[摘要] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)工作服務(wù)供給的重要載體。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、引入社會(huì)組織承接服務(wù)供給是我國(guó)社工站建設(shè)的基本方向。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)使社工站兼具了政府、社會(huì)的不同屬性，成為聯(lián)結(jié)國(guó)家治理與社會(huì)建設(shè)的重要橋梁。在我國(guó)的治理情境中，社工站承擔(dān)協(xié)同的角色，在黨建引領(lǐng)下，通過(guò)專(zhuān)業(yè)能力的發(fā)揮起到跨界整合的作用，進(jìn)而回應(yīng)福利治理、社區(qū)治理、弱勢(shì)群體服務(wù)供給等不同方面的需求。協(xié)同整合是社工站建設(shè)的統(tǒng)合概念，行政整合和專(zhuān)業(yè)整合是社工站建設(shè)的兩個(gè)維度。社工站成為政府與社會(huì)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，通過(guò)多重角色的構(gòu)建，回應(yīng)不同主體的要求，逐步發(fā)展成為基層社會(huì)治理的綜合性服務(wù)單元。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)同整合? 行政整合? 專(zhuān)業(yè)整合? 社工站? 服務(wù)單元

[基金項(xiàng)目] 本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新時(shí)代社會(huì)工作服務(wù)第三方評(píng)估及其外溢性研究”（批準(zhǔn)號(hào)：21BSH127）和廣州市人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“廣州高技術(shù)技能人才協(xié)同培養(yǎng)研究基地”的階段性研究成果。

[作者簡(jiǎn)介] 徐盈艷，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院、廣東省社會(huì)組織研究中心副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研方向?yàn)樯鐣?huì)組織、社會(huì)政策與社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化等。

[中圖分類(lèi)號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2023）03-0012-14

一、 問(wèn)題的提出

2021年，民政部辦公廳發(fā)出《關(guān)于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的通知》（民辦函〔2021〕20號(hào)），要求在全國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)基層社會(huì)治理中的重要內(nèi)容。全國(guó)各地以廣東省、湖南省等地實(shí)踐為基礎(chǔ)，陸續(xù)推出社工站的建設(shè)方案。廣州、深圳兩地自2007年以來(lái)已有十多年的社工站建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。2017年后，廣東省推出“雙百計(jì)劃”、湖南省推出“禾計(jì)劃”等，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)方面取得了一定成效，為發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)工作奠定了基礎(chǔ)。

社工站建設(shè)是整合民政資源，打通為民服務(wù)“最后一米”的重要舉措。在以往的社區(qū)治理中，“三社聯(lián)動(dòng)”“五社聯(lián)動(dòng)”等都希望能夠整合多方主體和各方資源，提高社區(qū)治理的成效。但在發(fā)展過(guò)程中，社區(qū)“聯(lián)不動(dòng)”“聯(lián)而不動(dòng)”“無(wú)序聯(lián)動(dòng)”等問(wèn)題普遍存在。不同主體在聯(lián)動(dòng)過(guò)程中缺乏動(dòng)力，難以整合，出現(xiàn)資源的重復(fù)投放以及治理效能低下等問(wèn)題，這成為社工站建設(shè)的基本困境。在新時(shí)代，如何更好地消除這些困境，從而提升社工站的服務(wù)效能、打通“最后一米”呢？為了解答這些問(wèn)題，筆者自2022年到2023年深入廣東省、湖南省、浙江省等地調(diào)研社工站建設(shè)的基本情況，期望通過(guò)把握不同地方社工站建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，更好地提煉社工站的核心角色和功能，為下一步社工站建設(shè)提供更有針對(duì)性的建議。除了2022年至2023年的調(diào)研之外，筆者自2010年開(kāi)始一直持續(xù)參與廣州市社工站的建設(shè)并開(kāi)展了相應(yīng)的研究工作，了解十余年來(lái)社工站的發(fā)展動(dòng)態(tài)。本文認(rèn)為，協(xié)同整合是社工站的重要角色，其中黨建引領(lǐng)是協(xié)同的前提，行政整合和專(zhuān)業(yè)整合是兩個(gè)重要的屬性，充分發(fā)揮協(xié)同整合的角色和功能是社工站建設(shè)有效性的基礎(chǔ)。

二、 概念脈絡(luò)：協(xié)同整合與社工站建設(shè)

共建共治共享是我國(guó)社會(huì)治理的基本制度，體現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)下多元主體共治的過(guò)程。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，合作治理、協(xié)同治理、參與治理等是基本的關(guān)鍵詞，諸多研究對(duì)社區(qū)治理不同主體的協(xié)作進(jìn)行分析，譬如在權(quán)責(zé)清晰、配置合理的情況下多元主體的合作。在社會(huì)服務(wù)中，協(xié)同共治等也是重要的政策議題，政府部門(mén)通過(guò)引入社會(huì)組織、企業(yè)等進(jìn)行跨部門(mén)合作，以提升社會(huì)服務(wù)的績(jī)效。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站是我國(guó)社會(huì)服務(wù)供給的主體之一。它強(qiáng)調(diào)整合民政類(lèi)資源，有針對(duì)性地滿足服務(wù)對(duì)象的需求，是一個(gè)綜合的社會(huì)服務(wù)單元?！罢稀笔巧绻ふ窘ㄔO(shè)的關(guān)鍵概念。但在建設(shè)過(guò)程中，社工站受到當(dāng)?shù)刂卫砬榫车挠绊?，?qiáng)調(diào)因地制宜地發(fā)展，形成了不同的發(fā)展路徑和發(fā)展模式，如由湖南省引領(lǐng)的“先有后好”建設(shè)路徑，以廣東省為代表的“專(zhuān)業(yè)為本”建設(shè)路徑。影響社工站建設(shè)的治理因素主要有：

第一，社工站建設(shè)嵌入我國(guó)黨建引領(lǐng)下的治理體系之中。社工站建設(shè)是民政領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，落腳在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層領(lǐng)域。由民政部門(mén)推行的社工站建設(shè)必然面臨條塊關(guān)系的互動(dòng)。中國(guó)政府圍繞著“條塊關(guān)系”進(jìn)行過(guò)多次變革，但始終沒(méi)有找到條條與塊塊關(guān)系的平衡點(diǎn)，未能擺脫“條塊矛盾”的困擾。近十年來(lái)，部分地方通過(guò)黨建引領(lǐng)來(lái)推動(dòng)條塊整合的嘗試相對(duì)來(lái)說(shuō)比較有效。為了避免社會(huì)服務(wù)出現(xiàn)條塊分割的問(wèn)題，地方政府亦將黨建引領(lǐng)作為社工站的重要內(nèi)容來(lái)推動(dòng)，如通過(guò)黨建引領(lǐng)專(zhuān)業(yè)的方式推動(dòng)黨建與業(yè)務(wù)相融合，從而提升社會(huì)服務(wù)效能，黨建既能夠推動(dòng)行政部門(mén)之間的整合，也能夠動(dòng)員社會(huì)參與進(jìn)來(lái)。

