周 靜

共同富裕是中國式現(xiàn)代化的重要特征之一,黨的二十大重點闡釋了新時代共同富裕的時代內(nèi)涵,做出了引領(lǐng)性的戰(zhàn)略部署。當前,實現(xiàn)共同富裕,最艱巨、最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。土地作為農(nóng)村最基本的要素資源,農(nóng)村土地制度改革事關(guān)農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的基本制度保障。宅基地制度是中國特色土地制度的重要組成部分,對維護農(nóng)村土地集體所有、保障農(nóng)民基本居住權(quán)利和推進實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕發(fā)揮了重要作用。在新的發(fā)展階段,充分用好農(nóng)村宅基地資源,對發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、釋放農(nóng)業(yè)多重功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價值意義重大。

近年來,隨著城鎮(zhèn)化的快速推進,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加,宅基地總規(guī)模不減反增,“一戶多宅”、隱形交易、違規(guī)占用等現(xiàn)象十分普遍,導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地?zé)o法得到有效利用(李婷婷等,2020;張清勇等,2021),造成土地資源浪費,集體內(nèi)其他成員利益被侵占。與此同時,在土地資源管理約束背景下,村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地?zé)o法得到充分保障,嚴重制約了鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的培育與發(fā)展,成為農(nóng)民共同富裕道路上的現(xiàn)實障礙(嚴金明等,2020;張勇等,2022)。在農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象日益凸顯的背景下,如何理解當前農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費等的原因,如何通過盤活利用農(nóng)村閑置宅基地資源,為平衡農(nóng)民住房與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地需求、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、推動鄉(xiāng)村振興新格局、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供基礎(chǔ)保障,成為社會各界高度關(guān)注的熱點問題之一。

為回應(yīng)當下將閑置宅基地資源盤活的合理訴求,同時守住農(nóng)民安身立命之本不喪失的底線,圍繞農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)型發(fā)展,政府部門出臺了一系列關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的政策文件,建立起相對明晰的宅基地權(quán)利體系,相繼開展了宅基地制度改革試點,實踐探索閑置宅基地有效再利用的具體實現(xiàn)形式(劉守英,2015)。頂層設(shè)計層面,2018年中央一號文件指出要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”,完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策;2019年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部接連出臺兩份宅基地管理文件,首次明確有效利用閑置宅基地的方式,鼓勵村集體和農(nóng)民采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅,利用閑置住宅發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目等,為各地做好閑置宅基地盤活試點工作提供了依據(jù)。實踐層面,各地積極探索宅基地治理方式,摸索出一些新模式,涌現(xiàn)出一批具有推廣和借鑒價值的典型模式。比如,天津的“宅基地換房”模式、浙江的“宅基地置換”模式、重慶的“地票”模式等(穆向麗,鞏前文,2014;王兆林等,2016;趙弈涵,2016;朱從謀等,2017)。

針對閑置宅基地相關(guān)政策的效果和各地實踐的經(jīng)驗成果,學(xué)術(shù)界進行了廣泛探討。在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實現(xiàn)共同富裕背景下,考慮到閑置宅基地轉(zhuǎn)型涉及鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)融合等多個方面,系統(tǒng)梳理宅基地閑置和轉(zhuǎn)型研究取得的重要進展,分析閑置宅基地的內(nèi)涵與分類、宅基地閑置誘因和盤活再利用策略,對激活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟實力、提高農(nóng)民收入水平、縮小城鄉(xiāng)收入差距具有重要意義。基于此,本文從宅基地閑置特征、閑置影響因素以及轉(zhuǎn)型方向三個方面進行研究,系統(tǒng)分析閑置宅基地的產(chǎn)生誘因和轉(zhuǎn)型策略,為完善宅基地制度改革、促進農(nóng)民增收,進而實現(xiàn)共同富裕提供有益參考。

