董怡琳 張皓迪 李理想

一、問題提出與文獻綜述

糧食安全是促進經(jīng)濟發(fā)展、保障社會穩(wěn)定和維護國家安全的重要基礎(chǔ)。我國始終高度重視糧食安全問題,并把保障糧食安全作為鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù)(1)李國祥,2022.保障糧食安全是鄉(xiāng)村振興首要任務(wù).光明日報,5月10日。。黨的十八大以來,黨中央立足世情、國情和糧情,確立“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略,提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀(2)2013年中央經(jīng)濟工作會議(2013年12月10日—13日).旗幟網(wǎng).(2022-04-11)[2022-07-29].http：∥www.qizhiwang.org.cn/BIG5/n1/2022/0411/c443710-32396384.html。。此后,每年中央一號文件皆就如何保障糧食安全做出重要部署。

在國家高度重視糧食安全的同時,學(xué)界圍繞糧食安全的概念內(nèi)涵與戰(zhàn)略邏輯、問題挑戰(zhàn)與保障路徑等展開了廣泛、深入的探討。首先,研究者就糧食安全概念內(nèi)涵形成一定共識,認為糧食安全的核心是數(shù)量安全(張紅宇,2021)。此外,還有不少研究者將糧食安全概念延伸擴展至質(zhì)量安全與營養(yǎng)健康(劉長全,2021)、生產(chǎn)的生態(tài)可持續(xù)(何可,宋洪遠,2021)以及國際市場的平穩(wěn)供求(劉同山,2022)等多個維度。隨著內(nèi)涵不斷豐富,保障糧食安全所需兼顧的目標也在不斷增加(仇煥廣等,2022)。但整體來看,新時代的國家糧食安全戰(zhàn)略邏輯始終是國家主導(dǎo)、“政治優(yōu)先于經(jīng)濟”的(韓楊,2022;全世文,2022),這些學(xué)理闡釋與國家高度重視糧食安全的政策規(guī)劃相契合。其次,針對糧食安全面臨的問題與挑戰(zhàn),研究主要集中在支撐糧食供給的生產(chǎn)與進口層面。在生產(chǎn)端,糧食生產(chǎn)比較收益下降、農(nóng)業(yè)補貼激勵作用減弱、資源和環(huán)境約束趨緊、科技研發(fā)能力不足等問題突出(杜志雄,韓磊,2020;王向陽,2020;高鳴,王穎,2021;何可,宋洪遠,2021)。此外,國家政策“趨糧化”與農(nóng)民“非糧化”矛盾日益凸顯(阮海波,2022)、糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)安全頻遭挑戰(zhàn)(崔寧波,董晉,2021),國家糧食安全保障任務(wù)愈發(fā)艱巨。進口端則面臨國際市場不確定性突出、糧食進口結(jié)構(gòu)性失衡等諸多問題(黃季焜,2021;衛(wèi)志民,于松浩,2021)?；诖?研究者從重視小農(nóng)的地位和作用、堅持科技創(chuàng)新、提升治理水平、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)等角度提出了諸多對策建議(羅必良等,2018;羅萬純,2020;胡岳岷,2021;朱晶等,2021)。

現(xiàn)有研究對解讀國家糧食安全戰(zhàn)略、厘清糧食安全問題具有指導(dǎo)意義,也為本研究提供了有益參考。然而,大多數(shù)研究立足于自上而下的國家視角,基于政策文本解讀與計量模型推算對既有共識性結(jié)論進行論證和說明,對國家高度重視背景下糧食安全的具體實踐關(guān)注不足,且缺乏針對糧食安全問題的自下而上的基層觀察視角。尤其是,作為糧食安全戰(zhàn)略具體執(zhí)行者的基層干部和作為糧食生產(chǎn)重要主體的農(nóng)民在保障糧食安全方面扮演著重要角色,了解他們對糧食安全現(xiàn)實的所思所想,有助于建立公眾對糧食安全問題更全面的認知。

2021年5—6月,筆者所在研究團隊赴河北、陜西、山東、湖南、浙江5省10村(3)文中涉及的地名、人名均進行了匿名化處理。開展了“農(nóng)民視角的鄉(xiāng)村振興研究”,共收集農(nóng)民問卷529份,并對縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及村莊層面各類主體展開了深度訪談,其中多個問題涉及基層干部和農(nóng)民視角的糧食安全。輔以2022年研究團隊在江蘇省的調(diào)研材料,本研究旨在解讀基層糧食安全迷思：在鄉(xiāng)村振興背景下,基層干部和農(nóng)民是如何理解和看待糧食安全的?在國家糧食安全戰(zhàn)略背景下,糧食安全的保障工作面臨哪些現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)?其背后有著怎樣的深層邏輯?在上述分析基礎(chǔ)上,嘗試為進一步的研究、政策和具體行動提供有益參考。

二、糧食安全的基層認知

基層干部和農(nóng)民是保障糧食安全最直接的參與者和感受者。明晰基層干部和農(nóng)民的糧食安全認知,對解讀基層糧食安全迷思具有重要意義。通過歸納和對比發(fā)現(xiàn),基層干部普遍以自上而下的行政化思維看待糧食安全,農(nóng)民的糧食安全感知則呈現(xiàn)日?；⒕唧w化和多元化特征。

