張星民 ,王長安 ,柳曉倩

(1.西南財經(jīng)大學(xué) 中國西部經(jīng)濟研究院,四川 成都 611130;2.西南財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,四川 成都 611130;3.西南財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟與管理研究院,四川 成都 611130)

一、引言

“國之稱富者,在乎豐民?！碧幚砗秘敻坏膭?chuàng)造和分配問題,是切實推進人的全面發(fā)展,奮力實現(xiàn)全體人民共同富裕的本質(zhì)要求。從歷史經(jīng)驗上看,由二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)收入差距是中國整體收入差距的重要構(gòu)成[1]。2021 年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為47 412 元,農(nóng)村居民人均可支配收入為18 931 元,城鄉(xiāng)居民人均可支配收入絕對差距達28 481 元,相對差距達2.51,城鄉(xiāng)收入差距仍然較大①。目前,大量文獻從內(nèi)生視角和外生視角兩方面探究了城鄉(xiāng)收入差距的來源與影響因素[2]。內(nèi)生視角方面,現(xiàn)有文獻就經(jīng)濟增長[3]、城市化發(fā)展[4]、人口遷移[5]、對外開放[6]、金融發(fā)展[7]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[8]以及人力資本投資[9]等諸多因素對城鄉(xiāng)收入差距的影響進行了討論。外生視角方面,學(xué)者們認為各類外生性因素大致包括:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[10]、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展[11]、戶籍制度變革[12]、土地制度等[13]。上述研究揭示了城鄉(xiāng)收入差距的來源、影響因素和作用機理。然而,在中國特色社會主義制度下,實現(xiàn)共同富裕,首先要解放和發(fā)展生產(chǎn)力,不斷積累社會財富,然后通過合理的制度安排,正確處理好增長與分配的關(guān)系,消除兩極分化,不斷縮小居民收入差距[1]。因此,在中國即將跨入高收入國家行列的背景下,應(yīng)更加重視構(gòu)建運轉(zhuǎn)有效的制度體系,解決發(fā)展差距過大和收入分配不合理的問題,為實現(xiàn)共同富裕提供必要的制度保障。

事實上,財稅體制作為國家治理的重要手段,在創(chuàng)造社會財富、平衡發(fā)展差距方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。近三十年來,以分稅和轉(zhuǎn)移支付為核心的財稅體制改革成為創(chuàng)造中國經(jīng)濟增長奇跡的重要動力[14]。一方面,財稅改革后,中央-地方間和區(qū)域間的稅收分配關(guān)系得以調(diào)整,激發(fā)了地方政府重視經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力,刺激經(jīng)濟增長。另一方面,大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付,可以縮小地方政府間的財力差距,帶動后發(fā)地區(qū)經(jīng)濟增長,實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展[15]。從現(xiàn)有文獻看,學(xué)者們對轉(zhuǎn)移支付的收入效應(yīng)進行了廣泛而深入的討論。范子英[16]認為,財政轉(zhuǎn)移支付可以促進城鄉(xiāng)居民受教育機會均等化,進而提升人力資本的代際流動性,實現(xiàn)社會公平。劉明慧等[17]認為,財政轉(zhuǎn)移支付存在規(guī)模效應(yīng),地方財政的民生性支出占比提高有助于減緩農(nóng)村低收入人群的相對貧困。徐明[15]發(fā)現(xiàn),中央財政轉(zhuǎn)移支付可以通過增加人均農(nóng)業(yè)支出發(fā)揮減貧效應(yīng),但地方財政支出中過度偏向基本建設(shè)的投資方式會擠出農(nóng)業(yè)投資支出占比,限制中央財政轉(zhuǎn)移支付的總體減貧效果。此外,賈俊雪等[18]認為,轉(zhuǎn)移支付可以提高地方政府對農(nóng)林水的支出規(guī)模,有利于農(nóng)民增收。聚焦城鄉(xiāng)收入差距,陳斌開等[19]認為,在財政壓力與晉升激勵的驅(qū)使下,地方政府傾向采取工業(yè)化、城市化偏向的經(jīng)濟政策,“漠視”農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展,加劇了城鄉(xiāng)收入差距的擴大。與之相似,趙衛(wèi)民等[20]發(fā)現(xiàn),中央財政轉(zhuǎn)移支付并未縮小城鄉(xiāng)收入差距。其原因在于,中央財政轉(zhuǎn)移支付對第一產(chǎn)業(yè)增加值的促進作用不明顯。據(jù)此,他們認為,必須建立穩(wěn)定的財政資金支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機制,形成農(nóng)民增收的長效路徑。同時,雷根強等[21]以西部大開發(fā)政策構(gòu)建準自然實驗,使用模糊斷點回歸分析發(fā)現(xiàn),中央財政對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付使得城鎮(zhèn)居民的受益程度更大,進而擴大了西部地區(qū)的城鄉(xiāng)收入差距。近年來,隨著國家財政體制的日趨完善,轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新層出不窮。盧文秀等[22]研究了生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付對受償?shù)貐^(qū)城鄉(xiāng)收入差距的影響,發(fā)現(xiàn)生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付可以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移顯著縮小受償?shù)貐^(qū)的城鄉(xiāng)收入差距,但卻未能促使受償?shù)貐^(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加合理。從既有文獻看,轉(zhuǎn)移支付的收入效應(yīng)往往與轉(zhuǎn)移支付的類型、轉(zhuǎn)移支付的制度安排、轉(zhuǎn)移資金的分配機制,以及地方政府的財政支出偏好等諸多因素相關(guān)。學(xué)者們通過不同研究視角所得出的結(jié)論往往不盡相同,對轉(zhuǎn)移支付推動城鄉(xiāng)收入差距縮小的作用尚未達成定論。同時,隨著近年來國家財稅政策制度創(chuàng)新的不斷涌現(xiàn),既有文獻的研究結(jié)論也未能及時反映現(xiàn)實經(jīng)濟運行的真實情況,因此,迫切需要對近年來中國政府所實施的財稅制度創(chuàng)新給予新的評價研究。