第二，社工站建設(shè)依賴政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策支持和資金支持，社會(huì)組織作為承接社工站具體運(yùn)營(yíng)的社會(huì)力量參與到社區(qū)治理和社區(qū)社會(huì)服務(wù)供給之中，體現(xiàn)了行政整合的維度。資源投入往往決定了社工站的發(fā)展方向和整合力度。在廣州、深圳等地早期的社工站建設(shè)經(jīng)驗(yàn)中，民政系統(tǒng)通過(guò)資源投入、項(xiàng)目評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)等措施來(lái)動(dòng)員街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與社工站建設(shè)，體現(xiàn)民政系統(tǒng)對(duì)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“塊”的整合。社工站在社區(qū)層面推開(kāi)，與街道、社區(qū)等主體合作，共同推進(jìn)特殊群體的服務(wù)供給和社區(qū)問(wèn)題的解決，積極參與到社區(qū)治理之中，嘗試以合作的方式融入治理體系中。在發(fā)展過(guò)程中，受到屬地管理和社區(qū)治理體系的影響，社工站通過(guò)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政整合更好地回應(yīng)街區(qū)需求，以社工站融入治理體系為基本出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)為街區(qū)對(duì)社工站專(zhuān)業(yè)力量的吸納。社工站既有著類(lèi)似體制內(nèi)的角色，又有動(dòng)員社會(huì)力量的可能性，有可能成為政府與社會(huì)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。

第三，社工站強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化的整合能力。社會(huì)工作是現(xiàn)代化社會(huì)事業(yè)中的專(zhuān)業(yè)設(shè)置，社會(huì)工作站參與基層治理需要采取嵌合性實(shí)踐方法，助推專(zhuān)業(yè)效能實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)部門(mén)協(xié)同與資源整合。如何保障社工站高質(zhì)量、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展成為社工站建設(shè)的核心議題。社工站建設(shè)涉及多領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，如社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、服務(wù)關(guān)系、需求評(píng)估、專(zhuān)業(yè)支持、治理機(jī)制等，需要通過(guò)這些專(zhuān)業(yè)知識(shí)引導(dǎo)社會(huì)工作者恪守專(zhuān)業(yè)信念，促進(jìn)基層治理專(zhuān)業(yè)化。專(zhuān)業(yè)整合與行政整合不同，專(zhuān)業(yè)整合體現(xiàn)在社工站以社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者為基礎(chǔ)，通過(guò)自身的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)跨界整合不同的主體力量參與到服務(wù)供給之中，而行政整合更強(qiáng)調(diào)自上而下的民政局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨工委/鎮(zhèn)政府/街道辦事處等對(duì)于不同條塊的整合，以支持社工站的建設(shè)。

第四，社工站強(qiáng)調(diào)對(duì)于不同社會(huì)力量的整合，也就是強(qiáng)調(diào)其對(duì)于前述諸多不同整合維度的運(yùn)用，促使自身成為綜合的服務(wù)單元，扮演協(xié)同整合的角色，發(fā)揮協(xié)同整合的功能。在黨建引領(lǐng)下，社工站承擔(dān)協(xié)同的角色，結(jié)合行政整合和專(zhuān)業(yè)整合的不同力量，落腳于對(duì)人民需求的回應(yīng)以及推動(dòng)社區(qū)治理新格局的創(chuàng)建。中國(guó)特色社會(huì)工作的核心屬性是以人民為中心的社會(huì)本位，其中心任務(wù)是通過(guò)促進(jìn)社會(huì)和諧來(lái)助力人民實(shí)現(xiàn)對(duì)美好生活的追求。強(qiáng)調(diào)社會(huì)性，通過(guò)對(duì)不同人群的調(diào)研，調(diào)動(dòng)不同的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)需求的滿足是社工站的目標(biāo)，專(zhuān)業(yè)化、行政化和在地化是現(xiàn)階段社工站實(shí)踐的特征，最終體現(xiàn)為對(duì)復(fù)合績(jī)效的追尋。社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化要求社會(huì)工作者扮演跨邊界行動(dòng)者角色，而我國(guó)除了強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化的整合之外，還強(qiáng)調(diào)共建共治共享中多主體的融合，社工站在政策共同體的構(gòu)建中發(fā)揮著重要的平臺(tái)作用。社工站在建設(shè)過(guò)程中被賦予了多重使命，如對(duì)民政服務(wù)的落實(shí)、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理的回應(yīng)、對(duì)居民需求的回應(yīng)。這些都需要通過(guò)社會(huì)工作行政和社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目來(lái)落實(shí)。

但在社工站的實(shí)際運(yùn)行中，行政整合與專(zhuān)業(yè)整合之間往往產(chǎn)生一定程度的張力，如在諸多文獻(xiàn)中被提到的專(zhuān)業(yè)化和行政化的問(wèn)題。二者雖然在社工站建設(shè)過(guò)程中同時(shí)出現(xiàn)，但其維度卻是不同的。本文認(rèn)為，行政整合更強(qiáng)調(diào)社工站作為治理體系的一部分，自上而下對(duì)不同行政部門(mén)的力量進(jìn)行整合，社工站某種意義上可以被視為政府公共服務(wù)功能的延伸；而專(zhuān)業(yè)整合則更強(qiáng)調(diào)引入專(zhuān)業(yè)力量，反過(guò)來(lái)對(duì)包括政府部門(mén)在內(nèi)的不同主體、社會(huì)力量、居民等的整合，二者處于互動(dòng)關(guān)系之中（如圖1所示）。很多文獻(xiàn)將專(zhuān)業(yè)化和行政化視為對(duì)立的關(guān)系，這容易導(dǎo)致社工站的孤立發(fā)展，不利于治理和服務(wù)效能的發(fā)揮。為了解決該問(wèn)題，我們應(yīng)該進(jìn)一步明確上述被提及的第一和第四點(diǎn)的整合，即強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)下的協(xié)同整合?；谝陨戏治?，本文提出以下分析框架，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的建設(shè)進(jìn)行分析。

