蔣紅珍

內(nèi)容摘要：行政復(fù)議制度是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手，正面臨新一輪立法修訂。行政復(fù)議決定存在“決定前”和“決定后”的時(shí)點(diǎn)界分，因而引發(fā)復(fù)議第三人認(rèn)定在“決定前”的程序性判斷與在“決定后”的實(shí)體性結(jié)果之間的關(guān)系界定問(wèn)題。相關(guān)司法判例已經(jīng)從最初個(gè)案中未予正面陳述的模糊立場(chǎng)，發(fā)展到兩種看似沖突的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并存的狀態(tài)。有必要區(qū)分沖突性案例在規(guī)范選擇、論證側(cè)重和解釋方法的結(jié)構(gòu)性差異，同時(shí)甄別在程序觀(guān)、功能取向和效能主義的價(jià)值選擇， 進(jìn)而回歸司法審查強(qiáng)度來(lái)考察司法審查與行政復(fù)議之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和邊界， 為融貫解釋復(fù)議第三人認(rèn)定中時(shí)點(diǎn)關(guān)系和行政復(fù)議法第三人條款修改提供依托法教義學(xué)和體系化論證的規(guī)范基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議 法治政府 第三人 審查強(qiáng)度 法教義學(xué) 體系化論證

中圖分類(lèi)號(hào)：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-4039-（2023）02-0123-135

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告明確將“法治政府建設(shè)”定位為“全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”，而行政復(fù)議作為政府系統(tǒng)自我糾錯(cuò)的監(jiān)督制度和解決“民告官”行政爭(zhēng)議的救濟(jì)制度，正是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要抓手。如何實(shí)現(xiàn)“行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”，正成為新一輪行政復(fù)議法修改中的重要議題。其中，行政復(fù)議第三人的認(rèn)定，不僅會(huì)影響個(gè)案中行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的效果， 并且特定第三人是否參與復(fù)議過(guò)程本身就可能形成新的行政爭(zhēng)議，從而引發(fā)復(fù)議和訴訟資源的錯(cuò)配?，F(xiàn)行行政復(fù)議法沒(méi)有規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)必須通知有利害關(guān)系的第三人，實(shí)為行政程序條款的重大缺漏。因此，復(fù)議第三人認(rèn)定制度的完善，也是本輪修法亟需回應(yīng)的問(wèn)題。

雖然行政復(fù)議法并沒(méi)有規(guī)定“遺漏必須參加復(fù)議的當(dāng)事人的，該復(fù)議決定無(wú)效或違法”，但近年來(lái)我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)界一般認(rèn)為：復(fù)議機(jī)關(guān)是否將特定利害關(guān)系人作為第三人納入復(fù)議程序，將直接影響復(fù)議決定本身是否合法的司法判斷。問(wèn)題是，利害關(guān)系人何時(shí)必須作為第三人納入復(fù)議程序，否則將導(dǎo)致復(fù)議決定“程序不合法”。

由于復(fù)議決定存在“決定前”和“決定后”的時(shí)點(diǎn)界分，即是否將利害關(guān)系人納入復(fù)議第三人是“決定前”的程序性判斷，而是否形成不利影響則屬于“決定后”的實(shí)體性結(jié)果，因此，如何厘清在復(fù)議第三人認(rèn)定中，作為“決定前”的程序性判斷和作為“決定后”的實(shí)體性結(jié)果之間的時(shí)點(diǎn)關(guān)系，至關(guān)重要。對(duì)此，有兩種可能的邏輯路徑。第一種路徑是，只要復(fù)議決定“可能”對(duì)利害關(guān)系人產(chǎn)生不利影響，而不論是否最終產(chǎn)生“實(shí)際”不利影響，都必須作為復(fù)議第三人納入復(fù)議程序。但這一結(jié)論對(duì)于實(shí)踐中圍繞“公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)”“相鄰權(quán)”等涉及利害關(guān)系人眾多并且無(wú)法直接確定的案件而言，可能會(huì)增大第三人認(rèn)定的范圍和難度。第二種路徑是，復(fù)議決定最終對(duì)利害關(guān)系人不產(chǎn)生“實(shí)際不利影響”，可以“阻斷”第三人未參與復(fù)議的程序違法性認(rèn)定。但問(wèn)題是如何融通這項(xiàng)“由后至前”發(fā)揮效力的解釋作業(yè)，并且不致減損程序性權(quán)利的價(jià)值立場(chǎng)。復(fù)議第三人認(rèn)定中的時(shí)點(diǎn)判斷涉及利害關(guān)系人的實(shí)體權(quán)益對(duì)復(fù)議程序參與的影響問(wèn)題，目前并未引發(fā)學(xué)理層面的足夠重視。但實(shí)踐中，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)出搖擺不定的司法立場(chǎng)?？隙?chǎng)認(rèn)為，需要區(qū)分復(fù)議決定最終是否構(gòu)成對(duì)利害關(guān)系人的不利影響而差別對(duì)待程序合法性判斷，即承認(rèn)實(shí)體結(jié)果對(duì)程序合法性判斷的前溯效力。而相反立場(chǎng)則認(rèn)為，不管復(fù)議決定最終有無(wú)侵害利害關(guān)系人權(quán)益，只要復(fù)議決定涉及其他利害關(guān)系人的，都必須通知其作為第三人參加復(fù)議。由此可見(jiàn)，行政復(fù)議第三人認(rèn)定中的時(shí)點(diǎn)問(wèn)題，已經(jīng)成為學(xué)理和司法實(shí)踐必須面對(duì)的問(wèn)題。