在政府層級方面,縣級政府一直承擔(dān)著基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共品供給的責(zé)任。保障縣級政府的公共服務(wù)供給能力,對確保國家長治久安、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展至關(guān)重要。然而,分權(quán)體制下的縣級政府,為追求經(jīng)濟增長,其財政支出帶有明顯的經(jīng)濟偏向,社會性支出不足,居民福利受損,影響國計民生[23]。在此背景下,為改善地方政府財力均衡度,提高財政資金利用效率,推進基本公共服務(wù)均等化,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的矛盾,2013 年財政部頒布《中央財政縣級基本財力保障機制獎補資金管理辦法》(簡稱《辦法(2013)》),正式設(shè)立中央財政縣級基本財力保障機制。顯然,評價保障機制對城鄉(xiāng)收入差距的影響,對進一步完善省以下財政體制,促進社會公平,實現(xiàn)國家長治久安,具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

為此,本文首先構(gòu)建一個邏輯分析框架,闡明分稅制改革以來,現(xiàn)行財稅體制對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響;在此基礎(chǔ)之上討論2013 年設(shè)立的中央財政縣級基本財力保障機制對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的作用機理。然后,以2013—2019 年中國667 個縣級市轄區(qū)的年度面板數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),構(gòu)建局部準自然實驗,運用斷點回歸設(shè)計(RDD),評估保障機制對縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入差距的影響、異質(zhì)性以及作用機制。相較已有文獻,本文可能的邊際貢獻在于:第一,研究視角上,立足中國特色財稅體制改革的重要實踐,本文探討了保障機制對縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入差距的影響與作用機理,有助于深入理解在既有財政體制框架內(nèi)如何更好地推進制度創(chuàng)新以縮小城鄉(xiāng)收入差距。第二,識別策略上,基于局部準自然實驗,本文利用《辦法(2013)》的適用范圍,構(gòu)造制度斷點,使用RDD 方法識別保障機制對縮小城鄉(xiāng)收入差距的凈影響。相較傳統(tǒng)方法,利用制度斷點所構(gòu)建的局部準自然實驗更具隨機性特征,能更好地控制由其他因素干擾所導(dǎo)致的估計偏誤。第三,機制識別上,本文從財政收入結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)及其支出效率兩方面,揭示了保障機制影響城鄉(xiāng)收入差距的作用路徑,為進一步完善省以下的財稅體制提供政策參考。

本文剩余部分安排如下:第二部分為理論框架與研究假說,在對《辦法(2013)》的政策內(nèi)容進行簡要梳理的基礎(chǔ)上,分析中央財政保障機制縮小城鄉(xiāng)收入差距的制度邏輯;第三部分是估計策略與數(shù)據(jù)來源;第四部分在進行基準回歸后,檢驗研究結(jié)論的穩(wěn)健性;第五部分為拓展性分析;第六部分對研究結(jié)論進行總結(jié)并提出政策啟示。

二、理論框架與研究假說

(一)政策實踐

為推進縣級基本公共服務(wù)均等化,促進縣域經(jīng)濟社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,保障縣級政府落實中央各項民生政策的基本財力需要,2013 年9 月財政部下發(fā)《辦法(2013)》,正式設(shè)立中央財政縣級基本財力保障機制?！掇k法(2013)》指出保障機制的資金,是指由中央財政設(shè)立,用于彌補縣級政府減收增支財力缺口,獎勵地方改善財力均衡度、加強財政管理提高管理績效的一般性轉(zhuǎn)移支付。因此,中央財政縣級基本財力保障機制其實質(zhì)是在既有財稅體制框架下,對轉(zhuǎn)移支付制度的一項政策創(chuàng)新?！掇k法(2013)》要求縣級政府切實保障相關(guān)部門的基本運轉(zhuǎn)支出和民生支出,切實保障提供基本公共服務(wù)的能力。從政策設(shè)計看,《辦法(2013)》建立了相應(yīng)的激勵約束機制,以獎代補,根據(jù)地方政府的財政支出和財政收入情況給予獎勵。保障范圍上,保障機制獎補資金的分配對象是全國的縣、縣級市和農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎爻^50%的區(qū)。內(nèi)容上,主要涵蓋人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、民生支出和其他必要支出等四項內(nèi)容,其中民生支出重點強調(diào)農(nóng)業(yè)、教育、社會保障以及保障性住房建設(shè)等支出項目。在資金分配方式上,采用因素法分配獎補資金,對縣級財力均衡度較高,財政管理較為規(guī)范的地區(qū)予以獎勵。在激勵形式上,采取正向激勵與逆向激勵相結(jié)合的方法,引導(dǎo)地方政府改善財政收入結(jié)構(gòu)和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。在正向激勵方面,《辦法(2013)》對縣級財力均衡度較高的地區(qū)和均衡度改善狀況較為明顯的地區(qū)進行獎勵;對縣級財政收入結(jié)構(gòu)質(zhì)量較好,本級稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重排名前20 名的省級行政單位給予分檔獎勵;對縣級財政支出結(jié)構(gòu)較好,保障和改善民生成效顯著的地區(qū),按照縣級財政支出管理績效評價結(jié)果,安排獎勵。在逆向激勵方面,《辦法(2013)》對財政供養(yǎng)人員進行控制,對財政供養(yǎng)人員增加的地區(qū)實施扣款;對縣級基本財力保障水平低于中央核定標(biāo)準,且縣級財力均衡度過低的地區(qū),扣減省級對縣級的均衡性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還;對保障水平低、財力均衡度過低、違規(guī)使用獎補資金的地區(qū),予以通報批評和問責(zé)。此外,《辦法(2013)》還建立了縣級財政運行監(jiān)控體系,對地方分配、管理和使用獎補資金的情況進行監(jiān)督,以準確掌握縣級財政的運行情況。

