河北省人民檢察院課題組

摘 要：近年來，軍地各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)協(xié)作，在軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面做了有益探索并初顯成效。但是軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作在相關(guān)法律依據(jù)、均衡發(fā)展、辦案線索收集和運(yùn)用以及人才配置等方面存在著短板和不足，對(duì)此，要完善軍地檢察公益訴訟協(xié)作層面的立法，著力抓好“線索發(fā)現(xiàn)”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，還要拓寬案件范圍和辦案領(lǐng)域，以點(diǎn)帶面提升協(xié)作質(zhì)效以及加強(qiáng)軍地檢察人才隊(duì)伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞：軍地檢察 公益訴訟 協(xié)作

當(dāng)前，涉及侵犯軍人權(quán)益、破壞軍事設(shè)施、侵占軍用土地、危害軍事和國防安全等問題屢見不鮮，而這些問題大多數(shù)屬于軍地互涉，雖然權(quán)益受損方在軍隊(duì)和國家，但責(zé)任承擔(dān)主體往往在地方，故而亟需軍地檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案，形成保護(hù)合力，讓軍地公益訴訟協(xié)作優(yōu)勢(shì)得到最大限度發(fā)揮，部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力得以提高。

一、對(duì)軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作探索成效

近年來，軍地各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法大膽嘗試，在軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面作了有益探索，并初顯成效。

（一）高點(diǎn)定位軍地檢察協(xié)作方案

作為跨行政省（區(qū)）并覆蓋戰(zhàn)區(qū)內(nèi)其他軍兵種的協(xié)作組織形式，在協(xié)作層級(jí)上，分為區(qū)域協(xié)作和地域協(xié)作兩個(gè)層級(jí)，分別設(shè)置?。▍^(qū)）軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)作中心和省（區(qū)）協(xié)作工作領(lǐng)導(dǎo)小組。［1］工作內(nèi)容從辦案合作延伸到法律文化交流、隊(duì)伍素質(zhì)共同提高等方面，拓展了軍地檢察機(jī)關(guān)的協(xié)作領(lǐng)域。

（二）軍地檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文

軍事檢察院和地方檢察院通過前期磋商交流意見，針對(duì)協(xié)作方式方法或某類案件的辦理聯(lián)合會(huì)簽發(fā)文，形成工作范式。省一級(jí)的，如河北省人民檢察院和石家莊軍事檢察院會(huì)簽了《關(guān)于開展軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見》；市一級(jí)的，如張家口市人民檢察院和石家莊軍事檢察院簽署了《服務(wù)保障冬奧會(huì)檢察公益訴訟專項(xiàng)活動(dòng)實(shí)施方案》；縣區(qū)一級(jí)的，如張家口市懷來縣人民檢察院、承德市隆化縣人民檢察院和石家莊軍事檢察院簽署了《英雄董存瑞軍地跨區(qū)司法保護(hù)聯(lián)席會(huì)議實(shí)施辦法》等。

（三）聯(lián)合開展專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)

在軍事設(shè)施保護(hù)、英烈權(quán)益保護(hù)、保障軍人軍屬合法權(quán)益方面，聯(lián)合開展專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)，確保國家和人民安全。如開展河北省“守護(hù)海洋”檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)、英雄烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)等。軍地檢察機(jī)關(guān)通過認(rèn)真研究相關(guān)領(lǐng)域具有普遍性、代表性的突出問題，及時(shí)推薦推送指導(dǎo)性案例和典型案例，以某類案件個(gè)案的辦理推動(dòng)整個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)了軍地融合辦理一案、治理一片的效果。