本文圍繞復(fù)議第三人認(rèn)定的相關(guān)案件，展開(kāi)對(duì)“實(shí)體結(jié)果能否前溯影響程序判斷”及其司法審查機(jī)制的探討。基于案例典型性和突顯發(fā)展脈絡(luò)的考慮，最終鎖定最高人民法院公報(bào)案例中的“張某銀案”，以及中國(guó)行政審判案例第20號(hào)“彭某華案”和第145號(hào)“某面粉公司案”展開(kāi)重點(diǎn)分析，以此梳理我國(guó)當(dāng)下行政復(fù)議第三人認(rèn)定的判斷時(shí)點(diǎn)關(guān)系問(wèn)題及其司法審查機(jī)制。

二、判例的起點(diǎn)：張某銀案的“懸而未決”

論及“張某銀案”在我國(guó)判例史上的意義，無(wú)論是學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，都將重點(diǎn)聚焦于“正當(dāng)程序原則”的司法適用層面，卻鮮少關(guān)注它對(duì)于行政復(fù)議第三人認(rèn)定的探討。將此案選作本文論述的判例起點(diǎn)，一方面在于本案正當(dāng)程序原則的適用緊扣復(fù)議第三人認(rèn)定問(wèn)題展開(kāi)，體現(xiàn)出司法對(duì)復(fù)議第三人缺失這一程序性缺陷的重視；另一方面，在于其判決文書(shū)隱含著司法審查對(duì)復(fù)議第三人認(rèn)定在時(shí)點(diǎn)關(guān)系判斷問(wèn)題上的朦朧感觀(guān)。

（一）規(guī)范依據(jù)和裁判理由

“張某銀案”圍繞著一份“確認(rèn)房屋所有權(quán)證無(wú)效”的行政復(fù)議決定展開(kāi)。作為原行政行為直接對(duì)象之“房屋所有權(quán)證”的持證人，原告張某銀因?yàn)闆](méi)有作為第三人參與復(fù)議程序而提起訴訟，要求撤銷(xiāo)該行政復(fù)議決定，訴訟請(qǐng)求得到法院的支持。

該案圍繞復(fù)議第三人缺失這一程序性要素展開(kāi)。一審判決雖然提及行政復(fù)議法第10條，但并未針對(duì)該條款本身展開(kāi)個(gè)案論證。法院認(rèn)為：“張某銀作為……房屋所有權(quán)證的持證人，與徐州市人民政府對(duì)該證的復(fù)議審查結(jié)果有著直接的利害關(guān)系， 徐州市人民政府應(yīng)當(dāng)通知張某銀參加行政復(fù)議，由于徐州市人民政府無(wú)法證明已采取適當(dāng)?shù)姆绞酵ㄖ獜埬炽y參加行政復(fù)議，應(yīng)屬?lài)?yán)重違反行政程序……”，復(fù)議第三人缺失的程序性缺陷，也構(gòu)成二審維持一審判決的核心裁判理由。

（二）判斷時(shí)點(diǎn)的表述

“張某銀案”的司法判決隱含著對(duì)復(fù)議第三人認(rèn)定中判斷時(shí)點(diǎn)的要素。二審法院歸納道：“本案的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)為： 行政機(jī)關(guān)在依照行政復(fù)議法復(fù)議行政決定時(shí)， 如果可能直接影響到他人的利益，是否必須以適當(dāng)?shù)姆绞酵ㄖ鋮⒓訌?fù)議并聽(tīng)取意見(jiàn)？ ”，“可能直接影響”的表述傾向于“決定前”

的判斷時(shí)點(diǎn)。這是因?yàn)椋挥袕?fù)議決定作出前存在“可能影響”的狀態(tài)，而一旦復(fù)議決定作出，利害關(guān)系人是否受到影響就在實(shí)體上被確認(rèn)。由此，“可能影響”的表述隱含著對(duì)“決定前”這一判斷時(shí)點(diǎn)的肯定。在具體裁判理由中，法院再次強(qiáng)調(diào)“可能影響”：“行政復(fù)議法雖然沒(méi)有明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須通知第三人參加復(fù)議，但根據(jù)正當(dāng)程序的要求，行政機(jī)關(guān)在可能作出對(duì)他人不利的行政決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)?！庇纱丝梢?jiàn)，“張某銀案”對(duì)于復(fù)議第三人認(rèn)定的時(shí)點(diǎn)判斷，包含著對(duì)“事前判斷”規(guī)則的承認(rèn)，可被歸為“決定前的可能影響”標(biāo)準(zhǔn)。

（三）為何懸而未決？

盡管“可能影響”的表述帶有事前判斷時(shí)點(diǎn)的傾向性意見(jiàn)，然而，由于在“張某銀案”中，“可能影響”和“實(shí)際影響”處于競(jìng)合狀態(tài)，即復(fù)議程序啟動(dòng)時(shí)對(duì)利害關(guān)系人的“可能影響”（可能確認(rèn)所有權(quán)證無(wú)效）恰恰在復(fù)議決定后變成了“實(shí)際影響”（確認(rèn)房屋所有權(quán)證無(wú)效），因此“張某銀案”沒(méi)有涉及復(fù)議決定后的“實(shí)際影響”與決定前的“可能影響”相悖離時(shí)的司法判斷問(wèn)題，裁判文書(shū)對(duì)此亦無(wú)提及。