2017 年、2019 年,財政部對《辦法(2013)》進行了兩次修訂(分別簡稱為《辦法(2017)》和《辦法(2019)》),推動保障范圍逐步擴大,保障機制日趨完善?！掇k法(2017)》在《辦法(2013)》的基礎(chǔ)之上增加了保障機制對縣級政府落實黨中央、國務(wù)院各項民生政策基本財力需要的保障要求;增加了獎補資金向基層困難地區(qū)傾斜的要求;更加注重省級財政調(diào)控對縣級財力保障的貢獻。《辦法(2019)》在《辦法(2017)》的基礎(chǔ)之上更加強調(diào)“保民生”支出的重要性;對縣級財政支出的監(jiān)控從“動態(tài)監(jiān)控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭^程監(jiān)控”,監(jiān)督管理力度進一步加強。補助對象進一步擴大,由縣、縣級市和農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎爻^50%的區(qū)擴大到縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū),實現(xiàn)了對縣級行政單位的全覆蓋。內(nèi)容上,《辦法(2019)》增加對事業(yè)單位績效工資的保障,增加對地方政府一般債券付息的保障。同時,在分配資金的過程中,增加對諸如自然災(zāi)害等特殊因素的考量,增加對特定區(qū)域(如革命老區(qū))、特定事項(如脫貧攻堅)的階段性保障。因此,不難看出,作為中央財政保障地方政府推進基本公共服務(wù)均等化的重要手段,縣級基本財力保障機制是分權(quán)體制下的一項典型政策創(chuàng)新。

(二)作用機理

改革開放以來,中國逐步確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展道路,經(jīng)濟增長績效實質(zhì)上成為官員政治晉升的關(guān)鍵。在以促進經(jīng)濟增長和提高經(jīng)濟效率為導(dǎo)向的發(fā)展模式下,政府間的競爭行為更多地表現(xiàn)為財政支出競爭[18]。從支出結(jié)構(gòu)上看,地方政府的財政支出大致可分為經(jīng)濟性支出、社會性支出和維持性支出三類[24]。為謀求政治晉升,地方政府的財政支出政策帶有明顯的城市偏向與工業(yè)偏向,表現(xiàn)出注重基礎(chǔ)設(shè)施投資等經(jīng)濟性支出,忽視教育、醫(yī)療等社會性支出的特點。此類“重資本、輕民生”的財政支出傾向,導(dǎo)致要素市場價格扭曲,勞動力、土地以及初級產(chǎn)品等生產(chǎn)要素的價格受到壓抑[25]。當(dāng)農(nóng)村居民外出務(wù)工時,供給相對充裕的低端勞動力(農(nóng)民工)得不到非扭曲市場條件下的勞動報酬。當(dāng)農(nóng)村居民作為初級產(chǎn)品的供給者時,初級產(chǎn)品的價格扭曲也使得農(nóng)村居民得不到正常市場條件下的產(chǎn)品報酬。因此,在地方政府工業(yè)、城市偏向的政策導(dǎo)向下,無論是作為初級產(chǎn)品供給者的農(nóng)民,還是作為低端勞動力供給者的農(nóng)民工,在要素市場上都處于弱勢地位,相較擁有相對完善社會保障權(quán)益的城市居民和資本所有者而言,農(nóng)村居民的正常要素報酬在扭曲的市場條件下未能充分實現(xiàn),進而不利于城鄉(xiāng)收入差距的縮小。

那么保障機制的設(shè)立可以從哪些方面縮小城鄉(xiāng)居民收入差距呢? 首先,從政策設(shè)計上看,保障機制重點強調(diào)增強基層政府提供公共服務(wù)的能力,并對縣級財政的民生支出項目進行明確要求。因此,保障機制在一定程度上,可以調(diào)整地方政府“重資本、輕民生”的財政支出傾向,加強地方財政對農(nóng)業(yè)、教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等項目的投入,提高基層組織的公共品供給數(shù)量。這將有利于農(nóng)村居民享受到相對公平合理的基本公共服務(wù),提高其人力資本儲蓄,進而縮小城鄉(xiāng)收入差距。

其次,結(jié)合保障機制的保障內(nèi)容和獎勵資金的分配方式來看,保障資金只能用于社會性支出和維持性支出兩方面。在維持性支出方面,保障機制對人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出進行嚴格限制,要求公務(wù)系統(tǒng)財政供養(yǎng)人員“只減不增”,對公務(wù)人員數(shù)量控制不達標(biāo)的地區(qū)實行逆向激勵,減扣均衡性轉(zhuǎn)移支付資金并予以問責(zé)。同時,保障機制也對合理的新增基本財力保障需求(如社區(qū)醫(yī)院建設(shè)、新建義務(wù)教育學(xué)校等)予以補助,并對縣級財力均衡度較高和有較大改善的地區(qū)進行正向激勵。因此,對維持性支出的逆向激勵和對社會性支出的正向激勵可以起到“胡蘿卜加大棒”的政策效果,引導(dǎo)地方政府財政支出向民生領(lǐng)域傾斜,進而改善公共品供給質(zhì)量,縮小城鄉(xiāng)收入差距。