一、宅基地閑置的界定與現(xiàn)狀

(一)宅基地閑置的界定

關(guān)于農(nóng)村宅基地閑置的界定,學(xué)術(shù)界進行了廣泛的研究,主要集中于從宅基地利用情況和使用價值發(fā)揮的視角對閑置宅基地進行界定。多數(shù)學(xué)者從土地利用的角度,基于宅基地的利用情況對閑置宅基地進行描述,指出閑置宅基地主要包含“占而不用”和“建而不住”兩種情況。其中,“占而不用”是指宅基地上未修建任何建筑物,即宅基地空置,未做任何用途;“建而不住”是指宅基地上建有房屋等建筑設(shè)施,但由于各種原因建筑物在一定期限內(nèi)處于無人居住或利用的閑置狀態(tài)(史衛(wèi)民,曹姣,2021;張勇,2020)。隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快,城市更多的就業(yè)機會、現(xiàn)代的生活方式、豐富的業(yè)余生活等吸引大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,城市務(wù)工帶來的經(jīng)濟條件改善使得農(nóng)戶對住房條件的要求不斷提高,有能力、有意愿的農(nóng)村居民直接在城市買新房定居,或者在農(nóng)村再建新房改善返鄉(xiāng)居住條件,導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)“建新不拆舊”“一戶多宅”“建而不住”等宅基地閑置問題日益明顯。此外,有學(xué)者認為,宅基地面積超出標準也會對宅基地的利用產(chǎn)生影響,因此將面積超標的宅基地也認定為屬于閑置宅基地的范疇(陳榮清等,2008)。比如,現(xiàn)實中由于管理不到位,缺乏規(guī)劃引導(dǎo),不少地區(qū)農(nóng)民建房出現(xiàn)無序、亂占亂建的情況。但部分人均面積超標是歷史原因造成的,例如,在1998年《關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地的通知》出臺之前,不少地區(qū)農(nóng)民建房基本不受政策限制,已建成房屋的人均面積與后來的相關(guān)規(guī)定沖突。針對歷史形成的宅基地面積超標等問題,祁全明(2015)認為超標宅基地并不必然會導(dǎo)致閑置宅基地的產(chǎn)生,應(yīng)該將亂占宅基地和閑置宅基地進行區(qū)分,即便是宅基地超標,如果能夠有效利用,也不能認定為是閑置宅基地。

除了從土地形式上是否被利用來判斷宅基地的閑置情況,現(xiàn)有研究也從宅基地的使用價值和功能是否得到有效體現(xiàn)對閑置宅基地進行識別。根據(jù)宅基地功能的實現(xiàn)情況對宅基地進行界定,認為閑置宅基地是在一定期限內(nèi)未能有效發(fā)揮住宅功能的宅基地。比如,艾希(2015)將閑置宅基地界定為在一定時間內(nèi)無人居住或使用而導(dǎo)致的宅基地上住宅及其附屬設(shè)施的空置狀態(tài)。根據(jù)宅基地上建筑物的使用狀態(tài),將宅基地分為使用中宅基地、閑置宅基地和廢棄宅基地三種類別。其中,閑置宅基地特指居住功能完備但在一定期限內(nèi)無人居住或利用的宅基地,廢棄宅基地則是指廢置已無法滿足居住功能的宅基地,兩者均被認為屬于宅基地閑置的范疇(李婷婷等,2019;朱曉華等,2010)。相當一部分學(xué)者認為,在包括居住保障在內(nèi)的國家層面制度性的基本社會保障體系健全完善之前,宅基地擔負著有效保障廣大農(nóng)村居民“居者有其屋”的重要功能,尤其是廣大老年群體依舊需要“以地養(yǎng)老”,因此,當前宅基地閑置并非浪費,而是有效的資源冗余,需要以長期的戰(zhàn)略眼光來看待當前階段的宅基地閑置浪費等問題(賀雪峰,2018)。

關(guān)于閑置宅基地概念中提到的對一定期限的判定,目前學(xué)術(shù)界還未達成一致認知。國土資源部在2012年修正頒布的《閑置土地處置辦法》里對閑置期間的判定是以一年為周期。閑置起算時間主要有兩種,一種是土地使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期,另一種是開發(fā)建設(shè)用地面積和投資額未能達到一定比例時中止開發(fā)建設(shè)日期。如果超過起始日期滿一年,即被認定為是閑置土地。雖然這一閑置期間的判定主要是針對國有土地開發(fā)而言,并不完全適用于農(nóng)村宅基地的情況,但在該辦法中規(guī)定,集體所有建設(shè)用地閑置認定需要參照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。因此,對于宅基地閑置期間的認定也需要參考該辦法。由于各地農(nóng)村實際情況差異較大,學(xué)者在實地調(diào)查研究宅基地閑置問題時,對閑置期間的認定存在一定差異。朱曉華等(2010)在調(diào)研中采取以連續(xù)兩年居住月數(shù)不足一個月作為閑置期限的標準;祁全明(2018)認為考慮到每年有大量農(nóng)民進城務(wù)工,為了保障農(nóng)民利益不受損,防止期限過短威脅農(nóng)民的基本居住權(quán),在閑置宅基地認定時應(yīng)以兩年為期限;王良健和吳佳灝(2019)在實際調(diào)研中將連續(xù)空置一年的宅基地視為閑置宅基地。