（四）建立運(yùn)行聯(lián)合磋商機(jī)制

軍地檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持定期分析形勢(shì)、研究對(duì)策，特別是在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、英雄烈士保護(hù)等方面，把主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在手中，對(duì)侵占軍用土地、破壞軍事設(shè)施、擾亂軍事行動(dòng)等涉軍公益訴訟案件加大辦理力度，依法依規(guī)辦理軍隊(duì)和地方互涉案件。同時(shí)積極拓寬新的領(lǐng)域，如辦理損害國防資產(chǎn)、毀壞軍隊(duì)形象聲譽(yù)、侵犯軍人地位和權(quán)益保護(hù)等方面的公益訴訟案件。通過涉軍案件“綠色通道”、軍人軍屬司法救助、退役軍人權(quán)益維護(hù)等不同方式，前期采取聯(lián)合磋商機(jī)制及時(shí)高效介入，維護(hù)國家和軍事權(quán)益。

（五）開展特定領(lǐng)域研判活動(dòng)

軍地檢察機(jī)關(guān)就特定領(lǐng)域問題積極開展多種形式研判活動(dòng)。一是就地方轄區(qū)內(nèi)駐軍單位軍事利益受損線索進(jìn)行分析梳理，并對(duì)案件線索移送、聯(lián)合執(zhí)法調(diào)查等問題展開深入交流。二是針對(duì)革命歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)，召開“保護(hù)革命歷史文化、傳承紅色基因”檢察公益訴訟聯(lián)席會(huì)議，持續(xù)推進(jìn)紅色資源保護(hù)公益訴訟活動(dòng)。三是針對(duì)在校大學(xué)生在微信群發(fā)布侮辱戍邊英雄烈士言論問題，軍地聯(lián)合召開聽證會(huì)，共同調(diào)查取證，保護(hù)英烈名譽(yù)榮譽(yù)。四是針對(duì)擾亂影響軍事運(yùn)輸安全的“黑飛事件”，就機(jī)場凈空問題整治開展研判。五是為維護(hù)軍人依法優(yōu)先出行權(quán)益，軍地檢察機(jī)關(guān)對(duì)轄區(qū)內(nèi)公交車站、地鐵站等落實(shí)軍人權(quán)益問題進(jìn)行研判。六是軍地檢察機(jī)關(guān)就部隊(duì)在軍事設(shè)施保護(hù)、機(jī)場凈空保護(hù)、軍用土地保護(hù)、營區(qū)周邊環(huán)境治理等方面問題進(jìn)行交流研判。

各地在開展軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面盡管做了有益探索并取得一定成效，但仍然存在著一些不容忽視的問題需要解決。

二、軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面存在的問題

軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作方面存在的問題，既有宏觀層面的，也有微觀方面的。

（一）軍地檢察公益訴訟協(xié)作相關(guān)法律法規(guī)不健全

從黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，到黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)“拓展公益訴訟案件范圍”作出部署，再到2020年4月最高人民檢察院、中央軍委政法委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作工作的意見》和2022年1月最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)作若干問題的意見》，可以看到開展軍地檢察公益訴訟協(xié)作盡管有了一些依據(jù)，但是還未上升到法律層面。近年來，軍地檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)一體化辦案模式方面做了有益嘗試，實(shí)現(xiàn)了在公益訴訟領(lǐng)域檢察資源的有機(jī)整合，但是軍地檢察公益訴訟一體化辦案模式不僅缺乏具體實(shí)踐，更是存在著很多制約因素，如人員交流、線索移送、案件調(diào)查、訴前程序、提起訴訟等環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)一體化，既沒有立法層面的規(guī)定，也沒有特別明確的指導(dǎo)意見，更沒有現(xiàn)實(shí)做法可借鑒。因此軍地檢察機(jī)關(guān)一體化辦案需要改變現(xiàn)有模式進(jìn)行工作的創(chuàng)新。如某一危害環(huán)境類涉軍公益訴訟案件，軍地檢察機(jī)關(guān)作為主體在環(huán)境保護(hù)案件公益訴訟中勝訴，這時(shí)案款的保管和使用問題必然提上議事日程，而軍事檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及地方的案款如何合理使用、由誰來監(jiān)管使用、檢察機(jī)關(guān)作為憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)如何發(fā)揮監(jiān)督職能等問題，都需要立法作出明確規(guī)定。