(一)基層干部：行政壓力下的糧食安全認知

1.壓力傳導(dǎo)下的行政化認知

隨著糧食安全被提升至國家戰(zhàn)略高度,地方政府高度重視糧食安全保障工作。各地政府通過任務(wù)分解的方式及其配套的量化考核指標體系,將工作任務(wù)層層分解至下一級政府單位,并根據(jù)其實際完成情況進行獎懲。在行政壓力層層傳導(dǎo)的過程中,基層政府尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)的基層政府普遍承受著自上而下的糧食安全保障壓力,各級主管或分管糧食生產(chǎn)的基層干部面臨一系列與糧食安全相關(guān)的目標任務(wù)和考核指標。其中,糧食主產(chǎn)區(qū)干部承擔(dān)的行政任務(wù)重于非糧食主產(chǎn)區(qū)干部,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨的考核壓力大于縣級干部。以湖南省照水縣(糧食主產(chǎn)區(qū))為例,該縣下轄的田陌鄉(xiāng)在2021年承擔(dān)了“連片建設(shè)1 000畝雙季稻示范區(qū)4個、再生稻示范區(qū)3個,分村建設(shè)300畝以上優(yōu)質(zhì)稻示范點23個”的任務(wù),與這一目標相伴的是照水縣相關(guān)政府部門的一系列考評和問責(zé)。在強大的問責(zé)壓力下,確保糧食安全的工作成為令鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭疼的難題,甚至導(dǎo)致部分干部產(chǎn)生退卻心理。區(qū)別于主產(chǎn)區(qū)干部,非主產(chǎn)區(qū)干部同樣面臨糧食安全保障壓力;但相較而言,其目標任務(wù)較少,相應(yīng)的問責(zé)壓力也較小。例如,浙江省天歌縣(非糧食主產(chǎn)區(qū))干部表示,“本地耕地面積較小,保障糧食安全的壓力不是特別大”。

無論是否處于糧食主產(chǎn)區(qū)、就任于縣級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門,基層干部普遍將糧食安全等同于一系列目標任務(wù)和考核指標,他們對糧食安全的重視程度取決于其工作職責(zé)范圍內(nèi)所面臨的行政壓力。正是在行政壓力下,基層干部尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)基層干部的工作在一定程度上推動了糧食安全保障任務(wù)的落實以及糧食安全保障目標的實現(xiàn)。例如,湖南省照水縣開展的“治荒”(治理耕地拋荒)、“擴雙”(推廣雙季稻)、“全優(yōu)”(推廣高端優(yōu)質(zhì)稻)、“再生”(鼓勵種植再生稻)等一系列配套工作,對提高該地糧食產(chǎn)量、保障糧食安全起到了重要作用。

2.不同政策之間的沖突感知

保障糧食安全是鄉(xiāng)村振興的首要任務(wù),而產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ),是解決農(nóng)村一切問題的前提(4)國務(wù)院關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見.中央人民政府網(wǎng).(2019-06-28)[2022-10-07]. http：∥www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/28/content_5404170.htm。。在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中,基層干部觀察到部分糧食安全保障政策落地與產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作推進之間存在矛盾和沖突。這種感知集中在作物類型和土地利用方式兩個方面。其中,作物類型的沖突主要體現(xiàn)在糧食作物與經(jīng)濟作物之間。種植糧食作物是保障糧食安全的重要基礎(chǔ),而種植經(jīng)濟效益較高的經(jīng)濟作物對地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至產(chǎn)業(yè)振興更有裨益。如何妥善處理不同作物種植選擇所需要面對的政策沖突,是基層干部在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中面臨的較大難題之一。正如湖南省竹西鎮(zhèn)的干部所言,“在鄉(xiāng)村振興背景下,保障糧食安全與推進(非糧)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間是存在矛盾的。為了保障糧食安全,本地區(qū)必須擴大雙季稻種植面積,但如果這些土地只用來種糧食,而非發(fā)展經(jīng)濟作物,那么產(chǎn)業(yè)振興就很難實現(xiàn)?！蓖恋乩梅绞降臎_突則主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地之間。浙江省天歌縣的干部認為,“守住18億畝耕地紅線是維護國家糧食安全的基本前提,天歌縣肯定是不會去觸碰這根紅線的?，F(xiàn)在我們主要考慮的是,如何通過調(diào)整來盤活可利用的土地,但這很難。本縣現(xiàn)在要找一塊200畝以上的一般耕地來做農(nóng)業(yè)項目都很不容易?！?/p>

作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體執(zhí)行者,基層干部看到了部分糧食安全保障政策在落地時與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間存在的矛盾和沖突。對基層干部而言,糧食安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展均是重要的行政考核目標,兩項目標的實踐張力是其面臨的主要挑戰(zhàn)。

3.糧食安全的社會政治意義

農(nóng)業(yè)是穩(wěn)定經(jīng)濟社會發(fā)展的“壓艙石”,其中一方面體現(xiàn)在糧食的供給上。近年來,隨著糧食生產(chǎn)成本不斷上升,無論小農(nóng)戶還是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,均面臨種糧增收難的問題?；鶎痈刹吭谂c種糧主體的長期接觸中早已注意到這一困境,正如湖南省照水縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的一位干部所言,“種植雙季稻,農(nóng)民的收益是很少的,就連種植面積達400畝的大戶,凈收益也不多?！比绻麅H從經(jīng)濟收益角度來看,糧食生產(chǎn)對個體收入增加、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的貢獻均較為微薄。然而,正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的,“糧食問題不能只從經(jīng)濟上看,必須從政治上看,保障國家糧食安全是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎(chǔ)”(5)王憲魁.提高政治站位確保國家糧食安全.光明網(wǎng).(2022-02-25)[2022-10-07].https：∥m.gmw.cn/baijia/2022-02/25/35545102.html。。為了充分發(fā)揮糧食的社會功能,基層干部認為,國家必須宏觀調(diào)控,加大種糧補貼支持力度,以此激發(fā)種糧主體的積極性,保障國家糧食安全。至于“誰來種糧”的問題,基層干部認為,結(jié)合我國“大國小農(nóng)”的基本國情農(nóng)情,小農(nóng)戶應(yīng)通過糧食生產(chǎn)實現(xiàn)自給自足;新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)通過適度規(guī)模經(jīng)營,提高生產(chǎn)效益,保障國家糧食安全。正如陜西省紅石縣的一位干部所言,“農(nóng)民自給自足是國家糧食安全的重要保障,但其在自給自足之外難以實現(xiàn)規(guī)?；?因此還需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)?！?/p>

總體來說,基層干部既深刻體會到了部分糧食安全保障政策落地與地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作推進之間存在的矛盾和沖突,也認識到了糧食安全對于經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義,這進一步增加了他們在面對不同的行政目標和行政壓力時協(xié)調(diào)與選擇的難度。