(二)宅基地閑置的現(xiàn)狀

農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)狀評估是盤活利用宅基地的基礎(chǔ)。由于缺乏相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù),現(xiàn)有研究主要采取從全國層面或區(qū)域?qū)用孢M行抽樣調(diào)查的方式,估算得到農(nóng)村閑置宅基地的規(guī)模,進而對閑置宅基地的分布格局展開分析。

從閑置宅基地的規(guī)模來看,在全國范圍內(nèi)宅基地的閑置問題較為普遍。我國農(nóng)村宅基地面積占農(nóng)村集體建設(shè)用地面積的70%,其中三分之一長期處于閑置和低效利用狀態(tài)(鄭風(fēng)田,2018)。根據(jù)劉彥隨等(2011)測算,全國空置宅基地面積約為1.14億畝,空置率高達40%。也有學(xué)者研究認為,現(xiàn)實中閑置宅基地比例應(yīng)該在10%到20%之間。陳錫文(2018)以家庭用電量作為測算依據(jù),指出農(nóng)村房屋空置率大致為14%。李劍閣等(2007)在調(diào)查全國2 749個村莊后發(fā)現(xiàn),近一半的村莊存在廢棄舊房及宅基地,閑置宅基地的平均比例為10.4%,某些宅基地閑置程度嚴重的村莊甚至出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象,該結(jié)果與已有研究在2013年和2019年的宅基地閑置率調(diào)查結(jié)果基本一致(分別為10.2%和10.7%)(宋偉等,2013;魏后凱,劉長全,2019)。在考慮部分季節(jié)性閑置宅基地的基礎(chǔ)上,任育鋒等(2020)估算出全國農(nóng)村閑置宅基地比率達18.98%,略高于其他學(xué)者的估計。隨著城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口持續(xù)減少,可以預(yù)期在未來一段時間我國農(nóng)村宅基地閑置比例將會進一步提升(王語檬,陳建龍,2018;張勇等,2020)。

從閑置宅基地的分布格局來看,各地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置程度存在較大差異。分區(qū)域看,農(nóng)村人口流出較多的省份宅基地閑置率普遍較高,與東部地區(qū)相比,中部和西部地區(qū)的宅基地閑置率明顯更高(王良健,吳佳灝,2019;任育鋒等,2020)。但也有學(xué)者對此提出了不同看法,李婷婷等(2019)比較了東、中、西、東北部地區(qū)農(nóng)村宅基地閑置率,指出由于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最快,鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移最為明顯,因此農(nóng)村宅基地閑置率呈現(xiàn)東部最高、西部次之、東北第三、中部最低的格局。分村莊區(qū)位看,隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,近郊村莊具有臨近城市的地理區(qū)位優(yōu)勢,土地巨大的級差地租潛力得到釋放,使得近郊村莊的宅基地閑置率明顯低于偏遠農(nóng)村。分地形看,由于山地丘陵地區(qū)農(nóng)戶的增收渠道較少,脆弱的生計資本加大了人口外遷的概率,因此山地和丘陵地區(qū)的宅基地閑置程度高于平原地區(qū)(賈寧鳳等,2020)。

通過對閑置宅基地的現(xiàn)狀分析可以看出,當前農(nóng)村宅基地問題主要有以下兩點：一是,一戶多宅、面積超標、批東建西、濫占耕地建房等違規(guī)用地現(xiàn)象多發(fā);二是,各地農(nóng)村普遍出現(xiàn)了不同程度的宅基地閑置甚至廢棄現(xiàn)象,土地資源配置低效。如何有效治理并規(guī)范土地利用秩序、激活并充分利用閑置農(nóng)房資源,成為擺在基層土地利用面前亟待解決的重要管理難題之一。

二、宅基地閑置的類型及成因

(一)宅基地閑置的類型

由于不同地區(qū)農(nóng)村的自然、社會和經(jīng)濟條件存在差異,導(dǎo)致宅基地閑置的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣化特征。通過對農(nóng)村閑置宅基地按照一定標準進行適當分類,能加深對閑置宅基地在不同形式下所呈現(xiàn)特征的理解。關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地常見的分類主要有以下三種。一是,按照宅基地上建筑物的使用狀態(tài)劃分為空置宅基地、廢棄宅基地和荒廢宅基地三種類型。其中,空置宅基地對應(yīng)的是宅基地居住功能完好但長期無人居住導(dǎo)致房屋空置;廢棄宅基地是指宅基地上房屋年久失修無法繼續(xù)居住造成宅基地廢棄;荒廢宅基地則是能夠用于建房的土地長時間空置不利用(張容軍,段建南,2017)。二是,根據(jù)閑置時間劃分為短期性閑置(季節(jié)性閑置)和長期性閑置。其中,宅基地長期性閑置是指長時間不利用、完全空置或廢棄;短期閑置則是由于外出務(wù)工等原因形成的暫時性空置(張勇,2020;楊志鵬等,2021)。三是,按照閑置原因?qū)㈤e置宅基地劃分為建新不拆舊閑置、繼承宅基地閑置、批而不建閑置以及外出務(wù)工季節(jié)性閑置等類型(魏暉,鞏前文,2020)。