三、 社工站的發(fā)展與制度安排

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站經(jīng)歷了從試點(diǎn)到全面加快建設(shè)的階段，現(xiàn)階段主要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式推進(jìn)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最早開(kāi)始于1995年上海浦東新區(qū)的羅山會(huì)館。2003年，上海市浦東新區(qū)開(kāi)始探索政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，期望由專(zhuān)業(yè)人員提供社會(huì)服務(wù)。2007年，深圳市推出發(fā)展社會(huì)工作的“1+7文件”，確定以“政府出資，民間機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)”為特征的社會(huì)工作體系架構(gòu)。2010年，廣州市發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈推進(jìn)我市社會(huì)管理服務(wù)改革開(kāi)展街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)試點(diǎn)工作方案〉的通知》（穗民〔2010〕213號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈廣州市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法（試行）的通知〉》（穗民〔2010〕221號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)廣州市街道社區(qū)綜合服務(wù)中心試點(diǎn)建設(shè)期間三個(gè)工作規(guī)范的通知》（穗民〔2010〕320號(hào)）等文件，對(duì)家庭綜合服務(wù)中心在社區(qū)治理體制中的位置，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金來(lái)源、購(gòu)買(mǎi)程序、工作內(nèi)容、指標(biāo)和建設(shè)方案等都進(jìn)行了非常明確具體的規(guī)定，家庭綜合服務(wù)中心是新增的內(nèi)嵌于原來(lái)的行政管理體系之中的一個(gè)服務(wù)單元，主要承擔(dān)提供社區(qū)社會(huì)服務(wù)的功能。廣州、深圳的社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)是社工站建設(shè)的雛形。

2017年，廣東省省級(jí)福利彩票公益金2565萬(wàn)元用于補(bǔ)助欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施“雙百計(jì)劃鎮(zhèn)（街）購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)五年計(jì)劃”項(xiàng)目，“2萬(wàn)人以下人口的鎮(zhèn)（街）購(gòu)買(mǎi)3個(gè)社工崗位，2萬(wàn)至 7萬(wàn)人的鎮(zhèn)（街）購(gòu)買(mǎi)4～5個(gè)社工崗位，7萬(wàn)以上人口的鎮(zhèn)（街）購(gòu)買(mǎi)6～8個(gè)社工崗位”。2020年11月，《關(guān)于實(shí)施“廣東兜底民生服務(wù)社會(huì)工作雙百工程”的通知》（粵民發(fā)〔2020〕142號(hào)）將直聘模式推廣到全省，明確2022年度“廣東兜底民生服務(wù)社會(huì)工作雙百工程”項(xiàng)目省財(cái)政預(yù)算資金為48596萬(wàn)元。其年度總目標(biāo)是“對(duì)照站（點(diǎn)）崗位設(shè)置數(shù)量，面向社會(huì)繼續(xù)招聘、培訓(xùn)社會(huì)工作者，實(shí)現(xiàn)全省社會(huì)工作服務(wù)站 （點(diǎn)）100%全覆蓋。社會(huì)工作者立足鎮(zhèn)街、深入村居，為困難群眾和特殊群體提供政策落實(shí)、心理疏導(dǎo)、資源鏈接、能力提升、社會(huì)融入等專(zhuān)業(yè)服務(wù)，打通為民服務(wù)‘最后一米，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，達(dá)到困難群眾和特殊群體社會(huì)工作服務(wù)100%全覆蓋?！?/p>

2018年6月，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站項(xiàng)目啟動(dòng)，被稱(chēng)為“禾計(jì)劃”項(xiàng)目，在不到兩年的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了全省1940個(gè)街鎮(zhèn)的覆蓋。根據(jù)《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作服務(wù)站項(xiàng)目實(shí)施方案（試行）》（湘民發(fā)〔2018〕16號(hào)），湖南省于2018—2019年推進(jìn)全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站全覆蓋。堅(jiān)持以民為本、堅(jiān)持創(chuàng)新開(kāi)放、堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、堅(jiān)持部門(mén)協(xié)同是社工站建設(shè)的基本原則。其中，部門(mén)協(xié)同被作為頂層設(shè)計(jì)的重要部分提出，相關(guān)部門(mén)包括組織部門(mén)、民政部門(mén)、編制部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、教育部門(mén)等。在部門(mén)協(xié)同的基礎(chǔ)上，社工站集中力量服務(wù)民政重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。

從試點(diǎn)到全國(guó)開(kāi)始推進(jìn)，從社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)到社工站建設(shè)，民政部等相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列的制度文件。2006年召開(kāi)的中共十六屆六中全會(huì)提出：“建設(shè)宏大的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，造就一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需求”?！渡鐣?huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2011—2020年）》提出：“到2020年，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量要增加到145萬(wàn)人，培育發(fā)展8萬(wàn)家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。”《民政部 財(cái)政部關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)〔2012〕196號(hào)）、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）、《財(cái)政部 民政部關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的通知》（財(cái)綜〔2014〕87號(hào)）、《民政部關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2014〕80號(hào)），要求在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，放寬民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的登記準(zhǔn)入，進(jìn)一步發(fā)揮政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在推進(jìn)社會(huì)服務(wù)和治理體系改革中的重要作用。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和社工站建設(shè)契合新時(shí)代的要求，在社會(huì)治理的情境之中，被賦予提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)、緩解社會(huì)矛盾和解決社會(huì)問(wèn)題的功能。政策文件要求加快社會(huì)工作人才隊(duì)伍的建設(shè)，期望通過(guò)培育專(zhuān)業(yè)人才來(lái)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，以增加社會(huì)福利服務(wù)的供給。從2012年起，每年中央財(cái)政出資約2億元，以地方提供配套資金的形式來(lái)推動(dòng)服務(wù)的開(kāi)展。新時(shí)期，隨著對(duì)民生問(wèn)題和個(gè)人福利服務(wù)問(wèn)題的進(jìn)一步關(guān)注，全國(guó)各地都在嘗試開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和社工站建設(shè)，希望通過(guò)社會(huì)工作人才隊(duì)伍的培育，發(fā)揮社會(huì)工作類(lèi)社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)供給和社區(qū)治理體系改革中的重要作用。

