韓英夫　尹詳瑞

摘 要：國(guó)家公園確權(quán)登記是將地理空間范圍上的國(guó)家公園整體作為統(tǒng)一的“超級(jí)登記單元”而展開(kāi)的空間確權(quán)登記，其蘊(yùn)含了使登記客體呈現(xiàn)生態(tài)性革新和空間性擴(kuò)張的新趨勢(shì)。因而，國(guó)家公園確權(quán)登記與傳統(tǒng)上以資源要素（宗地、宗海等）為對(duì)象的權(quán)屬性物權(quán)登記間存在較大非適應(yīng)性。有必要通過(guò)重釋支撐國(guó)家公園確權(quán)登記改革的“空間治理”和“生態(tài)文明”雙線邏輯；確立不同于“豁免登記”的國(guó)家所有權(quán)強(qiáng)制性登記規(guī)則；建立適應(yīng)于“超級(jí)登記單元”的“總登記—分登記”格局；明確管制性事項(xiàng)的登記能力及其在登記簿中具體設(shè)置等舉措，完善國(guó)家公園確權(quán)登記制度，以適應(yīng)生態(tài)文明法治建設(shè)的綠色登記新要求。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園體制改革；超級(jí)登記單元；空間登記；自然生態(tài)空間

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-5099（2023）04-0083-09

一、問(wèn)題的提出：“超級(jí)登記單元”如何登記？

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的持續(xù)推進(jìn)，國(guó)家公園因其生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，被作為獨(dú)立的自然資源登記單元，進(jìn)行統(tǒng)一性的空間整體登記。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），首次提出建立國(guó)家公園體制和“自然生態(tài)空間”整體登記之改革構(gòu)想。2016年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）及2019年《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）將國(guó)家公園列為獨(dú)立登記單元，回應(yīng)了生態(tài)空間整體性登記的構(gòu)想。在此基礎(chǔ)上，2022年國(guó)家林草局印發(fā)的《國(guó)家公園管理暫行辦法》第10條明確規(guī)定：“國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)將國(guó)家公園作為獨(dú)立自然資源登記單元，依法依規(guī)對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。”至此，正式確立了將國(guó)家公園作為“超級(jí)登記單元”進(jìn)行統(tǒng)一登記的空間整體登記規(guī)則。

然而，以國(guó)家公園地理空間范圍所形成的“超級(jí)登記單元”與傳統(tǒng)上以資源要素（宗地、宗海等）為對(duì)象的物權(quán)登記間存在較大非適應(yīng)性。一方面，“超級(jí)登記單元”劃定的根本依據(jù)是以國(guó)家公園內(nèi)各環(huán)境要素間的生態(tài)功能關(guān)聯(lián)性和完整性為依據(jù)，是具有強(qiáng)烈空間整體屬性的“生態(tài)性單元”，這與傳統(tǒng)物權(quán)登記的“產(chǎn)權(quán)單元”之間存在較大殊異。“超級(jí)登記單元”涵蓋其空間范圍內(nèi)的全部資源要素，這種登記客體結(jié)構(gòu)上的“集成性”動(dòng)搖了物權(quán)客體單一性和“一物一權(quán)”的傳統(tǒng)理論。另一方面，國(guó)家公園的“生態(tài)性登記單元”屬性，在傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)性登記保障交易安全的功能之外，產(chǎn)生了生態(tài)保護(hù)的全新制度目標(biāo)。這就形成生態(tài)性公法管制事項(xiàng)是否具有登記能力，以及如何進(jìn)入登記簿的制度難題。由此，在物權(quán)登記制度乃至物權(quán)法制度體系內(nèi)，系統(tǒng)檢視國(guó)家公園這一“超級(jí)登記單元”的文本與實(shí)踐，釋明其改革邏輯，對(duì)于完善國(guó)家公園確權(quán)登記制度，推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

二、財(cái)產(chǎn)權(quán)登記的綠色轉(zhuǎn)型：國(guó)家公園確權(quán)登記的立法演進(jìn)

1.傳統(tǒng)資源型登記：以財(cái)產(chǎn)權(quán)登記為核心的物質(zhì)性登記體系

在傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)法秩序下，物之經(jīng)濟(jì)價(jià)值保障是民事立法的根基。傳統(tǒng)物權(quán)在衡量一物能否作為物權(quán)客體時(shí)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即能夠滿足人們的社會(huì)生活需要［1］。遵循此價(jià)值理念，民事立法將森林、草原、土地等自然資源賦予了物權(quán)客體地位，使其能夠嵌入以“明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用”的物權(quán)價(jià)值指引所建立的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。由此，在傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記語(yǔ)境下，自然資源所承載的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到了法律確認(rèn)及保障。

傳統(tǒng)資源型登記系以不動(dòng)產(chǎn)登記為核心，旨在維護(hù)權(quán)屬確認(rèn)和交易安全的物質(zhì)性登記體系。具言之：第一，長(zhǎng)期以來(lái)，自然資源登記重點(diǎn)錨定于權(quán)屬確認(rèn)的經(jīng)濟(jì)功能，以產(chǎn)權(quán)登記定性傳統(tǒng)資源型登記。如2004年《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定：“國(guó)家所有、集體所有的草原，應(yīng)由相應(yīng)層級(jí)人民政府登記，核發(fā)草原所有權(quán)證，確認(rèn)所有權(quán)?！保ā秲?nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》第9條：“已經(jīng)確認(rèn)使用權(quán)的國(guó)家所有的草原，由旗縣級(jí)以上人民政府登記，核發(fā)草原使用權(quán)證；未確認(rèn)使用權(quán)的國(guó)家所有的草原，由旗縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，并負(fù)責(zé)保護(hù)管理。集體所有的草原，由旗縣級(jí)人民政府登記，核發(fā)草原所有權(quán)證，確認(rèn)所有權(quán)。依法改變草原權(quán)屬的，應(yīng)當(dāng)辦理草原權(quán)屬變更登記手續(xù)。”）又如2005年《重慶市林地保護(hù)管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定：“國(guó)家所有、集體所有、個(gè)人所有的林木和林地，應(yīng)由區(qū)縣（自治縣、市）人民政府依法登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)?！钡诙?，在登記規(guī)則的具體設(shè)置上，傳統(tǒng)自然資源登記的登記單元?jiǎng)澐忠浴拔锏膮^(qū)隔化利用”為依據(jù)，以“利用”為首要考量因素，將登記單元描述為權(quán)屬封閉的“產(chǎn)權(quán)單元”，以滿足登記的實(shí)體價(jià)值發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟(jì)效用。如《土地登記辦法》第5條規(guī)定：“土地以宗地為單位進(jìn)行登記；宗地是指土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間。”《海域使用權(quán)登記辦法》第4條規(guī)定：“海域使用權(quán)登記以宗海為基本單位；權(quán)屬界址線所封閉的用海單元稱宗海。”（根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于修改和廢止部分規(guī)章的決定》，《土地登記辦法》自2017年12月29日廢止。根據(jù)《自然資源部關(guān)于公布第一批已廢止或失效的規(guī)范性文件目錄的公告》，《海域使用權(quán)登記辦法》自2019年6月26日廢止。）第三，如此設(shè)置能夠服務(wù)于維護(hù)交易安全的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值目標(biāo)?！皡^(qū)隔化利用”能夠?qū)Φ怯泦卧M(jìn)行獨(dú)立標(biāo)識(shí)劃分，為不動(dòng)產(chǎn)登記制度權(quán)屬確認(rèn)功能的實(shí)現(xiàn)提供保障。而權(quán)屬確認(rèn)功能能夠表彰物之上的物權(quán)變動(dòng)，其基本功能定位在于表征不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)［2］，從而能夠服務(wù)于“物權(quán)流通中交易安全”單一目標(biāo)的傳統(tǒng)物權(quán)理論［3］。