在上述三種分類方式下,現(xiàn)有研究大多按照閑置宅基地的形成原因?qū)﹂e置宅基地的類型進行劃分。其中,農(nóng)民建新房不拆舊房主要有兩種情況：一種情況是自然地理條件惡劣造成舊宅基地失去居住價值,村民搬遷后建新不拆舊造成舊宅基地閑置荒廢;另一種情況是農(nóng)民收入水平不斷提高,更加期望能夠在地勢好、交通好、環(huán)境好的地方建造新宅,主觀因素造成的建新不拆舊閑置。繼承宅基地閑置主要是子女在繼承宅基地后,一方面出于祖宅情結(jié)的考慮,希望能夠保留舊宅基地以延續(xù)家族情感;另一方面出于經(jīng)濟利益的考慮,不愿把宅基地按規(guī)定交回村集體,繼承后疏于修繕打理,造成部分宅基地閑置浪費。批而不建閑置宅基地是在“占地思想”的影響下,農(nóng)民一味追求宅基地的面積和數(shù)量,農(nóng)村宅基地批而不建使得宅基地批多建少,宅基地資源閑置浪費。外出務(wù)工農(nóng)民的短期流動和往復(fù)進城則使宅基地長期處于低效利用狀態(tài),出現(xiàn)宅基地季節(jié)性閑置現(xiàn)象。

(二)宅基地閑置的制度背景與成因

農(nóng)村宅基地閑置是城鄉(xiāng)二元體制下,經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化和土地利用關(guān)系失衡的結(jié)果,閑置宅基地的形成受多種因素的疊加影響。

第一,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進推動農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,是宅基地閑置的直接原因。一方面,由于城鄉(xiāng)就業(yè)收入差距較大,農(nóng)村勞動力進城務(wù)工使得部分宅基地長期處于低效利用狀態(tài),造成宅基地的“季節(jié)性閑置”;另一方面,經(jīng)濟發(fā)展引起農(nóng)村勞動力就業(yè)非農(nóng)化和就業(yè)結(jié)構(gòu)多元化,顯著提升了農(nóng)民收入水平,增強了農(nóng)民城鎮(zhèn)購房意愿和能力,這也導(dǎo)致了大量農(nóng)村宅基地閑置,甚至出現(xiàn)許多“空心房”和“空心村”。再者,城鄉(xiāng)二元體制下農(nóng)村居民社會保障水平明顯低于城鎮(zhèn),進城農(nóng)民難以在城鎮(zhèn)獲得必要的生存保障,宅基地實際承載著這部分農(nóng)民社會保障的功能,一旦無法在城市繼續(xù)生活,能隨時回到農(nóng)村。因此,大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口即使在城鎮(zhèn)購買住房,也會選擇保留農(nóng)村宅基地的使用權(quán),這也導(dǎo)致了閑置宅基地現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第二,宅基地相關(guān)管理制度的缺位是造成農(nóng)村宅基地閑置的根本原因。首先,從農(nóng)村宅基地管理的角度來看,農(nóng)村建房用地的粗放管理和村莊建設(shè)規(guī)劃的缺失造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性,無償使用或占有導(dǎo)致農(nóng)村宅基地粗放使用、資源浪費現(xiàn)象較為普遍,為宅基地閑置留下隱患。其次,從宅基地流轉(zhuǎn)角度來看,農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制不健全對宅基地管理和土地資源配置效率造成諸多負面影響?，F(xiàn)階段,宅基地流轉(zhuǎn)不出村的限制約束了農(nóng)民對房屋的處置權(quán),既束縛了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn),又催生出宅基地地下買賣,容易導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失,加大空閑宅基地管理難度,不利于土地要素的有效配置;并且,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制將農(nóng)民緊緊捆綁在土地上,農(nóng)民普遍不愿改變身份,在農(nóng)村建房再返回城市工作,造成土地閑置和粗放利用(陳小君,蔣省三,2010)。最后,大部分農(nóng)村地區(qū)宅基地尚未建立可行有效的退出機制,導(dǎo)致農(nóng)民對閑置宅基地的退出主動性不強。宅基地退出后的綜合配套改革滯后嚴重制約了農(nóng)民退出閑置宅基地的積極性。比如,當前對在城鎮(zhèn)定居農(nóng)民工的公共服務(wù)需求,包括就業(yè)服務(wù)、隨遷子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障等統(tǒng)籌考慮不足,農(nóng)民即使退出農(nóng)村閑置宅基地,也難以享受到與城鎮(zhèn)市民相同的公共服務(wù)和資源(佟大建等,2022);同時,對于農(nóng)民享有的其他集體資源資產(chǎn)與宅基地?zé)o法同步退出的問題,也在一定程度上影響閑置宅基地退出工作的開展(魏后凱,劉同山,2016)。