最后,從財政支出效率上看,提高財政支出效率,可以有效釋放地方財政的收支壓力,減少因不合理的政府干預(yù)所造成的市場扭曲[26]。因此,提高財政支出效率,可以在既定的財力水平下,提高地方政府公共服務(wù)的供給能力,減少要素市場扭曲,提高勞動投入的邊際報酬。在保障機制的政策實踐上,保障機制對縣級財政的運行情況進行動態(tài)監(jiān)控,能夠科學(xué)、客觀地評價縣級政府落實基本財力保障責(zé)任的能力與工作績效。同時,財政部每年均會對各地區(qū)的基本財力保障狀況進行考核,并對獎勵資金在管理、使用等方面的情況進行監(jiān)督檢查。因此,監(jiān)控機制與考核評價制度的建立,可以在一定程度上規(guī)避轉(zhuǎn)移支付資金的不當(dāng)使用,提高縣級財政的支出效率,進而縮小城鄉(xiāng)收入差距。

綜上所述,本文提出如下核心命題:

中央財政縣級基本財力保障機制可以通過調(diào)整地方政府的財政支出結(jié)構(gòu),優(yōu)化財政支出效率,更好發(fā)揮財稅體制促進社會公平的重要功能,推動城鄉(xiāng)收入差距的縮小。

三、研究設(shè)計

(一)估計方法

《辦法(2013)》和《辦法(2017)》關(guān)于保障機制獎補資金分配對象的規(guī)定,為本文使用RDD 評估中央財政保障機制對城鄉(xiāng)收入差距的政策效果提供了契機。上述兩份文件所規(guī)定的分配對象均為全國的縣、縣級市和農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎爻^50%的縣級區(qū),其中,關(guān)于“農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎爻^50%的縣級區(qū)”的規(guī)定為本文評估保障機制的政策效果提供了良好的制度斷點。樣本中的個體是否可以享受財力保障,直接取決于農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诘谋戎?。因?受到處理的個體在斷點處會產(chǎn)生從0 到1 的跳躍?；诖?本文采用精確斷點回歸設(shè)計(sharp RD)評估保障機制對縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入差距的凈效果。要得到該政策效果需要估計處理組與控制組在斷點處的局部平均處理效應(yīng)(local average treatment effect,LATE)。LATE的表達式設(shè)定如下:

其中,Y為結(jié)果變量,表示城鄉(xiāng)居民收入差距。cratioi為斷點回歸的驅(qū)動變量,表示i縣級區(qū)經(jīng)過中心化處理后的農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎?。“cratioi↓0”表示該縣級區(qū)位于處理組一側(cè),即該區(qū)受到了保障機制的處理;“cratioi↑0”表示該縣級區(qū)位于控制組一側(cè),表示該區(qū)未獲得保障機制的政策干預(yù)。如果LATE小于0,即＜,說明在斷點兩側(cè)結(jié)果變量發(fā)生了“跳躍”。表明保障機制可以縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)收入差距。為估計局部平均處理效應(yīng)(LATE),本文利用非參數(shù)估計方法,進行核密度估計,估計方程為:

式(2)、式(3)為核密度估計量,其中,K(·)代表核函數(shù),h為帶寬,余下變量含義與式(1)相同。由于Triangular 內(nèi)核更適用于斷點處的核密度估計[27],因此,本文在基準回歸及后續(xù)拓展性分析部分主要使用Triangular 內(nèi)核估計局部平均處理效應(yīng)。同時,借鑒張華[28]的研究,本文還將Epanechnikov 內(nèi)核和Uniform 內(nèi)核的估計結(jié)果作為穩(wěn)健性檢驗的組成部分予以匯報。此外,RDD 本質(zhì)上屬于局部隨機化實驗,是否加入前定變量并不影響估計結(jié)果的一致性。但是,考慮到加入前定變量能夠降低隨機擾動項的方差,提高估計結(jié)果的解釋力,使估計到的局部平均處理效應(yīng)更為精確可靠[29],本文匯報的估計結(jié)果中均加入了前定變量。

(二)變量與數(shù)據(jù)來源

1.結(jié)果變量。借鑒張占錄等[2]、吳本健等[7]的研究,本文所選取的結(jié)果變量包括:(1)相對城鄉(xiāng)收入差距。利用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均可支配收入的比值表示。(2)絕對城鄉(xiāng)收入差距。利用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均可支配收入的差值表示。

2.核心解釋變量(處理變量)。政策虛擬變量:本文利用虛擬變量表示某縣級區(qū)是否受到保障機制的政策干預(yù)。如果某縣級區(qū)受到政策干預(yù)則將該虛擬變量取值為1,反之則為0。根據(jù)《辦法(2013)》與《辦法(2017)》的規(guī)定,機制的保障對象為全國的縣、縣級市和農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎爻^50%的縣級區(qū)。因此,本文將鄉(xiāng)村人口②占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎爻^50%的縣級區(qū)列為處理組,而將該比重未超過50%的縣級區(qū)列為控制組。