2.國(guó)家公園確權(quán)登記：以生態(tài)完整性和關(guān)聯(lián)性為核心的綠色登記轉(zhuǎn)向

在國(guó)家公園確權(quán)登記的語(yǔ)境下，國(guó)家公園空間內(nèi)所涵蓋的各類(lèi)自然資源要素因相互間生態(tài)功能關(guān)聯(lián)而構(gòu)成不可分割的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而結(jié)成整體性的“超級(jí)登記單元”。這一“超級(jí)登記單元”需要在登記法上予以整體識(shí)別，且登記需與《國(guó)家公園法（草案）》所規(guī)定的“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一”的理念相呼應(yīng)（《國(guó)家公園法（草案）》第1章第4條：“國(guó)家公園踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。”），承載生態(tài)管護(hù)的全新功能。因此，在生態(tài)文明建設(shè)的全新場(chǎng)域下，國(guó)家公園確權(quán)登記同傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記相比有較大差異性，表現(xiàn)為綠色登記的全新面向。

具言之：一方面，傳統(tǒng)自然資源登記關(guān)注于宗地、宗海等單項(xiàng)資源要素，相比較而言，國(guó)家公園確權(quán)登記構(gòu)筑了“空間整體”的全新登記單元類(lèi)型。《暫行辦法》第13條規(guī)定“以相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片”（《暫行辦法》第13條：“自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以自然資源登記單元為基本單位；自然資源登記單元應(yīng)當(dāng)由登記機(jī)構(gòu)會(huì)同水利、林草、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)在自然資源所有權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，綜合考慮不同自然資源種類(lèi)和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的重要程度以及相對(duì)完整的生態(tài)功能、集中連片等因素劃定?！保﹦澏ǖ怯泦卧？梢?jiàn)，在確權(quán)登記改革視角下，國(guó)家公園登記單元的劃定轉(zhuǎn)向以保障自然生態(tài)空間生態(tài)功能整體完整性為中心，集中連片劃定。自然資源之間的生態(tài)功能性關(guān)聯(lián)被獨(dú)立認(rèn)可，生態(tài)價(jià)值得以確認(rèn)，這是與傳統(tǒng)自然資源登記的顯著區(qū)別。另一方面，關(guān)聯(lián)登記規(guī)則的創(chuàng)設(shè)能夠維護(hù)國(guó)家公園的生態(tài)功能完整性?！稌盒修k法》第9條第2款規(guī)定“對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線等管制要求及其他特殊保護(hù)規(guī)定等信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)登記”（《暫行辦法》第9條第2款：“自然資源登記簿應(yīng)當(dāng)對(duì)地表、地上、地下空間范圍內(nèi)各類(lèi)自然資源進(jìn)行記載，并關(guān)聯(lián)國(guó)土空間規(guī)劃明確的用途、劃定的生態(tài)保護(hù)紅線等管制要求及其他特殊保護(hù)規(guī)定等信息。”），如此設(shè)置使自然資源的用益限制具有了登記可能，拓寬了登記范疇，明確了自然資源之上的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)和監(jiān)管要求，能夠最大程度保障國(guó)家公園的原真性與完整性，契合了《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）中所明確的“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的價(jià)值定位?？梢?jiàn)，自然資源“生態(tài)價(jià)值”的溢出使國(guó)家公園確權(quán)登記以維護(hù)空間內(nèi)各資源要素間生態(tài)功能關(guān)聯(lián)以及生態(tài)完整性為核心，契合了“生態(tài)物”的進(jìn)路，表征出登記體系由傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)登記向綠色登記的轉(zhuǎn)型。

三、現(xiàn)狀檢視：國(guó)家公園確權(quán)登記制度的實(shí)踐困境

1.權(quán)利登記抑或管理登記：國(guó)家公園確權(quán)登記的功能定位模糊

依照現(xiàn)代登記理論，登記制度既可能是旨在明確財(cái)產(chǎn)客體的“權(quán)利歸屬關(guān)系”，也可能是旨在確定公共事項(xiàng)的“管理性秩序”。前者譬如房產(chǎn)登記，后者譬如戶籍登記。在國(guó)家公園確權(quán)登記的特定場(chǎng)域下，資源產(chǎn)權(quán)化的改革目標(biāo)使其具有明確物之權(quán)屬關(guān)系的權(quán)利登記形式，而生態(tài)保護(hù)目標(biāo)又使其具有對(duì)公共管制性事項(xiàng)進(jìn)行管理性登記樣態(tài)，這種復(fù)合式的改革目標(biāo)引出確權(quán)登記改革的功能定位難題，使國(guó)家公園確權(quán)登記踟躕于“權(quán)利登記”與“管理登記”之間。