第三,農(nóng)村傳統(tǒng)思想觀念及家庭結(jié)構(gòu)的改變是形成宅基地閑置的內(nèi)在推動力。一方面,受傳統(tǒng)風(fēng)俗的影響,農(nóng)民通常將宅基地視為“祖業(yè)”和家族的財產(chǎn),在這種觀念下,農(nóng)民寧可宅基地荒廢,也不愿拆除或退回村集體,這直接影響了村莊對老舊住宅和廢棄宅基地的重新規(guī)劃和利用(劉守英,熊雪鋒,2018;周靜,2022);另一方面,在傳統(tǒng)分家方式的影響下,隨著農(nóng)村由“拓展家庭”向“核心家庭”的快速變遷,原有家庭成員結(jié)婚成家可以再申請新的宅基地建房,這在事實上形成了一家占有兩套甚至更多宅基地的局面,一旦老人去世,原有的宅基地就會閑置(姜紹靜,羅泮,2014)。

第四,宅基地所處自然環(huán)境、地理區(qū)位、經(jīng)濟區(qū)位等資源稟賦是宅基地閑置的重要前提。一方面,受地形影響舊有住宅可能存在缺陷,自然災(zāi)害的發(fā)生頻率和強度以及村莊地形地貌等因素會影響農(nóng)民的居住質(zhì)量和生活便利程度,構(gòu)成農(nóng)民外遷的離心力,農(nóng)民的搬遷行為會導(dǎo)致大量宅基地的空置廢棄;另一方面,隨著農(nóng)村經(jīng)濟條件的改善,農(nóng)民對住房條件的要求不斷提高,具備再建新房能力的農(nóng)民數(shù)量增加。由于交通運輸發(fā)展和村莊周邊相對豐裕的土地資源,農(nóng)民新建住宅大多分布在區(qū)位條件較好的交通線附近,導(dǎo)致村莊內(nèi)傳統(tǒng)農(nóng)村居民點存在大量空閑宅基地,最終造成村莊內(nèi)部的空心化。

三、閑置宅基地轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求與轉(zhuǎn)型方向

(一)閑置宅基地轉(zhuǎn)型的必要性

1.推進農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)實需求

宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)的重要基礎(chǔ),承載著居住保障功能和經(jīng)濟價值功能。在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下,有序推進閑置宅基地轉(zhuǎn)型再利用,事關(guān)農(nóng)民的切身利益,對激活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)價值,促使農(nóng)民在實現(xiàn)共同富裕進程中有更多獲得感和幸福感具有重要的意義。過去形成的以“強管制、弱產(chǎn)權(quán)”為特征的宅基地制度體系,導(dǎo)致大量閑置宅基地的出現(xiàn),農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益難以得到保障。通過探索推進宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置改革,宅基地財產(chǎn)權(quán)利得到有限開放,一定程度上破除了閑置宅基地盤活再利用的制度障礙,有利于推進農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)型,賦予農(nóng)民更多土地財產(chǎn)權(quán)益,拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道。

2.推進農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)型是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要

土地資源是鄉(xiāng)村振興最核心的基礎(chǔ)資源,宅基地制度是鄉(xiāng)村振興制度供給的重要一環(huán),用好農(nóng)村土地資源是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要物質(zhì)依托。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進,宅基地從單一的居住功能向生產(chǎn)、經(jīng)營、商服等多功能拓展,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求不斷增加。農(nóng)村閑置宅基地的低效利用導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興用地供需矛盾日益凸顯,全面推進鄉(xiāng)村振興亟須盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房。推進農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)型,有利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn),解決鄉(xiāng)村振興的用地需求;有利于釋放農(nóng)村土地價值,解決鄉(xiāng)村振興資金來源與投入不足的問題;有利于吸引人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng),解決鄉(xiāng)村振興人才缺失的問題。

3.推進農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)型是順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀要求