2021年，基于社會(huì)工作人才隊(duì)伍和社工站的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，民政部辦公廳發(fā)出《關(guān)于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的通知》（民辦函〔2021〕20號(hào)）。這是我國(guó)社工站建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，其中指出：“強(qiáng)化資源整合。各地要以社工站為平臺(tái)，聯(lián)動(dòng)民政協(xié)理員、社會(huì)救助經(jīng)辦人員、兒童督導(dǎo)員和兒童主任等民政部門(mén)服務(wù)力量，司法、人力資源社會(huì)保障等政府部門(mén)和工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)組織的基層服務(wù)力量，社區(qū)社會(huì)組織、公益慈善組織和志愿者等社會(huì)力量共同開(kāi)展服務(wù)。充分利用村（社區(qū)）服務(wù)中心、兒童之家、日間照料中心、敬老院等基層服務(wù)場(chǎng)所、設(shè)施設(shè)備，實(shí)現(xiàn)資源共用、共享。”

從以上制度發(fā)展可見(jiàn)，社工站從一開(kāi)始就被嵌入我國(guó)的社會(huì)治理體系中，通過(guò)行政力量推動(dòng)制度設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)行政整合。社工站在發(fā)展過(guò)程中強(qiáng)調(diào)社工機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)能力，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)整合。如何將自上而下的行政整合與社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)整合統(tǒng)一到一起，發(fā)揮出雙方的效能，達(dá)到共建共治共享是社工站建設(shè)需要探索的議題。在我國(guó)共建共治共享的社會(huì)治理制度中，社會(huì)組織主要發(fā)揮社會(huì)協(xié)同的功能。在黨建引領(lǐng)下通過(guò)社會(huì)組織協(xié)同各方推動(dòng)社工站建設(shè)成為一種重要的思路，協(xié)同整合成為統(tǒng)合行政整合和專(zhuān)業(yè)整合的一條可行路徑。

四、 行政整合與專(zhuān)業(yè)整合：社工站的不同類(lèi)型與功能發(fā)揮

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站正是在行政與專(zhuān)業(yè)的不斷互動(dòng)中建設(shè)，并產(chǎn)生了不同的模式和類(lèi)型。在這些不同類(lèi)型中，社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)組織發(fā)展和專(zhuān)業(yè)服務(wù)供給是重要的元素，三者在行政整合和專(zhuān)業(yè)整合的影響下不斷重組，形塑了不同的特征。本部分對(duì)廣州模式、廣東雙百模式和湖南“禾計(jì)劃”模式三種類(lèi)型進(jìn)行比較，對(duì)其可能存在的張力和沖突進(jìn)行分析。

（一） 治理為本、組織為用：社工站建設(shè)的廣州模式

2010年，廣州市民政局發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈推進(jìn)我市社會(huì)管理服務(wù)改革開(kāi)展街道社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)試點(diǎn)工作方案〉的通知》（穗民〔2010〕213號(hào)），選取20個(gè)街道作為改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)成立社會(huì)工作類(lèi)社會(huì)組織，承接政府轉(zhuǎn)移的服務(wù)職能。文件明確社區(qū)綜合服務(wù)中心作為社區(qū)治理中“服務(wù)”職能的主要承接者。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的舉措和社區(qū)綜合服務(wù)中心的建設(shè)具有深化社區(qū)治理體制改革、促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)、專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)與社區(qū)社會(huì)服務(wù)供給等多重政策意圖。2012年，社區(qū)綜合服務(wù)中心更名為家庭綜合服務(wù)中心，在全市鋪開(kāi)，每個(gè)街道至少建成一個(gè)家庭綜合服務(wù)中心。2018年后家庭綜合服務(wù)中心逐步改名為社會(huì)工作服務(wù)站。

“治理”的角色貫穿社工站建設(shè)的始終，社工站解決街道和社區(qū)問(wèn)題的功能被不斷強(qiáng)化。在制度的維度上，社工站是一種治理體系中的行政整合。一方面，社工站建設(shè)是在治理體系中搭建一個(gè)綜合的社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，需要打通條塊來(lái)落實(shí)。除了《中共廣州市委 廣州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)工作及其人才隊(duì)伍發(fā)展的意見(jiàn)》（穗字〔2010〕12 號(hào)）作為廣州市社會(huì)工作發(fā)展的頭條文件之外，后面大部分文件都是不同部門(mén)共同發(fā)文，通過(guò)條條合作的方式來(lái)推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展，如《關(guān)于印發(fā)〈廣州市社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位設(shè)置及社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人員薪酬待遇實(shí)施辦法（試行）〉的通知》（穗民〔2010〕229 號(hào)）由市民政局、市人力資源和社會(huì)保障局、市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室共同發(fā)文，《關(guān)于印發(fā)〈廣州市財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展實(shí)施辦法（試行）〉的通知》（穗財(cái)?！?010〕169 號(hào)）由市財(cái)政局、市民政局共同發(fā)文。另一方面，社工站也開(kāi)始逐漸融入屬地管理體系之中。2017年出臺(tái)的《廣州市民政局關(guān)于印發(fā)〈廣州市家庭綜合服務(wù)中心項(xiàng)目招標(biāo)文件有關(guān)文本設(shè)定指引（暫行）〉的通知》（穗民規(guī)字〔2017〕11號(hào)），對(duì)社工站建設(shè)的承接組織資質(zhì)、服務(wù)的內(nèi)容和第三方評(píng)估的方式都進(jìn)行了調(diào)整，明確家綜項(xiàng)目要提供針對(duì)社區(qū)公共問(wèn)題的服務(wù)，強(qiáng)調(diào)其參與社區(qū)治理與回應(yīng)社區(qū)問(wèn)題的重要角色與功能。2018年后，廣州社工站在原有服務(wù)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)“113X”服務(wù)模式的實(shí)施，即黨建引領(lǐng)、重點(diǎn)項(xiàng)目、長(zhǎng)者、青少年、家庭三大領(lǐng)域及特色服務(wù)。在2015年服務(wù)調(diào)整的基礎(chǔ)上，廣州市又強(qiáng)調(diào)了黨建引領(lǐng)在社工站發(fā)展中的重要作用以及社工站與街道、社區(qū)之間的合作?！稄V州市社工服務(wù)站（家庭綜合服務(wù)中心）評(píng)估指標(biāo)體系（試行）》（穗民發(fā)〔2019〕293號(hào)）規(guī)定社會(huì)工作者需要與村委會(huì)（居委會(huì)）、社區(qū)組織等建立對(duì)接、溝通、合作機(jī)制，每周在社區(qū)開(kāi)展定點(diǎn)服務(wù)達(dá)3天以上，在社區(qū)提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的工作時(shí)數(shù)達(dá)60%以上，每月至少與購(gòu)買(mǎi)方、監(jiān)督方溝通一次。在黨建項(xiàng)目中，廣州市要求：建立社工站黨組織，參與街鎮(zhèn)黨組織活動(dòng)，配合街鎮(zhèn)開(kāi)展黨建工作，協(xié)助街鎮(zhèn)做好扶困幫扶、社區(qū)治理等方面的工作；社工站與社區(qū)黨組織探討服務(wù)合作，促進(jìn)黨組織引領(lǐng)公益、黨員引領(lǐng)服務(wù)等工作的開(kāi)展；加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織培育、社區(qū)基金培育、社區(qū)志愿者培育等工作；加強(qiáng)社工站自主鏈接社會(huì)資源的能力，折合總價(jià)值50萬(wàn)元以上的該項(xiàng)評(píng)估分值得滿分，不足的部分按比例扣分。黨建引領(lǐng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)于治理問(wèn)題的回應(yīng)。社工站植入治理體系中，彰顯了行政整合的重要性。

