喻少如,黃衛(wèi)東

西南政法大學(xué)行政法學(xué)院,重慶401120)

陜甘寧邊區(qū)是唯一一個(gè)完整經(jīng)歷新民主主義革命全過(guò)程的根據(jù)地,對(duì)邊區(qū)人民調(diào)解制度展開(kāi)研究,能夠?qū)π旅裰髦髁x革命時(shí)期的司法經(jīng)驗(yàn)起到“一葉知秋”的效果。盡管由于長(zhǎng)期戰(zhàn)亂,陜甘寧邊區(qū)同其他邊區(qū)之間聯(lián)系相對(duì)疏松,司法制度及其經(jīng)驗(yàn)也存在差異,但作為大后方,且作為各邊區(qū)中央樞紐的陜甘寧邊區(qū)的司法制度及其經(jīng)驗(yàn)具有典型代表意義。毛澤東曾稱(chēng)贊陜甘寧邊區(qū)在法律制度方面的兩大創(chuàng)造:一是民間調(diào)解,一是改造犯人。以調(diào)解主體為劃分標(biāo)準(zhǔn),通常認(rèn)為邊區(qū)人民調(diào)解制度分為群眾調(diào)解、群眾團(tuán)體調(diào)解、政府調(diào)解以及司法調(diào)解四種類(lèi)型。(1)參見(jiàn)汪世榮《新中國(guó)司法制度的基石——陜甘寧邊區(qū)高等法院(1937-1949)》,商務(wù)印書(shū)館2011年版,第240-256頁(yè)。該分類(lèi)法對(duì)邊區(qū)人民調(diào)解作了廣義理解,同當(dāng)前我國(guó)官方文件中對(duì)人民調(diào)解的歸類(lèi)存在一定差別。(2)近年來(lái),《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2020-2025年)》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要(2020-2025年)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“一規(guī)劃、兩綱要”)以及《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》等官方文件中均將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解并列(簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”),這表明人民調(diào)解制度的規(guī)范化建設(shè)程度不斷增強(qiáng)。邊區(qū)人民調(diào)解制度及其經(jīng)驗(yàn)在特定歷史背景下發(fā)揮著特定功能,承載著黨的初心使命、價(jià)值追求、立場(chǎng)原則和工作方法論等豐富內(nèi)涵,是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴精神財(cái)富,在維護(hù)邊區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定,推動(dòng)邊區(qū)民主政治建設(shè)等方面發(fā)揮了積極功效。步入新時(shí)代,各種新的社會(huì)矛盾涌現(xiàn),人民調(diào)解制度在多元糾紛化解機(jī)制中扮演著越來(lái)越重要的角色,承載著繪就法治中國(guó)、法治社會(huì)建設(shè)宏偉藍(lán)圖的重任。對(duì)邊區(qū)人民調(diào)解制度的回溯與審視,無(wú)疑對(duì)人民調(diào)解制度的發(fā)展完善具有重要意義。

一、邊區(qū)人民調(diào)解制度發(fā)展的淵源

邊區(qū)人民調(diào)解制度的發(fā)展有著深厚的淵源,既受到我國(guó)歷史文化的深刻影響,又是賡續(xù)黨的優(yōu)良調(diào)解傳統(tǒng)的生動(dòng)體現(xiàn)。

(一)承繼歷史文化基因

一方面,我國(guó)司法、行政不分的悠久歷史傳統(tǒng),為邊區(qū)人民調(diào)解制度的發(fā)展奠定了文化根基。“周代以迄漢唐,中央的行政權(quán)與司法權(quán)是分離的,自宋代開(kāi)始發(fā)生微妙變化,元代二者有漸合之勢(shì),明代完成了二者的混合,至清沿之不改。”[1]190清末,西方思想和制度流入中國(guó),現(xiàn)代司法行政在我國(guó)誕生。我國(guó)最早在制度層面使用“司法行政”這一表述可追溯至二十世紀(jì)初。1907年,清廷法部就權(quán)責(zé)問(wèn)題提出專(zhuān)折,內(nèi)容提及法部掌“司法上之行政事務(wù)”,大理院掌“司法上之審判”。[2]120國(guó)民政府時(shí)期,中央設(shè)立司法部,各省也有司法行政,且由中央直接監(jiān)督,不與省行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生關(guān)系。[3]143這種濃厚的傳統(tǒng)文化構(gòu)成了近代司法、行政混談的歷史根基,同時(shí)也推動(dòng)了人民調(diào)解制度的發(fā)展。邊區(qū)時(shí)期,司法、行政、司法行政三者不分,呈現(xiàn)出“大行政”下的“中司法”,“中司法”下的“小司法行政”樣態(tài)。具體而言,即邊區(qū)人民政府領(lǐng)導(dǎo)邊區(qū)法院系統(tǒng),而在邊區(qū)法院系統(tǒng)內(nèi)部則包含司法行政機(jī)構(gòu)。彼時(shí)人民調(diào)解工作的開(kāi)展主體較為復(fù)雜,人民調(diào)解工作趨向自上而下的管理體制,這種體制極大地適應(yīng)了戰(zhàn)時(shí)需要,簡(jiǎn)便、靈活的人民調(diào)解制度得到邊區(qū)政府的大力支持。