換言之，本案并不涉及對(duì)“可能影響”和“實(shí)際影響”兩者狀態(tài)存在區(qū)別時(shí)的選擇性對(duì)待，也沒(méi)有回應(yīng)“實(shí)體結(jié)果能否前溯影響程序判斷”的時(shí)點(diǎn)關(guān)系問(wèn)題。

三、判例的發(fā)展：從“彭某華案”到“某面粉公司案”

“彭某華案”與“某面粉公司案”均為最高人民法院行政審判庭公布的中國(guó)行政審判案例，兩者與“張某銀案”的關(guān)系非常微妙?！芭砟橙A案”看似在判決文書(shū)中直接引用“張某銀案”，但實(shí)際上對(duì)“張某銀案”所指向的復(fù)議第三人認(rèn)定時(shí)點(diǎn)規(guī)則作出調(diào)整。而“某面粉公司案”，作為行政審判案例第145號(hào)案例，本應(yīng)延續(xù)第20號(hào)行政審判案例即“彭某華案”的思路，但它卻更堅(jiān)定地回歸到“張某銀案”的立場(chǎng)，與“彭某華案”形成結(jié)構(gòu)性差異。

（一）共同性分析

“彭某華案”的基本案情為，原告彭某華因其配偶（已亡），申請(qǐng)工傷認(rèn)定并獲得勞動(dòng)部門(mén)的支持。

但是，當(dāng)用人單位提起行政復(fù)議申請(qǐng)后，復(fù)議機(jī)關(guān)在彭某華沒(méi)有作為復(fù)議第三人參與的情況下“撤銷(xiāo)原涉案工傷認(rèn)定決定”，因而被訴至法院?！澳趁娣酃景浮钡幕景盖槭牵瑥?fù)議機(jī)關(guān)在撤銷(xiāo)一份政府授權(quán)某面粉公司土地權(quán)屬的批復(fù)時(shí)，未依法送達(dá)行政復(fù)議有關(guān)文書(shū)，致使被告在未聽(tīng)取直接利害關(guān)系人某面粉公司意見(jiàn)的情況下作出對(duì)其有不利的行政復(fù)議決定。兩個(gè)案件中，法院都以正當(dāng)程序原則適用為核心理由，支持了原告的訴請(qǐng)，判決撤銷(xiāo)并要求重新作出行政復(fù)議決定。

無(wú)論是裁判理由（正當(dāng)程序原則）、司法態(tài)度（支持原告方訴請(qǐng)、否認(rèn)復(fù)議決定的合法性），還是判決類(lèi)型（撤銷(xiāo)并要求重做），這兩個(gè)案件都具有高度相似性。但是，在看似高度相似性的結(jié)論之下，卻隱藏著規(guī)范適用和法律論證上的結(jié)構(gòu)性差異。這些差異，展現(xiàn)出這兩個(gè)案件與“張某銀案”在實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)上的轉(zhuǎn)折和承襲關(guān)系，凸顯出行政復(fù)議第三人認(rèn)定中時(shí)點(diǎn)選擇的司法適用難題。

（二）個(gè)案論證的結(jié)構(gòu)性差異

“彭某華案”與“某面粉公司案”都以正當(dāng)程序原則為核心理?yè)?jù)，但其法律適用和論證結(jié)構(gòu)的差異，影響到復(fù)議第三人認(rèn)定時(shí)點(diǎn)的判斷。

1.規(guī)范基礎(chǔ)的選擇：審查方式條款VS.參與主體條款

現(xiàn)行行政復(fù)議第三人的規(guī)范基礎(chǔ)除了“參與主體條款”，還有“審查方式條款”。前者圍繞行政復(fù)議的參與主體展開(kāi)，核心規(guī)范是行政復(fù)議法第10條和行政復(fù)議法實(shí)施條例第9條，內(nèi)容主要是確定“有利害關(guān)系的主體可以作為第三人參加復(fù)議”；后者則圍繞行政復(fù)議審查方式展開(kāi)，核心規(guī)范是行政復(fù)議法第22條和行政復(fù)議法實(shí)施條例第33條，在確立行政復(fù)議以書(shū)面審查為原則、非書(shū)面審查為例外的復(fù)議審查方式后，授權(quán)“必要情形下”對(duì)復(fù)議第三人進(jìn)行調(diào)查取證、聽(tīng)取意見(jiàn)，以及采取聽(tīng)證方式審理案件。

作為起點(diǎn)案例，“張某銀案”從“參與主體條款”引出復(fù)議第三人參與這一程序要素。但“彭某華案”圍繞“審查方式條款”展開(kāi)，將第三人參與的機(jī)制定位為行政復(fù)議書(shū)面審查所需的意見(jiàn)聽(tīng)取。在“某面粉公司案”中，規(guī)范基礎(chǔ)重新回歸到行政復(fù)議法第10條和行政復(fù)議法實(shí)施條例第9條，并且將爭(zhēng)點(diǎn)聚焦在“通知利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議究竟是否屬于復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)”這一核心。兩案選擇的規(guī)范基礎(chǔ)不同，導(dǎo)致規(guī)范適用和法律論證過(guò)程的差異，對(duì)行政裁量的邊界及其司法審查強(qiáng)度的確認(rèn)產(chǎn)生不同影響。