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是全體居民享受發(fā)展紅利,實現(xiàn)共同富裕的必然選擇。我國農(nóng)村正經(jīng)歷著廣泛而深刻的歷史變革,農(nóng)村社會從封閉向開放轉(zhuǎn)變,城鄉(xiāng)關(guān)系從分割向融合轉(zhuǎn)化。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實質(zhì)在于解決城鄉(xiāng)之間的矛盾,使二者可以資源共享、協(xié)同發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化的推進,當前城市土地使用日益緊張,農(nóng)村土地尤其是城郊土地的使用一直備受關(guān)注。然而,農(nóng)村中有大量閑置土地尚未得到利用,其中閑置宅基地存量頗多。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要閑置宅基地的有序退出和流轉(zhuǎn),讓閑置宅基地發(fā)揮其應(yīng)有作用,促進城鄉(xiāng)要素的整合重組和優(yōu)化配置,暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)通道,激發(fā)新的發(fā)展活力。

(二)閑置宅基地的轉(zhuǎn)型方向

探索閑置宅基地的轉(zhuǎn)型方向?qū)τ诨罨r(nóng)村宅基地的功能和價值、保障鄉(xiāng)村振興用地需求具有重要意義。國內(nèi)學(xué)者圍繞閑置宅基地的轉(zhuǎn)型方向展開了大量研究,本文將閑置宅基地的轉(zhuǎn)型方向總結(jié)為兩類：一類是將閑置宅基地作為發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公益事業(yè)和農(nóng)民住房用地,對宅基地功能進行調(diào)整;另一類是將閑置宅基地復(fù)墾、復(fù)綠,實現(xiàn)宅基地功能置換。其中,功能拓展是基于資源屬性的視角,強調(diào)宅基地利用方式改變引致的宅基地主導(dǎo)功能的變化,用途轉(zhuǎn)化則側(cè)重于用地類型改變引致的功能置換。

1.閑置宅基地功能拓展

隨著城市化進程和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進,農(nóng)村宅基地正在經(jīng)歷由單一居住保障功能向兼具資產(chǎn)增值功能轉(zhuǎn)變的過程,宅基地功能的拓展為推進閑置宅基地盤活利用創(chuàng)造了有利條件。圍繞宅基地的生活居住功能、支持生產(chǎn)功能、社會保障功能和財產(chǎn)功能,討論閑置宅基地的有效利用方向。

一是,利用閑置宅基地保障農(nóng)村建房用地需求。居住保障是宅基地最基本的功能,通過為農(nóng)民提供土地使用權(quán),農(nóng)民可以在宅基地上建造房屋以滿足基本的住房需求。在普通農(nóng)村的人口集聚村以及城市輻射區(qū)的城中村和城郊村,面臨著地區(qū)宅基地資源供給難以滿足新增農(nóng)戶需求的問題。因此,緩解村莊人地矛盾、落實宅基地居住保障功能、促進宅基地集約節(jié)約利用成為這些地區(qū)盤活閑置宅基地的首要目標。

二是,利用閑置宅基地因地制宜培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展,農(nóng)村宅基地財產(chǎn)功能日益凸顯。為充分發(fā)揮宅基地除住房保障之外的財產(chǎn)屬性與市場價值,達到拓展和深化閑置宅基地利用方式的目的,依托本地自然、經(jīng)濟和社會資源優(yōu)勢,重點支持農(nóng)村三產(chǎn)融合,大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游產(chǎn)業(yè),因地制宜培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè),推進農(nóng)村地區(qū)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中不斷增長的用地需求,可以將閑置農(nóng)房改造為休閑農(nóng)莊的出租房、鄉(xiāng)村民宿的客房等,在提高土地利用效率的同時優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)。

三是,利用閑置宅基地補齊農(nóng)村公共服務(wù)短板。將閑置宅基地盤活與農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)相結(jié)合是新時代背景下拓展和深化閑置宅基地使用功能、提升農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)水平的重要一步。在宅基地有償使用、有償退出政策激勵下,將閑置宅基地整理轉(zhuǎn)化成村莊內(nèi)公共設(shè)施和公益事業(yè)發(fā)展用地,用于完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),能夠解決村社公共空間和公共品供給缺位問題(齊琪等,2020)。比如,通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民閑置的房屋或利用閑置集體資產(chǎn),建設(shè)就近集中居住的農(nóng)村養(yǎng)老社區(qū)滿足農(nóng)村老年人原居安養(yǎng)的愿望;通過收購閑置宅基地上可以居住的房屋,以廉租房形式或定期免費方式安置無房戶和危房戶等農(nóng)村住房困難群體,解決外來人口和低收入群體的基本生計問題。