另一方面,古代傳統(tǒng)和諧文化中包含的“厭訴”“無(wú)訟”理念也為邊區(qū)人民調(diào)解制度的發(fā)展提供了豐厚土壤。我國(guó)古代封建社會(huì),對(duì)基層社會(huì)的管理主要依賴(lài)于道德、習(xí)俗、人情等構(gòu)建出的一套禮治體系,“皇權(quán)不下縣”成為中央和基層之間達(dá)成的默契,鄉(xiāng)紳成為管理基層社會(huì)的主體力量,連接基層與中央。在古代傳統(tǒng)的熟人社會(huì)中,基層更加崇尚儒家的“無(wú)訟”理念,這種理念也自然滲透到調(diào)解規(guī)則中。在遇到矛盾時(shí),人們?cè)敢庀葘で筻l(xiāng)賢調(diào)解,訴訟成為不得已而為之的選擇。中國(guó)古諺“餓死不做賊,屈死不告狀”便是這種理念的生動(dòng)寫(xiě)照。在“無(wú)訟”“厭訟”等理念輻射下,調(diào)解制度獲得廣闊的生存空間,逐步發(fā)展成為極具中國(guó)特色的東方智慧。為化解基層矛盾,自西周至近代逐漸演化出一套系統(tǒng)的矛盾調(diào)解體系。在3000多年前的西周時(shí)期,專(zhuān)設(shè)“調(diào)人”調(diào)處民眾糾紛。秦漢時(shí)期,在鄉(xiāng)、亭、里設(shè)置“嗇夫”,承擔(dān)調(diào)解民間糾紛的職責(zé)。唐代沿襲并發(fā)展了秦漢制度,民間糾紛需先經(jīng)坊正、村正、里正調(diào)解,未果后方能起訴,調(diào)解成為訴訟的前置程序。元朝設(shè)立“告攔”制度,賦予調(diào)解結(jié)案在法律上的約束力。[4]57明朝時(shí)期,各州縣設(shè)立申明亭,調(diào)解上升到法律規(guī)范層面。至清朝,調(diào)處體系日臻完善,清代官府調(diào)處和民間調(diào)處并存,各司其職,相互補(bǔ)充,[5]5誕生了“官批民調(diào)”這一調(diào)處形式,即對(duì)于情節(jié)輕微,或事關(guān)親族關(guān)系、倫理道德、社會(huì)風(fēng)俗的事項(xiàng),官府可以指派保甲、親族、鄉(xiāng)紳等人員進(jìn)行調(diào)處。民國(guó)時(shí)期,民國(guó)政府頒布《區(qū)自治施行法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定,區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)三級(jí)設(shè)立調(diào)解委員會(huì),由具有法律知識(shí)和威望的人士組成。以平息爭(zhēng)議、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定為目的的調(diào)解制度不僅契合傳統(tǒng)社會(huì)的發(fā)展需求,在現(xiàn)代社會(huì)也延續(xù)其強(qiáng)大的生命力。邊區(qū)時(shí)期,為適應(yīng)邊區(qū)實(shí)際以及戰(zhàn)時(shí)需要,對(duì)傳統(tǒng)人民調(diào)解制度進(jìn)行優(yōu)化升級(jí),人民調(diào)解制度成為維護(hù)邊區(qū)穩(wěn)定的重要利器。

(二)賡續(xù)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)

黨在革命實(shí)踐中的長(zhǎng)期傳統(tǒng)推動(dòng)邊區(qū)人民調(diào)解制度演進(jìn)。新民主主義革命時(shí)期的人民調(diào)解制度始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為“靈魂”所在,在長(zhǎng)期革命實(shí)踐斗爭(zhēng)中孕育人民調(diào)解紅色基因。1921年中國(guó)共產(chǎn)黨建黨伊始,便將調(diào)解傳統(tǒng)應(yīng)用于實(shí)踐之中。建黨之初,各種專(zhuān)門(mén)調(diào)處鄉(xiāng)民糾紛的農(nóng)會(huì)組織便在浙江蕭山衙前、廣東海豐赤山、湖南岳北等地成立。這些農(nóng)會(huì)組織除了調(diào)處民間糾紛之外,還可以調(diào)處輕微的刑事案件以及農(nóng)會(huì)會(huì)員的違紀(jì)處分。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,1921年浙江蕭山縣衙前農(nóng)協(xié)的議事委會(huì)、1922年廣東海豐農(nóng)協(xié)的仲裁部,以及工人運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的裁判委員會(huì)相繼誕生。[6]3021921年9月27日,衙前農(nóng)民協(xié)會(huì)在當(dāng)?shù)氐臇|岳廟正式成立,并發(fā)布《衙前農(nóng)民協(xié)會(huì)宣言》和《衙前農(nóng)民協(xié)會(huì)章程》。其中,《衙前農(nóng)民協(xié)會(huì)章程》第五條規(guī)定設(shè)立議事委員會(huì),明確會(huì)員之間的私人是非爭(zhēng)執(zhí),要報(bào)告議事委員,由議事委員調(diào)處和解。如果過(guò)于嚴(yán)重的爭(zhēng)執(zhí),由全部委員,開(kāi)會(huì)審議解決。1922年,我黨早期卓越領(lǐng)導(dǎo)人彭湃領(lǐng)導(dǎo)廣東農(nóng)民成立了赤山約農(nóng)會(huì),下設(shè)仲裁部,就地調(diào)解處理婚姻、錢(qián)債、業(yè)佃和產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)奪等事務(wù)。[7]641923年1月1日成立的海豐總農(nóng)會(huì)下設(shè)的仲裁部承擔(dān)著人民調(diào)解的職能,是該農(nóng)會(huì)行使調(diào)解職能的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。[8]441這類(lèi)調(diào)解組織明確其對(duì)糾紛處理的優(yōu)先權(quán),不先行報(bào)告的,農(nóng)會(huì)概不負(fù)責(zé)。有些地區(qū)的調(diào)解組織又稱(chēng)公斷處,由鄉(xiāng)民組成。比如,1926年9月中共廣東區(qū)委擴(kuò)大會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)民運(yùn)動(dòng)決議案》,以及同年10月2日湖南區(qū)第六次代表大會(huì)通過(guò)的《農(nóng)民綱領(lǐng)》規(guī)定,公斷處可評(píng)判鄉(xiāng)村中的爭(zhēng)執(zhí)。《農(nóng)民綱領(lǐng)》提出了農(nóng)民最低限度的政治、經(jīng)濟(jì)要求,作為湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)高潮時(shí)期的斗爭(zhēng)綱領(lǐng)。農(nóng)會(huì)下設(shè)的仲裁部,鄉(xiāng)村大會(huì)選出的鄉(xiāng)村公斷處,是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾探索建立自己的人民調(diào)解制度的開(kāi)端。雖然此時(shí)的人民調(diào)解制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作制度、調(diào)解程序等方面還存在諸多不足,但它是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾有效化解民眾內(nèi)部矛盾的有效嘗試。第二次國(guó)內(nèi)國(guó)民革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,人民調(diào)解制度逐步進(jìn)入法制化發(fā)展階段。1931年11月中央蘇區(qū)通過(guò)《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》,該條例第17條規(guī)定“鄉(xiāng)蘇維埃有權(quán)解決未涉及違法行為的各種爭(zhēng)執(zhí)問(wèn)題”。[8]441據(jù)此,川陜及所轄區(qū)、鄉(xiāng)蘇維埃政府成立“裁判委員會(huì)”,專(zhuān)門(mén)調(diào)解民事糾紛,并實(shí)行村、鄉(xiāng)、區(qū)三級(jí)逐層調(diào)解制。如果調(diào)解不成,則可以向縣、區(qū)兩級(jí)司法機(jī)關(guān)提起控告。該時(shí)期的人民調(diào)解幾乎只涵蓋民間糾紛,且政府調(diào)解是主要形式,矛盾糾紛逐級(jí)調(diào)解,向司法機(jī)關(guān)提出控告為糾紛解決的兜底方式。[8]441邊區(qū)時(shí)期,在賡續(xù)黨的優(yōu)良調(diào)解傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國(guó)具體實(shí)際和中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,孕育出了歷久彌新的紅色人民調(diào)解制度。