3.驅(qū)動變量。驅(qū)動變量指中心化處理后的農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎亍＝Y(jié)合RDD 的估計需要,本文將中心化處理后的處理組驅(qū)動變量取為正數(shù);而將控制組的驅(qū)動變量取為負數(shù);將0 設(shè)為斷點。

4.前定變量。為了控制其他因素對城鄉(xiāng)收入差距的影響,本文選取如下變量作為前定變量。(1)經(jīng)濟發(fā)展水平。利用人均地區(qū)生產(chǎn)總值表示。(2)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。利用第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重表示。(3)勞動力質(zhì)量。以普通中學(xué)在校學(xué)生人數(shù)占總?cè)丝诘谋戎乇硎尽?4)金融發(fā)展。利用年末金融機構(gòu)各項貸款余額除以年末總?cè)丝诒硎尽?5)通信基礎(chǔ)設(shè)施水平。以固定電話用戶數(shù)與年末總?cè)丝谥缺硎尽?6)政府規(guī)模。使用地方財政一般預(yù)算支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重表示。(7)城鎮(zhèn)化水平。利用NPP/VIIRS(衛(wèi)星數(shù)據(jù))地區(qū)年度夜間燈光強度總和占縣級區(qū)行政區(qū)域面積的比重表示。

本文所選取的樣本包含2013—2019 年③中國667 個縣級區(qū)④的年度面板數(shù)據(jù)。所用數(shù)據(jù)來源于《中國縣(市)社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》、《中國縣域統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》、EPS 數(shù)據(jù)平臺、EOG 數(shù)據(jù)平臺、財政部官網(wǎng)以及各省市統(tǒng)計年鑒。同時,本文對全部名義價格變量,利用各縣級區(qū)所在省份的價格指數(shù)進行消脹處理,得到以2000 年為基期的不變價格變量。表1 列出了本文各主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。

表1 描述性統(tǒng)計

四、研究結(jié)果

(一)基準回歸結(jié)果

在執(zhí)行RDD 之前,本文首先繪制城鄉(xiāng)收入差距在斷點兩側(cè)的散點圖與擬合曲線,直觀展示驅(qū)動變量與城鄉(xiāng)收入差距之間的關(guān)系。圖1 中的垂線表示是否受到保障的制度斷點;斷點右側(cè)為處理組,左側(cè)為控制組;散點表示區(qū)間內(nèi)城鄉(xiāng)收入差距的平均值,使用區(qū)間平均值擬合曲線可以降低原始數(shù)據(jù)存在的噪音,使得到的擬合值更為準確;實線為斷點兩側(cè)散點的非線性擬合值,用于表示城鄉(xiāng)收入差距在處理組與控制組的變化情況;虛線為擬合曲線95%的置信區(qū)間。從圖1 中不難看出,無論是相對城鄉(xiāng)收入差距還是絕對城鄉(xiāng)收入差距在斷點兩側(cè)均存在顯著差異,且擬合值的置信區(qū)間在斷點兩側(cè)的交集均相對較少,初步表明保障機制有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距,可以進一步對該政策的局部平均處理效應(yīng)進行估計。

圖1 收入差距在斷點兩側(cè)的分布情況

表2 報告了基于CCT 帶寬選擇標(biāo)準的RDD 估計結(jié)果。從(1)、(4)列可以看出,在triangular 內(nèi)核設(shè)定條件下,無論是絕對城鄉(xiāng)收入差距還是相對城鄉(xiāng)收入差距,在OLS 標(biāo)準誤、糾偏穩(wěn)健標(biāo)準誤以及穩(wěn)健標(biāo)準誤情況下均顯著為負,表明保障機制可以縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。同時,從(2)、(3)列和(5)、(6)列可以發(fā)現(xiàn),在epanechnikov 內(nèi)核和uniform 內(nèi)核設(shè)定下該結(jié)論仍然成立,意味著保障機制的城鄉(xiāng)收入差距縮小效應(yīng)具備一定可靠性,本文的估計結(jié)果較為穩(wěn)健。在估計系數(shù)方面,保障機制可以縮小相對城鄉(xiāng)收入差距約0.129～0.168,與樣本中各縣級區(qū)的平均水平相比,實施保障機制政策可以縮小相對城鄉(xiāng)收入差距約6.23%～8.11%。同時,保障機制亦可縮小絕對城鄉(xiāng)收入差距約1 230.2～1 830.4 元,與樣本中各地區(qū)的平均值相比,實施保障機制可以縮小絕對城鄉(xiāng)收入差距約8.63%～12.84%,因此,保障機制縮小城鄉(xiāng)收入差距也具有顯著的經(jīng)濟意義。

表2 基準回歸

(二)斷點回歸的有效性檢驗

RDD 估計結(jié)果有效需要滿足連續(xù)性假設(shè)和局部隨機化假設(shè)。連續(xù)性假設(shè)要求除保障機制外,其余所有影響結(jié)果變量的相關(guān)因素在斷點兩側(cè)都要呈現(xiàn)出平滑變化。如果連續(xù)性假設(shè)不滿足,則表2的回歸結(jié)果存在偏誤,斷點處城鄉(xiāng)收入差距的縮小不能歸因于保障機制的建立。借鑒Meng[30]的做法,本文利用RDD 檢驗前定變量的連續(xù)性,表3 匯報了基于triangular 內(nèi)核的RDD 估計結(jié)果?？梢钥闯?本文所選取的前定變量在斷點處均不顯著,不存在明顯跳躍,連續(xù)性假設(shè)成立。