2.裁量構(gòu)成的側(cè)重：構(gòu)成要件VS.法律后果

裁量性規(guī)范包含構(gòu)成要件與法律后果。擴(kuò)張后的裁量理論基本承認(rèn)構(gòu)成要件與法律后果都存在裁量授權(quán)的可能性。前者蘊(yùn)含在不確定法律概念中，后者則可細(xì)分為選擇裁量和效果裁量。在裁量部分，“彭某華案”主要圍繞著審查方式條款，對(duì)構(gòu)成要件中“必要”和“認(rèn)為必要”的不確定法律概念進(jìn)行解釋。該案在評(píng)析部分寫(xiě)道：“對(duì)具體條款進(jìn)行的應(yīng)用性解釋?zhuān)热鐫M(mǎn)足何種條件即可實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議法第22條所載‘有必要的要求，進(jìn)而可以對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)自身的職能履行給予認(rèn)可?！狈ㄔ簬状螌?fù)議案件事實(shí)復(fù)雜納入復(fù)議第三人的考量，可能出于通過(guò)第三人調(diào)查取證彌補(bǔ)書(shū)面審查不足的考慮。這也被認(rèn)為是復(fù)議機(jī)關(guān)具有審查方法的行政程序裁量權(quán)的體現(xiàn)。而“某面粉公司案”中，司法論證重點(diǎn)圍繞“主體參與條款”中作為法律后果部分?jǐn)M態(tài)詞“可以”展開(kāi)解釋。判次寫(xiě)道：“行政復(fù)議法立法上‘可以的規(guī)定，是賦予其他利害關(guān)系人作為第三人參加行政復(fù)議的選擇權(quán)，而不是賦予行政機(jī)關(guān)是否允許其作為第三人的選擇權(quán)，即行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議，是一項(xiàng)法定權(quán)利；對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，是其一項(xiàng)法定義務(wù)?！?/p>

3.論證方法的適用：涵攝模式VS.悖反解釋

兩案在論證方法上也存在差異?！芭砟橙A案”的論證重點(diǎn)在于個(gè)案事實(shí)是否滿(mǎn)足法規(guī)范中不確定法律概念的規(guī)范事實(shí)，并借此得出是否適用法律后果的結(jié)論。這種論證偏向傳統(tǒng)法學(xué)方法中涵攝模式：從具體事實(shí)要件到法定事實(shí)要件的涵攝，進(jìn)而確定法律后果。由此，“彭某華案”承認(rèn)復(fù)議第三人法律適用的裁量性特征，通過(guò)涵攝模式的論證后認(rèn)定必須讓復(fù)議第三人參與復(fù)議。

而“某面粉公司案”則通過(guò)對(duì)法律后果部分的擬態(tài)詞“可以”展開(kāi)悖反解釋?zhuān)瑢?fù)議第三人主體參與條款中的“可以”論證為“應(yīng)當(dāng)”，屬于個(gè)案論證中較為罕見(jiàn)的結(jié)論。判決寫(xiě)道：“即使此處的‘可以是賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利，但只要利害關(guān)系人提出申請(qǐng)或復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)形式審查認(rèn)為具體行政行為涉及申請(qǐng)人以外其他人的，也應(yīng)將其他利害關(guān)系人列為第三人。從這個(gè)意義上說(shuō)，這里的‘可以對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)講，宜作為‘應(yīng)當(dāng)來(lái)解釋?！痹摪竿ㄟ^(guò)對(duì)擬態(tài)詞“可以”的悖反解釋?zhuān)裾J(rèn)了復(fù)議第三人（參與主體）條款的裁量性，試圖為之確立起羈束性的規(guī)范效果。這也說(shuō)明法院認(rèn)為行政復(fù)議法第10條第3款存在“規(guī)則悖反”，承認(rèn)法律內(nèi)在體系及規(guī)范目的具有不自洽性。本文論證兩案判決理由的結(jié)構(gòu)性差異，在于探究正當(dāng)程序原則的適用對(duì)行政復(fù)議第三人參與的影響，以及界分行政復(fù)議決定時(shí)點(diǎn)的必要性。作為貫穿兩案的核心論證理路，正當(dāng)程序原則保障第三人作為行政程序的參與權(quán)和作為權(quán)利救濟(jì)的參與權(quán)。然而，目前大多數(shù)案例都是復(fù)議作出不利決定后，再考慮第三人有無(wú)參與復(fù)議程序，進(jìn)而評(píng)價(jià)復(fù)議程序的合法性，如果不合法，則第三人的行政程序、權(quán)利救濟(jì)參與權(quán)都受到損害。法院可以自由選擇“參與主體條款”或者“審查方式條款”、構(gòu)成要件裁量或者法律后果裁量、涵攝模式論證或者悖反解釋論證，反正無(wú)論何種進(jìn)路，都能輕松落入正當(dāng)程序原則范圍。法院還可以通過(guò)擴(kuò)充該原則內(nèi)涵、調(diào)適該原則審查強(qiáng)度、模糊正當(dāng)程序與法定程序界限來(lái)適用正當(dāng)程序原則?！苍撛瓌t輻射范圍的廣度降低了法官的論證選擇難度，卻難以應(yīng)對(duì)復(fù)議決定后的“實(shí)際影響”與決定前的“可能影響”相悖離的司法判斷問(wèn)題，也無(wú)法有效回應(yīng)“實(shí)體結(jié)果能否前溯影響程序判斷”的質(zhì)問(wèn)。需論證復(fù)議決定認(rèn)定時(shí)點(diǎn)的關(guān)系來(lái)以彌補(bǔ)正當(dāng)程序原則的論證瑕疵。