二、邊區(qū)人民調(diào)解制度的基本特征

邊區(qū)人民調(diào)解制度在特定的歷史語(yǔ)境下承載著獨(dú)特的歷史使命,受到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人,尤其是毛澤東主席的高度肯定與贊揚(yáng)。梳理邊區(qū)人民調(diào)解制度呈現(xiàn)的基本特征能夠更加清晰地勾勒出邊區(qū)人民調(diào)解制度的樣貌,為新時(shí)代人民調(diào)解制度的發(fā)展完善提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

(一)多重功能定位

第一,糾紛化解功能。邊區(qū)面積狹小,生存環(huán)境惡劣,絕大部分地區(qū)為偏遠(yuǎn)落后的鄉(xiāng)村地區(qū),加之法治建設(shè)程度相對(duì)不足,威權(quán)治理的存在土壤較為深厚,為人民調(diào)解制度的發(fā)展提供了寶貴空間。作為一種簡(jiǎn)便靈活的糾紛化解方式,人民調(diào)解制度得到邊區(qū)大力推崇。1943年6月11日頒布實(shí)施的《陜甘寧邊區(qū)民刑事件調(diào)解條例》規(guī)定所有的民事案件都需要調(diào)解,除規(guī)定不可調(diào)解的部分刑事案件外,其余刑事案件也都需要調(diào)解?！稐l例》第4條、第5條以及第6條還規(guī)定了矛盾糾紛的多層級(jí)、多階段調(diào)解機(jī)制,即先由雙方當(dāng)事人各自邀請(qǐng)近鄰、親友,或民眾團(tuán)體進(jìn)行調(diào)解,調(diào)解不成后由當(dāng)事人雙方或一方申請(qǐng)鄉(xiāng)政府、區(qū)公署,或縣(市)政府,依法調(diào)解。若調(diào)解事項(xiàng)屬于司法機(jī)關(guān)的,在偵查、審判、上訴、執(zhí)行程序中,也都需要調(diào)解。

第二,統(tǒng)一戰(zhàn)線功能。統(tǒng)一戰(zhàn)線是我黨戰(zhàn)勝敵人的三大法寶之一,在邊區(qū)人民調(diào)解工作中也得到彰顯。邊區(qū)注重調(diào)解工農(nóng)階級(jí)同地主、富農(nóng)、雇主之間的矛盾,團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。1938年頒布的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)期間工會(huì)組織條例(草案)》第13條規(guī)定工會(huì)的任務(wù)之一是調(diào)解勞資間或會(huì)員間之糾紛事件?！斑厖^(qū)工會(huì)對(duì)于這些糾紛,采取了調(diào)解的辦法。所以糾紛都在不妨害團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)的原則下得到了很適當(dāng)?shù)慕鉀Q?！盵9]248“一些不顧大局的雇主老板,只知飽圖私利,盡量壓迫和剝削工人,違反抗日利益,以致雇農(nóng)與工人起來(lái)斗爭(zhēng)反抗,釀成許多勞資的糾紛與摩擦,但這些糾紛與摩擦大都經(jīng)過(guò)工會(huì)的調(diào)解,和工人顧全大局得到合理的解決?！盵9]310邊區(qū)人民調(diào)解工作對(duì)我黨實(shí)施統(tǒng)一戰(zhàn)線,凝聚民心發(fā)揮了重要作用。比如,“某個(gè)城市的救國(guó)會(huì)曾經(jīng)因?yàn)檎{(diào)解了一個(gè)農(nóng)民與業(yè)主間的租佃糾紛,農(nóng)民紛紛要求加入救國(guó)會(huì)。有一個(gè)救國(guó)會(huì)曾經(jīng)調(diào)解了兩個(gè)農(nóng)民間的糾紛,免掉了一場(chǎng)官司,于是大家有不能解決的事情,都跑到救國(guó)會(huì)來(lái),這可見(jiàn)救國(guó)會(huì)能夠解答群眾日常生活中的問(wèn)題,便能夠擴(kuò)大自己與群眾的聯(lián)系,提高自己在群眾中的信仰”。[10]96此外,在對(duì)友黨友軍的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中,人民調(diào)解也扮演著重要角色。1938年10月15日,《毛澤東致抗日軍政大學(xué)九隊(duì)》文件中指出“當(dāng)友黨友軍內(nèi)部發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)完全以大公無(wú)私的態(tài)度進(jìn)行調(diào)解,以求得雙方的好感,便利于以后的工作”。[10]140充分利用人民調(diào)解制度化解各階級(jí)之間的矛盾與沖突,贏得各階級(jí)的好感、信任與支持,為我黨帶領(lǐng)全國(guó)各族人民取得抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第三,宣傳動(dòng)員功能。首先,邊區(qū)民間調(diào)解和司法調(diào)解相互支持,涌現(xiàn)出一大批基層調(diào)解英雄,探索出諸如馬錫五審判方式等優(yōu)秀司法經(jīng)驗(yàn),這些基層調(diào)解英雄和優(yōu)秀制度經(jīng)驗(yàn)為宣傳我黨政策、動(dòng)員教育邊區(qū)民眾起到很好的示范效果。其次,人民調(diào)解制度在邊區(qū)得到大力推行,本身也具有一定階級(jí)立場(chǎng)因素。邊區(qū)人民調(diào)解制度作為我黨的一項(xiàng)重要斗爭(zhēng)策略,承擔(dān)著宣傳我黨政策,改造國(guó)民黨地方政權(quán)機(jī)關(guān)的重任。國(guó)共第二次合作時(shí)期,邊區(qū)主張“無(wú)論是紅軍部隊(duì)或我們所派之工作團(tuán),在友區(qū)工作時(shí),應(yīng)與當(dāng)?shù)卣〉妹芮嘘P(guān)系,在工作中來(lái)影響他們,……對(duì)于群眾與政府之爭(zhēng)執(zhí),我們同志在保護(hù)群眾利益的立場(chǎng)之上,可以處于調(diào)停的地位,進(jìn)行調(diào)解”。[10]83另外,1942-1943年期間,邊區(qū)曾較為常見(jiàn)地在司法審判中援用國(guó)民政府的“六法全書(shū)”,1943年下半年,停止援用“六法全書(shū)”后,出現(xiàn)判決無(wú)法可依的狀況。此時(shí),更符合邊區(qū)境況的人民調(diào)解制度便順勢(shì)愈發(fā)流行起來(lái)。[11]90可以說(shuō),邊區(qū)人民調(diào)解制度的發(fā)展也是邊區(qū)意識(shí)形態(tài)博弈后的制度選擇。