于資源產(chǎn)權(quán)化改革而言，確權(quán)登記改革處于整個(gè)改革體系的前端，與后續(xù)的資源市場(chǎng)化產(chǎn)權(quán)配置具有前后繼起的邏輯關(guān)系。如此設(shè)置隱含了確權(quán)登記改革須具有明確物之權(quán)屬關(guān)系的權(quán)利登記形式，即登記不僅是公示不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)的方法，也應(yīng)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的要件［4］。這一改革內(nèi)核在各改革文本中得到了有力回應(yīng)。如《暫行辦法》第9條第1款規(guī)定“自然資源登記簿應(yīng)記載自然資源空間范圍、所有權(quán)主體、行權(quán)方式及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況?！保ā稌盒修k法》第9條第1款規(guī)定：“自然資源登記簿應(yīng)當(dāng)記載以下事項(xiàng)：（一）自然資源的坐落、空間范圍、面積、類(lèi)型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況；（二）自然資源所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體、行使方式及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況；（三）其他相關(guān)事項(xiàng)。”）可見(jiàn)，登記簿的內(nèi)容以資源物權(quán)的狀態(tài)為核心，呈現(xiàn)權(quán)利登記形式。又如《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》）明確規(guī)定將國(guó)家公園納為八種可獨(dú)立登記的自然資源資產(chǎn)品類(lèi)之一，并指出“以落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體為重點(diǎn)，著力摸清自然資源資產(chǎn)家底”［5］的改革方向，旨在明確財(cái)產(chǎn)客體的“權(quán)利歸屬關(guān)系”。上述改革要求顯現(xiàn)其保障私權(quán)層面的自然資源物權(quán)歸屬，表征國(guó)家公園確權(quán)登記具有明確物之權(quán)屬關(guān)系的權(quán)利登記形態(tài)。

而于生態(tài)文明體制改革而言，《總體方案》明確指出，國(guó)家公園應(yīng)統(tǒng)籌考慮保護(hù)與利用，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一的價(jià)值順位。確權(quán)登記工作應(yīng)服務(wù)于這一生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，從而催生國(guó)家公園確權(quán)登記對(duì)公共管制性事項(xiàng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)登記的需求。這一全新改革要求廣泛體現(xiàn)于各改革文本中。在中央立法層面，如《國(guó)家公園法（草案）》指出，應(yīng)通過(guò)確權(quán)登記改革進(jìn)行相關(guān)的自然資源用途管制；《國(guó)家公園管理暫行辦法》指出，國(guó)家公園應(yīng)根據(jù)功能定位進(jìn)行合理分區(qū)，不同區(qū)域根據(jù)生態(tài)核心程度給予不同的管控要求（《國(guó)家公園管理暫行辦法》第3章第16條：“國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)根據(jù)功能定位進(jìn)行合理分區(qū)，劃為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，實(shí)行分區(qū)管控?！保?；在地方實(shí)踐層面，《祁連山國(guó)家公園永昌縣片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實(shí)施方案》第3條將“公共管制”內(nèi)容納入確權(quán)登記“主要工作內(nèi)容”的范疇（《祁連山國(guó)家公園永昌縣片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實(shí)施方案》第3條“主要工作內(nèi)容”中規(guī)定：“公共管制調(diào)查。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)家公園規(guī)劃、土地利用總休規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，明確自然資源用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、防洪規(guī)劃、公共管制及特殊保護(hù)要求等限制情況?！保?；《青海省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》在對(duì)“主要任務(wù)”描述時(shí)，將“公共管制性事項(xiàng)登記”進(jìn)行重點(diǎn)說(shuō)明（《青海省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記總體工作方案》：“要分析疊加生態(tài)保護(hù)紅線、特殊保護(hù)規(guī)定、國(guó)土空間規(guī)劃明確的用途等管制要求。記載清楚各類(lèi)自然資源的類(lèi)型、分布、數(shù)量及質(zhì)量等狀況，記載清楚所有權(quán)主體及代表（代理）行使主體、權(quán)利內(nèi)容、管理內(nèi)容以及管制要求等狀況?！保？梢?jiàn)，政策傾向于將公共管制事項(xiàng)作為確權(quán)登記的必要登記內(nèi)容，以維護(hù)國(guó)家公園的原真性與完整性，體現(xiàn)了國(guó)家基于行政管理身份而進(jìn)行的“生態(tài)監(jiān)管”職能。由此，國(guó)家公園確權(quán)登記呈現(xiàn)出顯著的自然生態(tài)保護(hù)的義務(wù)面向，具有管理性登記樣態(tài)。

2.強(qiáng)制登記抑或豁免登記：國(guó)家公園確權(quán)登記的模式?jīng)_突

確權(quán)登記改革的現(xiàn)實(shí)操作路徑是以不動(dòng)產(chǎn)登記為底基進(jìn)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的“雙軌”運(yùn)行模式，國(guó)家公園嵌入確權(quán)登記具有承繼傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)登記模式的可能。傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)登記制度依托于民事物權(quán)規(guī)則建構(gòu)，而物權(quán)規(guī)則關(guān)于國(guó)家所有權(quán)采取“豁免登記”的模式與確權(quán)登記改革視域下對(duì)國(guó)家所有權(quán)采取“強(qiáng)制登記”的模式并不一致，由此，引發(fā)國(guó)家公園確權(quán)登記適用“強(qiáng)制登記”抑或“豁免登記”的困局。

一方面，為貫徹《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出的“清晰界定全部國(guó)土空間各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體”的具體要求?！稌盒修k法》創(chuàng)設(shè)性的賦予國(guó)家所有權(quán)以登記能力，規(guī)定對(duì)草原、山嶺、灘涂、國(guó)家公園等自然資源予以強(qiáng)制登記，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革“摸家底”“劃邊界”的整體改革目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。各類(lèi)改革文件對(duì)這一改革內(nèi)核也給予了積極反饋。如《沈陽(yáng)市林地建設(shè)保護(hù)條例（草案）》第13條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院確定的國(guó)家重點(diǎn)林區(qū)（以下簡(jiǎn)稱重點(diǎn)林區(qū)）的森林、林木和林地由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記?！保ā渡蜿?yáng)市林地建設(shè)保護(hù)條例（草案）》第13條：“林地所有權(quán)和使用權(quán)依照有關(guān)法律、法規(guī)確定。林地和林地上的森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)，僅國(guó)務(wù)院確定的國(guó)家重點(diǎn)林區(qū)（以下簡(jiǎn)稱重點(diǎn)林區(qū)）的森林、林木和林地由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記?！保?；又如《東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》規(guī)定以“東北虎豹國(guó)家公園”為登記單元，所有權(quán)主體登記為國(guó)家所有；再如《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于祁連山國(guó)家公園天祝段自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實(shí)施方案》規(guī)定，祁連山國(guó)家公園所有權(quán)主體登記為國(guó)家所有，并將所有權(quán)行權(quán)主體登記為祁連山國(guó)家公園管理局，由其行使所有權(quán)職能［6］。

