陳朱葉，趙 虎，楊風亮

（1.張家港市楊舍鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，江蘇 張家港 215600；2.張家港市水務(wù)局，江蘇 張家港 215600；3.泰州市海陵區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，江蘇 泰州 225300）

0 引言

建設(shè)高標準農(nóng)田是深入推進和全面落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重要抓手，是鞏固和提高糧食產(chǎn)能、保障國家糧食安全的有力支撐，也是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效舉措[1-3]。

目前圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)方面的相關(guān)研究主要集中于建設(shè)前和建設(shè)中。張合兵等[4]、唐秀美等[5]、任艷敏等[6]基于耦合協(xié)調(diào)度模型、四象限法、限制因素分析等方法研究了高標準農(nóng)田建設(shè)項目區(qū)選址及分區(qū)；張旭等[7]、薛劍等[8]探討了建設(shè)時序安排；熊冰瑤等[9]、湯峰等[10]從建設(shè)績效評價、建設(shè)適宜性評價等層面對評價體系進行了深入研究；劉昊璇等[11]、師諾等[12]從監(jiān)管機制層面進行了深入研究。然而建設(shè)后期，尤其是建后管護方面的研究較少，對已形成的典型經(jīng)驗做法缺乏系統(tǒng)的總結(jié)和研究，實踐中也多參照農(nóng)田水利工程進行管護。后期管護不足成為影響高標準農(nóng)田長期發(fā)揮功效的重要原因，高標準農(nóng)田建后如何管護、誰來管護、資金來源等問題亟待解決。

本研究立足于基層實踐，從現(xiàn)狀剖析、問題識別與分析出發(fā)，以多年的管理經(jīng)驗為基礎(chǔ)，分析當前高標準農(nóng)田建后管護中存在的主要問題及原因，并以張家港市楊舍鎮(zhèn)建后管護的實踐為切入點，結(jié)合與相關(guān)單位的交流體會，歸納總結(jié)高標準農(nóng)田建后管護的有益實踐與探索，就相關(guān)問題提出對應(yīng)的建議與對策。

1 建設(shè)情況及管護現(xiàn)狀

楊舍鎮(zhèn)隸屬于江蘇省張家港市，地處繁榮的長江三角洲腹地，是張家港市的政治、經(jīng)濟、文化和交通中心，下轄城東、城南、城西和城北4 個城區(qū)街道辦事處，以及泗港、塘市、乘航、東萊和晨陽5 個城郊辦事處，管理51 個社區(qū)及23 個行政村。

1.1 建設(shè)情況

2010 年起，楊舍鎮(zhèn)扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)，建成了一批旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的高標準農(nóng)田?！笆濉币詠?，堅持“藏糧于地、藏糧于技”，把高標準農(nóng)田建設(shè)作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高綜合生產(chǎn)能力、保障糧食安全的重要抓手，優(yōu)先在“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)）內(nèi)建設(shè)高標準農(nóng)田，開展平田整地、溝渠路建設(shè)等，著力構(gòu)建“田成方、林成網(wǎng)、管相通、路相連”的高標準農(nóng)田格局，實施高標準農(nóng)田建設(shè)項目6 個，新建高標準農(nóng)田775 hm2，完成投資6 766 萬元，平均8.7 萬元/hm2。截至2021 年底，實現(xiàn)“兩區(qū)”內(nèi)高標準農(nóng)田全覆蓋，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到明顯改善，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大幅提高。

1.2 管護現(xiàn)狀

楊舍鎮(zhèn)建立了工程管護機制，管理體系在不斷完善健全。成立了楊舍鎮(zhèn)高標準農(nóng)田工程管護領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺了工程設(shè)施管護實施細則與考核實施細則，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，明確管護主體，落實管護責任，保障管護資金。楊舍鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、水利站、財政所等相關(guān)職能部門與相關(guān)責任村各司其職，齊抓共管，做到高標準農(nóng)田建后管護有主體、有隊伍、有資金、有標準及有考核。灌溉排水、田間道路等工程設(shè)施總體運行管護情況良好，工程完好率超90%，有力地促進了農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。2021 年，楊舍鎮(zhèn)主要糧食作物耕種收綜合機械化率超98%，小麥單產(chǎn)達4 860 kg/hm2，水稻單產(chǎn)達9 150 kg/hm2，為“藏糧于地、藏糧于技”提供了有力保障。