第四,民主政治建設(shè)功能。邊區(qū)濃厚的鄉(xiāng)土特征,使得我國(guó)的調(diào)解傳統(tǒng)能在此發(fā)揚(yáng)光大,傳統(tǒng)調(diào)解的民主性和邊區(qū)民主政治建設(shè)具有高度契合性。邊區(qū)政府認(rèn)為“調(diào)解與仲裁的辦法一般的不應(yīng)當(dāng)拒絕”,“只有這樣民主的方法才能使群眾對(duì)斗爭(zhēng)有信心,有毅力,有前途,才能使群眾在斗爭(zhēng)中教育了和鍛煉了自己,才能使我們黨的領(lǐng)導(dǎo)在群眾中樹(shù)立起真正的信仰”。[10]91邊區(qū)政府大力主張調(diào)解民事糾紛和部分刑事案件,全面推行人民調(diào)解解決矛盾糾紛,一定程度上喚醒群眾的民主覺(jué)悟,讓邊區(qū)群眾在這一過(guò)程中體會(huì)到主體地位,增強(qiáng)主體意識(shí)。構(gòu)建和諧社會(huì)關(guān)系的這一“民主合力”同實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主這一“民主張力”在邊區(qū)人民調(diào)解制度中得到彰顯,邊區(qū)民主政治建設(shè)要求在邊區(qū)人民調(diào)解制度實(shí)踐中獲得土壤。

(二)審判與調(diào)解相結(jié)合

邊區(qū)重視人民調(diào)解制度同審判之間的關(guān)系協(xié)調(diào),并未將二者完全隔開(kāi),而是將其結(jié)合使用?！胺ㄔ簺](méi)有故意擺設(shè)莊嚴(yán)的法堂,使犯人發(fā)生恐懼。在邊區(qū),司法機(jī)關(guān)審問(wèn)一切案件,完全采取說(shuō)服解釋的談話方式,主要的是將案情審問(wèn)清楚,尋求解決的途徑,而不實(shí)行威嚇。特別是對(duì)于民事案件的處理,首先是進(jìn)行調(diào)解,使雙方的意見(jiàn)接近,一直到自愿的解決,沒(méi)有任何的強(qiáng)逼。我們以為惟有這樣才能使雙方心悅誠(chéng)服。假如有一方面不愿接受調(diào)解,法庭即依據(jù)法律裁判,經(jīng)判決后,倘過(guò)期不進(jìn)行上訴,又不遵照判決時(shí),法庭可以根據(jù)判決強(qiáng)制執(zhí)行。”[12]165將審判和調(diào)解結(jié)合使用是邊區(qū)發(fā)展出來(lái)的獨(dú)特司法經(jīng)驗(yàn),馬錫五審判方式是邊區(qū)審判和調(diào)解結(jié)合的典型代表,目的是為了減少民眾訴累,方便群眾化解矛盾。這種審判方式,不僅是法院調(diào)解和審判的合一,同時(shí)也是人民調(diào)解和審判的合一。訴訟手續(xù)簡(jiǎn)單,審判方法座談式,提倡司法工作者深入田間地頭調(diào)查研究,實(shí)事求是,在堅(jiān)持原則、堅(jiān)決執(zhí)行政府政策法令、照顧群眾生活習(xí)慣及維護(hù)其合法利益的前提下,合理進(jìn)行調(diào)解,化解糾紛。審判與調(diào)解結(jié)合是邊區(qū)對(duì)司法理念以及審判制度的創(chuàng)造性貢獻(xiàn),是我國(guó)人民司法制度的源頭,對(duì)建國(guó)后我國(guó)審判方式改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn),所體現(xiàn)出的司法為民理念也成為我國(guó)司法制度的亮麗底色。邊區(qū)政府大力發(fā)揚(yáng)以馬錫五審判方式為代表的調(diào)審結(jié)合的糾紛化解模式,取得了一定的社會(huì)效果。邊區(qū)推行的“調(diào)審結(jié)合”模式極大地適應(yīng)了邊區(qū)歷史環(huán)境,是邊區(qū)調(diào)解制度得以持續(xù)發(fā)展重要助推力量。

(三)工作開(kāi)展依賴(lài)性強(qiáng)