另一方面，與之并向而行的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記卻顯現(xiàn)沖突的一面。民法視域下的物權(quán)規(guī)則針對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)確立了“豁免登記”規(guī)則?！睹穹ǖ洹返?09條規(guī)定，“對(duì)國(guó)家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記”（《民法典》第209條：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但是法律另有規(guī)定的除外。依法屬于國(guó)家所有的自然資源，所有權(quán)可以不登記?！保?。在此規(guī)則下，國(guó)家公園等由國(guó)家享有所有權(quán)的自然資源應(yīng)不予進(jìn)行登記。其依據(jù)在于，在傳統(tǒng)物權(quán)登記理論下，不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行登記在于“交易保障”，而自然資源國(guó)家所有權(quán)無(wú)法投入交易之中，因而當(dāng)然無(wú)需進(jìn)行登記［7］156。據(jù)此，自然資源國(guó)家所有權(quán)在傳統(tǒng)物權(quán)登記場(chǎng)域下并不具備登記能力。同時(shí)，鑒于《暫行辦法》僅屬部委規(guī)章的立法層級(jí)，遠(yuǎn)不如《民法典》的效力高，以及法律規(guī)定本身比登記行為具有更強(qiáng)的公示效果等原因［8］130。因而，對(duì)國(guó)家所有的自然資源不進(jìn)行登記的呼聲也一直存在。

3.空間整體抑或資源要素：國(guó)家公園確權(quán)登記的客體標(biāo)準(zhǔn)不明

因應(yīng)生態(tài)整體主義理論這一新的認(rèn)識(shí)范式，國(guó)家公園由各資源要素通過(guò)生態(tài)功能關(guān)聯(lián)而構(gòu)建出具有完整生態(tài)功能與獨(dú)立結(jié)構(gòu)的空間單元，預(yù)示著以生態(tài)空間單元為整體進(jìn)行統(tǒng)一登記的必要。與之同時(shí)，在當(dāng)前“摸家底”“劃邊界”的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)規(guī)制之下，厘清空間概念下的具體資源權(quán)利關(guān)系也成為國(guó)家公園確權(quán)登記的應(yīng)有之意。這樣雙重的改革需求引申出國(guó)家公園確權(quán)登記的客體認(rèn)定難題，在一定程度上加劇了確權(quán)登記改革的混亂局面。

一方面，基于維護(hù)國(guó)家公園的原真性和完整性，對(duì)其進(jìn)行空間整體性登記是我國(guó)生態(tài)文明體制改革的必然要求。首先，從宏觀產(chǎn)權(quán)改革層面來(lái)看，《委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》明確指出國(guó)家公園為八種可獨(dú)立確權(quán)登記的自然資源品類(lèi)之一，被標(biāo)識(shí)為自然生態(tài)空間，進(jìn)行整體性登記。其次，從確權(quán)登記改革層面來(lái)看，國(guó)家公園作為自然資源綜合體，其所享賦的生態(tài)價(jià)值是一種整體性價(jià)值，具有不可分割性。若割裂資源要素間的關(guān)聯(lián)，則可能使生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。由此，《試行辦法》第8條明確規(guī)定將國(guó)家公園單獨(dú)作為登記單元進(jìn)行空間整體性登記。最后，從改革實(shí)踐來(lái)看，各地方均以空間整體性登記為目標(biāo)，如《武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》明確指出，將武夷山國(guó)家公園整體作為獨(dú)立登記單元，開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記［9］；又如《南山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》明確規(guī)定，將園區(qū)內(nèi)原有的四處自然保護(hù)地整合成南山國(guó)家公園，從而進(jìn)行自然生態(tài)空間統(tǒng)一登記［10］。

另一方面，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革背景下，不論是宏觀立法層面抑或地方改革實(shí)踐均含有對(duì)國(guó)家公園內(nèi)部各具體資源要素進(jìn)行登記的規(guī)定。具言之：首先，從宏觀產(chǎn)權(quán)改革層面來(lái)看，現(xiàn)行自然資源立法遵循的是“一種資源，一部法規(guī)”的立法模式，將自然資源作“土地、草原、海域”等大類(lèi)制劃分，并未涉及整體性的生態(tài)空間概念，為建構(gòu)權(quán)責(zé)歸屬清晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提供了基礎(chǔ)。其次，從確權(quán)登記改革層面來(lái)看，《試行辦法》第3條（《試行辦法》第3條：“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。”）以及《暫行辦法》第3條（《暫行辦法》第3條：“對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無(wú)居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記適用本辦法?！保┚信e了對(duì)“水流、森林、灘涂”等資源要素進(jìn)行確權(quán)登記的規(guī)定，回應(yīng)了單一資源要素登記的現(xiàn)實(shí)需要。最后，從改革實(shí)踐來(lái)看，《祁連山國(guó)家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)方案》明確規(guī)定對(duì)園區(qū)內(nèi)各資源要素進(jìn)行確權(quán)登記，并釋明具體操作方法［11］；《玉樹(shù)州三江源國(guó)家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)施方案》明確指出，要清晰界定國(guó)家公園空間內(nèi)水流、森林、山嶺、草原等各自然資源的權(quán)屬狀況［12］，對(duì)園區(qū)內(nèi)各具體資源要素進(jìn)行確權(quán)登記。

4.涵蓋管制抑或表彰權(quán)屬：國(guó)家公園確權(quán)登記中管制事項(xiàng)的登記進(jìn)路不清

傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記依托于民事物權(quán)規(guī)則而建構(gòu)。在此基礎(chǔ)下，管制性事項(xiàng)登記僅作為行政管制的依據(jù)，而非作為發(fā)生排他效力的登記事項(xiàng)，從而被動(dòng)納入登記簿，以涵蓋管制的形式處于從屬性地位。在確權(quán)登記改革視域下，管制性事項(xiàng)登記的目的在于公示自然資源的用益限制，以明確保護(hù)需求和監(jiān)管責(zé)任，應(yīng)承接表彰權(quán)屬的全新功能。由此，這樣的矛盾引發(fā)了確權(quán)登記改革視域下管制性事項(xiàng)登記進(jìn)路不清的改革困局。