表3 前定變量的平衡性檢驗

局部隨機化假設(shè)要求驅(qū)動變量不存在潛在的人為操控問題。若是否受到政策干預(yù)在很大程度上是由人為操控所形成的,那么最終的估計結(jié)果將會是有偏的。事實上,受嚴格的戶籍制度限制,中國的城鎮(zhèn)居民想成為農(nóng)村居民幾乎難以實現(xiàn),且相較農(nóng)村戶口而言城鎮(zhèn)戶口在教育、醫(yī)療和社會保障方面仍有較大優(yōu)勢。因此,縣級政府想要通過操控農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎貋頁Q取保障機制是十分困難的。為了進一步驗證局部隨機化假設(shè)是否成立,本文繪制了驅(qū)動變量的密度函數(shù)分布圖(如圖2 所示)。從圖2 中可以發(fā)現(xiàn),驅(qū)動變量在斷點處的變化較為平滑,且在執(zhí)行McCrary 檢驗后該結(jié)論仍然成立,表明本文驅(qū)動變量的選擇不存在人為操控問題。

圖2 驅(qū)動變量在斷點兩側(cè)的操控性檢驗

(三) 穩(wěn)健性檢驗

1.帶寬敏感性測試。RDD 估計結(jié)果的有效性會受到帶寬選擇的影響,因此,本文需要進行不同帶寬條件下的半?yún)?shù)檢驗,以驗證本文估計結(jié)果的可靠性。經(jīng)過檢驗發(fā)現(xiàn),在1.25CCT 標(biāo)準、1.50CCT標(biāo)準和2.00CCT 標(biāo)準下的帶寬得到的估計系數(shù)仍然顯著。表明雖然斷點回歸設(shè)計的估計參數(shù)對帶寬選擇較為敏感,但在不同帶寬設(shè)定條件下,本文的基本結(jié)論仍然顯著,具備一定的穩(wěn)健性。

2.安慰劑檢驗。為了檢驗保障機制對城鄉(xiāng)收入差距的影響是否受到遺漏變量的干擾,本文通過設(shè)置虛假斷點來進行安慰劑檢驗。具體而言,本文將農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎匦∮?0%的縣級區(qū)設(shè)為機制的保障對象,考察城鄉(xiāng)收入差距在虛假斷點兩側(cè)是否存在顯著差異。表4 的回歸結(jié)果表明,在虛假斷點附近,保障機制對縮小城鄉(xiāng)收入差距并不存在顯著影響,進一步驗證了本文研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

表4 穩(wěn)健性檢驗:安慰劑檢驗

3.更換結(jié)果變量。泰爾指數(shù)(Theilit)是衡量城鄉(xiāng)收入差距的另一重要指標(biāo),在該部分,本文將通過計算泰爾指數(shù)替代上文的城鄉(xiāng)收入比和城鄉(xiāng)收入絕對差來進行穩(wěn)健性檢驗。泰爾指數(shù)的計算公式為:

式(4)中,Ii,t表示i縣級區(qū)第t期的居民總收入,Iic,t表示i縣級區(qū)第t期的城鎮(zhèn)居民總收入,Iir,t表示i縣級區(qū)第t期的農(nóng)村居民總收入;Zi,t表示i縣級區(qū)第t期的年末總?cè)藬?shù),Zic,t表示i縣級區(qū)第t期的城鎮(zhèn)居民數(shù),Zir,t表示i縣級區(qū)第t期的農(nóng)村居民數(shù)。表5 列出了更換結(jié)果變量后的估計結(jié)果。可以發(fā)現(xiàn),在替換結(jié)果變量后保障機制對縮小城鄉(xiāng)收入差距的影響仍顯著為負,表明基準回歸部分的結(jié)論對不同結(jié)果變量的測度方法保持穩(wěn)健。

表5 穩(wěn)健性檢驗:更換結(jié)果變量

(四)異質(zhì)性分析

中國各地區(qū)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、財政收支結(jié)構(gòu)等方面均存在較為顯著的差異。因此,有必要就保障機制對城鄉(xiāng)收入差距的縮小效應(yīng)進行異質(zhì)性分析。本文使用分組回歸的形式,分析東、中、西部地區(qū)保障機制對縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)收入差距的影響,表6 列出了異質(zhì)性分析的估計結(jié)果。從表6(1)、(4)列可知,保障機制對縮小東部地區(qū)相對城鄉(xiāng)收入差距的政策效果并不顯著,對縮小絕對城鄉(xiāng)收入差距的效果并不穩(wěn)健。表明就東部地區(qū)而言,保障機制對城鄉(xiāng)收入差距的縮小效應(yīng)并不成立。可能的解釋是,改革開放以來中國逐漸呈現(xiàn)出“天下稅賦半東南”的格局,東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高,是重要的稅源地,相較中西部地區(qū)而言,轉(zhuǎn)移支付對東部地區(qū)地方財政的影響程度相對較低。保障機制對東部地區(qū)地方政府調(diào)整財政收支行為的激勵作用相對較弱,進而影響了保障機制在東部地區(qū)的政策效果。而從表6(2)、(3)列和(5)、(6)列可知,保障機制在中西部地區(qū)的政策效果是顯著的,表明保障機制對城鄉(xiāng)收入差距的縮小效應(yīng)主要體現(xiàn)在中西部地區(qū)?？赡艿慕忉屖?中西部地區(qū)的財政收支缺口大,對中央財政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較高,在此基礎(chǔ)之上,保障機制對中西部地區(qū)地方政府的約束力相對較強,保障機制所希望達成的政策目標(biāo)更容易實現(xiàn)。在政策激勵的約束下,中西部地區(qū)縣級政府的財政支出結(jié)構(gòu)向農(nóng)業(yè)、民生等領(lǐng)域傾斜,其財政支出效率也更易提高。因此,保障機制在約束力相對較強的中西部地區(qū),能更好發(fā)揮財稅體制再分配促進社會公平的重要功能,進而推動城鄉(xiāng)收入差距的縮小。