邊區(qū)人民調(diào)解工作的開(kāi)展具有較強(qiáng)依賴(lài)性,這在一定程度上影響了人民調(diào)解制度的實(shí)效。邊區(qū)屬于費(fèi)孝通先生筆下所描繪的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì),這種差序格局中,法律無(wú)從發(fā)生,[13]7以鄉(xiāng)土權(quán)威為中心的基層自我治理才是最有生命力的糾紛解決模式,司法手段嵌入邊區(qū)基層社會(huì)缺乏一定基礎(chǔ)。邊區(qū)政府推行的馬錫五審判方式在各地的調(diào)解效果以及審判效果都存在差異。調(diào)審結(jié)合方式雖然對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)非常便利且成本低廉,但對(duì)審判者而言,卻要付出高昂的時(shí)間、精力以及物質(zhì)成本。調(diào)審結(jié)合的模式體現(xiàn)出調(diào)解對(duì)司法的依賴(lài)。1948年之前,民間調(diào)解如果缺乏司法機(jī)關(guān)的支持,其應(yīng)有的功能便無(wú)法發(fā)揮。[14]240邊區(qū)司法系統(tǒng)在人、財(cái)、物方面的匱乏,嚴(yán)重制約了該種審判方式的實(shí)際推廣。邊區(qū)高等法院曾派人去隴東調(diào)查后認(rèn)為當(dāng)?shù)厮痉ǜ刹恳话愣颊莆振R錫五審判方式,但實(shí)際上,即便在隴東分區(qū),運(yùn)用馬錫五審判方式審理的案件所占比例也不大。在邊區(qū)其他地方,運(yùn)用馬錫五審判方式處理案件的比例更低。邊區(qū)高等法院派審判員葉映宣前往綏德搜集材料并試行馬錫五審判方式,結(jié)果沒(méi)有一個(gè)案件是完全運(yùn)用馬錫五審判方式處理的。[15]121

習(xí)仲勛在《在陜甘寧邊區(qū)第二屆司法工作會(huì)議上的講話》中曾指出,真正群眾調(diào)解的還不多,老百姓中誰(shuí)也解決不了誰(shuí)的問(wèn)題,誰(shuí)也不聽(tīng)誰(shuí)的話,真正解決問(wèn)題的是區(qū)鄉(xiāng)政府。[16]157在民間調(diào)解實(shí)效有限的情況下,基層政權(quán)介入民間調(diào)解成為一種重要形態(tài)。1942年9月19日《解放日?qǐng)?bào)》社論明確鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的基本任務(wù)之一是“貫徹民主作風(fēng),實(shí)行公平辦事”,要求鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)“民事調(diào)解公道”。[12]110林伯渠于1942年11月4日在陜甘寧邊區(qū)高級(jí)干部會(huì)議上的報(bào)告提綱中指出,鄉(xiāng)政權(quán)注意組織關(guān)于民間糾紛的公平調(diào)解。1943年3月3日,《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于公布簡(jiǎn)政實(shí)施綱要的命令(戰(zhàn)字第六八〇號(hào))》進(jìn)一步明確,鄉(xiāng)政權(quán)“調(diào)解民間糾紛”的任務(wù)。1943年以前,邊區(qū)糾紛的解決主要依靠邊區(qū)基層政府(鄉(xiāng)、區(qū)、縣),如若不能則要通過(guò)司法處等部門(mén)解決,即多通過(guò)行政手段或者司法手段化解糾紛。1948年8月之前,民間調(diào)解的發(fā)展主要依靠立法機(jī)關(guān)推動(dòng),通過(guò)立法規(guī)范和參議會(huì)的推動(dòng),發(fā)揮糾紛解決作用。[14]240可見(jiàn),邊區(qū)人民調(diào)解制度內(nèi)生動(dòng)力相對(duì)不足,多倚靠外部力量或自上而下的力量驅(qū)動(dòng)。

三、邊區(qū)人民調(diào)解制度的歷史經(jīng)驗(yàn)

邊區(qū)人民調(diào)解制度的發(fā)展積累了較為豐厚的歷史經(jīng)驗(yàn),這些經(jīng)驗(yàn)集中體現(xiàn)為:黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民調(diào)解制度健康發(fā)展的根本保障,群眾路線是人民調(diào)解制度的根本工作路線,“權(quán)威”塑造是人民調(diào)解制度前進(jìn)的重要推力。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民調(diào)解制度健康發(fā)展的根本保障