2 存在問題及原因

自高標準農(nóng)田建設(shè)以來，各地農(nóng)田建成數(shù)量逐年增加，再加上早期建設(shè)的工程設(shè)施設(shè)備老化，工程建后管護面臨著新挑戰(zhàn)，取得成效的同時也暴露出一些問題。

2.1 管理未全面覆蓋

2018 年機構(gòu)改革前，農(nóng)田建設(shè)工作由水利、農(nóng)業(yè)、財政等多部門管理實施，各部門執(zhí)行的建設(shè)要求、投資標準等并不相同，管護責任部門也不明確，很長一段時間里，高標準農(nóng)田處于“有人建、沒人管”的狀態(tài)。改革后，重建輕管等思想扭轉(zhuǎn)，但在具體實踐中，往往是水利部門按照小型農(nóng)田水利工程進行管理，存在底數(shù)不清、部分工程管理缺失的問題。另外，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織只關(guān)注自家責任田及承包田而忽略了對公共設(shè)施的維護，再加上工程面廣量大，現(xiàn)有基層機構(gòu)、人員難以覆蓋到位，導(dǎo)致高標準農(nóng)田管護不到位、不及時的情況時有發(fā)生，農(nóng)田設(shè)施不能長期、有效地發(fā)揮效益。

2.2 管護資金需求大

資金短缺是制約高標準農(nóng)田建后管護工作開展的共性問題。高標準農(nóng)田工程設(shè)施數(shù)量多、分布范圍廣，容易受自然災(zāi)害或人為影響，發(fā)生損壞的數(shù)量較多，管護經(jīng)費需求較大。雖然省、市、縣每年度開展管護考核，并給予一定的管護經(jīng)費補助，用于農(nóng)田灌溉工程維修養(yǎng)護，但資金量有限，資金缺口較大，經(jīng)濟薄弱地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體難以承擔管護經(jīng)費，農(nóng)戶個體更無力承擔。如2021 年楊舍鎮(zhèn)范圍內(nèi)列入項目的渠道維修費用就達116 萬元，縣級以上農(nóng)田灌排工程設(shè)施運行管護補助資金僅11 萬元，剩余部分需鎮(zhèn)政府與村集體自行承擔，給鎮(zhèn)財政及村集體造成了較大負擔。因而，不少地區(qū)雖然落實了管護主體和責任，但難以真正落實管護資金，或者資金投入不足，導(dǎo)致日常管護往往不到位，農(nóng)田面貌不理想。

2.3 公眾參與度不高

高標準農(nóng)田建后管護多以政府主導(dǎo)，未充分調(diào)動社會力量，公眾特別是農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織作為高標準農(nóng)田的直接使用者和受益者，參與度并不高，設(shè)施一旦損壞，就無人過問，大都推到政府解決。主要原因是宣傳的缺乏，公眾對建后管護的認識不夠，管護意識淡??；而相關(guān)信息未能及時發(fā)布、監(jiān)督反饋渠道不暢通等也在一定程度上影響了公眾參與度。

3 農(nóng)田管護實踐與探索

高標準農(nóng)田絕不能一建了之，更重要的是后續(xù)的管護和利用。經(jīng)過近幾年的改革及調(diào)整，楊舍鎮(zhèn)在管護體制機制、資金落實、監(jiān)督考核等方面進行了有益地探索和實踐，致力于解決各種無序現(xiàn)象。