（三）時(shí)點(diǎn)關(guān)系的沖突

“張某銀案”在復(fù)議第三人認(rèn)定時(shí)點(diǎn)問(wèn)題上提供的是隱含式答案，而伴隨“彭某華案”和“某面粉公司案”在復(fù)議第三人規(guī)范論證中的發(fā)展，“決定前”和“決定后”的認(rèn)定時(shí)點(diǎn)關(guān)系問(wèn)題也得到更為明確的主張。

1“. 承認(rèn)”實(shí)體結(jié)果前溯影響程序判斷：彭某華案

復(fù)議決定存在“維持”和“改變”原行政行為兩種典型方式，反映了復(fù)議決定對(duì)相對(duì)人（利害關(guān)系人）權(quán)利義務(wù)的不同影響。針對(duì)于此，“彭某華案”的判決寫(xiě)道：“如行政復(fù)議決定維持原具體行政行為，可以視為對(duì)行政相對(duì)人（利害關(guān)系人）的權(quán)利義務(wù)沒(méi)有作出新的設(shè)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法采用書(shū)面審查方法，程序上并無(wú)不當(dāng)。但行政復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為，尤其是對(duì)行政相對(duì)人（利害關(guān)系人）產(chǎn)生不利影響的，如不通知其參加行政復(fù)議，僅采用書(shū)面審查的方法，顯然不足以保護(hù)行政相對(duì)人?！边@就意味著，復(fù)議決定維持原行政行為，可用書(shū)面審查；復(fù)議決定改變?cè)姓袨?，則不能僅采用書(shū)面審查方法。

然而，復(fù)議決定究竟維持還是改變?cè)唧w行政行為，已屬事后判斷。因此，用復(fù)議決定類(lèi)型區(qū)別對(duì)待復(fù)議第三人的程序參與要求，體現(xiàn)了對(duì)“決定后”時(shí)點(diǎn)判斷標(biāo)準(zhǔn)的重視，也是“實(shí)體決定（復(fù)議決定）前溯影響程序判斷（第三人參與）”的具體落實(shí)?！芭砟橙A案”還從程序違法性認(rèn)定和司法裁判類(lèi)型的角度，重述了“決定后”時(shí)點(diǎn)的影響力：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)未通知利害關(guān)系人參加行政復(fù)議，即作出對(duì)利害關(guān)系人產(chǎn)生不利影響的行政復(fù)議決定，構(gòu)成違反法定程序，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷(xiāo)；如行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出對(duì)利害關(guān)系人并無(wú)不利影響的行政復(fù)議決定，僅構(gòu)成程序瑕疵?！蓖瑯?，由于“是否產(chǎn)生不利影響”必須是在復(fù)議決定作出之后方能判斷，故該案進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了后續(xù)的實(shí)體結(jié)果對(duì)程序判斷的前溯影響力。

2“. 阻斷”實(shí)體結(jié)果前溯影響程序判斷：某面粉公司案

與“彭某華案”不同，“某面粉公司案”阻斷了事后的實(shí)體結(jié)果對(duì)程序判斷的前溯影響。換言之，不管復(fù)議決定最終撤銷(xiāo)還是改變?cè)唧w行政行為，是否作出對(duì)利害關(guān)系人的不利影響，只要在復(fù)議決定作出前沒(méi)有將利害關(guān)系主體納入第三人參與，即構(gòu)成復(fù)議行為違法。該案寫(xiě)道：“只要復(fù)議決定審查的事實(shí)涉及其他利害關(guān)系人的，都必須通知其作為第三人參加復(fù)議，不管復(fù)議決定最終有無(wú)侵犯利害關(guān)系人利益?！闭蛉绱?，法院異常重視對(duì)利害關(guān)系人給予相關(guān)文書(shū)的送達(dá)程序，以此作為確保復(fù)議第三人參與權(quán)行使的前提。并且，法院強(qiáng)調(diào)：“因?yàn)閺?fù)議結(jié)果是否影響其他利害關(guān)系人的實(shí)體權(quán)益，要經(jīng)過(guò)實(shí)體審查才能決定，僅將利害關(guān)系人的一部分列為審查對(duì)象，必然只能聽(tīng)取一方的意見(jiàn)，可能會(huì)對(duì)另一利害關(guān)系人的意見(jiàn)與理由造成忽視，從而不利于作出正確的事實(shí)認(rèn)定和復(fù)議決定?！笨梢?jiàn)，該案不僅認(rèn)可程序的意義，并且認(rèn)可程序?qū)τ趯?shí)體結(jié)論達(dá)成的影響，由此確立程序?qū)τ趯?shí)體判斷的絕對(duì)價(jià)值。為此，“某面粉公司案”通過(guò)將行政復(fù)議法第三人條款中的“可以”直接解讀為“應(yīng)當(dāng)”，確立起第三人認(rèn)定時(shí)點(diǎn)只能在“決定前”，而否認(rèn)后續(xù)的實(shí)體結(jié)果可以前溯影響程序合法性判斷。