邊區(qū)人民調(diào)解制度發(fā)展過(guò)程中,出現(xiàn)過(guò)一些偏差,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,這些偏差得以糾正,人民調(diào)解制度方才回歸正軌。1945年,《抗戰(zhàn)以來(lái)邊區(qū)工運(yùn)總結(jié)材料(草稿)》指出了1938年下半年到1940年這一時(shí)間段工會(huì)調(diào)解中存在的問(wèn)題,“那時(shí)延市建筑工人多至四五千之上,市工會(huì)只是調(diào)解日常事務(wù)‘糾紛’,工作質(zhì)量之壞,紀(jì)律松懈非常厲害。工會(huì)對(duì)于有的機(jī)關(guān)與工人發(fā)生糾紛采取不管態(tài)度,怨用工人沒(méi)通過(guò)市工會(huì),對(duì)工人教育雖然沒(méi)注意做,可是要向機(jī)關(guān)征收工人文化教育費(fèi)(另付工資總額2%交工會(huì))”。[17]466對(duì)此,1940年4月,陜甘寧邊區(qū)總工會(huì)第三次執(zhí)行委員擴(kuò)大會(huì)議要求“注意工人生活,克服行會(huì)主義傾向,正確調(diào)解勞資糾紛”,[9]409以期糾正工會(huì)調(diào)解實(shí)踐中出現(xiàn)的調(diào)解質(zhì)量低下和異化的情形。但即便如此,這種不良風(fēng)氣仍舊沒(méi)有得到及時(shí)糾正。1941年11月19日,《解放日?qǐng)?bào)》刊文,“近來(lái)跑了幾個(gè)工廠,了解了一些職工會(huì)的情形,覺(jué)得一種不良的工作作風(fēng),依然還在某些工會(huì)中間存在著。能夠解決的問(wèn)題,同樣也是拖拖拉拉,不肯迅速處理,對(duì)方如果催不緊,則正好把問(wèn)題放過(guò)。總之是多一事不如少一事。有一個(gè)廠里,會(huì)員和非會(huì)員因口角打架,工會(huì)認(rèn)為一方既是非會(huì)員,也就和工會(huì)無(wú)涉,因此竟不出面調(diào)解了。一個(gè)工人患了急病,死在工會(huì)辦公室里,工會(huì)主任不但不立刻請(qǐng)醫(yī)生檢查,以防急性傳染的發(fā)生,同時(shí)也不商討死者的善后,而卻板起面孔,大發(fā)牢騷,似乎認(rèn)為死的地方不適當(dāng)。諸如此類(lèi)的事情,是不勝枚舉的”。[9]570后來(lái),在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,通過(guò)立法推動(dòng)人民調(diào)解制度規(guī)范化運(yùn)行,實(shí)踐中的諸多問(wèn)題得以有效化解。另外,在一段時(shí)間內(nèi),邊區(qū)過(guò)分強(qiáng)調(diào)“調(diào)解為主,審判為輔”,要求“百分之九十以上甚至百分之百的爭(zhēng)執(zhí),最好都能在鄉(xiāng)村中由人民調(diào)解解決”。[8]444這偏離了審判和調(diào)解作為兩種糾紛解決機(jī)制的不同作用,調(diào)審結(jié)合的異化使得實(shí)踐中出現(xiàn)了強(qiáng)迫調(diào)解、盲目追求調(diào)解率、過(guò)分強(qiáng)調(diào)調(diào)解,將調(diào)解數(shù)字作為干部考核標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。[18]80邊區(qū)第二屆司法會(huì)議后,糾正了人民調(diào)解工作中出現(xiàn)的偏差,取消“調(diào)解為主,審判為輔”“調(diào)解是審判的必經(jīng)程序”等不正確提法,強(qiáng)調(diào)調(diào)解必須自愿,調(diào)解工作重新回到理性的道路上,審判在司法工作中的地位也有所加強(qiáng)。[19]40

(二)群眾路線是人民調(diào)解制度的根本工作路線

群眾路線是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本工作路線,以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中形成了一切為了群眾,一切依靠群眾和從群眾中來(lái),到群眾中去的群眾路線。群眾路線是毛澤東思想三個(gè)活的靈魂之一,是黨的根本工作路線。1929年,毛澤東在《紅軍第四軍第九次黨代表大會(huì)決議》中首次提出群眾路線的觀點(diǎn),1943年在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》中首次系統(tǒng)闡述群眾路線。1945年,黨的七大將群眾路線寫(xiě)入黨章總綱部分。群眾路線是邊區(qū)人民調(diào)解制度順利開(kāi)展的根本工作路線,也是人民調(diào)解制度的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

紅色法治經(jīng)驗(yàn)的典型代表人物馬錫五之所以深受人民群眾尊崇和擁護(hù),就在于他在堅(jiān)持政府政策法令的同時(shí),更加照顧群眾生活習(xí)慣以及他們的基本合法利益,始終站在群眾立場(chǎng),切實(shí)依靠群眾,服務(wù)群眾。馬錫五曾說(shuō):“真正的群眾意見(jiàn)比法律還厲害。”[20]112群眾路線是人民調(diào)解工作順利開(kāi)展的根本工作路線。邊區(qū)時(shí)期的人民調(diào)解制度堅(jiān)持以人民為中心,切實(shí)尊重人民群眾的主體地位。毛澤東主席自井岡山開(kāi)始就把黨和人民群眾的關(guān)系形容為“魚(yú)水關(guān)系”,他說(shuō):“我黨沒(méi)有人民,便等于沒(méi)有水,便沒(méi)有生存的必要條件?！盵21]398《陜甘寧邊區(qū)政府指示信:關(guān)于普及調(diào)解、總結(jié)判例、清理監(jiān)所指示信》指出,“要虛心聽(tīng)取群眾意見(jiàn),像郭維德同志說(shuō)的:‘群眾是面鏡子,什么都能照見(jiàn)’。”[22]344邊區(qū)開(kāi)展人民調(diào)解工作始終堅(jiān)持群眾路線這一根本路線,始終站在群眾立場(chǎng),維護(hù)人民群眾的基本合法權(quán)益。

(三)“權(quán)威”塑造是人民調(diào)解制度前進(jìn)的重要推力

邊區(qū)人民調(diào)解制度發(fā)展過(guò)程中,積極樹(shù)立典型,推舉模范,為邊區(qū)人民調(diào)解的發(fā)展注入重要?jiǎng)恿?。官方涌現(xiàn)出馬錫五典型模范,民間出現(xiàn)了郭維德等調(diào)解模范人物。調(diào)審結(jié)合的馬錫五審判方式不僅作為一種司法審判方式出現(xiàn),還扮演著教化群眾的功能定位。馬錫五審判方式的成功與馬錫五本人在群眾中的極高威望具有莫大關(guān)聯(lián)。馬錫五有豐富的革命經(jīng)驗(yàn)以及群眾工作經(jīng)驗(yàn),更為重要的是,馬錫五清正廉潔,具備很高的人格親和力,這些重要的因素為其在群眾中樹(shù)立了極大權(quán)威,為人民調(diào)解工作的開(kāi)展提供了保障與支撐。[23]80另外,群眾當(dāng)中享有較高威望的人士參與糾紛調(diào)解,也取得極佳的宣傳動(dòng)員效果,促進(jìn)了人民調(diào)解工作的開(kāi)展,也推動(dòng)了人民調(diào)解制度的發(fā)展。比如,陜西綏德西直溝村郭維德等人的調(diào)解成為邊區(qū)典范,邊區(qū)政府曾發(fā)出“學(xué)習(xí)西直溝,學(xué)習(xí)郭維德”的號(hào)召。[8]444邊區(qū)人民調(diào)解在發(fā)展過(guò)程中,通過(guò)“樹(shù)典型”“推模范”,實(shí)現(xiàn)調(diào)解主體的再造,極大助力人民調(diào)解制度的發(fā)展。