在傳統(tǒng)物權(quán)登記理論視角下，公共管護(hù)事項(xiàng)被稱為“公法性負(fù)擔(dān)”，而不具備登記能力。其內(nèi)在邏輯在于：在傳統(tǒng)法秩序下，因管制性事項(xiàng)具有普遍適用的法律后果，對(duì)任何人都具有絕對(duì)的效力，因而無(wú)需公示，從而不具有公信力，無(wú)法起到表彰權(quán)屬的功效。遵循此邏輯，《暫行辦法》賦予管制性事項(xiàng)以關(guān)聯(lián)登記地位，不具有表彰權(quán)屬的內(nèi)涵?！稌盒修k法》第9條第2款規(guī)定，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)土規(guī)劃用途等僅作關(guān)聯(lián)登記。雖然管制性事項(xiàng)仍然屬于法定的登記范圍，但《暫行辦法》沒(méi)有規(guī)定關(guān)聯(lián)登記的物權(quán)性效力。其理?yè)?jù)在于：按照《暫行辦法》第29條規(guī)定，自然資源登記資料包括自然資源登記簿等登記結(jié)果、權(quán)屬來(lái)源材料、相關(guān)管制性事項(xiàng)等（《暫行辦法》第29條：“自然資源登記資料包括：（一）自然資源登記簿等登記結(jié)果；（二）自然資源權(quán)籍調(diào)查成果、權(quán)屬來(lái)源材料、相關(guān)公共管制要求、登記機(jī)構(gòu)審核材料等登記原始資料。自然資源登記資料由具體負(fù)責(zé)的登記機(jī)構(gòu)管理。各級(jí)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立登記資料管理制度及信息安全保密制度，建設(shè)符合自然資源登記資料安全保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的登記資料存放場(chǎng)所?！保?。雖《暫行辦法》第31條規(guī)定自然資源確權(quán)登記結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)（《暫行辦法》第31條：“自然資源確權(quán)登記結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，但涉及國(guó)家秘密以及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)內(nèi)容除外?！保?，但此處要求公開(kāi)的登記結(jié)果不包含《暫行辦法》第29條所規(guī)定的原始登記資料，也就說(shuō)明公共管制性事項(xiàng)信息無(wú)法得到公開(kāi)。且《暫行辦法》第29條明確要求，各級(jí)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對(duì)登記的原始資料建立信息安全保密制度（同上注③。）?？梢?jiàn)，在此情形下，相關(guān)方也無(wú)法對(duì)管制性事項(xiàng)信息進(jìn)行査詢，只能依托于政府公開(kāi)。由此，關(guān)聯(lián)登記不能產(chǎn)生表彰權(quán)屬的效力，僅表現(xiàn)為涵蓋管制的形式。

而《試行辦法》卻做出與《暫行辦法》關(guān)于管制性事項(xiàng)的登記路徑并不一致的規(guī)定?！对囆修k法》第4條規(guī)定：“自然資源確權(quán)登記以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，已經(jīng)納入《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，按照不動(dòng)產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定辦理，不再重復(fù)登記。自然資源確權(quán)登記涉及調(diào)整或限制已登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定，并依法及時(shí)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿?！笨梢?jiàn)，《試行辦法》將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的用益限制（管制性事項(xiàng)）登記納入登記簿的范圍，承接不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)信息，使管制性功能位階得以提升，公共管制性事項(xiàng)登記具有了表彰權(quán)屬的功效。

四、進(jìn)路探尋：國(guó)家公園確權(quán)登記制度的完善路徑

1.明確國(guó)家公園確權(quán)登記以權(quán)利登記兼具管理登記的新定位

傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記具有雙重制度功能：一是確認(rèn)物權(quán)歸屬；二是便于國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和交易行為進(jìn)行規(guī)制和調(diào)控。在功能排序上，權(quán)屬確認(rèn)功能居于首位，登記的管制功能處于派生性地位［13］。在國(guó)家公園確權(quán)登記改革語(yǔ)境下，不論是《暫行辦法》中規(guī)定的法定登記情形（《暫行辦法》第28條：“登記單元內(nèi)自然資源類(lèi)型、面積等自然狀況發(fā)生變化的，以全國(guó)國(guó)土調(diào)查和自然資源專項(xiàng)調(diào)查為依據(jù)，依職權(quán)開(kāi)展變更登記。自然資源的登記單元邊界、權(quán)屬邊界、權(quán)利主體和內(nèi)容等自然資源登記簿主要內(nèi)容發(fā)生變化的，自然資源所有權(quán)代表行使主體或者代理行使主體應(yīng)當(dāng)持相關(guān)資料及時(shí)囑托登記機(jī)構(gòu)辦理變更登記或注銷(xiāo)登記?！保?duì)傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)登記的自愿登記形式的超越，抑或是將管制性事項(xiàng)納入登記范疇，均凸顯了國(guó)家公園確權(quán)登記是以生態(tài)管護(hù)功能為核心，兼顧確認(rèn)權(quán)屬之秩序的價(jià)值定位。為此，應(yīng)重新審視國(guó)家公園確權(quán)登記的功能定位，建構(gòu)以實(shí)現(xiàn)生態(tài)監(jiān)管的管理登記兼具確立權(quán)屬秩序的權(quán)利登記的全新功能定位。這就引發(fā)關(guān)于兩者間應(yīng)如何定位的思考：一是兩者間是否存在著主次位序，或者制約關(guān)系？二是兩者間如何相互作用？

第一，一方面，以權(quán)利登記形式所帶來(lái)的權(quán)屬確認(rèn)功能適用于自然資源的經(jīng)濟(jì)物品貌，自然資源是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐要素，對(duì)其進(jìn)行權(quán)屬確認(rèn)有利于建構(gòu)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。這里所考慮的主要因素是自然資源在私權(quán)層面上所顯化出來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。另一方面，以管理登記形式所帶來(lái)的生態(tài)監(jiān)管功能適用于自然資源的生態(tài)物品貌，自然資源在作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原動(dòng)力因素的同時(shí)亦是自然生態(tài)空間的重要構(gòu)成要素。對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)全新場(chǎng)域下公益保護(hù)的必然要求，這里所考慮的主要因素是自然資源之上所承載的生態(tài)價(jià)值。以法理角度審視之，公益保護(hù)往往是私益限制甚至剝奪的正當(dāng)性理由。據(jù)此，生態(tài)監(jiān)管功能同權(quán)屬確認(rèn)功能相比較，前者處于更高位階，對(duì)后者具有制約性作用。但兩者之間的關(guān)系不能簡(jiǎn)單認(rèn)定為非此即彼的異質(zhì)性關(guān)系，而是處于嵌套式構(gòu)造中，在原有的權(quán)屬確認(rèn)的功能上拓展生態(tài)監(jiān)管的功用，以生態(tài)監(jiān)管功用來(lái)制約紛雜化、任意化的資源開(kāi)發(fā)與利用。