(二)農(nóng)民群體：日常實踐中的糧食安全感知

本次調(diào)研共收集農(nóng)民問卷529份,其中有104位被訪者表示其本人和家人均不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn);在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的425位被訪者中,小農(nóng)戶為410位、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為15位(6)調(diào)研實際涉及25位新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,由于部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并非本村農(nóng)民等原因,對其情況的了解以半結(jié)構(gòu)式訪談方式獲得。。農(nóng)民群體內(nèi)部的異質(zhì)性決定了這一群體對糧食安全認知的復(fù)雜性。但總體來看,各類農(nóng)民群體的糧食安全認知均主要源于其具象化的日常生產(chǎn)生活實踐,他們對糧食安全的理解呈現(xiàn)日?；?、具體化、多元化特征。這些特征與基層干部的認知特征存在較大差異。

1.個體經(jīng)濟理性認知與選擇

在糧食生產(chǎn)方面,國家政策“趨糧化”目的是筑牢糧食安全防線,保障國家糧食安全。然而,農(nóng)民遵循經(jīng)濟理性邏輯,存在“非糧化”傾向(阮海波,2022)。舒爾茨(1987)的理性小農(nóng)理論認為,農(nóng)民是理性經(jīng)濟人。面對種糧不賺錢甚至虧本的現(xiàn)實,以及生產(chǎn)生活資料商品化帶來的貨幣性開支壓力,部分小農(nóng)戶放棄糧食生產(chǎn),改種經(jīng)濟作物或直接外出務(wù)工。正如不少農(nóng)民所言,“一畝稻谷的收入只有三四百元,一畝茶大概有兩三千元,大家都知道該怎么選擇”,“家庭開支非常大,種地不如打工”。調(diào)研顯示,無論是否仍在種糧,糧食收益都已經(jīng)不再是大部分農(nóng)民家庭的主要收入來源。此外,一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也因種糧收益低而存在非糧化傾向或陷入對政策扶持的高度依賴狀態(tài),將自身的發(fā)展前景與政策扶持力度掛鉤。例如,陜西省某調(diào)研村水稻種植合作社的一位負責(zé)人表示,“自己對發(fā)展沒什么信心,主要是因為利潤太低?，F(xiàn)在就看國家政策,如果政策支持力度小,未來就更難了?！?/p>

2.糧食重要性的多元化表達

在經(jīng)濟理性視域下,種糧是一種非理性選擇。然而,調(diào)研顯示,在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的410位小農(nóng)戶中仍有77.6%在種糧。在農(nóng)民看來,糧食具有超越經(jīng)濟效益的重要價值,這既體現(xiàn)在糧食直接食用或使用的屬性上,也包括糧食背后的諸多社會象征與意義。

一方面,盡管糧食生產(chǎn)無法產(chǎn)生較高的經(jīng)濟效益,但能為農(nóng)民提供口糧,滿足基本生存所需。在410位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶中,50.5%表示自家吃的糧食中至少有一半是自家生產(chǎn)的;在318位種糧小農(nóng)戶中,74.5%表示自家種植的糧食全部或大部分供自家使用。除了數(shù)量方面的可獲得性,口糧的質(zhì)量也是農(nóng)民所看重的。例如,有的農(nóng)民種糧是因為“自家種的小麥口感很好”。另外,作為飼料或農(nóng)副產(chǎn)品加工的原料,糧食構(gòu)成了小農(nóng)戶多元生計體系的重要組成部分,如玉米除了食用,還可以用于喂豬、烤酒等。

另一方面,附著于糧食生產(chǎn)的社會象征與意義是農(nóng)民不愿舍棄種糧的重要原因之一。首先,作為基本的生計保障,糧食生產(chǎn)有助于降低普通農(nóng)民的生活成本、維系返鄉(xiāng)農(nóng)民工的基本生活、補充在村老人的微薄養(yǎng)老金,甚至為留守老人支持進城子女生計提供了可能。其次,糧食生產(chǎn)是農(nóng)民尤其是老人的一種精神寄托。一些農(nóng)民將種糧作為自己的“天職”,他們種糧或出于習(xí)慣,或出于糧食帶給自身的安全感,或僅出于對土地本身的珍視。例如,有位農(nóng)民表示：“種糧不賺錢,但不忍心看著地荒了”。再次,通過提供健康安全的食物和保留體驗鄉(xiāng)村的場域,種糧成為在村老人與城市子女及孫輩拉近距離、增強交流的情感紐帶。最后,國家糧食安全也是部分農(nóng)民心中所憂所患,因為農(nóng)民擔(dān)心“國家沒有糧食就沒有吃的,靠進口會被他國卡脖子”。對農(nóng)民而言,糧食生產(chǎn)的上述社會價值超過糧食本身的經(jīng)濟價值。正是出于這一考量,盡管種糧的經(jīng)濟效益很低,但是很多農(nóng)民仍在堅持種糧。

3.源于日常的“糧食不安全感”

政府官員或?qū)＜覍W(xué)者往往根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來評判目前的糧食安全狀況。與之不同,農(nóng)民對糧食安全的感知直接來源于日常生產(chǎn)生活實踐。調(diào)研顯示,不少農(nóng)民擔(dān)憂糧食安全,這種“糧食不安全感”主要源于糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié),部分源于儲存與消費環(huán)節(jié)。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié),首先,農(nóng)民的“糧食不安全感”緣于村莊勞動力的流失。例如,湖南省多位農(nóng)民說,“年輕人出去打工后都不愿回來,老一輩人也快沒法種地了”,農(nóng)村普遍面臨“無人種地”困境。其次,農(nóng)民的“糧食不安全感”出于對土地破壞或土地利用方式改變的擔(dān)憂。例如,一些農(nóng)民因看到土地被破壞或拋荒而產(chǎn)生糧食不安全感,還有一些農(nóng)民則因土地改種經(jīng)濟作物而產(chǎn)生擔(dān)憂。最后,農(nóng)民的“糧食不安全感”生發(fā)于自然災(zāi)害所導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)或絕產(chǎn)現(xiàn)象。例如,一些農(nóng)民反映：“風(fēng)災(zāi)導(dǎo)致玉米倒伏減產(chǎn)”。