四、邊區(qū)人民調(diào)解制度的當(dāng)代啟示

邊區(qū)人民調(diào)解制度所取得的經(jīng)驗(yàn)成就為新時(shí)代人民調(diào)解制度的發(fā)展完善提供了強(qiáng)有力的智慧支撐,新時(shí)代人民調(diào)解制度的發(fā)展要樹(shù)立以人民為中心的調(diào)解理念、推進(jìn)人民調(diào)解制度規(guī)范化建設(shè),同時(shí)也要和其他糾紛化解機(jī)制協(xié)同化解糾紛矛盾。

(一)樹(shù)立“以人民為中心”的調(diào)解理念

習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中講道:“人民是歷史的創(chuàng)造者,是真正的英雄”,“江山就是人民、人民就是江山,打江山、守江山,守的是人民的心。中國(guó)共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民”。[24]3習(xí)近平總書(shū)記的講話生動(dòng)詮釋了中國(guó)共產(chǎn)黨“以人民為中心”的本質(zhì)屬性,“人民”是中國(guó)共產(chǎn)黨的“根”和“魂”,人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng),“全心全意為人民服務(wù)”是中國(guó)共產(chǎn)黨人的紅色基因。黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民調(diào)解工作的根本立場(chǎng)就是“以人民為中心”的人民立場(chǎng)。人民群眾的切實(shí)感受是司法制度實(shí)效的晴雨表。以人為本、司法為民,是我國(guó)司法工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。人民調(diào)解制度起源于基層,具備簡(jiǎn)便靈活、成本低、不傷感情等優(yōu)勢(shì),具備極強(qiáng)的“親民”基因。人民調(diào)解為人民,依靠人民,始終把切實(shí)化解爭(zhēng)議,維護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),以?xún)?yōu)質(zhì)高效便捷的調(diào)解服務(wù),不斷增強(qiáng)人民群眾的信任感、獲得感、幸福感。

馬錫五審判方式是邊區(qū)“以人民為中心”、司法為民的典范,也是寶貴的時(shí)代遺產(chǎn)。進(jìn)入新時(shí)代,馬錫五審判方式本身已不具備多少特殊意義。比如,“調(diào)審結(jié)合”并非該種方式首創(chuàng),在此之前法官也極為重視調(diào)解工作;巡回審判、就地審判早在中央蘇區(qū)時(shí)期便已然存在,國(guó)民政府也早就推行過(guò)戰(zhàn)時(shí)巡回審判制度。同時(shí),這種審判方式本身對(duì)審判者的素質(zhì)要求較高,對(duì)司法資源的消耗也極大,并非一種適于廣泛推廣的普遍模式,而是一種“看上去很美”的司法模式。[15]121賡續(xù)紅色基因、具有持久生命力的是馬錫五審判方式所體現(xiàn)出的群眾路線,“一刻也不離開(kāi)群眾”的為民情懷。在法治日益健全和多種司法理念并存的社會(huì),馬錫五審判方式不具備普適性,但在“司法為民”理念下其仍是多元化糾紛解決方式中不可或缺的一元。[25]63馬錫五審判方式的回歸不應(yīng)是制度性的選擇,而是司法界回應(yīng)社會(huì)的一種態(tài)度,其核心在于司法為民理念的延續(xù),以及超脫范式本身的對(duì)“群眾路線”的傳承,即在審判或調(diào)解中始終堅(jiān)持一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來(lái),到群眾中去。對(duì)于此,邊區(qū)高等法院代院長(zhǎng)王子宜也曾指出:“我們提倡馬錫五審判方式,是要學(xué)習(xí)他的群眾觀點(diǎn)和聯(lián)系群眾的精神,這是一切司法人員都應(yīng)該學(xué)習(xí)的,而不是要求機(jī)械地搬用他的就地審判的形式?！盵19]40黨的群眾路線是歷史的,也是時(shí)代的。馬錫五審判方式在新時(shí)代的回歸實(shí)質(zhì)上是群眾路線以及司法為民理念在審判和調(diào)解領(lǐng)域的回歸,這種回歸要有助于維護(hù)司法權(quán)威,切實(shí)化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)公平正義。

(二)推進(jìn)人民調(diào)解制度規(guī)范化建設(shè)

新時(shí)代的人民調(diào)解制度作為一種基層社會(huì)治理方式,正朝著“全要素、多口徑”的多元化工作格局前進(jìn),其法治化、專(zhuān)業(yè)化、品牌化、智慧化建設(shè)力度不斷增強(qiáng)。