3.1 切實壓實責任

考慮到轄區(qū)內(nèi)村委會組織能力強，在管理農(nóng)業(yè)農(nóng)村事務(wù)方面有明顯優(yōu)勢，完全可以承擔本村高標準農(nóng)田建后管護任務(wù)，楊舍鎮(zhèn)將高標準農(nóng)田建后管護主體責任放在村一級。2014 年出臺了《經(jīng)開區(qū)（楊舍鎮(zhèn)）小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管護實施細則》，明確高標準農(nóng)田及灌溉設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸所在地村民委員會，村委會是項目工程建后管護的責任主體，運行費和管理費由村集體承擔。項目竣工驗收后，鎮(zhèn)政府及時和項目所在村辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)，并簽訂管護責任書，由村委會落實管護責任，明確管護責任分工，由村書記對本村的高標準農(nóng)田建設(shè)工程建后管護總負責，農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織負責人負責建成項目的日常巡查、信息反饋、組織維修等，并積極引導(dǎo)使用者愛護設(shè)施設(shè)備，確保工程長期有效發(fā)揮效益。

為進一步規(guī)范和加強農(nóng)田建設(shè)工程管護，建立長效機制，同年，楊舍鎮(zhèn)成立了工程管護領(lǐng)導(dǎo)小組，由經(jīng)開區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長任組長，楊舍鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、水利站、財政所負責工程管理和資金管理，各村村書記對管護總負責。通過建立工程管護機制，完善管理體系，壓實責任有效促進了高標準農(nóng)田建后管護。

3.2 保障管護資金

落實管護資金是高標準農(nóng)田建后管護的關(guān)鍵。為切實保障管護資金，加快推進高標準農(nóng)田設(shè)施日常維修養(yǎng)護，提升農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施管護，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，楊舍鎮(zhèn)將高標準農(nóng)田建后管護工作列為重點保障事項，明確工程管護經(jīng)費列支渠道，并設(shè)立專項管護資金，在年度財政預(yù)算中足額安排高標準農(nóng)田建后管護經(jīng)費。

蘇州市和張家港市財政每年下達一定的維修養(yǎng)護補助資金，用于農(nóng)田灌溉設(shè)施的維修養(yǎng)護，但這部分資金有限，資金缺口較大。2020 年5 月，楊舍鎮(zhèn)出臺《區(qū)鎮(zhèn)小型農(nóng)田水利設(shè)施維修經(jīng)費使用備忘錄》，明確維修經(jīng)費鎮(zhèn)、村各承擔50%，各村根據(jù)各自轄區(qū)內(nèi)農(nóng)田灌溉設(shè)施情況申報維修項目，嚴格按照村級工程審批流程，并安排專人進行現(xiàn)場管理，竣工后由鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、水利站、合作發(fā)展科、財政所和工程監(jiān)督科等部門聯(lián)合驗收，大大減輕了村集體負擔。

3.3 強化成效考核

為督促管護主體做好工程管護，確保工程長久發(fā)揮效益，楊舍鎮(zhèn)出臺的《經(jīng)開區(qū)（楊舍鎮(zhèn)）小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管護考核實施細則》明確，對設(shè)施設(shè)備運行管理情況、隊伍建設(shè)、制度建設(shè)、經(jīng)費保障和臺賬資料等方面進行考核，建立管護長效機制，根據(jù)考核結(jié)果采取“以獎代補”的方式對管護主體給予補助和獎勵。

為進一步夯實管護成效，從2021 年起，開展農(nóng)村小型水利工程管理提標行動計劃，通過3 年行動推進管理提標，并同步配套了工程管理提標驗收細則，明確了適用范圍、驗收標準、驗收流程和成果應(yīng)用，3 年行動結(jié)束后，未通過或未開展提標行動的工程，后續(xù)將不納入管護補助范圍。

4 建議與思考

近年來，高標準農(nóng)田建設(shè)逐步向建管并重轉(zhuǎn)變，積累了實踐經(jīng)驗，取得了一定成效，但仍需進行積極的探索，從創(chuàng)新機制、完善政策上著手，整合各類資源與資金，充分調(diào)動社會力量。

