明確的政策指導(dǎo)與戰(zhàn)略定位，且圍繞健康信息治理展開工作：②有明確且已實(shí)踐的治理步驟與措施，同時(shí)效果良好，具有一定推廣價(jià)值。

依據(jù)案例選擇標(biāo)準(zhǔn)，本文選取福建、廣西、河南、青海、貴陽、大理、撫順和廣州（分別標(biāo)識為1～8）8個(gè)省市的治理實(shí)踐進(jìn)行映射研究。所選案例在健康信息治理方面具有全面性、多元化、專業(yè)性以及與信息技術(shù)連接緊密等特點(diǎn)，與GMSF治理框架構(gòu)建思路較為相似。案例處于我國不同行政區(qū)劃與政策體系下，政策推廣過程中的外部因素與利益干擾類型多樣，對“政策試驗(yàn)”實(shí)施過程中的阻礙因素具有較高概括性，可有效檢驗(yàn)治理框架推廣的泛在適應(yīng)性。所選案例均在不同頂層政策指導(dǎo)下具有較為突出的治理效果，符合“政策試驗(yàn)”的推廣條件。

基于上述條件提煉各案例實(shí)踐中具有共性的治理要素，具體實(shí)現(xiàn)過程如圖5所示。

4.2 GMSF治理框架的案例映射分析

在GMSF治理框架與案例的映射分析過程中，某個(gè)案例的階段性流程可能會(huì)完全反映框架中所提到的路徑或要素，也可能僅有部分環(huán)節(jié)或措施與框架內(nèi)容相吻合，又或許僅涉及框架中的部分要點(diǎn)，但其實(shí)現(xiàn)路徑存在差異性，甚至還有可能出現(xiàn)框架的某一環(huán)節(jié)或措施在案例中有所缺失的情況。鑒于此，本階段參考AI-Badi A等學(xué)者提出的標(biāo)注方式，分別采用FR、PR、DR、NA來反映上述情況。各案例治理實(shí)踐與框架流程要素的映射情況如表1所示。

1）治理目標(biāo)定義階段

圍繞頂層戰(zhàn)略精神制定明確合理的工作目標(biāo)是治理活動(dòng)開展的起點(diǎn)。在該階段，各案例均在結(jié)合本地實(shí)際的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與政策支持，旨在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體系框架內(nèi)更好地調(diào)整治理方向和目標(biāo)。其中，省級行政單位多以跨層級、跨地域松散聯(lián)合的方式，通過成立健康信息專項(xiàng)治理項(xiàng)目，以健康信息治理的日常監(jiān)管與公民反饋為依據(jù)，在鞏固固有成果的基礎(chǔ)上制定合理的治理目標(biāo)。例如，青海省在《青海省人民政府關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的實(shí)施意見》的指導(dǎo)下，聯(lián)合省衛(wèi)生健康委與各州市政府基于健康青海戰(zhàn)略前期成果，以全面建成高效統(tǒng)一、管理規(guī)范、開放共享、公平普惠的健康信息服務(wù)體系為目標(biāo)，進(jìn)一步推進(jìn)治理改善；而市級行政單位，則普遍由政府相關(guān)部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)等組成緊密結(jié)合的治理整體，采用“先行先試”的治理模式，以試點(diǎn)結(jié)果為依據(jù)確定切實(shí)可行的治理目標(biāo)。如撫順市以市衛(wèi)生健康委為依托，抽調(diào)市大數(shù)據(jù)應(yīng)用中心、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等專業(yè)人員圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”項(xiàng)目組建專家團(tuán)隊(duì)，并積極與華為技術(shù)、中建材信息技術(shù)等公司及社會(huì)組織合作，通過在全市范圍內(nèi)設(shè)立試點(diǎn)聯(lián)盟，明確下一階段的治理改善目標(biāo)。