第二，兩者間相互作用處于動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，應(yīng)依托于自然資源的資源品貌、質(zhì)量狀況、生態(tài)功能的重要程度等因素進(jìn)行綜合考量。在實(shí)際進(jìn)行確權(quán)登記工作時(shí)，生態(tài)監(jiān)管功能對(duì)于權(quán)屬確認(rèn)功能的制約性作用是隨著生態(tài)功能的重要程度而逐漸的遞減或者遞增，其權(quán)責(zé)適用規(guī)則是：隨著生態(tài)功能重要性程度的遞增，生態(tài)監(jiān)管對(duì)權(quán)屬確認(rèn)的制約作用逐漸強(qiáng)化，自然資源之上將承載更多的公法性負(fù)擔(dān)，物權(quán)利用將具有更多的用益限制；而隨著生態(tài)功能重要性程度遞減，生態(tài)監(jiān)管所帶來(lái)的管理性作用將對(duì)自然資源物權(quán)利用施加更少的公法負(fù)擔(dān)及制約。

2.明確國(guó)家所有權(quán)強(qiáng)制登記規(guī)則

在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的背景下，確權(quán)登記有助于厘清國(guó)家所有、集體所有以及個(gè)人所有資產(chǎn)之間的權(quán)利邊界，也有助于厘清國(guó)有自然資源所有權(quán)行使主體的權(quán)利與責(zé)任邊界。如若未完成排他性的確權(quán)登記，那么國(guó)有自然資源事實(shí)上將處于“產(chǎn)權(quán)真空”的無(wú)序占有狀態(tài)［14］。因此，明確賦予國(guó)家所有權(quán)以強(qiáng)制登記是制度建設(shè)的必然之義。在這一內(nèi)涵項(xiàng)下隱含了兩個(gè)層面的問(wèn)題：其一，應(yīng)明確國(guó)家所有權(quán)是否具有登記能力？其二，應(yīng)如何建構(gòu)國(guó)家所有權(quán)登記規(guī)則？對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題目前已不復(fù)存在，原因在于，近年來(lái)大量學(xué)者論證了國(guó)家所有權(quán)具有登記能力的事實(shí)，且《不動(dòng)產(chǎn)登記法（征求意見(jiàn)稿）》更是直接賦予了國(guó)家所有權(quán)以登記能力。因而，改革難點(diǎn)在于考量第二個(gè)問(wèn)題，即在立法上對(duì)國(guó)家所有權(quán)強(qiáng)制登記規(guī)則進(jìn)行完善，從而使制度外部關(guān)系結(jié)構(gòu)上“統(tǒng)一貫通，法法銜接”。

第一，《國(guó)家公園法》的制定是完善國(guó)家公園確權(quán)登記制度不可或缺的一部分。目前《國(guó)家公園法》正在進(jìn)行草案征集建議環(huán)節(jié)。有關(guān)學(xué)者指出，應(yīng)將政府管理體制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)地基本策略等方面歸納為《國(guó)家公園法》涵蓋的主要內(nèi)容［15］。根據(jù)自然資源產(chǎn)權(quán)改革的建設(shè)要求及國(guó)家公園確權(quán)登記涵蓋權(quán)利登記的性質(zhì)定位，應(yīng)在本法中添附“依法屬于國(guó)家所有的國(guó)家公園，所有權(quán)可以登記”，以基本法的形式賦予國(guó)家公園國(guó)家所有權(quán)強(qiáng)制登記效力，增強(qiáng)規(guī)則效力層級(jí)，強(qiáng)化規(guī)則指導(dǎo)性。

第二，目前《不動(dòng)產(chǎn)登記法》已公布征求意見(jiàn)稿，意見(jiàn)稿著重強(qiáng)調(diào)賦予國(guó)家自然資源所有權(quán)以登記能力（《不動(dòng)產(chǎn)登記法（征求意見(jiàn)稿）》第6條：“下列不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，依法進(jìn)行登記：（一）國(guó)家自然資源所有權(quán)；（二）集體土地所有權(quán)；（三）房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)……”），強(qiáng)化了國(guó)家公園確權(quán)登記的權(quán)利登記屬性。筆者建議應(yīng)在我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度內(nèi)引入“超級(jí)登記單元”登記規(guī)則，建構(gòu)空間單元登記制度，拓展登記客體的范疇，使其與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革相銜接，做到與傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)登記“和而不同”，建構(gòu)屬于“超級(jí)登記單元”的特殊規(guī)則。

第三，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》的出臺(tái)勢(shì)必會(huì)造成新舊法之間的交替。未來(lái)在《不動(dòng)產(chǎn)登記法》出臺(tái)后，應(yīng)及時(shí)清理與給予國(guó)家所有權(quán)以登記能力相不一致的舊法，避免造成適用混亂。同時(shí)，在確權(quán)登記改革成熟的情況下，也可以將《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》以部門(mén)規(guī)章形式確立下來(lái)，增強(qiáng)所有權(quán)登記的切實(shí)操作性，使整個(gè)法體系融會(huì)貫通，為將來(lái)自然資源登記簿和不動(dòng)產(chǎn)登記簿實(shí)現(xiàn)融合提供可能［16］。

3.生態(tài)整體性革新確立國(guó)家公園登記客體范圍

以生態(tài)整體性革新角度觀之。國(guó)家公園空間內(nèi)各自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的子集，子集的聚合又構(gòu)建了整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。由此，自然生態(tài)空間強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的完整性，以維持生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能［17］。這樣的價(jià)值理念促進(jìn)了生態(tài)空間登記單元的塑成。而于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)化改革而言，國(guó)家公園由具體的資源要素所構(gòu)成，其所擁有的自然資源及其享賦特性承載著為成功探索出自然資源各要素確權(quán)登記可供復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)或模式的使命。因此，將空間單元內(nèi)單一資源要素賦予登記客體地位也是應(yīng)有之義。由此，引申出以下兩個(gè)問(wèn)題：其一，國(guó)家公園確權(quán)登記的登記客體應(yīng)如何設(shè)置？其二，設(shè)置好登記客體后，自然資源登記簿應(yīng)如何回應(yīng)？