（二）辦案線索的收集與運(yùn)用存在堵點(diǎn)

1.線索發(fā)現(xiàn)難的問題沒有得到有效解決。軍地檢察公益訴訟涉及的案件都與維護(hù)國防和軍事利益息息相關(guān)，最有發(fā)言權(quán)的是廣大官兵，但由于部隊(duì)封閉體制和作戰(zhàn)職能的制約，大多數(shù)部隊(duì)的基層官兵對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能沒有特別明確的認(rèn)識(shí)，對(duì)什么是公益訴訟、哪些涉軍案件能夠提起公益訴訟更是知之甚少。長此以往，當(dāng)軍隊(duì)形象聲譽(yù)或軍人權(quán)益得不到維護(hù)，甚至國防和軍事利益受到威脅，部隊(duì)卻意識(shí)不到可以通過軍地檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合提起公益訴訟的方式來維護(hù)權(quán)益，造成檢察機(jī)關(guān)軍地公益訴訟案件少。

2.案件查處取證不能體現(xiàn)及時(shí)性和有效性。因?yàn)檐娛卤Ｃ艿男枰?，許多部隊(duì)單位對(duì)外不能使用自己的名稱和番號(hào)，只能用代號(hào)，導(dǎo)致地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)線索的判斷無法做到準(zhǔn)確及時(shí)，極易錯(cuò)失查處良機(jī)。

3.軍地兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)存在障礙。由于網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)和軍事涉密，軍事檢察機(jī)關(guān)無法加入檢察專線網(wǎng)，軍地互涉案件的網(wǎng)上實(shí)時(shí)傳輸?shù)男Ч簿筒荒軐?shí)現(xiàn)。因此，不僅線索難以掌握，即使在案件辦理過程中，調(diào)查取證與溝通協(xié)調(diào)難度也比一般案件要大很多，增加了軍地協(xié)作辦案的難度系數(shù)。

（三）軍地檢察公益訴訟辦案發(fā)展不均衡

1.辦理案件類型單一。從公益訴訟案件上來說，英烈權(quán)益保護(hù)、紅色資源保護(hù)案件較多，其次是軍事設(shè)施保護(hù)、軍事訓(xùn)練安全案件，而有些案件極少涉及，如國有財(cái)產(chǎn)以及國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，由于背后利益鏈條復(fù)雜，立案較少。

2.辦案領(lǐng)域不均衡。在涉軍公益訴訟案件中，占比較高的是行政公益訴訟，民事公益訴訟偏少。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，和軍地檢察公益訴訟規(guī)定的案件范圍有關(guān)，因?yàn)樗?guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓和英雄烈士保護(hù)等領(lǐng)域，在實(shí)踐中都和地方部門履行管理職責(zé)有關(guān)，所以行政公益訴訟案件數(shù)量較多，民事公益訴訟案件較少。

3.辦案地域不均衡。有的地方軍地協(xié)作機(jī)制發(fā)揮作用大，雙方動(dòng)態(tài)交流，開展專項(xiàng)行動(dòng)，案件辦理愈合作愈成熟。而有的地方軍地檢察機(jī)關(guān)之間沒有合作機(jī)制，更沒有聯(lián)合辦案。由此出現(xiàn)地域發(fā)展不平衡的問題。