4.1 實行一體化管護

目前，農(nóng)村農(nóng)田、河道、綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施的管護多是條線式的，歸屬各條線部門管理，資金分散，但具體的管護責任大多都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村一級。建議探索建立一體化管護機制，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、水利、住建、交通和城管等部門的相關(guān)資源與資金，將高標準農(nóng)田建設(shè)工程建后管護同農(nóng)村河道保潔、綠化養(yǎng)護、道路養(yǎng)護及村莊環(huán)境保潔等結(jié)合起來統(tǒng)一管理，形成多位一體的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護機制。

具體操作時，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村一級負責對轄區(qū)內(nèi)包括高標準農(nóng)田在內(nèi)的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施進行統(tǒng)一管護、統(tǒng)一監(jiān)管，每年縣級以上各部門對管護成效開展聯(lián)合考核、綜合評價，根據(jù)評價結(jié)果給予一定的獎補資金。通過整合資源，形成巨大合力，實現(xiàn)資金資源的高效使用，推動管護綜合化、常態(tài)化。

4.2 引入保險機制

為切實破解建后管護資金和人員難題，可考慮將金融保險機制引入高標準農(nóng)田建后管護中，由政府機構(gòu)對包括灌排溝渠、機耕路、電灌站等設(shè)施在內(nèi)的保險標的進行投保，承保機構(gòu)按照合同約定，安排人員開展日常巡查、查勘定損、支付賠款及維修養(yǎng)護等，保險期間的費用均由承保機構(gòu)承擔。管理得當，則承保機構(gòu)盈利多，反之則盈利少，倒逼承保機構(gòu)加強管護，以最少的資金投入獲得最大的回報。

建議在保險機構(gòu)的選擇上，優(yōu)先考慮政策性農(nóng)業(yè)保險中標單位，原則上應(yīng)在當?shù)卦O(shè)有營業(yè)網(wǎng)點，熟悉當?shù)剞r(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，并設(shè)有快速理賠通道。對于新建的高標準農(nóng)田，可將項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為投保人，與保險公司簽訂保險合同，保險期限原則上不少于10 年，保費可從小農(nóng)水管護專項資金中列支。另外，應(yīng)在不同類型地區(qū)先行試點，為全面推開積累經(jīng)驗。

4.3 提高公眾參與度

實踐發(fā)現(xiàn)，村集體重視，農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織愛護意識強的農(nóng)田環(huán)境和設(shè)施設(shè)備一般都管護得較好?？赏ㄟ^各類獎懲措施，充分調(diào)動各類主體參與管護的積極性。如將農(nóng)田環(huán)境及設(shè)施設(shè)備管護納入土地承包合同條款，管護不當?shù)膭t提高租金或不再續(xù)約。同時，涉農(nóng)獎補資金向管護好的農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織適當傾斜，激勵其參與管護。

相關(guān)信息未及時有效地傳達、監(jiān)督反饋渠道不暢通等也在一定程度上造成公眾參與不足。因此，高標準農(nóng)田建成后，應(yīng)建立統(tǒng)一、規(guī)范的高標準農(nóng)田建設(shè)工程永久性標志牌，標明工程的范圍、面積、主要設(shè)施及管護責任單位等，公示監(jiān)督渠道，接受公眾監(jiān)督。要充分利用微信公眾號、村務(wù)公開欄、墻繪等宣傳陣地，引導(dǎo)各主體尤其是小農(nóng)戶、種田大戶及家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司等組織負責人樹立長期的合作觀，切實增強公眾的愛護意識，增強管護自覺性，營造良好的“軟環(huán)境”。

5 結(jié)束語

在分析目前高標準農(nóng)田建后管護中存在的不足及問題的基礎(chǔ)上，從建后管護機制、資金保障、成效考核等方面對實踐中有益的探索和經(jīng)驗進行了歸納、總結(jié)和提煉，并提出了相關(guān)建議與對策，具體而有針對性，可供各地高標準農(nóng)田建后管護提供參考借鑒經(jīng)驗。但還存在一些不足，保險機制相關(guān)的研究仍有待進一步深入與完善，尤其是年代久遠、基礎(chǔ)設(shè)施運行管理狀況不佳的高標準農(nóng)田，投入大而成效差，保險機構(gòu)的承保意愿低，需在實踐中不斷探索和總結(jié)。