第一，在生態(tài)文明建設(shè)與產(chǎn)權(quán)制度改革的雙重邏輯主線下，“生態(tài)空間—資源要素”復(fù)合型登記客體的構(gòu)建是我國(guó)自然資源管理體制建設(shè)的應(yīng)有之義。一方面，生態(tài)整體性革新呼吁生態(tài)空間登記客體的塑成?！吧剿痔锖萆潮鄙餐w理念是生態(tài)整體性革新最深刻的內(nèi)涵，其揭示了自然生態(tài)系統(tǒng)各要素的相互作用及其人地協(xié)同格局［18］。國(guó)家公園所承載的“生態(tài)關(guān)聯(lián)”“空間單元自然要素的集成性聚合”等特質(zhì)契合了“山水林田湖草沙冰，生態(tài)整體性革新”的命運(yùn)共同體理念。揭露出國(guó)家公園的本質(zhì)特征是具有生態(tài)整體性價(jià)值而不可分割的自然資源各要素之間的有機(jī)聯(lián)系的整體。同時(shí)，應(yīng)《總體方案》提出“建立國(guó)家公園的主要目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性”的要求［19］，也映射了構(gòu)造生態(tài)空間單元進(jìn)行整體性保護(hù)的內(nèi)涵。另一方面，國(guó)家公園確權(quán)登記同樣關(guān)注登記單元內(nèi)部各類(lèi)具體自然資源，通過(guò)對(duì)單元內(nèi)各類(lèi)資源權(quán)屬狀況的登記，以銜接后續(xù)“兩權(quán)分離、擴(kuò)權(quán)賦能”的自然資源產(chǎn)權(quán)化改革［20］。在此意義上，對(duì)登記單元內(nèi)各類(lèi)自然資源的登記具有公示物權(quán)狀態(tài)、維護(hù)交易安全的作用。有助于建構(gòu)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，也有助于對(duì)自然資源進(jìn)行合理利用。一言以蔽之，國(guó)家公園登記客體的設(shè)置應(yīng)是“生態(tài)空間—資源要素”復(fù)合型登記客體以承載其上的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

第二，“生態(tài)空間—資源要素”復(fù)合式登記客體的塑成要求自然資源登記簿革新其登記格局。因應(yīng)國(guó)家公園的生態(tài)整體性內(nèi)涵，“總登記”應(yīng)是對(duì)生態(tài)空間單元進(jìn)行的整體性登記。以生態(tài)功能關(guān)聯(lián)為依據(jù)框定空間單元的整體保護(hù)范圍，劃定其管理界限。因此，“總登記”應(yīng)側(cè)重為“生態(tài)性登記”，以生態(tài)保護(hù)紅線等管制性事項(xiàng)為登記主要內(nèi)容?！胺值怯洝鞭D(zhuǎn)向以空間內(nèi)各資源要素為登記客體，著重實(shí)現(xiàn)資源要素的權(quán)屬確認(rèn)，側(cè)重于“產(chǎn)權(quán)登記”。如此建構(gòu)契合自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)需要，能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)責(zé)明確，歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)改革要求。最后，還要將“分登記”寓于“總登記”之中，構(gòu)建權(quán)屬狀況信息一體化，契合《自然資源確權(quán)登記操作指南（試行）》所明確的自然資源登記簿的“三分式”構(gòu)造。

4.建構(gòu)管制性事項(xiàng)獨(dú)立登記路徑

在國(guó)家公園確權(quán)登記改革的視域下，管制性事項(xiàng)登記的目的在于明晰生態(tài)空間的管制需求，公示自然資源的用益限制，以完成生態(tài)保護(hù)目標(biāo)［8］131。未來(lái)對(duì)自然資源利用方式的限制將會(huì)成為常態(tài)化操作，因此，管制性事項(xiàng)的登記位階勢(shì)必會(huì)得以提升。關(guān)聯(lián)登記的模式無(wú)法滿足日益增加的生態(tài)管護(hù)需求，只有進(jìn)一步探尋其登記路徑才能有利于資源管制。這樣的改革需求引發(fā)以下思考：第一，管制性事項(xiàng)是否具有登記能力？第二，若具備登記能力，其后續(xù)登記路徑應(yīng)如何設(shè)置？

第一，明確管制性事項(xiàng)登記能力。一方面，在宏觀政策層面，《暫行辦法》第29條將管制性事項(xiàng)納入自然資源確權(quán)登記信息范疇，且《暫行辦法》第30條規(guī)定，自然資源確權(quán)登記信息應(yīng)納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動(dòng)產(chǎn)登記信息有效銜接和融合，確保自然資源確權(quán)登記信息的實(shí)時(shí)共享（《暫行辦法》第30條：“在國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)上，拓展開(kāi)發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的自然資源登記信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息的統(tǒng)一管理；各級(jí)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)，確保自然資源確權(quán)登記信息日常更新；自然資源確權(quán)登記信息納入不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動(dòng)產(chǎn)登記信息有效銜接和融合；自然資源確權(quán)登記信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)匯交國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，確保國(guó)家、省、市、縣四級(jí)自然資源確權(quán)登記信息的實(shí)時(shí)共享?！保?。可見(jiàn)，政策賦予管制性事項(xiàng)以登記能力，“公法關(guān)系不予登記”的規(guī)則已有所松動(dòng)。另一方面，在實(shí)踐分析層面，自然資源已被標(biāo)識(shí)為社會(huì)性財(cái)產(chǎn)，可以進(jìn)行資源利用以及交易。然而，自然資源產(chǎn)權(quán)交易具有價(jià)值大、訂約程序復(fù)雜等特點(diǎn)，為使利害關(guān)系人規(guī)避管制風(fēng)險(xiǎn)，防止發(fā)生合同無(wú)效等情況，對(duì)管制性事項(xiàng)進(jìn)行表彰權(quán)屬性質(zhì)的登記無(wú)疑是最為有效的手段。將管制性事項(xiàng)納入登記范疇，能夠維護(hù)交易安全，滿足自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的資源優(yōu)化配置與充分利用的改革目標(biāo)。上述規(guī)范性分析表明，賦予管制性事項(xiàng)以登記能力是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)及資源產(chǎn)權(quán)化改革的必然要求。