（四）軍地檢察機(jī)關(guān)人才配置短板影響公益訴訟協(xié)作

檢察事業(yè)發(fā)展需要有一支高素質(zhì)的檢察人才隊(duì)伍，尤其是檢察公益訴訟工作更是如此。辦理公益訴訟案件的檢察官既要從宏觀上把握大勢(shì)，善于發(fā)現(xiàn)案件線索，又要從微觀上精于調(diào)查取證，還要具有縝密的思維和雄辯的口才，來應(yīng)對(duì)出庭參加訴訟。軍地公益訴訟案件的檢察官既要掌握專業(yè)的法律知識(shí)，又要有辦理軍地檢察公益訴訟涉及的環(huán)境、食藥等專業(yè)性知識(shí)，對(duì)檢察官整體素質(zhì)要求之高可見一斑。目前公益訴訟案件辦案力量明顯不足。一是在人員安排上存在差距。市級(jí)以上檢察院民事、行政、公益訴訟具體業(yè)務(wù)職能部門大多單設(shè)，對(duì)工作的要求變得更高、更細(xì)，但卻沒有足夠數(shù)量的檢察人員；二是專業(yè)化程度不高?；鶎訖z察院由于人數(shù)相對(duì)較少，不具備民事、行政、公益訴訟檢察部門單獨(dú)設(shè)立的條件，干警對(duì)民事、行政、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)都懂一點(diǎn)，但都不精通［2］，尤其是面對(duì)重大、復(fù)雜、疑難案件時(shí)，應(yīng)對(duì)能力存在較大缺陷。三是軍事檢察機(jī)關(guān)人員配備本身就少，開展公益訴訟辦案的人才更是少之又少，因此亟需加強(qiáng)檢察人才隊(duì)伍建設(shè)。

三、完善軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作的建議

加強(qiáng)軍地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟協(xié)作，是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想的必然要求，是傳承我黨我軍政治優(yōu)勢(shì)的時(shí)代要求，是新時(shí)代新征程上軍地檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的共同需求。針對(duì)以上軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作在立法層面、辦案線索收集和運(yùn)用、辦案發(fā)展不平衡、人才配置等方面存在的短板和不足，提出以下完善建議。

（一）完善軍地檢察公益訴訟協(xié)作層面的相關(guān)法律法規(guī)

在各地開展軍地公益訴訟生動(dòng)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，可以探索出臺(tái)更高層面的立法依據(jù)，如對(duì)英雄烈士的保護(hù)，2018年5月1日開始施行的《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟入法，再如對(duì)軍人地位和權(quán)益保障，2021年8月1日施行的《中華人民共和國軍人地位和權(quán)益保障法》將“人民檢察院提起公益訴訟”的規(guī)定入法。下一步，可以探索在維護(hù)國防和軍隊(duì)權(quán)益方面更多體現(xiàn)軍地檢察協(xié)作領(lǐng)域的公益訴訟入法，尤其是對(duì)一體化辦案機(jī)制的人員交流、線索移送、案件調(diào)查、訴前程序、提起訴訟等環(huán)節(jié)運(yùn)行以及案款的保管使用等方面作出明確規(guī)定，便于軍地檢察機(jī)關(guān)高點(diǎn)定位，積極主動(dòng)，履職盡責(zé)?？傊獔?jiān)持法治原則，即檢察公益訴訟視域中的國防和軍事利益，須符合“公共利益”的基本條件，要防止動(dòng)輒以涉及國防和軍事利益為由擴(kuò)張案件范圍造成檢察權(quán)錯(cuò)位［3］。

（二）著力抓好“線索發(fā)現(xiàn)”關(guān)鍵環(huán)節(jié)

抓好“線索發(fā)現(xiàn)”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要綜合采取以下措施：一是軍地檢察機(jī)關(guān)建立健全舉報(bào)線索聯(lián)系協(xié)作機(jī)制，相互通報(bào)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況與具體管轄劃分及職能定位。二是探索建立對(duì)“已有線索”的案件進(jìn)行釋明宣傳機(jī)制。對(duì)于已經(jīng)辦理完結(jié)的案件進(jìn)行總結(jié)，并就該個(gè)案線索的發(fā)現(xiàn)進(jìn)行歸納并廣泛宣傳，要通過典型案例發(fā)布讓大家知曉類似案件屬于公益訴訟，引領(lǐng)官兵提供有效線索，運(yùn)用法律武器維護(hù)國防和軍事利益，讓每一個(gè)案件的辦理不僅體現(xiàn)法律效果，還要體現(xiàn)良好的社會(huì)效果。三是建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。軍事檢察機(jī)關(guān)與案件管轄地市級(jí)檢察院要定期召開聯(lián)席會(huì)議，匯總受理、移送和查處軍地互涉案件舉報(bào)線索情況，適時(shí)交流經(jīng)驗(yàn)和做法。四是建立聯(lián)合督查機(jī)制。軍隊(duì)檢察機(jī)關(guān)和地方檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)案件類別定期對(duì)軍地互涉案件的線索及辦理情況開展專項(xiàng)督促檢查活動(dòng)，使公益訴訟案件的協(xié)作常態(tài)化。