通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，社會(huì)組織也快速發(fā)展，成為社會(huì)服務(wù)的重要載體。從一開(kāi)始的《中共廣州市委 廣州市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)工作及其人才隊(duì)伍發(fā)展的意見(jiàn)》（穗字〔2010〕12號(hào)），到后續(xù)配套文件《關(guān)于印發(fā)〈廣州市社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位設(shè)置及社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人員薪酬待遇實(shí)施辦法（試行）〉的通知》（穗民〔2010〕229 號(hào)），服務(wù)供給、人才建設(shè)都是通過(guò)社會(huì)組織這一載體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。廣州市2008年成立第一家民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，2009年成立13家，2014年成立267家，2016年已經(jīng)達(dá)到417家。民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展與社會(huì)工作規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化同步，也給社會(huì)服務(wù)外包提供了一個(gè)充實(shí)的載體。購(gòu)買(mǎi)方與承接機(jī)構(gòu)溝通，將治理的意圖貫徹落實(shí)。從廣州十余年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展是最主要的“結(jié)晶”：一方面，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)成為參與治理的重要主體，提供社會(huì)服務(wù)；另一方面，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)也是社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)。

（二） 行政嵌入、人才建設(shè)：社工站建設(shè)的廣東“雙百”模式

廣東社會(huì)工作發(fā)展雖然起步比較早，但主要集中在珠三角區(qū)域。2016年10月，廣東省民政廳向各地級(jí)市民政局發(fā)布《廣東省民政廳關(guān)于做好粵東西北地區(qū)“雙百鎮(zhèn)（街）社會(huì)工作服務(wù)站”建設(shè)運(yùn)營(yíng)示范項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》（粵民函〔2016〕1862號(hào)）。從2017年開(kāi)始，廣東省民政廳開(kāi)始實(shí)施社會(huì)工作“雙百計(jì)劃”，推動(dòng)粵東西北社會(huì)工作發(fā)展，分兩批建設(shè)407個(gè)鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站，每個(gè)社工站配備3～8名社會(huì)工作者，由鎮(zhèn)（街）直接聘用、省統(tǒng)一督導(dǎo)。2020年，廣東省民政廳、廣東省財(cái)政廳、廣東省人力資源和社會(huì)保障廳、廣東省婦女聯(lián)合會(huì)、廣東省殘疾人聯(lián)合會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施“廣東兜底民生服務(wù)社會(huì)工作雙百工程”的通知》（粵民發(fā)〔2020〕142號(hào)），“雙百工程”建設(shè)將社工站逐步覆蓋到全省，包括珠三角區(qū)域。廣東“雙百”模式的最主要特征是通過(guò)直聘的方式，由鎮(zhèn)（街）與社會(huì)工作者簽訂聘用合同，以人才推動(dòng)民政服務(wù)提升。

《廣東省民政廳關(guān)于做好粵東西北地區(qū)“雙百鎮(zhèn)（街）社會(huì)工作服務(wù)站”建設(shè)運(yùn)營(yíng)示范項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》（粵民函〔2016〕1862號(hào)）指出，“雙百計(jì)劃”的目標(biāo)任務(wù)是“豐富社會(huì)工作發(fā)展路徑”，“推動(dòng)全省社工事業(yè)區(qū)域發(fā)展平衡”，“增強(qiáng)基層社會(huì)服務(wù)力量”，“推動(dòng)‘專(zhuān)業(yè)社工、全民義工工作的開(kāi)展”，在實(shí)施內(nèi)容中明確將社工站的工作職責(zé)定位為搭建服務(wù)平臺(tái)，服務(wù)本鎮(zhèn)（街）困境人群，每個(gè)鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站應(yīng)配備3～8名社會(huì)工作者等。與廣州等珠三角區(qū)域社會(huì)工作發(fā)展路徑不同，“雙百”模式下的社會(huì)工作者隊(duì)伍通過(guò)統(tǒng)一招聘的方式組建?！吧绻ふ衅赣涉?zhèn)（街）提出用人需求，全省統(tǒng)一發(fā)布社工服務(wù)站社工招聘信息，統(tǒng)一報(bào)名、統(tǒng)一招聘，由當(dāng)?shù)劓?zhèn)（街）政府簽訂勞動(dòng)合同”。如果說(shuō)珠三角區(qū)域原先是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)，那么“雙百計(jì)劃”到“雙百工程”則是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作者的服務(wù)。在“雙百”的發(fā)展中，行政嵌入是很重要的特征。社會(huì)工作者與鎮(zhèn)（街）簽訂合同之后，服從于鎮(zhèn)（街）的管理。在管理責(zé)任上，也有著明確的劃分：“鎮(zhèn)（街）事務(wù)辦負(fù)責(zé)社工站行政管理工作，社工站站長(zhǎng)原則上由事務(wù)辦主任兼任；在招聘的社會(huì)工作者中選拔一名有3年以上工作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)工作者擔(dān)任鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站副站長(zhǎng)，負(fù)責(zé)社工站日常管理工作；省專(zhuān)業(yè)支持團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)鎮(zhèn)（街）社工站人員培訓(xùn)、專(zhuān)業(yè)支持、日常監(jiān)督、年度評(píng)估等工作；地級(jí)市、縣（市、區(qū)）民政局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本轄區(qū)（街）社會(huì)工作服務(wù)站建設(shè)，開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)。”可見(jiàn)，社工站的建設(shè)充分考慮行政嵌入與專(zhuān)業(yè)支持的結(jié)合，是一種專(zhuān)業(yè)嵌入行政的服務(wù)方式。