第一,人民調(diào)解制度法治化建設(shè)。法治國(guó)家建設(shè)背景下,人民調(diào)解委員會(huì)開(kāi)展調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)契合法治精神。具體而言:首先,要明確對(duì)人民調(diào)解組織以及人民調(diào)解人員的考評(píng)制度、建立人民調(diào)解事項(xiàng)負(fù)面清單制度。其次,樹(shù)立人民調(diào)解協(xié)議內(nèi)在權(quán)威。達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,可以依法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。在調(diào)解協(xié)議得到執(zhí)行之后,建立事后回訪制度,避免矛盾再次激發(fā)。再次,注重調(diào)解程序。人民調(diào)解作為一種典型的過(guò)程性行為,群眾體驗(yàn)感極為重要。隨著城市化的推進(jìn),從身份到契約的理念革命逐步形成,必須要注重調(diào)解程序的構(gòu)建。但人民調(diào)解的程序設(shè)計(jì)不宜過(guò)于繁瑣,這樣會(huì)消減人民調(diào)解親民、高效、靈活的制度優(yōu)勢(shì)。第二,人民調(diào)解制度專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。建立一支專(zhuān)兼結(jié)合的調(diào)解員隊(duì)伍,對(duì)人民調(diào)解事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康發(fā)展意義重大。要大力培養(yǎng)青年人才進(jìn)入調(diào)解員隊(duì)伍,不斷優(yōu)化調(diào)解員隊(duì)伍的年齡構(gòu)成,加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的培養(yǎng)。同時(shí),加強(qiáng)行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,傳統(tǒng)的人民調(diào)解以及一般的商事調(diào)解已然不能被當(dāng)代人民調(diào)解制度全部囊括,國(guó)際商事、人工智能、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域的新興調(diào)解事項(xiàng)正逐步進(jìn)入世紀(jì)舞臺(tái)中央,亟需加以關(guān)注。第三,人民調(diào)解制度智慧化建設(shè)。人民調(diào)解制度的智慧化建設(shè)是大勢(shì)所趨,也是推動(dòng)人民調(diào)解制度發(fā)展的有利契機(jī)。必須要充分結(jié)合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),推進(jìn)人民調(diào)解制度智慧化建設(shè)。立足信息化時(shí)代,搭建“線下調(diào)解+線上調(diào)解”的雙重平臺(tái),加快人民調(diào)解信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè),強(qiáng)化大數(shù)據(jù)運(yùn)用能力,推動(dòng)調(diào)解案例、數(shù)據(jù)以及專(zhuān)家等資源的共享。充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式,進(jìn)一步提升了調(diào)解質(zhì)效,實(shí)現(xiàn)調(diào)解的可視化、移動(dòng)化、智能化,從而突破時(shí)間和空間限制,靈活開(kāi)展糾紛化解調(diào)解活動(dòng),真正建立起“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的智能化、全方位的糾紛解決體系,為社會(huì)治理體系的建設(shè)提供大數(shù)據(jù)分析和決策參考。[26]49第四,人民調(diào)解制度品牌化建設(shè)。重視發(fā)揮金牌調(diào)解員、品牌調(diào)解室的作用,努力打造獨(dú)具特色的地方調(diào)解經(jīng)驗(yàn)。鼓勵(lì)和支持群眾威信高、調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富的人民調(diào)解員成立個(gè)人調(diào)解工作室,權(quán)威性是打造品牌化的重要前提。

(三)人民調(diào)解制度和其他糾紛化解機(jī)制協(xié)同

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出,“健全基本公共服務(wù)體系,完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”,強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與治理,發(fā)揮國(guó)家、政府、社會(huì)組織、個(gè)人等主體的作用。多元共治是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐中形成的新標(biāo)準(zhǔn),是社會(huì)治理法治化轉(zhuǎn)型的基本制度模式,是改革開(kāi)放以來(lái)黨帶領(lǐng)人民團(tuán)結(jié)奮斗和艱辛探索的有益經(jīng)驗(yàn),能夠有效推動(dòng)社會(huì)治理。人民調(diào)解組織屬于“共治”中的社會(huì)組織,是基層群眾自治組織發(fā)揮作用的途徑和方式之一。在矛盾糾紛化解中,堅(jiān)持社會(huì)自治機(jī)制優(yōu)位原則。充分發(fā)揮人民調(diào)解等社會(huì)自治機(jī)制,把社會(huì)自我治理機(jī)制前置為社會(huì)治理的第一道防線,最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題由社會(huì)自身解決。法治國(guó)家建設(shè)要避免陷入“法律萬(wàn)能論”的誤區(qū),一些領(lǐng)域可能超出法律管轄范疇,或不適宜適用法律,法律強(qiáng)行介入未必能達(dá)到理想效果。發(fā)揮好糾紛化解第一道工序的重要作用,將非訴機(jī)制挺在前面,努力形成和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等功能互補(bǔ)、有機(jī)銜接、科學(xué)系統(tǒng)的糾紛預(yù)防化解體系。要引導(dǎo)當(dāng)事人從和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等途徑中優(yōu)先選擇簡(jiǎn)便、快捷、低成本以及有利于修復(fù)關(guān)系的方式,實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解。

另外,新時(shí)代司法行政體制改革后,司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的法治建設(shè)使命愈發(fā)重大,實(shí)現(xiàn)了由“司法”的行政機(jī)關(guān)向“全面法治事務(wù)管理”機(jī)關(guān)的身份轉(zhuǎn)變。[27]166新時(shí)代人民調(diào)解制度作為一項(xiàng)重要的司法行政事務(wù),要讓人民調(diào)解制度回歸司法行政制度本身。邊區(qū)時(shí)期,人民調(diào)解可由法院進(jìn)行,也可由其他政府機(jī)構(gòu)甚至基層組織進(jìn)行,如此一來(lái),司法機(jī)關(guān)就逐漸喪失了自身特色和獨(dú)有權(quán)威,日益邊緣化。形式靈活、不必援引條文的人民調(diào)解盛行,但缺乏法律約束的人民調(diào)解極易產(chǎn)生“和稀泥”境遇,這種調(diào)解的隨意性不利于司法的制度化建設(shè)。[11]90調(diào)解與審判是本質(zhì)上存在重大區(qū)別的兩種糾紛解決機(jī)制,將二者適當(dāng)分離才符合其各自的規(guī)律。[28]5需要通過(guò)加強(qiáng)人民調(diào)解制度的法治化、專(zhuān)業(yè)化、制度化、智能化建設(shè),使得其與人民法院的司法審判銜接互補(bǔ)。但是,這種努力又可能同人民法院多年來(lái)形成的司法調(diào)解格局產(chǎn)生制度競(jìng)爭(zhēng),也面臨著遮蔽人民調(diào)解制度本身所具有的靈活性的詰問(wèn)。因此,需要以人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)為契機(jī)促進(jìn)調(diào)審合理銜接,并探索特定類(lèi)型案件設(shè)立人民調(diào)解前置程序。[29]140新一輪司法體制改革下,司法權(quán)“權(quán)威”的樹(shù)立是重要目標(biāo)之一,[30]67必然要辯證認(rèn)識(shí)人民調(diào)解和司法審判的關(guān)系,將人民調(diào)解制度挺在前面的同時(shí),也要保障司法審判的終局性作用。應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)人民調(diào)解制度規(guī)范化建設(shè)的同時(shí),適當(dāng)控制人民法院參與人民調(diào)解的廣度與深度,維護(hù)司法的權(quán)威以及對(duì)矛盾糾紛化解的終局性作用。人民調(diào)解制度和司法審判對(duì)矛盾糾紛化解分流處理,既要充分發(fā)揮非訴機(jī)制的疏導(dǎo)功能,又要確保司法權(quán)的權(quán)威。