（三）拓寬案件范圍和辦案領(lǐng)域，以點(diǎn)帶面提升協(xié)作質(zhì)效

在拓展案件范圍方面要始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向。緊貼危害國防和軍事利益問題開展軍地協(xié)作，除了在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域涉軍公益訴訟案件中加強(qiáng)協(xié)作，積極拓展公益訴訟案件范圍外，還要對(duì)侵占軍用土地、破壞軍事設(shè)施、干擾軍事行動(dòng)、保護(hù)國防資產(chǎn)等案件積極穩(wěn)妥辦理。在重點(diǎn)領(lǐng)域方面要開展專項(xiàng)行動(dòng)：一是開展軍事禁區(qū)保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)。協(xié)調(diào)有關(guān)地方單位維修邊防設(shè)施和巡邏道路，推動(dòng)地方有關(guān)機(jī)關(guān)設(shè)立警示標(biāo)識(shí)，加強(qiáng)邊境國防和軍事設(shè)施保護(hù)?！皞€(gè)別人員對(duì)軍事基地、軍艦、軍機(jī)等通過觀察、拍照、記錄的方式進(jìn)行情報(bào)觀測(cè)搜集，通過分析案件特點(diǎn)、犯罪誘因，提出有針對(duì)性的防范建議”［4］。二是開展軍用土地保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)。三是積極開展軍人權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)。四是著力開展英雄烈士和紅色資源保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)。通過開展這些重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)行動(dòng)，在工作中發(fā)現(xiàn)新問題，找準(zhǔn)新方法，以點(diǎn)帶面擴(kuò)大效果，推動(dòng)軍地公益訴訟協(xié)作工作向縱深發(fā)展。

（四）加強(qiáng)軍地檢察人才隊(duì)伍建設(shè)

新時(shí)代對(duì)軍地從事公益訴訟檢察人員提出了新要求。如何適應(yīng)這一要求，立足崗位大顯身手，是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。針對(duì)軍地檢察人才隊(duì)伍方面存在的短板，需要在三個(gè)方面下功夫。首先，軍地檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都要高度重視軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作，一定要站在國家和軍隊(duì)建設(shè)全局的高度，時(shí)刻牢記“國之大者”，以立足鞏固黨的執(zhí)政地位的高度和視野來看待軍地檢察公益訴訟協(xié)作，不能片面地把軍地檢察協(xié)作簡單看成是業(yè)務(wù)協(xié)作，而是包括隊(duì)伍素質(zhì)共同提高、形成法律職業(yè)共同體等內(nèi)容，切實(shí)將公益訴訟檢察隊(duì)伍配齊配強(qiáng)。其次，要立足政治素養(yǎng)的提升，組織軍地檢察人員認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，尤其是用習(xí)近平法治思想武裝頭腦，在政治上始終保持清醒，做一個(gè)明白人。再次，要通過同堂培訓(xùn)、崗位練兵、共同研討等多種有效的形式，努力提升隊(duì)伍的專業(yè)化精細(xì)化水平，培養(yǎng)出更多既精通公益訴訟檢察業(yè)務(wù)，又善于溝通協(xié)調(diào)的高素質(zhì)檢察人才，以更好適應(yīng)軍地檢察公益訴訟協(xié)作工作的新需要。