在糧食儲存過程中,農(nóng)民的“糧食不安全感”主要源于部分農(nóng)民化學(xué)物品使用不當(dāng)或過量?！昂芏嗳瞬涣罆窦Z食,而是直接用防腐劑保存,這是很危險的?！贝送?糧食消費支出的壓力也加劇了部分貧弱農(nóng)戶在糧食獲得上的不安全感。例如,陜西省一位易地扶貧搬遷農(nóng)民表示：“我們搬遷后沒法種地,只能買米吃,養(yǎng)老金買完米就沒剩多少了。”從國家整體來看,我國糧食產(chǎn)量連續(xù)8年站穩(wěn)1.3萬億斤臺階,依靠自己力量端牢了飯碗(7)我國糧食產(chǎn)量連續(xù)8年站穩(wěn)1.3萬億斤臺階依靠自己力量端牢飯碗.中央人民政府網(wǎng).(2022-12-25)[2023-01-25].http：∥www.gov.cn/xinwen/2022-12/25/content_5733430.htm。。但在宏觀圖景與精確數(shù)字的背后,作為糧食的直接生產(chǎn)者和重要消費者的農(nóng)民基于日常實踐而產(chǎn)生的“糧食不安全感”或?qū)Z食安全的擔(dān)憂同樣值得關(guān)注。

總體來看,兩類基層主體的糧食安全認知,既存在相關(guān)性,也具有較大差異。一方面,基層干部與農(nóng)民的糧食安全認知皆源于他們的工作或日常實踐,其共同構(gòu)成了基層糧食安全認知的整體性圖景;另一方面,兩類主體的認知內(nèi)涵存在較大差異?；鶎痈刹孔裱陨隙碌男姓季S,以一種宏觀的總體性視角來看待糧食安全,他們的認知與工作內(nèi)容高度相關(guān);農(nóng)民則普遍從個體微觀視角出發(fā),基于個體、家戶乃至村莊等較小范圍的具體觀察來表達自己的糧食安全感知,他們的感知更具有個體主觀性。這一研究表明,基層糧食安全問題既是涉及國家糧食安全戰(zhàn)略自上而下的行政傳導(dǎo)與落地的宏觀問題,也與億萬農(nóng)民的日常生產(chǎn)生活微觀實踐息息相關(guān)。解讀基層糧食安全迷思,需在宏觀維度與微觀視角相互結(jié)合的現(xiàn)實情境中充分展開。

三、糧食安全面臨的問題與主要成因

盡管國家宏觀政策層面始終高度重視糧食安全,然而,研究表明,基層在保障糧食安全上面臨諸多現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)?；诨鶎又黧w的現(xiàn)實感知與行動實踐,本研究從結(jié)構(gòu)、制度、主體三個維度出發(fā),考察糧食安全面臨的現(xiàn)實問題及其主要成因。

(一)自然與社會的結(jié)構(gòu)性限制

糧食生產(chǎn)過程深受各類結(jié)構(gòu)性因素制約。其中,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性是制約糧食生產(chǎn)的自然結(jié)構(gòu)性因素。此外,在農(nóng)村社會人口老齡化背景下,勞動力短缺日益成為糧食安全面臨的重大人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然脆弱性

農(nóng)業(yè)是人類通過勞動,利用自然環(huán)境提供的條件,促進和控制生物體的生命活動過程,取得人類社會所需產(chǎn)品的生產(chǎn)部門(朱啟臻,陳倩玉,2008)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅需要遵循作物的生長周期,而且需要配套的氣候、氣溫、光照、水、土壤以及地形地勢等自然資源。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依托于此,反過來,自然環(huán)境的不確定性也構(gòu)成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不穩(wěn)定因素。在調(diào)研中,農(nóng)民普遍反映糧食生產(chǎn)過程易遭受旱、澇、霜凍、風(fēng)災(zāi)等氣候災(zāi)害以及植物病蟲害、野豬入侵等的威脅,同時糧食產(chǎn)量也受制于土壤肥沃程度、水資源多寡等自然條件?？傊?這些自然因素形塑了糧食生產(chǎn)的不穩(wěn)定性特征,使其始終面臨減產(chǎn)甚至絕產(chǎn)風(fēng)險。

面對這些外部不確定性,政府、村級組織以及農(nóng)民等各主體采取了一系列抵御防范措施,如提供災(zāi)害補償、修建灌溉設(shè)施、參加農(nóng)業(yè)保險等,但難以徹底消弭自然因素對糧食生產(chǎn)的消極影響。其中,部分原因在于災(zāi)害防范機制缺失或不健全,如農(nóng)業(yè)保險缺位導(dǎo)致農(nóng)民在遇到自然災(zāi)害時極易蒙受較大損失。這既可歸因于農(nóng)民的參保積極性不高,也與農(nóng)業(yè)作物保險的理賠標準不透明、程序復(fù)雜、賠付比例較低有關(guān)。然而,溯本求源,糧食生產(chǎn)頻遭自然侵擾的根本原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然脆弱性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”,強烈依賴自然資源又極易受自然環(huán)境影響。這一區(qū)別于工業(yè)生產(chǎn)的自然特性,始終是影響糧食產(chǎn)量繼而制約糧食安全的重要結(jié)構(gòu)因素。

2.農(nóng)村社會人口結(jié)構(gòu)困境

除了農(nóng)業(yè)的自然脆弱性,糧食生產(chǎn)還受農(nóng)村社會當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)特征制約。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下,農(nóng)村人口尤其是青壯年勞動力常年在外務(wù)工,“農(nóng)村空心化”“農(nóng)民老齡化”成為廣大農(nóng)村的現(xiàn)實寫照。2021年的5省10村調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,老年人口占各村常住人口比例的平均值為31.6%,約為城鎮(zhèn)(15.8%)的兩倍,農(nóng)村人口老齡化問題突出。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開勞動力的投入,與村莊人口老齡化問題相伴的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的老齡化現(xiàn)象。隨著老年人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中逐漸退場,勞動力短缺正成為制約糧食生產(chǎn)的重要因素。當(dāng)問及“您認為目前制約您家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要問題是什么”時,農(nóng)民選擇“缺少勞動力”的比例(40.2%)最高。村莊人口老齡化背景下的勞動力短缺問題已成為制約糧食生產(chǎn)的重要結(jié)構(gòu)因素。