四、時(shí)點(diǎn)關(guān)系選擇的實(shí)質(zhì)和價(jià)值要素

最高人民法院發(fā)布的中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例對(duì)復(fù)議第三人認(rèn)定的時(shí)點(diǎn)關(guān)系存在沖突性判斷，因此有必要從教義學(xué)角度展開(kāi)梳理。這里首先回應(yīng)時(shí)點(diǎn)關(guān)系判斷差異背后的指向，進(jìn)而分析可能隱含其后的價(jià)值要素，最后返回個(gè)案論證，回顧形成沖突性差異的邏輯背景。

（一）時(shí)點(diǎn)關(guān)系判斷差異的實(shí)質(zhì)

復(fù)議決定后的“實(shí)體結(jié)果”能否前溯影響第三人參與這一“程序判斷”，取決于“決定前”還是“決定后”判斷時(shí)點(diǎn)的選擇。復(fù)議第三人認(rèn)定的合法性判斷會(huì)進(jìn)入司法程序，涉及司法與行政的邊界問(wèn)題。

如果司法確認(rèn)程序合法性判斷只能承認(rèn)“決定前”的“可能影響”，這就意味著不論“決定后”的實(shí)際影響如何，都必須要求第三人參與復(fù)議過(guò)程。這表明司法具備較為強(qiáng)烈的意愿來(lái)介入并干預(yù)行政判斷。與之相反，如果允許“決定后”的“實(shí)際影響”作為法院對(duì)程序合法性判斷的依據(jù)，第三人未參與復(fù)議程序并不必然導(dǎo)致復(fù)議決定違法，則屬于弱司法干預(yù)。由此可見(jiàn)，是否承認(rèn)復(fù)議結(jié)果能夠前溯影響事先的程序合法性判斷，背后涉及司法審查強(qiáng)度選擇。

（二）隱含在時(shí)點(diǎn)關(guān)系判斷背后的價(jià)值要素

既然復(fù)議第三人認(rèn)定中的時(shí)點(diǎn)判斷，體現(xiàn)出司法審查強(qiáng)度選擇的差異，就有必要梳理體現(xiàn)在時(shí)點(diǎn)關(guān)系判斷背后的可能影響要素。

1.參與權(quán)本身是否具有獨(dú)立價(jià)值？

復(fù)議第三人機(jī)制蘊(yùn)含權(quán)利保障的制度功能。問(wèn)題是，這種程序面向的參與權(quán)究竟是一項(xiàng)具有獨(dú)立價(jià)值的權(quán)利，還是只作為實(shí)體判斷背后的附隨性權(quán)利？ 如果承認(rèn)第三人參與具備獨(dú)立的程序價(jià)值， 不僅將認(rèn)同程序內(nèi)在價(jià)值， 即程序不依賴(lài)于其結(jié)果如何而存在并可以作為評(píng)價(jià)過(guò)程是否“好”，并且，實(shí)體結(jié)果的差異不產(chǎn)生對(duì)程序獨(dú)立價(jià)值的判斷產(chǎn)生影響力?！澳趁娣酃景浮彼[含的價(jià)值取向在于，考慮到程序?qū)⑼ㄟ^(guò)內(nèi)在價(jià)值或者過(guò)程價(jià)值實(shí)現(xiàn)外在價(jià)值與結(jié)果正義，因此，事先的第三人參與具有獨(dú)立程序價(jià)值，由此推論出必須采取“決定前”的時(shí)點(diǎn)，阻斷事后的實(shí)體結(jié)論對(duì)程序要素合法性判斷的前溯效果。

從司法角度看，越強(qiáng)調(diào)第三人參與權(quán)的獨(dú)立價(jià)值，就會(huì)越重視程序?qū)?shí)體價(jià)值的影響，從而對(duì)沒(méi)有納入第三人參與的程序給予更嚴(yán)格的審查，即“強(qiáng)司法審查”。然而，盡管承認(rèn)程序的獨(dú)立價(jià)值對(duì)于促進(jìn)我國(guó)法律程序觀(guān)的發(fā)展發(fā)揮了積極效果，但學(xué)界亦提出在程序違法的同時(shí)需關(guān)注利害關(guān)系人在實(shí)體法上的權(quán)益是否受到損害，從而區(qū)別對(duì)待不同程度違法之法律效果的差異性。區(qū)分不同程度的程序違法從而給予不同的司法應(yīng)對(duì)，也已獲得制定法和司法實(shí)踐的認(rèn)同?！芭砟橙A案”可視作對(duì)這種程序違法區(qū)分論的映證，意味著在程序價(jià)值觀(guān)立場(chǎng)加入了制度功能及其成本的考慮。

2.行政復(fù)議制度功能的定位

行政復(fù)議在制度定位上的最大困惑在于，與行政作用方式相比它具有“司法性”，而與司法作用方式相比則具有“行政性”。這一困惑也延續(xù)到本輪修法。行政復(fù)議的書(shū)面審查機(jī)制也是這種搖擺定位的表現(xiàn)之一。司法的裁定性需要確保救濟(jì)機(jī)制運(yùn)行的“中立性”，強(qiáng)調(diào)程序獨(dú)立價(jià)值以及對(duì)抗式程序正義的保障，書(shū)面審查機(jī)制與此相悖。但行政復(fù)議的行政性強(qiáng)調(diào)作為內(nèi)部行政監(jiān)督機(jī)制的“非司法化特征”，需要賦予行政內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的靈活性甚至“去程序化”來(lái)確保行政化特點(diǎn)的高效。這也是當(dāng)下行政復(fù)議書(shū)面審查機(jī)制的核心價(jià)值取向。由此可見(jiàn)，復(fù)議第三人的個(gè)案判斷究竟選取“參與主體條款”還是“審查方式條款”作為規(guī)范適用基礎(chǔ)，涉及對(duì)行政復(fù)議制度功能的不同傾向。第三人參加復(fù)議的制度功能，除了保障第三人權(quán)利之外，還包含有“協(xié)助訴愿機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)事實(shí)，正確作出決定”。體現(xiàn)在“審查方式”中的第三人機(jī)制，更傾向于強(qiáng)調(diào)證據(jù)收集的完整和正確作出判斷，從而彌補(bǔ)書(shū)面審查之局限性，帶有“職權(quán)探知主義”的傾向。選擇“審查方式條款”作為復(fù)議第三人的規(guī)范基礎(chǔ)，司法也會(huì)側(cè)重復(fù)議機(jī)制的行政性面向而采取弱審查的態(tài)度。