表6 異質(zhì)性分析

五、拓展性分析

上文的研究表明保障機制可以顯著縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)收入差距,但并未提供可靠的經(jīng)驗證據(jù)驗證政策效果背后的原因。本部分將結(jié)合第二部分的理論分析,識別保障機制對城鄉(xiāng)居民收入的影響和縮小城鄉(xiāng)收入差距的潛在機制。

(一)保障機制對城鄉(xiāng)居民收入的影響

城市居民收入增速高于農(nóng)村居民收入增速是產(chǎn)生城鄉(xiāng)收入差距的直接來源。因此,保障機制通過一系列政策干預(yù),能夠使得地方政府的財政收支結(jié)構(gòu)向有利于農(nóng)村居民收入增長的方向調(diào)整。在該政策的引導(dǎo)下,受到財力保障的地區(qū)農(nóng)村居民收入得以實現(xiàn)更高速度的增長,進而該地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距縮小。借鑒雷根強等[21]的思路,本文分別考察保障機制對城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均可支配收入的影響。具體方法是,將城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均可支配收入作為結(jié)果變量代入式(1)進行核密度估計,識別保障機制對城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)村居民收入的LATE。表7匯報了上述核密度估計的具體結(jié)果?？梢园l(fā)現(xiàn),保障機制顯著增加了城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均可支配收入。相較控制組而言,處理組的農(nóng)村居民人均可支配收入增加約2 724～3 188元;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加約1 441～1 591元,保障機制的增收效應(yīng)較為明顯。因此,保障機制主要是通過推動農(nóng)村居民收入更高速度的增長,來實現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距的縮小。

表7 保障機制與居民可支配收入

(二) 機制識別

1.保障機制與地方財政支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)前文的理論分析,保障機制可以調(diào)整地方政府“重資本、輕民生”的財政支出傾向,加強地方財政對農(nóng)業(yè)、教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生等項目的投入,提高基層組織的公共品供給數(shù)量,進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小。結(jié)合縣級層面的數(shù)據(jù)可得性,本文選取高中及義務(wù)教育階段的師生比(專任教師人數(shù)除以在校學(xué)生人數(shù)),人均醫(yī)療資源(床均執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)除以年末總?cè)藬?shù),其中床均執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)等于執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)除以醫(yī)院床位數(shù),該指標(biāo)反映了縣域內(nèi)人均可以享受到的醫(yī)療資源),農(nóng)村投資占比(利用固定資產(chǎn)投資減去城鎮(zhèn)投資再除以固定資產(chǎn)投資表示)作為反映縣級政府財政支出結(jié)構(gòu)與公共品供給的代理變量,進行機制識別?；谥薪樾?yīng)逐步回歸法的思路,本文通過觀察機制變量在斷點兩側(cè)是否存在顯著變化,以及機制變量的變化能否解釋城鄉(xiāng)收入差距在斷點處的跳躍,進而識別上述機制變量是否是影響城鄉(xiāng)收入差距的作用路徑。

表8 匯報了地方政府財政支出的機制識別結(jié)果,從(1)、(4)、(7)列可以發(fā)現(xiàn),機制變量在斷點兩側(cè)存在明顯差異,可以認為保障機制對縣域內(nèi)的教育供給、醫(yī)療資源供給和農(nóng)村投資均有顯著的促進作用。從(2)、(3)列,(5)、(6)列和(8)、(9)列可以發(fā)現(xiàn),加入機制變量后保障機制對城鄉(xiāng)收入差距的影響較基準回歸結(jié)果有所下降,且有部分估計結(jié)果未通過顯著性檢驗,表明保障機制對城鄉(xiāng)收入差距的影響可以在較大程度上被上述機制變量所解釋。因此,保障機制確實可以通過調(diào)整地方政府財政支出結(jié)構(gòu),優(yōu)化公共品供給,實現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距的縮小。

表8 作用機制分析:地方財政支出結(jié)構(gòu)

2.保障機制與地方財政支出效率。為驗證保障機制所構(gòu)建的監(jiān)控機制與考核評價制度能否提高縣級財政的支出效率,進而縮小城鄉(xiāng)收入差距,本文使用超效率SBM 模型計算地方政府在教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)三個方面的財政支出效率,進行機制識別。表9 列出了各項財政支出效率的投入變量和產(chǎn)出變量。

表9 地方財政支出效率的投入產(chǎn)出指標(biāo)

表10 報告了財政支出效率的機制識別結(jié)果。從(1)、(4)和(5)列可以看到,保障機制可以顯著提高地方財政的教育支出效率,但對醫(yī)療支出效率和農(nóng)村支出效率的提升效果并不顯著。保障機制應(yīng)當(dāng)進一步優(yōu)化政策設(shè)計,加強對醫(yī)療、農(nóng)村領(lǐng)域財政支出的績效監(jiān)管,提高地方財政在醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等方面的支出效率。同時,從(2)、(3)列可以發(fā)現(xiàn),在加入教育支出效率后,保障機制對城鄉(xiāng)收入差距的政策效應(yīng)較基準回歸而言有所降低,說明保障機制的城鄉(xiāng)收入差距縮小效應(yīng)能夠被提高的教育支出效率所解釋。因此,就現(xiàn)階段而言,保障機制可以提高縣級政府教育支出效率,發(fā)揮財稅體制促進社會公平的重要功能,推動城鄉(xiāng)收入差距的縮小。