(二)政策制度的基層實踐張力

除了自然、社會等結(jié)構(gòu)因素,糧食生產(chǎn)的全部環(huán)節(jié)以及生產(chǎn)要素的投入還與各類政策、制度緊密相關(guān)。國家政策制度的出臺與調(diào)整通過各種路徑傳導(dǎo)至糧食生產(chǎn)層面,在此過程中,部分政策制度安排與糧食生產(chǎn)之間存在張力,在一定程度上制約著糧食安全。

1.土地政策靈活性不足與效果偏移

“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”(8)全國政協(xié)委員馬忠明：耕地是糧食生產(chǎn)的命根子.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng).(2022-03-08)[2023-01-25]. http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2022lhjj/lhdt_29091/202203/t20220308_6391426.htm。,耕地政策制度的推行與調(diào)整直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)活動的開展。目前,由于綜合考量不充分、執(zhí)行標準不靈活,部分政策在落地時存在效果偏移問題。這在一定程度上制約了糧食的高效生產(chǎn),阻礙了糧食安全目標的實現(xiàn)。

自我國實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,耕地“分田到戶”在一定時期內(nèi)調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,然而也在實踐中導(dǎo)致了耕地細碎化問題(Ye,2015)。這嚴重制約了耕地的利用效率,在農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變動的當(dāng)下更成為影響糧食安全的重要問題。具體來看,耕地細碎化加大了平整土地、使用農(nóng)機以及配備農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)活動的難度,農(nóng)民的生產(chǎn)成本顯著增加。例如,河北省山桃村的一位農(nóng)民表示,“自家耕地過于分散,不利于機械化,灌溉用水花費也特別大。”此外,因耕地細碎化導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)機械進入難、機械化成本過高等問題,使得部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接放棄小塊耕地種植。這既造成了耕地資源浪費,也影響了糧食生產(chǎn)。除了上述直接影響外,耕地細碎化還間接導(dǎo)致部分農(nóng)戶之間的生計安排產(chǎn)生沖突,進而影響糧食安全。在河北省千山縣,一些外出務(wù)工的農(nóng)民在耕地上改種樹木,嚴重影響了鄰近耕地的糧食種植。正如一位農(nóng)民所言,“村里耕地都挨著,有人出去務(wù)工就栽樹,留在村里的人種糧食。樹蔭遮蔽導(dǎo)致糧食產(chǎn)量下降,使得原先種糧的農(nóng)民也開始栽樹,這又會影響更多的種糧農(nóng)民?！睆恼邔用鎭砜?“二輪延包”政策將進一步加劇耕地細碎化問題。

近年來,遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴格管控“非糧化”的土地政策在維護國家糧食安全穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用,但其較為嚴苛的執(zhí)行標準在一定程度上背離了政策初衷,制約了糧食產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。具體來看,服務(wù)于糧食規(guī)模生產(chǎn)的社會化服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因嚴苛的耕地管控政策而難以順暢開展。例如,江蘇省一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提道：“在平原地區(qū),小麥的播種環(huán)節(jié)通常依賴于機械操作。但是,在遏制耕地‘非農(nóng)化’政策的限制下,耕地中間無法修建機耕路。這樣一來,很多耕地都難以實現(xiàn)機械化播種。除了機耕路以外,修建水渠等基礎(chǔ)設(shè)施也同樣受限?！贝送?貯存廠房、加工場地等無法修建,生產(chǎn)者通過延長產(chǎn)業(yè)鏈以促進糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的機會受限。盡管這一管控政策旨在打擊耕地“非農(nóng)化”建設(shè)行為,穩(wěn)定國家糧食生產(chǎn)面積,但政策執(zhí)行標準過于嚴苛、落地“一刀切”在一定程度上阻礙了糧食安全目標的實現(xiàn)。

2.種糧補貼政策不完善

在糧食生產(chǎn)過程中,各環(huán)節(jié)的投入與產(chǎn)出直接決定著農(nóng)民的種糧效益,進而影響農(nóng)民的種糧選擇。與之相關(guān),種糧補貼政策的完善與否也作用于農(nóng)民的種糧意愿。調(diào)研顯示,政策補貼力度較小且存在規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)保險賠付效果不佳,在一定程度上挫傷了農(nóng)民的種糧積極性。

一路攀升的農(nóng)資價格以及農(nóng)忙時高昂的雇工費用,使得農(nóng)民的生產(chǎn)投入負擔(dān)較重。湖南省照水縣的一位農(nóng)民表示：“種一畝地大約需要肥料200元、農(nóng)藥100元、雇傭工人400元、租賃農(nóng)機100元,但糧食的收購價是一塊多,種糧的實際收入很少。”一方面是糧食生產(chǎn)成本不斷增加,另一方面卻是糧食收購價格常年處于低位。針對糧食生產(chǎn)效益低的問題,國家出臺了一系列種糧補貼政策來調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。然而,政策補貼力度較小,而且存在偏好規(guī)?；?jīng)營主體的特征,這導(dǎo)致小農(nóng)戶獲得的補貼較少,種糧積極性嚴重受挫。正如一些農(nóng)民所言,“種糧大戶能夠享受政策上的優(yōu)惠,小農(nóng)戶卻參與不來”,“種優(yōu)質(zhì)稻,一畝只給70元補貼,根本不頂用”。除此之外,盡管農(nóng)業(yè)保險覆蓋率不斷提升,但賠付比例較低,在一定程度上削弱了農(nóng)民的種糧意愿。

3.生態(tài)政策的抵牾效應(yīng)

圍繞特定目標制定的政策制度在執(zhí)行過程中可能會與其他政策存在沖突或產(chǎn)生其他社會經(jīng)濟影響。調(diào)研顯示,部分生態(tài)政策僅以環(huán)境保護為出發(fā)點,在具體執(zhí)行過程中存在忽視甚至犧牲農(nóng)民種糧利益的問題。

一方面,部分生態(tài)政策僅將生態(tài)環(huán)境保護指標考慮在內(nèi),忽視了對糧食生產(chǎn)和農(nóng)民生計的潛在負面影響。例如,出于對生態(tài)環(huán)境的考量,很多省份禁止秸稈焚燒,推行“秸稈還田”。這一生態(tài)政策在一定程度上忽視了秸稈還田技術(shù)不成熟、實踐操作困難所導(dǎo)致的后續(xù)問題以及相應(yīng)的勞動負擔(dān)等問題。江蘇省的一位縣級干部表示：“秸稈還田對老百姓糧食種植是不利的,腐爛的秸稈在田里時間長了會產(chǎn)生沼氣,對秧苗的成長不好,結(jié)果會直接影響糧食產(chǎn)量。”