2.閑置宅基地用途轉(zhuǎn)化

宅基地整治作為優(yōu)化土地資源的重要手段之一,在穩(wěn)定有效耕地面積、提高土地生產(chǎn)能力、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮著積極作用。

一是,將閑置宅基地復(fù)墾增加耕地面積,置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的大規(guī)模開展,各地對村莊閑置宅基地復(fù)墾日益重視。對難以就地利用或整理開發(fā)為集體建設(shè)用地的閑置宅基地,通過“退宅還耕”的方式增加有效耕地供給,復(fù)墾后的耕地指標可用于增加相應(yīng)面積的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。這種做法既保護了耕地總量和質(zhì)量,又緩解了城市人地緊張的局面,打通了耕地與閑置宅基地之間的轉(zhuǎn)換途徑,讓宅基地在空間上可以“動”起來,提高了土地利用效率。

二是,將閑置宅基地復(fù)綠以改善生態(tài)環(huán)境。在水土流失嚴重、自然災(zāi)害頻發(fā)的生態(tài)脆弱區(qū),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大限制,部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)地“拋荒”的現(xiàn)象。受制于惡劣的自然條件,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本高,比較收益低下。通過“退宅還林”可以加強資源環(huán)境整治,美化生態(tài)空間,產(chǎn)生積極的生態(tài)效益。

四、閑置宅基地的轉(zhuǎn)型實踐

(一)閑置宅基地的盤活方式

當前閑置宅基地的盤活方式主要包括租賃、入股、合作經(jīng)營、有償退出和指標交易等。

第一,租賃。通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),將農(nóng)村閑置房屋出租給經(jīng)營主體來賺取租金是盤活宅基地最常見的方式。按照租賃主體可以分為村集體主導(dǎo)租賃和農(nóng)戶自主租賃;按照租賃期限長短可以分為短期租賃和長期租賃,以滿足不同類型群體的用房用地需求。

第二,入股。在資源稟賦較好的村莊,以入股方式利用閑置宅基地是盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)活力和土地利用效率的重要途徑之一。入股形式可以分為農(nóng)戶直接入股和村集體入股,前者是農(nóng)戶以閑置住宅直接入股企業(yè)或合作社;后者是在農(nóng)戶自愿有償退出閑置宅基地后,村集體以收回宅基地的使用權(quán)入股企業(yè)或合作社。

第三,合作經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶聯(lián)合社會主體按照約定條件,在閑置宅基地上合作開發(fā)旅游、養(yǎng)老、商業(yè)等產(chǎn)業(yè),改變宅基地居住功能,轉(zhuǎn)為經(jīng)營性或復(fù)合性用途,房產(chǎn)權(quán)利由投資雙方共享。

第四,有償退出。農(nóng)戶自愿申請將空置宅基地與閑置房屋退還給村集體,對農(nóng)民閑置宅基地與閑置住房退出的盤活,以宅基地及其地上房屋建筑物等價的其他保障利益作為交換或補償。閑置宅基地的有償退出是盤活利用農(nóng)村閑置宅基地、促進農(nóng)村土地資源合理利用的重要舉措之一。

第五,指標交易。為解決耕地紅線與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張之間的矛盾,閑置宅基地退出并經(jīng)過復(fù)墾后形成的占補平衡指標和建設(shè)用地指標,到指定交易場所進行交易,從而更好地實現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價值,改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地的存量結(jié)構(gòu)。目前,比較典型的有重慶、四川、江蘇和浙江開展的以“地票”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標為核心的集體建設(shè)用地指標交易。

(二)閑置宅基地的再利用模式

2015年以來,各地積極開展農(nóng)村宅基地制度改革試點,探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施,取得了較好的改革成果。

在閑置宅基地支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式方面,在工業(yè)主導(dǎo)區(qū)域近郊農(nóng)村,閑置宅基地支持產(chǎn)業(yè)用地的做法主要為“集體統(tǒng)一經(jīng)營管理”和“整村出租流轉(zhuǎn)”兩種模式;在農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)域的遠郊農(nóng)村,閑置宅基地支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的做法主要有“原地址投資開發(fā)”和“集中規(guī)劃開發(fā)”兩種模式;在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的農(nóng)村,閑置宅基地盤活方式主要有“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”和“整村出租流轉(zhuǎn)”兩種模式(楊璐璐,王航航,2022)。根據(jù)人地關(guān)系緊張程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)達程度依次分為功能統(tǒng)籌型模式、集約優(yōu)先型模式、以地興業(yè)型模式和資產(chǎn)激活型模式,這四類模式綜合反映了不同資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展條件地區(qū)差異化的閑置宅基地盤活策略(林馨,2021)。