表10 作用機制分析:地方財政支出效率

六、結(jié)論與啟示

在全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的新征程中,更加需要發(fā)揮財稅政策的收入再分配功能,著力解決收入分配不合理問題,為實現(xiàn)共同富裕提供必要的制度保障。基于此,本文首先構(gòu)建一個邏輯分析框架,討論中央財政縣級基本財力保障機制對縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的制度邏輯。然后,基于2013—2019 年中國667 個縣級市轄區(qū)的年度面板數(shù)據(jù),構(gòu)建局部準自然實驗,運用斷點回歸設(shè)計(RDD),評估了保障機制對縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入差距的影響、異質(zhì)性以及作用機理。

研究發(fā)現(xiàn):(1)中央財政縣級基本財力保障機制的設(shè)立,可以縮小相對城鄉(xiāng)收入差距約6.23%～8.11%,縮小絕對城鄉(xiāng)收入差距約 8.63%～12.84%,且該結(jié)論在執(zhí)行一系列穩(wěn)健性檢驗后仍然成立。充分表明中央財政縣級基本財力保障機制是在現(xiàn)行財稅體制框架下,一次重要且成功的政策創(chuàng)新,可以顯著縮小城鄉(xiāng)收入差距。(2)中央財政縣級基本財力保障機制的設(shè)立,可以縮小中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)收入差距,但該政策的作用效果在東部地區(qū)并不顯著。(3)中央財政保障機制可以通過調(diào)整地方政府的財政支出結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)財政縱向失衡,實現(xiàn)城鄉(xiāng)收入差距的縮小。(4)在地方政府的財政支出效率方面,保障機制可以通過提高教育支出效率,推動城鄉(xiāng)收入差距的縮小,但遺憾的是保障機制并未提高地方政府在醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面的財政支出效率,需要進一步優(yōu)化政策設(shè)計?；谏鲜鲅芯拷Y(jié)論,本文提出如下政策啟示:

第一,優(yōu)化中央財政縣級基本財力保障機制的政策設(shè)計,充分發(fā)揮財稅政策工具縮小城鄉(xiāng)收入差距的功能。一要調(diào)整地方政府的財政支出結(jié)構(gòu),通過制定合理的財力保障范圍和保障標(biāo)準,積極引導(dǎo)中央財政獎補資金和其他均衡性轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等領(lǐng)域傾斜,切實減少公共品供給的城鄉(xiāng)差異,努力提升農(nóng)村居民的人力資本水平,進一步發(fā)揮保障機制縮小城鄉(xiāng)收入差距的重要功能。二要強化中央財政的宏觀調(diào)控功能,通過保障機制,優(yōu)化各級政府的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任,賦予地方政府與事權(quán)、支出責(zé)任相匹配的基本財力。充分發(fā)揮中央宏觀調(diào)控的正向激勵功能,督促地方政府財政支出結(jié)構(gòu)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民生社保等領(lǐng)域傾斜,通過一系列制度創(chuàng)新,實現(xiàn)地方政府經(jīng)濟發(fā)展與保障和改善民生“激勵相融”。

第二,建立健全財政運行全過程監(jiān)控體系,保障財政支出使用合理,運轉(zhuǎn)高效。一要進一步完善財政支出向民生領(lǐng)域傾斜的政績評價體系,將民生領(lǐng)域的發(fā)展成效納入官員晉升考核機制之中,充分激發(fā)地方各級政府改善民生、縮小城鄉(xiāng)收入差距的內(nèi)生動力。二要進一步完善財政支出的績效評價體系與獎懲機制,充分發(fā)揮中央財政正向激勵與逆向激勵相結(jié)合的制度優(yōu)勢。切實提高各級政府的財政支出效率,尤其是醫(yī)療支出效率和農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資支出效率。三要探索建立常態(tài)化的中央財政資金直達機制,緩解因縱向財政競爭而產(chǎn)生的效率損失。通過中央對財政資金的全過程監(jiān)管,壓實地方政府的主體責(zé)任。督促有關(guān)部門建立并完善財政資金使用的內(nèi)控管理制度,加強中央部門對地方有關(guān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo),強化財政部門內(nèi)部監(jiān)管職能,切實推動財政資金使用效率的提高。

注釋:

①數(shù)據(jù)來源:作者根據(jù)國家統(tǒng)計局(https://data.stats.gov.cn/)公布的數(shù)據(jù)計算而得。

②根據(jù)國家統(tǒng)計局的解釋,中國的農(nóng)業(yè)人口為鄉(xiāng)村人口,即包括脫離農(nóng)業(yè)但仍在農(nóng)村居住的人口。

③2019 年縣級基本財力保障機制獎補資金的分配方式仍然按照《中央財政縣級基本財力保障機制獎補資金管理辦法(財預(yù)〔2017〕114 號)》執(zhí)行,故2019 年的分配標(biāo)準尚未發(fā)生變化。

④實際上,中國共有977 個縣級區(qū),然而,由于本文所選取的變量,數(shù)據(jù)來源較為廣泛,且不同來源均存在較多的數(shù)據(jù)缺失情況,在將所有數(shù)據(jù)來源進行整理清洗后,本文共得到667 個可供使用的縣級區(qū)面板數(shù)據(jù)。