另一方面,部分生態(tài)政策不惜以犧牲農(nóng)民種糧利益為代價。例如,保護野豬等野生動物的生態(tài)政策使得農(nóng)民在糧食作物遭受野豬入侵時束手無策。河北省山桃村的一位農(nóng)民表示：“平日里時不時有野豬來破壞莊稼,它是國家保護動物,打也打不得。目前,除了做些防護措施,例如拉繩子、買設(shè)備,沒有其他辦法?！贬槍ψ魑镌馐芤柏i等野生動物侵害的情況,國家出臺了相應(yīng)的補償政策。然而,補償條件較高,多數(shù)有需要的農(nóng)戶被排除在外。浙江省的一位農(nóng)民表示：“政策要求只對受損土地達1畝以上的農(nóng)戶進行賠償?？墒谴謇锶司挥袔追痔?很多農(nóng)戶因為受損土地面積過小而得不到賠償。”

總之,部分國家政策在落地時與糧食安全目標之間存在張力。這種張力既體現(xiàn)為政策制度具體執(zhí)行時靈活性不足,導(dǎo)致糧食高效生產(chǎn)困難重重;也體現(xiàn)為種糧補貼政策力度不夠,導(dǎo)致糧食生產(chǎn)效益始終偏低;還體現(xiàn)為其他政策(如生態(tài)政策)在落地時,對糧食生產(chǎn)造成的直接或間接負面影響。這一系列政策制度的基層實踐張力,共同構(gòu)成了糧食安全目標實現(xiàn)的制度性障礙。

(三)保障糧食安全的主體困境

小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是我國糧食生產(chǎn)的重要主體,基層干部是貫徹落實國家糧食安全政策的具體執(zhí)行者,他們共同構(gòu)成了糧食安全的主要保障群體。這三類主體分別存在不同的主體性困境,糧食安全的社會基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。未來,誰來種糧、如何種糧、如何保障糧食安全仍是重大現(xiàn)實難題。

1.小農(nóng)戶：主體流失與代際斷裂

當(dāng)前,農(nóng)村人口尤其是青年群體迫切渴望離開農(nóng)村,不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),這意味著種糧主體的不斷流失。首先,農(nóng)民普遍認為留在農(nóng)村“沒前途、沒事干、沒錢賺”,缺少就業(yè)機會、農(nóng)業(yè)盈利較少成為農(nóng)民逃離農(nóng)村的主要原因(Rigg,2006)。正如湖南省一位農(nóng)民所言,“留在村里種地,一年收入不超過5 000元,比不上外出打工一個月的收入。”其次,農(nóng)村的生活條件較差、教育醫(yī)療水平較低且社會保障體系不健全,難以滿足農(nóng)民家庭所需,這構(gòu)成了農(nóng)民遠離農(nóng)村的另一個原因。以湖南省關(guān)下村為例,為了能讓孩子接受更好的教育,村莊很多年輕人不得不去縣城貸款購買學(xué)區(qū)房,為了償還貸款而又不得不外出務(wù)工。最后,農(nóng)村學(xué)校教育和家庭教育傳遞的思想觀點成為青年離開農(nóng)村的重要推力。無論是青年自身還是父母,他們皆較少將務(wù)農(nóng)看作青年未來謀生的首要選擇(Tadele &Gella,2012)。正如湖南省一位村干部所言,“農(nóng)村孩子從小接受的教育就是要‘跳出農(nóng)門’,走向城市?！本C上,生計機會匱乏、生活保障不足以及“賤農(nóng)主義”觀念共同推動著農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民遠離農(nóng)村、遠離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

即使在村或返鄉(xiāng),農(nóng)村青年也較少從事糧食生產(chǎn)。這些青年往往更愿意投身農(nóng)村電商、民宿旅游等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域。即便從事農(nóng)業(yè),他們也更愿意從事經(jīng)濟效益較高的經(jīng)果林等產(chǎn)業(yè),而非糧食生產(chǎn)。正如湖南省的一位青年所言,“自己從來沒有種過地,現(xiàn)在在村的年輕人也不可能再去種地了?！背藢r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的抗拒與逃離,青年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能的缺失也降低了其從事糧食生產(chǎn)的可能性(White,2012)。正如一些農(nóng)村青年所言,“小時候還干農(nóng)活,現(xiàn)在干得很少了,做農(nóng)活的技能都已經(jīng)丟失了”,“現(xiàn)在30歲以下的人都不知道怎么種地了”。

伴隨農(nóng)村青年的逃離,農(nóng)業(yè)陷入難以為繼的現(xiàn)實窘?jīng)r。當(dāng)前,在村農(nóng)民尤其是老年人出于家庭口糧安全的生計考量以及對糧食多元社會價值的珍視而堅持種糧。然而,受限于身體狀況,老年人越來越難以完成高強度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,逐漸退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。例如,陜西省鹿鳴村的一位農(nóng)民表示,自家減少糧食種植面積的一個主要原因就是“自己和丈夫的年齡越來越大,身體也越來越不好,種植糧食需要背、需要扛,需要消耗大量的體力,自己和丈夫已經(jīng)吃不消了”。湖南省飛燕村的一位農(nóng)民也表示：“雖然自家現(xiàn)在的農(nóng)田數(shù)量較多,但是隨著自己和妻子兩個人年紀變大,未來就種不了地了?！?/p>

一方面,農(nóng)村青年主動逃離農(nóng)村、逃離農(nóng)業(yè)生產(chǎn);另一方面,老年人因身體原因逐漸退出糧食生產(chǎn)。目前,糧食安全面臨較為嚴峻的生產(chǎn)主體代際斷裂問題,“未來誰來種地”成為亟待關(guān)注的現(xiàn)實難題。