“雙百”在推行的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)以專(zhuān)業(yè)和人才推動(dòng)服務(wù)的提升。在“雙百計(jì)劃”啟動(dòng)初期，廣東省民政廳委托廣東綠耕社會(huì)工作發(fā)展中心設(shè)立廣東社會(huì)工作“雙百計(jì)劃”項(xiàng)目辦公室負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理。為了推動(dòng)社會(huì)工作人才發(fā)展，項(xiàng)目辦在每個(gè)地級(jí)市都設(shè)置了地區(qū)中心，從廣東省高校社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)教師、珠三角資深社會(huì)工作者中邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人士作為“協(xié)同行動(dòng)者”（督導(dǎo)）在地區(qū)中心兼職，推動(dòng)社會(huì)工作本土化和專(zhuān)業(yè)化并重發(fā)展。同時(shí)，項(xiàng)目辦還通過(guò)定期輪訓(xùn)、站點(diǎn)互訪的方式推動(dòng)社工站從業(yè)人員的能力提升。2021年，《關(guān)于印發(fā)“廣東兜底民生服務(wù)社會(huì)工作雙百工程”實(shí)施方案的通知》（粵民發(fā)〔2021〕3號(hào)）中更強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)督導(dǎo)和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的規(guī)范性，譬如建立督導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、明確督導(dǎo)工作流程等。崗前培訓(xùn)要求培訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)不少于15小時(shí)，專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)每年不少于48小時(shí)，同時(shí)還需要參加各類(lèi)政策培訓(xùn)。

“雙百工程”的發(fā)展在某種意義上是基于廣東省前十年的社會(huì)工作發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，珠三角的社會(huì)工作發(fā)展培育了一支大規(guī)模的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。2017年之后，部分社會(huì)工作者回到家鄉(xiāng)建設(shè)社工站、推動(dòng)社會(huì)工作的發(fā)展。直聘的方式充分強(qiáng)調(diào)行政嵌入，與我國(guó)國(guó)情相契合，踐行黨的群眾路線，也能夠更快地回應(yīng)鎮(zhèn)（街）的問(wèn)題和需求。項(xiàng)目辦、協(xié)同督導(dǎo)、輪訓(xùn)和繼續(xù)教育的設(shè)置在一定程度上引導(dǎo)了社工站的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，一定程度上實(shí)現(xiàn)了平衡。

（三） 規(guī)范管理、經(jīng)辦服務(wù)：社工站建設(shè)的“禾計(jì)劃”模式

湖南省的社會(huì)工作發(fā)展也有較長(zhǎng)的時(shí)間，從2013年開(kāi)始湖南省委組織部和省民政廳聯(lián)合發(fā)布《湖南省社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2012—2020）》，推動(dòng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)。在社工站建設(shè)上，從2018年開(kāi)始推動(dòng)的“禾計(jì)劃”社工站建設(shè)已經(jīng)成為全國(guó)社工站建設(shè)的典范，并且在全國(guó)范圍內(nèi)被推廣?！昂逃?jì)劃”模式可以通過(guò)兩個(gè)關(guān)鍵詞即規(guī)范管理和經(jīng)辦服務(wù)來(lái)做總結(jié)。

在規(guī)范管理上，湖南省社工站建設(shè)充分注重頂層設(shè)計(jì)、全省一盤(pán)棋。2018年開(kāi)始推行社工站建設(shè)，2019年實(shí)現(xiàn)了全省全覆蓋。湖南省出臺(tái)了一系列的制度文件，以制度規(guī)范管理社工站。2018年5月，《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作服務(wù)站項(xiàng)目實(shí)施方案（試行）》（湘民發(fā)〔2018〕16號(hào)）發(fā)布，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作服務(wù)站項(xiàng)目正式啟動(dòng)實(shí)施。該文件明確了省、市、縣三級(jí)民政部門(mén)在推動(dòng)社工站建設(shè)中的職責(zé)：省級(jí)民政部門(mén)負(fù)責(zé)制定整體實(shí)施方案和相關(guān)配套工作方案、管理辦法和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；市級(jí)民政部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)縣市區(qū)落實(shí)本方案要求，安排專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持本區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施；縣級(jí)民政部門(mén)負(fù)責(zé)制定社工站項(xiàng)目的年度實(shí)施計(jì)劃。這些制度文件的先行出臺(tái)給縣區(qū)提供了參考的模板與可行依據(jù)。

在經(jīng)辦服務(wù)上，湖南省社工站建設(shè)將落腳點(diǎn)定位于加強(qiáng)基層民政經(jīng)辦服務(wù)能力上，嚴(yán)格限定社工站的服務(wù)范圍。2018年4月，《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)加強(qiáng)基層民政經(jīng)辦服務(wù)能力的實(shí)施意見(jiàn)》（湘民發(fā)〔2018〕10號(hào)）明確提出，通過(guò)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)加強(qiáng)基層民政能力建設(shè)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站開(kāi)展社會(huì)救助、農(nóng)村留守兒童和養(yǎng)老優(yōu)撫對(duì)象關(guān)愛(ài)等民政領(lǐng)域以及城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域的社會(huì)工作服務(wù)。該文件明確鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際情況，確定重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象和重點(diǎn)服務(wù)內(nèi)容，打造特色服務(wù)品牌。但未經(jīng)省級(jí)民政、財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，基層不得自行擴(kuò)大服務(wù)范圍，增加服務(wù)事項(xiàng)。2021年，《湖南省民政廳關(guān)于印發(fā)〈湖南省基層社會(huì)工作服務(wù)站項(xiàng)目三年行動(dòng)方案（2021—2023）〉的通知》（湘民發(fā)〔2021〕26號(hào)）強(qiáng)調(diào)，要將社工站建設(shè)成基層民政事業(yè)服務(wù)的綜合性平臺(tái)和提升基層社會(huì)治理、社會(huì)服務(wù)水平的有效載體。到2023年年末，建成覆蓋全省的市級(jí)服務(wù)指導(dǎo)中心、縣級(jí)社工總站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工服務(wù)站和部分村（居）社工室的社會(huì)工作服務(wù)體系?！逗鲜∴l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站專(zhuān)業(yè)服務(wù)清單》和《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站負(fù)面工作清單》將“社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童關(guān)愛(ài)、社區(qū)治理”四大領(lǐng)域社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)的開(kāi)展情況與服務(wù)成效作為實(shí)施社工站項(xiàng)目的根本依據(jù)。社工站的建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要由本級(jí)社會(huì)救助專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、福彩公益金、社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)、財(cái)政預(yù)算資金等多個(gè)渠道統(tǒng)籌安排。省本級(jí)福彩公益金結(jié)合各地工作績(jī)效情況，對(duì)基層社工站項(xiàng)目適當(dāng)給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。