在閑置宅基地盤活治理模式方面,從成本、收益和風(fēng)險角度,傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地三大治理模式,分別是以增減掛鉤為主要政策工具的行政調(diào)控型治理模式、以“三權(quán)分置”為主要政策框架的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式,以及以空心村治理為主要內(nèi)容的自主治理型模式(王向陽,邢韻齡,2021)。根據(jù)治理主體的差異分為地方政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)和自組織治理三種模式,閑置宅基地整治過程中地方政府主導(dǎo)模式適用于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū),市場主導(dǎo)模式適用于具有特色資源和市場競爭優(yōu)勢的農(nóng)村地區(qū),自組織治理則適用于更容易達成集體行動的村莊(郭珍,2021)?；蛘邔⒄刂贫雀母飳嵺`模式劃分為地方政府主導(dǎo)模式、市場交易主導(dǎo)模式、村集體主導(dǎo)模式和地方政府與村集體雙主導(dǎo)模式(劉衛(wèi)柏,李中,2019)。

五、研究結(jié)論與啟示

(一)研究結(jié)論

本文分析了農(nóng)村宅基地的閑置現(xiàn)狀與成因,探討了閑置宅基地盤活方式及再利用模式,明晰了閑置宅基地的轉(zhuǎn)型方向,為后續(xù)引導(dǎo)閑置宅基地的合理利用、優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置打下了扎實基礎(chǔ)。

第一,宅基地閑置問題在不同地區(qū)具有不同的表現(xiàn)形式和成因,閑置類型多樣。由于研究分類標準不一致,以及各地自然、社會、經(jīng)濟與文化條件存在差異,應(yīng)有效界定宅基地不同再利用模式對不同閑置類型的適用范圍,才能清晰定位宅基地閑置問題,提高宅基地利用管理政策的適配性。

第二,宅基地盤活利用在實踐中具有豐富性和復(fù)雜性,迫切需要引入新的理論資源與分析框架。當前關(guān)于宅基地的盤活利用主要基于實踐總結(jié),且對閑置宅基地再利用模式的劃分依據(jù)不足,導(dǎo)致閑置宅基地盤活利用的實踐樣態(tài)與理論結(jié)合不充分。為此,需結(jié)合當前中國農(nóng)村制度改革的時代背景,融合新的理論與新的實踐方式,提高資源的利用效率。

第三,閑置宅基地的再利用需充分尊重農(nóng)民的參與意愿和自然條件約束。既有案例研究深入總結(jié)了試點地區(qū)閑置宅基地轉(zhuǎn)型的實踐經(jīng)驗和模式,但研究忽略了對閑置宅基地盤活利用條件和實施機制的分析,案例的研究方法難以直接衡量宅基地轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟效果,需要引入定量分析方法,客觀評價閑置宅基地轉(zhuǎn)型對保障農(nóng)民權(quán)益、推動鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合的影響。

(二)研究啟示

宅基地閑置是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,其本質(zhì)是城鄉(xiāng)二元制度下鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)變化與宅基地利用的不適配問題。本研究認為,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村宅基地制度改革全面推進的背景下,未來的研究可以重點關(guān)注以下三個方面。

第一,強化對不同類型閑置宅基地的轉(zhuǎn)型分析?；谡亻e置類型區(qū)別探討制定閑置宅基地量化指標體系,綜合測定不同區(qū)域、不同情境下農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)型潛力,為完善農(nóng)村宅基地利用管理政策及盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅提供科學(xué)支撐。

第二,重視對宅基地閑置問題的理論研究。閑置宅基地轉(zhuǎn)型是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及經(jīng)濟制度、社會經(jīng)濟、觀念習(xí)俗、生態(tài)自然等多個方面,需要綜合地理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)等多學(xué)科的理論和方法,創(chuàng)新符合習(xí)近平新時代中國特色的閑置宅基地治理理論體系與研究框架,以明晰在鄉(xiāng)村振興和共同富裕目標下閑置宅基地轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求,指導(dǎo)閑置宅基地盤活利用的實踐。

第三,采用多樣化的研究視角和方法。通過整合多學(xué)科研究成果,系統(tǒng)剖析農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換和就業(yè)轉(zhuǎn)變的基本態(tài)勢和規(guī)律,探討不同城鎮(zhèn)化情境下農(nóng)村用地動態(tài)變化關(guān)系,以及閑置宅基地整治和土地優(yōu)化調(diào)控途徑。研究不僅要從微觀層面細致了解不同類型閑置宅基地的特點和治理方式,更要從宏觀層面研究我國閑置宅基地的基本狀況、總體區(qū)域特征等,把握閑置宅基地的形成機制、變遷邏輯等基本規(guī)律。