2.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體：意向不足與規(guī)模困境

面對日益凸顯的“無人種地”難題,2022年中央一號文件強調(diào)發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在保障糧食安全方面的重要作用,“支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)多種糧、種好糧”(9)中共中央國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見.國家糧食和物資儲備局網(wǎng).(2022-02-22)[2022-07-18].http：//www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml。。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,被訪小農(nóng)戶中認為未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要靠“專業(yè)大戶/家庭農(nóng)場”的最多,占35.6%;此外,還有不少小農(nóng)戶認為“合作社”(23.4%)、“企業(yè)”(22.0%)是未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要主體。由此可見,以專業(yè)大戶/家庭農(nóng)場、合作社和企業(yè)為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在保障糧食安全方面被寄予厚望。然而,研究發(fā)現(xiàn),新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在糧食生產(chǎn)方面存在意向不足、經(jīng)營陷入規(guī)模困境等問題。

制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵因素是自身意向不足,其中既包括種糧意愿不強,也包括種糧目的偏離。一方面,從經(jīng)濟理性角度來看,種糧收益遠低于種植經(jīng)濟作物的收益,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種糧意愿不強。這一點可從調(diào)研數(shù)據(jù)中窺見一二。訪談的25位新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中有21位幾乎不從事糧食生產(chǎn)。另一方面,部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要為獲取國家政策補貼而選擇種糧,這類政策補貼驅(qū)動型主體在糧食生產(chǎn)方面往往缺乏穩(wěn)定性。其中,部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種糧目的在于套取補貼,糧食生產(chǎn)的真實性存疑。例如,湖南省關(guān)下村的一位農(nóng)民表示：“有的人只是在打著產(chǎn)業(yè)大戶的幌子套取政策補貼,名義上種了370畝糧食,實際上大多是別人在種,自己拿補貼?！贝送?部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對政策補貼存在依賴,陷入“有補貼活,沒補貼死”的困境。正如陜西省松濤村的一位農(nóng)民所言,“一些專業(yè)大戶主要靠國家扶持,如果國家補貼變少,他們可能面臨倒閉風(fēng)險?！闭哐a貼驅(qū)動型主體極具脆弱性,難以成為保障國家糧食安全的穩(wěn)定力量。

在生產(chǎn)經(jīng)營過程中,部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體陷入“規(guī)模不經(jīng)濟”困境,“非糧化”傾向明顯。主流觀點認為,規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式在技術(shù)上優(yōu)于小規(guī)模生產(chǎn)方式,規(guī)?；?jīng)營有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率(考茨基,1955：131)。然而,調(diào)研發(fā)現(xiàn),現(xiàn)實并非全都如此。例如,江蘇省的一位農(nóng)民表示：“大戶種植水稻的畝產(chǎn)是趕不上小農(nóng)戶的,他們的畝產(chǎn)至少要比小農(nóng)戶少200斤。這主要是由插秧環(huán)節(jié)的損耗造成的?！贝送?新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往因生產(chǎn)規(guī)模較大而存在風(fēng)險抵抗能力偏弱的問題。例如,湖南省飛燕村的一位農(nóng)民表示：“種糧大戶遭受洪澇等自然災(zāi)害的風(fēng)險往往大于小農(nóng)戶,他們的風(fēng)險抵抗能力不強。”因生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；鴮?dǎo)致的低產(chǎn)量、高風(fēng)險特征,使得部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體陷入“規(guī)模不經(jīng)濟”困境,這在一定程度上強化了其“非糧化”偏好。

鑒于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身的規(guī)模困境,通過“發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對小農(nóng)戶的帶動作用”(10)中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》.中央人民政府網(wǎng).(2019-02-21)[2022-08-17].http：∥www.gov.cn/xinwen/2019-02/21/content_5367487.htm。來保障糧食安全,亦存在現(xiàn)實困難。首先,小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體存在聯(lián)結(jié)的比例較低。本次調(diào)研顯示,63.1%的被訪小農(nóng)戶并未與任何新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體存在聯(lián)結(jié)。其次,部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身發(fā)展尚存在諸多困境,帶動小農(nóng)戶發(fā)展的能力不足。例如,一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負責(zé)人表示：“自己都掙不到錢,沒法帶動小農(nóng)戶?！弊詈?一些小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(尤其是外來主體)之間缺少深厚的社會關(guān)系作為支撐,同時缺乏緊密健全的聯(lián)結(jié)機制。當(dāng)聯(lián)結(jié)出現(xiàn)問題時,雙方的聯(lián)結(jié)關(guān)系極易破裂。兩類主體在聯(lián)結(jié)關(guān)系上的不穩(wěn)定,對發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障糧食安全構(gòu)成了較大的挑戰(zhàn)。

3.基層干部：政績至上與標準導(dǎo)向

基層干部理應(yīng)是保障糧食安全的重要主體。然而,在基層治理實踐中,部分基層干部堅持“政績至上”的工作理念與考核標準導(dǎo)向的工作方式,其工作在一定程度上阻礙了糧食安全目標的實現(xiàn)。

在“政績至上”尤其是“唯經(jīng)濟”政績理念的支配下,部分基層干部盲目招商引資,默許外來資本不恰當(dāng)?shù)馗淖兇迩f耕地利用方式。這不僅在一定程度上損害了耕地地力,從長遠來看,還影響到耕地的可持續(xù)利用與未來的糧食安全。以湖南省飛燕村為例,基層干部引進外來企業(yè)發(fā)展小龍蝦養(yǎng)殖。對此,一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示：“村莊靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展才是根本,落后地區(qū)只有靠小龍蝦養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè),才能快速發(fā)展起來?！比欢?小龍蝦養(yǎng)殖企業(yè)通過將村莊連片水田中的淤泥挖出來,打造水塘。這種耕地利用方式的調(diào)整從根本上損害了水稻的種植環(huán)境,使得原本的耕地難以再種植水稻。正如飛燕村的一位農(nóng)民所言,“將好好的土地流轉(zhuǎn)給小龍蝦養(yǎng)殖企業(yè),這是掉進陷阱里了?！被鶎痈刹窟^于追求地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展而忽視生態(tài)環(huán)境,這種政績觀為地區(qū)未來的糧食安全埋下了隱患。