2）治理水平測量階段

通過科學(xué)規(guī)劃與技術(shù)手段對當(dāng)前治理能力進(jìn)行評估，用于幫助加強(qiáng)已有優(yōu)勢并改善薄弱之處，是治理活動(dòng)開展的必經(jīng)之路。在該階段，通過成立專家小組（包含如發(fā)展改革／健康委、信息化廳、相關(guān)監(jiān)管部門等）與專職負(fù)責(zé)人，利用田野調(diào)查、專家訪談、績效考核等方式，建立健康信息治理能力評估、審查機(jī)制是當(dāng)前多數(shù)省市的水平測量實(shí)現(xiàn)路徑。其中以福建省為代表，聯(lián)合平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)、省委網(wǎng)信辦、數(shù)字辦等部門，通過發(fā)放“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”網(wǎng)絡(luò)問卷、國家統(tǒng)計(jì)信息中心審核反饋、醫(yī)療健康信息互聯(lián)互通標(biāo)準(zhǔn)化成熟度測評等方式，以健康信息質(zhì)量與民眾滿意度等為指標(biāo)衡量當(dāng)前治理能力。此外就測量過程而言，河南與貴陽均采用了衛(wèi)健委核查評審這一更為流程化與標(biāo)準(zhǔn)化的衡量方式，河南強(qiáng)調(diào)針對治理客觀方面（如治理架構(gòu)、措施、環(huán)節(jié)等）進(jìn)行水平測量，貴陽側(cè)重于通過對主觀方面（如組織結(jié)構(gòu)、頂層政策、情境場域）的評估來明確當(dāng)前治理水平。

3）影響因素分析階段

分析導(dǎo)致治理困境的因素是有效推進(jìn)治理活動(dòng)的關(guān)鍵。在上述8個(gè)實(shí)踐案例中，該環(huán)節(jié)普遍不作為一個(gè)獨(dú)立的治理階段，而是通過專家判斷直接列舉影響因素，或?qū)⑸弦浑A段中水平測量的結(jié)果作為分析的依據(jù)。單從結(jié)論來看，影響治理效果的關(guān)鍵因素具有一定共性，如在組織架構(gòu)方面，包括職能架構(gòu)安排與人員定崗等；在資源管理方面，包括管理的體系制度與建設(shè)思路等；在受眾人群方面，包括信息使用習(xí)慣與健康信息素養(yǎng)等；在技術(shù)支撐方面，包括技術(shù)體系與使用程度等。除此之外，政策支持程度、法律規(guī)章解讀程度以及健康信息的社會(huì)普及度等，也是當(dāng)前大部分省市所認(rèn)為的影響治理效果的關(guān)鍵因素。就案例實(shí)踐而言，福建省以服務(wù)體系為重點(diǎn)，通過建立一站式信息服務(wù)平臺，在全國率先實(shí)現(xiàn)健康資源數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用；河南省突出“互聯(lián)、智慧、健康服務(wù)”的政策特色，推動(dòng)了高質(zhì)健康資源共享與技術(shù)下沉；廣州市強(qiáng)調(diào)健康信息的協(xié)同應(yīng)用，基于醫(yī)療機(jī)構(gòu)重點(diǎn)推進(jìn)信息共享平臺建設(shè)；貴陽市借助貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展的優(yōu)勢，以健康資源與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)融合為集中治理方向。

4）治理措施改善階段

治理措施的改進(jìn)與完善覆蓋范圍廣泛、涉及任務(wù)復(fù)雜，依靠單一主體進(jìn)行治理往往難以實(shí)現(xiàn)且效率較低。因此，通過發(fā)動(dòng)社會(huì)參與，構(gòu)建政府、組織、用戶多方協(xié)同的治理模式，充分利用群體智慧彌補(bǔ)單主體治理的不足，是當(dāng)前各省市普遍采用的改善方式。如福建通過鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和相關(guān)技術(shù)企業(yè)合作，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了由省到村5級健康信息網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通與政府健康信息平臺架構(gòu)的進(jìn)一步完善；大理從健康資源保障的角度改善治理措施，包括政府與社會(huì)組織開展健康信息安全等級定級備案、安全測評、安全自查等，并定期組織相關(guān)宣傳活動(dòng)鼓勵(lì)全民參與健康信息治理；廣州采用政府引導(dǎo)與機(jī)制建設(shè)相結(jié)合的方式，一方面通過完善相關(guān)政策規(guī)章與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（如《“健康廣州2030”規(guī)劃》《健康廣州行動(dòng)》等），均衡考量和保障治理過程中各主體權(quán)益。另一方面建立治理防控機(jī)制，要求相關(guān)從業(yè)與治理人員均實(shí)名認(rèn)證，并對其行為活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤，做到全程留痕可追溯。