（四） 三種類(lèi)型中可能存在的張力與沖突

以上三種模式是我國(guó)現(xiàn)階段社工站的主要類(lèi)型，雖然特征不同，但都遇到了行政整合和專(zhuān)業(yè)整合之間不同表現(xiàn)形式的張力和沖突。

廣州的社工站建設(shè)從社區(qū)綜合服務(wù)中心試點(diǎn)開(kāi)始就被納入治理體系之中，但較為強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)力量的引入。因此，在第一周期的服務(wù)中，較為強(qiáng)調(diào)人群需求的專(zhuān)業(yè)化滿足，社會(huì)組織也在該階段朝著專(zhuān)業(yè)化的目標(biāo)發(fā)展，以專(zhuān)業(yè)整合為主，以行政整合作為保障，推動(dòng)站點(diǎn)的建設(shè)。在后續(xù)發(fā)展中，屬地管理加強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)街道和社區(qū)的需求，社工站開(kāi)始回應(yīng)治理的要求，行政整合加強(qiáng)。在不同階段中，社工站都面對(duì)著多方主體不滿意的服務(wù)困境。為了解決這些問(wèn)題，現(xiàn)階段則是在黨建引領(lǐng)下，將不同條塊的服務(wù)整合于社工站之中。

廣東的“雙百模式”將社會(huì)工作者直接納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中，社會(huì)工作者與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）簽訂協(xié)議。其發(fā)展的基礎(chǔ)是珠三角地區(qū)在過(guò)去十余年中發(fā)展起來(lái)的專(zhuān)業(yè)力量，同時(shí)以專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)作為切入點(diǎn)。但這種行政嵌入的方式面臨過(guò)度行政化的問(wèn)題，需要民政部門(mén)、項(xiàng)目辦等不同主體不斷進(jìn)行專(zhuān)業(yè)輪訓(xùn)和溝通協(xié)調(diào)，以保證服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性。

湖南的“禾計(jì)劃”模式力圖因地制宜，在有限的資源投入下，實(shí)現(xiàn)社工站的全覆蓋。全省一盤(pán)棋要求縱向到底地實(shí)現(xiàn)全覆蓋，以行政的規(guī)范管理為主導(dǎo)推行下去。在民政經(jīng)辦能力不足的情況下，社會(huì)工作者承擔(dān)起經(jīng)辦服務(wù)的職能，但也面臨著被抽調(diào)為民政經(jīng)辦人員的弊端。在資源有限和人員不足的情況下，專(zhuān)業(yè)性的發(fā)揮還需要較長(zhǎng)時(shí)間的培育及提升。為了解決這些問(wèn)題，湖南省民政廳、民政局等不同級(jí)別的部門(mén)進(jìn)行了各種督導(dǎo)和培訓(xùn)，以保證專(zhuān)業(yè)服務(wù)的供給。

五、 協(xié)同整合：一個(gè)統(tǒng)合性的概念

以上三種類(lèi)型的社工站，提供了行政整合和專(zhuān)業(yè)整合兩個(gè)維度在社會(huì)工作實(shí)踐中的呈現(xiàn)，不同地方期望采用不同的方式將二者整合在一起，也都取得了一定的成效。廣州模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的發(fā)展與能力提升，廣東“雙百”模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作人才隊(duì)伍的建設(shè)，湖南“禾計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)民政經(jīng)辦服務(wù)的規(guī)范與提升，三者有不同的側(cè)重點(diǎn)，但都強(qiáng)調(diào)打通民政服務(wù)的“最后一米”。在后續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，行政化和專(zhuān)業(yè)化之間的沖突也始終存在。為了進(jìn)一步推動(dòng)社工站發(fā)展，我們有必要對(duì)社工站的角色與功能做進(jìn)一步的探索，以更好地回應(yīng)現(xiàn)階段面臨的沖突問(wèn)題。

在我國(guó)的社會(huì)治理體系中，黨建引領(lǐng)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同是關(guān)鍵詞。2023年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建中央社會(huì)工作部，社會(huì)工作人才的發(fā)展也歸屬到中央社會(huì)工作部。在黨建引領(lǐng)下推動(dòng)社工站建設(shè)也是我國(guó)社工站的根本特征。協(xié)同整合是解釋社工站建設(shè)的統(tǒng)合性概念，強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)、政府負(fù)責(zé)下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)（社會(huì)工作者）以協(xié)同者的身份跨邊界整合不同資源的功能。協(xié)同整合的概念在于超越行政與專(zhuān)業(yè)二者的沖突，在更高的層次上來(lái)定位社工站的發(fā)展。

首先，社工站的建設(shè)和發(fā)展有著較強(qiáng)的體制背景。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，將社會(huì)工作服務(wù)落腳于社區(qū)，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)人民美好生活向往的需求的滿足。黨的二十大報(bào)告關(guān)于民生福祉的論述是社工站建設(shè)的重要前提。全國(guó)各地社工站的建設(shè)都在強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)的重要性。只有在黨建引領(lǐng)下，街鎮(zhèn)才能夠更好地整合轄區(qū)內(nèi)不同資源，解決原先的條塊沖突等問(wèn)題。社工站建設(shè)體現(xiàn)了黨的群眾路線在新時(shí)代的作用的發(fā)揮，通過(guò)黨建引領(lǐng)將不同的職能部門(mén)和社會(huì)部門(mén)聯(lián)合在一起，共同回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的需求。黨建引領(lǐng)以較強(qiáng)的共識(shí)凝聚社會(huì)上最大多數(shù)的力量。