除此之外,在繁多的行政任務(wù)和嚴格的問責(zé)壓力下,一些基層干部以達到任務(wù)考核標準為行動準則。這種工作方式使得部分糧食安全保障工作雖然達到了考核標準,但卻背離了政策初衷。調(diào)研顯示,部分地區(qū)開展的農(nóng)田改造項目在執(zhí)行過程中存在明顯的考核導(dǎo)向。如浙江省某村的一位農(nóng)民表示：“農(nóng)田改造的政策是好的,但具體執(zhí)行是有問題的。明明說是農(nóng)田改造,結(jié)果就是把土翻一翻、用挖掘機挖一挖。不僅效果沒有達到,反而破壞了土地?！被鶎痈刹恳赃_到考核標準為目標的工作方式在一定程度上削弱甚至消解了糧食安全保障工作的重要作用。

總體來說,基層實踐表明,保障糧食安全的主體存在諸多主觀和客觀上的困境,保障糧食安全的社會基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。首先,老年人日益退出糧食生產(chǎn),青年人不愿涉足農(nóng)業(yè),糧食生產(chǎn)的勞動力基礎(chǔ)不穩(wěn)。其次,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體出于經(jīng)濟效益的考量,非糧化趨勢明顯,難以彌補小農(nóng)戶退出糧食生產(chǎn)后的缺漏。最后,作為上級政策的執(zhí)行者,基層干部不直接進入糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié),但部分基層干部的政績觀以及政策執(zhí)行偏差極大地損害了糧食安全目標的實現(xiàn)。盡管保障糧食安全契合國家整體利益,但保障主體卻分別擁有不同于國家整體或其他主體的利益。在各自主體利益的支配下,各類主體開展的行動實踐并非導(dǎo)向整體的糧食安全目標,反而可能陷入“集體行動困境”(奧爾森,2018：3),使得作為整體目標的糧食安全始終存在隱憂。

四、結(jié)論與建議

國以糧為本,民以食為天。糧食是安天下之本,糧食問題是關(guān)系國計民生的頭等大事。2022年中央一號文件明確指出,要牢牢守住“保障國家糧食安全”這條重要底線(11)中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見.國家糧食和物資儲備局官網(wǎng).(2022-02-22)[2022-07-18].http：∥www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2022-02/22/content_269430.shtml。。聯(lián)系現(xiàn)實,基層干部和農(nóng)民在保障糧食安全方面扮演著重要角色。從基層視角出發(fā)解讀我國當(dāng)前的糧食安全迷思具有重要的學(xué)術(shù)價值和現(xiàn)實意義。研究發(fā)現(xiàn),基層干部和農(nóng)民的糧食安全認知存在差異。其中,基層干部普遍以自上而下的行政化思維看待糧食安全,而農(nóng)民的感知則源于個體日常實踐。從基層視角來看,當(dāng)前糧食安全面臨三重困境：其一,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性和農(nóng)村人口老齡化背景下的勞動力短缺問題是糧食安全面臨的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn);其二,土地政策靈活性不足與效果偏移、種糧補貼政策不完善以及生態(tài)政策的抵牾效應(yīng)構(gòu)成糧食安全的制度性障礙;其三,小農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和基層干部在保障糧食安全方面存在諸多主觀或客觀上的問題使得糧食安全陷入主體性困境。

根據(jù)國家統(tǒng)計局2022年數(shù)據(jù),我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十九連豐”(12)國家統(tǒng)計局局長就2022年全年國民經(jīng)濟運行情況答記者問.國家統(tǒng)計局網(wǎng).(2023-01-17)[2023-01-26].http：∥www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202301/t20230117_1892146.html。。從數(shù)據(jù)上看,目前我國糧食儲備相對充足,糧食安全基礎(chǔ)相對穩(wěn)固。然而,夯實糧食安全根基不能僅聚焦宏觀數(shù)字,也應(yīng)該關(guān)注數(shù)字背后與糧食安全保障高度相關(guān)的基層主體。區(qū)別于聚焦技術(shù)問題的自然科學(xué)視角,也不同于關(guān)注糧食供求的經(jīng)濟學(xué)維度,本研究從基層主體的微觀視角出發(fā),審視我國糧食安全迷思。本研究表明,盡管我國整體糧食產(chǎn)量保持穩(wěn)定,但基層視域下的糧食安全實則面臨著結(jié)構(gòu)限制、政策張力以及主體困境等多重挑戰(zhàn)。我們在對國家宏觀糧食安全保持信心的同時,應(yīng)該對微觀實踐層面暴露的現(xiàn)實問題給予足夠的關(guān)注。

此外,本研究在一定程度上拓展了未來糧食安全研究的新方向。包括但不限于農(nóng)民如何處理保障糧食安全與個體增收之間始終難以彌合的沖突;地方政府如何面對和處理國家糧食安全戰(zhàn)略與基層實踐的偏差,以及不同政策之間可能產(chǎn)生的實踐沖突;國家層面如何宏觀調(diào)控糧食安全戰(zhàn)略實施過程中所出現(xiàn)的地區(qū)不平等,即糧食主產(chǎn)區(qū)與非糧食主產(chǎn)區(qū)之間不平等的再生產(chǎn);等等?？傊?糧食安全是事關(guān)國計民生的大事,上述問題是保障糧食安全始終無法回避的矛盾與沖突,對這些問題的思考與探討將有助于我們撥開迷霧,更清晰地理解中國的糧食安全問題。

最后,基于糧食安全面臨的諸多問題和挑戰(zhàn),本研究提出以下三點政策建議和行動倡議。第一,國家應(yīng)加大糧食生產(chǎn)保障與支持力度,提高糧食生產(chǎn)補貼標準。其中,對糧食生產(chǎn)的一切政策支持、項目申請和補貼獎勵,都應(yīng)取消規(guī)模門檻,以惠及億萬小農(nóng)戶。第二,國家應(yīng)通盤考慮各類農(nóng)業(yè)政策,既要保證各類政策的有效性與靈活性,也要統(tǒng)籌實現(xiàn)各類政策之間的協(xié)調(diào)性與一致性,避免各類政策在落地時產(chǎn)生沖突或抵牾。第三,既要大力引導(dǎo)家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)?；Z食種植,提高糧食生產(chǎn)效益;也要積極引導(dǎo)小農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),實現(xiàn)糧食自給自足。