3.制度配置的成本：權(quán)宜性與便利性

當(dāng)然，即使承認(rèn)行政復(fù)議制度有復(fù)合型功能，依然可以為了追求程序的獨(dú)立價(jià)值而確保最大程度的參與主體和參與權(quán)利，但需考慮制度配置的成本問(wèn)題。換言之，雖然行政復(fù)議有簡(jiǎn)便高效的優(yōu)勢(shì)，將所有可能受到不利影響的利害關(guān)系人納入復(fù)議第三人程序，也有助于彰顯程序價(jià)值并促使實(shí)體結(jié)果的公正性，但其可行性和制度成本將需要審視。從制度成本的權(quán)宜性考慮，司法很難要求復(fù)議第三人必須覆蓋到所有利害關(guān)系人。“利害關(guān)系人”屬于羅生門(mén)式的概念，在涉及經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、相鄰權(quán)等案件時(shí)的確定尤為復(fù)雜。盡管過(guò)于靈活的程序構(gòu)造可能會(huì)對(duì)救濟(jì)機(jī)制的縝密性有所沖擊，但“如果唯恐出現(xiàn)這種弊端而過(guò)分地強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性、程序的慎重性，則可能導(dǎo)致其優(yōu)點(diǎn)即簡(jiǎn)易、迅速性的喪失”?！靶姓?fù)議公正化”在邏輯、理論、實(shí)踐中面臨諸多問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)將“高效”視為行政復(fù)議改革的方向。

五、返回判例發(fā)展和規(guī)范彌合

對(duì)程序絕對(duì)價(jià)值的認(rèn)可度、復(fù)議功能的“司法性”傾向以及制度成本，是影響復(fù)議第三人時(shí)點(diǎn)選擇的司法審查強(qiáng)度的重要因素。其中，程序絕對(duì)價(jià)值和復(fù)議功能的“司法性”傾向與審查強(qiáng)度呈正相關(guān)關(guān)系，復(fù)議的制度成本與審查強(qiáng)度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。綜觀(guān)之，審查強(qiáng)度越強(qiáng)，越傾向于承認(rèn)實(shí)體結(jié)果對(duì)程序要素的“阻卻效果”，將復(fù)議第三人認(rèn)定的時(shí)點(diǎn)前置到“決定前”，只要不符合第三人參與的程序要素，就否認(rèn)復(fù)議決定的合法性。反之，審查強(qiáng)度越弱，則越傾向于承認(rèn)實(shí)體結(jié)果對(duì)程序要素的前溯影響，采用“決定后”的判斷時(shí)點(diǎn)，行政復(fù)議的合法性判斷受制于實(shí)體結(jié)果的影響?！芭砟橙A案”承認(rèn)實(shí)體結(jié)果對(duì)程序要素的前溯效果，司法更多地顧及復(fù)議機(jī)制的行政性功能和制度成本。而“某面粉公司案”則強(qiáng)調(diào)程序的絕對(duì)價(jià)值，更多地從“司法性”角度考量行政復(fù)議的功能，因此否認(rèn)實(shí)體結(jié)果對(duì)程序要素判斷的前溯效果。這里的問(wèn)題是，如何彌合個(gè)案分歧，為復(fù)議第三人認(rèn)定時(shí)點(diǎn)提供釋義學(xué)的體系性論證。

（一）是否存在考量要素的絕對(duì)化？

如前所述，多重因素共同作用于復(fù)議第三人在利害關(guān)系認(rèn)定的判斷時(shí)點(diǎn)，并不存在對(duì)考量要素的絕對(duì)化判斷。新近，亦有學(xué)者認(rèn)為，通過(guò)錨定行政復(fù)議制度定位的絕對(duì)化設(shè)定來(lái)進(jìn)行理論推演的傳統(tǒng)路徑，已經(jīng)不足以有效應(yīng)對(duì)當(dāng)下我國(guó)行政復(fù)議制度的改革需要。由此，對(duì)于復(fù)議第三人時(shí)點(diǎn)認(rèn)定的規(guī)則和要素考量也需要尋求價(jià)值追求和實(shí)踐操作性的平衡。救濟(jì)程序中的第三人制度本身包含多重價(jià)值，現(xiàn)有規(guī)范體系也為之提供了司法適用差異性的基礎(chǔ)。以“參與主體條款”為核心的規(guī)范適用固然有助于確保程序性權(quán)利的保障，而以“審查方式條款”為基礎(chǔ)的規(guī)范適用體現(xiàn)了對(duì)行政復(fù)議作為權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的“職權(quán)主義色彩”和內(nèi)部監(jiān)督制度的“非司法化特征”的妥協(xié)。盡管本輪修法草案修改了行政復(fù)議書(shū)面審查機(jī)制，而代之以一般程序和簡(jiǎn)易程序的分類(lèi)，但行政復(fù)議既有別于一般行政決定和司法救濟(jì)機(jī)制的復(fù)雜性，決定了第三人時(shí)點(diǎn)認(rèn)定要素的復(fù)雜性。