其次，社工站的建設(shè)兼顧了不同主體的責(zé)任。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中包括政府的條塊部門(mén)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織、社會(huì)工作者等，如果只強(qiáng)調(diào)行政化，僅僅是強(qiáng)調(diào)了其中的一個(gè)部分，難以概括社工站的特征，并且容易將社會(huì)工作機(jī)構(gòu)（社會(huì)工作者）作為一個(gè)外來(lái)的力量對(duì)待。行政化的概念是從社會(huì)工作機(jī)構(gòu)本身被吸納的角度來(lái)討論的，這容易導(dǎo)致社工站成為一個(gè)純行政化的機(jī)構(gòu)。社工站的建設(shè)應(yīng)強(qiáng)調(diào)行政整合的概念，強(qiáng)調(diào)自上而下不同條塊部門(mén)的打通，以此為社工站發(fā)展提供更大的空間。同時(shí)，從社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)角度上講，社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)跨邊界的整合，不能將二者割裂開(kāi)來(lái)。從全國(guó)社工站建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)上來(lái)看，只強(qiáng)調(diào)一端的整合肯定會(huì)陷入困境。以黨建引領(lǐng)為核心，以社會(huì)工作機(jī)構(gòu)（社會(huì)工作者）的協(xié)同為載體，將行政整合與專(zhuān)業(yè)整合融合在社工站的發(fā)展之中，是社會(huì)服務(wù)能夠高效發(fā)揮作用的路徑。

最后，社工站的落腳點(diǎn)在于回應(yīng)人民對(duì)美好生活的需求，增進(jìn)民生福祉。需求的回應(yīng)是根本的落腳點(diǎn)，但需求回應(yīng)并不會(huì)因行政與專(zhuān)業(yè)的劃分而得到有效滿足，必須對(duì)服務(wù)需求和服務(wù)供給的匹配進(jìn)行有針對(duì)性的分析。社工站回應(yīng)的需求并非碎片化、文娛化的需求，而是民政服務(wù)對(duì)象以及其他人群最根本性的基本需求，在此基礎(chǔ)上追求更美好的生活。其中有些需求的滿足需要通過(guò)行政化的、一般化的公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)，有些需求的滿足則需要通過(guò)專(zhuān)業(yè)化、個(gè)別化的服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。不同的需求需要匹配不同的社會(huì)主體，如低保人群的需求與民政部門(mén)等相關(guān)，殘疾人的很多需求跟殘聯(lián)相關(guān)，婦女兒童的需求跟婦聯(lián)相關(guān)，青少年的需求跟團(tuán)委相關(guān)，需要通過(guò)社工站將不同的社會(huì)主體凝聚在一起。社工站作為一個(gè)整合服務(wù)的平臺(tái)，只有將各方主體有效地聯(lián)動(dòng)起來(lái)，才能更好地回應(yīng)人民的需求。

六、 結(jié)論：以社工站建設(shè)拓展社會(huì)工作的本土化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)服務(wù)的重要內(nèi)容，全國(guó)各地涌現(xiàn)了很多的經(jīng)驗(yàn)，以廣東省、湖南省為代表，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或者直聘的方式來(lái)推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展便是其中的典型經(jīng)驗(yàn)。本文對(duì)廣州模式、廣東省“雙百”、湖南省“禾計(jì)劃”三種類(lèi)型進(jìn)行比較分析，提出協(xié)同整合作為社工站的重要角色和功能定位，發(fā)展以社工站建設(shè)為基礎(chǔ)的本土社會(huì)工作概念。

作為一門(mén)專(zhuān)業(yè)，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)從發(fā)展開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)資源整合以回應(yīng)服務(wù)對(duì)象的需求，而在后續(xù)發(fā)展過(guò)程中則強(qiáng)調(diào)扮演間隙行動(dòng)者的跨邊界角色。？譹？訛在英美等國(guó)家對(duì)社會(huì)工作的論述中，“邊界”一詞是社會(huì)工作倫理的關(guān)鍵詞，社會(huì)工作需要有各種邊界界定？譺？訛，只有在厘清邊界的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)跨邊界的資源整合。但厘清邊界的出發(fā)點(diǎn)主要是在社會(huì)工作者這邊，發(fā)揮他們的能動(dòng)性應(yīng)對(duì)這些邊界議題，譬如與機(jī)構(gòu)的關(guān)系、與其他組織的關(guān)系、與案主的關(guān)系等。從這個(gè)角度上講，社會(huì)工作的跨邊界整合強(qiáng)調(diào)的是基于專(zhuān)業(yè)的橫向整合，服務(wù)供給方以平等合作的方式向服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方提供服務(wù)。

但在我國(guó)，社會(huì)工作的發(fā)展面臨一個(gè)模糊的邊界，這與治理的邊界模糊？譼？訛也密切相關(guān)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)以各種彈性的技巧去處理這些邊界。當(dāng)把整合僅僅局限于舶來(lái)的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)，僅強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)整合時(shí)，則很容易陷入教條式的專(zhuān)業(yè)化。本文認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)性的同時(shí)，應(yīng)納入本土的特征綜合考慮。本文把整合區(qū)分為行政整合和專(zhuān)業(yè)整合，在此基礎(chǔ)上提出協(xié)同整合的概念，以超越原有的專(zhuān)業(yè)化和本土化二者的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的不同經(jīng)驗(yàn)都體現(xiàn)了協(xié)同整合的可能雛形，但現(xiàn)有研究尚未完全闡釋清楚，僅僅停留在了行政與專(zhuān)業(yè)的二元話語(yǔ)中。

只有在協(xié)同整合概念范式下，社工站才有可能跳出原有的話語(yǔ)脈絡(luò)，以更為本土化和專(zhuān)業(yè)化的路徑推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展。社工站并非獨(dú)立于政府之外的社會(huì)部門(mén)，而是治理體系的一部分。行政整合與專(zhuān)業(yè)整合的目的在于回應(yīng)人民對(duì)美好生活的需求，行政整合強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)下條塊的整合，以協(xié)同共治的力量建設(shè)綜合的社會(huì)服務(wù)單元，而非強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)單向行政化的嵌入；專(zhuān)業(yè)整合強(qiáng)調(diào)黨建引領(lǐng)下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)協(xié)同的角色，橫向整合不同的社會(huì)力量，以回應(yīng)人民的具體化需求。協(xié)同整合要求在頂層設(shè)計(jì)上充分考慮社工站的整合性功能，通過(guò)黨建引領(lǐng)打通條塊，以整合性的服務(wù)單元匹配社區(qū)的整合性需求。這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)對(duì)于我國(guó)社會(huì)工作本土化的拓展，將治理體系特征與專(zhuān)業(yè)特征緊密結(jié)合在一起，共同服務(wù)于社會(huì)工作重要的價(jià)值觀——以服務(wù)對(duì)象為本，而這也是人民對(duì)美好生活的向往和追求使然。

（責(zé)任編輯：徐澍）