5）治理流程控制階段

流程控制是治理體系長效運(yùn)行的必要保障。僅以治理主體的結(jié)果績效作為考察治理效果的指標(biāo)，不僅效率較低且易受到利益因素的影響。因此，對治理活動(dòng)的主體、目標(biāo)、過程等進(jìn)行全面監(jiān)管，是當(dāng)前較為合適的保障方法。如廣西省由自治區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委牽頭，以健康信息治理流程的規(guī)范化為控制重點(diǎn)，通過配置移動(dòng)終端對相關(guān)人員工作行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，保障治理活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化操作；青海省聯(lián)合省衛(wèi)生健康委、省委網(wǎng)信辦、省信息化廳等，集中力量對健康信息的基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)據(jù)服務(wù)展開監(jiān)管，定期實(shí)行隱患排查、監(jiān)測及預(yù)警工作，從健康資源角度保障治理工作的順利推進(jìn)；河南省由鄭州市衛(wèi)生健康委出面，邀請來自各醫(yī)療機(jī)構(gòu)的80位健康專家共同組建了“健康科普資源庫”，以政企聯(lián)合宣傳的方式，將正確的健康信息融入公眾生活，從而推進(jìn)健康信息治理的常態(tài)化發(fā)展。

從上述分析來看，各案例省市在治理實(shí)現(xiàn)路徑上均有與《綱要》戰(zhàn)略精神及GMSF治理框架相符的環(huán)節(jié)和措施：在目標(biāo)定義階段，青海、撫順等采用了分層級確立治理目標(biāo)的方法；在水平測量階段，貴陽與河南提出了把能力水平落實(shí)到每一環(huán)節(jié)、措施、人員及場景的要求；在因素分析階段，福建、河南、貴陽、大理等基于對治理影響因素的整體性分析，開辟了體現(xiàn)本土優(yōu)勢的個(gè)性化治理道路；在措施改善階段，福建、大理、廣州等均實(shí)施了分別以政府、組織、用戶為中心的協(xié)同治理的模式；在流程控制階段，廣西、青海與河南等地從環(huán)節(jié)、措施、社會(huì)生活等多個(gè)方面對治理工作進(jìn)行了保障，實(shí)現(xiàn)了對健康信息治理體系的有效管控。

5結(jié)語

健康信息治理根植于《綱要》實(shí)踐的進(jìn)程之中，應(yīng)與“健康”領(lǐng)域的方方面面，如健康服務(wù)、健康環(huán)境、健康產(chǎn)業(yè)、健康生活等深度融合?；凇丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》精神，本文提出了全周期視角下的健康信息多元主體協(xié)同治理框架，并以我國多個(gè)省市的相關(guān)治理實(shí)踐為例，對其整體構(gòu)建思路與具體治理要素進(jìn)行了映射分析。所選案例反映了當(dāng)前健康信息治理過程中以政策為指導(dǎo)、多元參與協(xié)作的機(jī)制和特征，但同時(shí)也反映出目前健康信息治理中存在的任務(wù)分工模糊化、能力水平差異化、結(jié)果評定散亂化等方面的問題。GMSF框架嘗試從治理主體的多元化、治理流程的規(guī)范化、治理環(huán)節(jié)的全周期化解決上述問題。作為一個(gè)宏觀框架，GMSF普適性、有效性還需要選取更多的案例進(jìn)一步檢驗(yàn)。后續(xù)仍需對框架進(jìn)行改進(jìn)，如在框架中融入風(fēng)險(xiǎn)管理意識、激勵(lì)機(jī)制等，提升框架的適應(yīng)性、敏捷性，實(shí)現(xiàn)健康信息治理的長效化。