第二，面對(duì)日益增加的生態(tài)管護(hù)需求，使管制性事項(xiàng)登記具有公示、公信效力的權(quán)利登記樣態(tài)將是其完善的前行方向。但將公法管制性事項(xiàng)登記直接納入私法登記范疇是值得商榷的。而自然資源登記簿所創(chuàng)設(shè)的“三分式”構(gòu)造為我們提供了一種路徑以滿足這一改革要求。具體設(shè)置如下：首先，自然資源登記簿由“三分式”體例構(gòu)成，其中“關(guān)聯(lián)信息頁(yè)”是獨(dú)立的專門(mén)簿頁(yè)。其獨(dú)立性預(yù)示著將管制性事項(xiàng)進(jìn)行獨(dú)立登記的可能，即將管制性事項(xiàng)登記納入該頁(yè)范疇，如此設(shè)置便于明晰自然資源之上的用益限制。其次，對(duì)《暫行辦法》第9條規(guī)定的，如自然資源質(zhì)量、數(shù)量（《暫行辦法》第9條：“自然資源登記簿應(yīng)當(dāng)記載以下事項(xiàng)：（一）自然資源的坐落、空間范圍、面積、類(lèi)型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況?！保┑燃兇獾墓苤萍夹g(shù)事項(xiàng)仍應(yīng)保留在關(guān)聯(lián)登記之中，不進(jìn)行獨(dú)立登記。如此制度設(shè)計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園確權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接，防止管制性信息在登記中濫用，造成登記信息的冗多錯(cuò)亂。再次，應(yīng)將管制性事項(xiàng)登記納入初始登記?！稌盒修k法》第20條規(guī)定了確權(quán)登記改革的四種登記形式（《暫行辦法》第20條：“自然資源登記類(lèi)型包括自然資源首次登記、變更登記、注銷(xiāo)登記和更正登記?！保９苤频怯洃?yīng)屬于初始登記的事項(xiàng)，在首次登記中完成。同時(shí)，鑒于空間單元內(nèi)各自然資源要素的復(fù)雜多變以及國(guó)土空間規(guī)劃的不斷更新可能帶來(lái)的全新用途限制。因此，應(yīng)將管制性事項(xiàng)納入變更登記的范疇內(nèi)，在“關(guān)聯(lián)信息頁(yè)”增設(shè)管制性事項(xiàng)變更的登記情形。最后，實(shí)行管制登記有限公開(kāi)原則。依據(jù)《民法典》物權(quán)規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記制度實(shí)行有限公開(kāi)原則［7］368。此處規(guī)定的是以同不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利相關(guān)聯(lián)角度出發(fā)所建構(gòu)的對(duì)查詢主體的有效限制，即《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第27條所規(guī)定的，僅賦予權(quán)利人及利害關(guān)系人查詢的權(quán)利（《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第27條：“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以依法查詢、復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記資料，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供?！保?。管制性事項(xiàng)登記應(yīng)承繼該原則，但管制登記公開(kāi)程度應(yīng)以重要自然資源、非重要自然資源為劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量。針對(duì)非重要性自然資源而言，管制性事項(xiàng)進(jìn)行登記的主要價(jià)值在于更好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境，監(jiān)督自然資源的利用情況。因此，有必要對(duì)管制性事項(xiàng)實(shí)行全面公開(kāi)原則，便于全社會(huì)的監(jiān)督。對(duì)于重要性自然資源而言，其關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家安全等諸多方面，不適宜進(jìn)行公開(kāi)，僅應(yīng)賦予國(guó)家有關(guān)主管部門(mén)以查詢的權(quán)利。

五、結(jié)語(yǔ)

在生態(tài)文明建設(shè)的全新場(chǎng)域下，國(guó)家公園內(nèi)自然資源“生態(tài)價(jià)值”的溢出使確權(quán)登記改革與傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)登記之間產(chǎn)生較大差異，有必要調(diào)整不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則以銜接確權(quán)登記改革。其一，應(yīng)對(duì)自然資源所承載的“生態(tài)價(jià)值”以及“經(jīng)濟(jì)價(jià)值”綜合考量。其二，應(yīng)把握好“生態(tài)管護(hù)”與“產(chǎn)權(quán)制度改革”雙重視域的界限。這一雙重邏輯主線不僅建構(gòu)了國(guó)家公園確權(quán)登記改革的內(nèi)在邏輯，亦構(gòu)成自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)涵要義。本文僅以粗線條勾勒出國(guó)家公園確權(quán)登記制度的解釋論框架，其仍涵蓋很多細(xì)化問(wèn)題，如國(guó)家所有權(quán)行權(quán)主體分級(jí)委托代理機(jī)制的具體建構(gòu)、自然資源質(zhì)量界定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，等等。這些細(xì)化問(wèn)題留待今后進(jìn)一步探討。

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（責(zé)任編輯：蒲應(yīng)秋）

The Dilemma and Solution of the Confirmation and Registration System of National Parks

HAN Yingfu，YIN Xiangrui

（School of Law，Liaoning University，Shenyang，Liaoning，China，110036）

Abstract：The registration of national park rights is the registration of space rights that takes the whole national park in geographical space as a unified "super registration unit"，It contains the new trend of ecological innovation and spatial expansion of registration object.Therefore，There is great inadaptability between the registration of national park right and the registration of property right attribute which traditionally takes resource elements （land parcel，sea property，etc.） as the object.It is necessary to reinterpret the dual logic of "spatial governance" and "ecological civilization" that supports the reform of the registration of national park rights.Establishing rules for the compulsory registration of state ownership，which are different from "exemption registration"； To establish a "general registration-sub-registration" pattern suitable for "super registration units"； Clarifying the registration capacity of controlled sexual matters and its specific setting in the register，improve the confirmation and registration system of national park rights，In order to adapt to the ecological civilization of the rule of law construction of green registration new requirements.

Key words：National park system reform； Super registration unit； Spatial registration； Natural ecological space

收稿日期：2023-05-15

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“生態(tài)文明視域下自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度研究”（21CFX047）。

作者簡(jiǎn)介：韓英夫，男，遼寧撫順人，博士，遼寧大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

尹詳瑞，男，內(nèi)蒙古赤峰人，遼寧大學(xué)法學(xué)院在讀博士。