（二）返回個(gè)案分析：同案同判的視角

既然都是對(duì)復(fù)議第三人認(rèn)定時(shí)點(diǎn)提供個(gè)案規(guī)范，有必要再次返回個(gè)案，從“同案同判”的視角考察“彭某華案”和“某面粉公司案”。同案”的認(rèn)定是將待決案件的案件事實(shí)與一個(gè)先決案件的案件事實(shí)予以對(duì)比所得出的結(jié)果。就案件事實(shí)而言，它必須是與法律適用直接或間接相關(guān)的“事實(shí)問(wèn)題”。就行政復(fù)議第三人認(rèn)定時(shí)點(diǎn)這一爭(zhēng)點(diǎn)看，“彭某華案”和“某面粉公司案”構(gòu)成同案（類(lèi)案）。就審判結(jié)果看，法院最終都援引正當(dāng)程序作出支持原告的判決，似乎也在印證“同判”。然而，從論證過(guò)程看，兩案分別對(duì)行政復(fù)議第三人認(rèn)定時(shí)點(diǎn)確立起“決定后”和“決定前”的個(gè)案規(guī)范，又似乎構(gòu)成“同案不同判”。

作為解釋者通過(guò)技術(shù)規(guī)范選擇甚至續(xù)造的個(gè)案基準(zhǔn)，個(gè)案規(guī)范以案件事實(shí)為求證起點(diǎn)，既定規(guī)范為求證方向與邊界，技術(shù)規(guī)范為求證路徑。換言之，同樣在原告作為被申請(qǐng)復(fù)議行政行為的相對(duì)人、且行政行為均為授益性行為的前提下，當(dāng)其他利害關(guān)系人作為申請(qǐng)人提起復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)在未將原告作為第三人納入復(fù)議程序即作出不利于原告的決定， 司法對(duì)于復(fù)議決定是否違法的判斷在兩個(gè)個(gè)案中形成不同的規(guī)范?！芭砟橙A案”采用“決定后”的時(shí)點(diǎn)，“某面粉公司案”采用“決定前”的時(shí)點(diǎn)，兩案之所以同判的前提恰恰是因?yàn)椴杉{了不同的個(gè)案規(guī)范。假設(shè)“某面粉公司案”中，復(fù)議決定最終沒(méi)有完全支持復(fù)議申請(qǐng)人的主張（但有所改變），而某面粉公司沒(méi)有參加復(fù)議過(guò)程，當(dāng)這種“決定前”的可能影響認(rèn)定和“決定后”的致?lián)p結(jié)果認(rèn)定產(chǎn)生異向性的時(shí)候，個(gè)案規(guī)范適用將得出不同的結(jié)論。

（三）個(gè)案規(guī)范的兩種極端和彌合

個(gè)案規(guī)范的潛在沖突需要司法與法學(xué)理論的良性互動(dòng)來(lái)彌合。通過(guò)法學(xué)論辯來(lái)彌合個(gè)案規(guī)范在具體性和抽象適用之間的關(guān)系，使之形成較為穩(wěn)定的抽象規(guī)范供裁判者演繹推理?！芭砟橙A案”與“某面粉公司案”“決定后”的實(shí)體結(jié)論能否前溯影響“決定前”的程序判斷的不同規(guī)則，需要分析這兩個(gè)個(gè)案規(guī)范印證的兩種不同面向的具體情境。

一種司法傾向是，將第三人參與復(fù)議程序視為復(fù)議機(jī)關(guān)絕對(duì)的“羈束性義務(wù)”。只要在“復(fù)議決定前”存在“可能的”權(quán)益影響，那么第三人參與條款里的“可以”就一律按“應(yīng)當(dāng)”加以適用，隱含著通過(guò)強(qiáng)化程序絕對(duì)權(quán)利觀(guān)和行政復(fù)議作為救濟(jì)制度的“司法性”來(lái)證成“強(qiáng)司法干預(yù)”的內(nèi)在邏輯。然而，呈現(xiàn)在強(qiáng)司法干預(yù)背后的考量因素亦呈現(xiàn)多元性且并不宜形成絕對(duì)化判斷。因此，體現(xiàn)在“某面粉公司案”中第三人認(rèn)定采用“決定前”的個(gè)案規(guī)則，需要借助具體個(gè)案事實(shí)來(lái)進(jìn)一步限縮其司法適用。不然，從立法論角度將對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)產(chǎn)生過(guò)大負(fù)擔(dān)，從解釋論立場(chǎng)看也可能構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有實(shí)定法規(guī)范的悖離，有“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”之虞。

另一種司法傾向是，將“第三人是否需要參與復(fù)議程序”完全交付于“決定后”的實(shí)際影響，減輕復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)“第三人（群體）”進(jìn)行排摸和告知的行政負(fù)擔(dān)。且按照體系解釋?zhuān)姓?fù)議法第10條第3款安排在行政復(fù)議申請(qǐng)框架內(nèi)而非行政復(fù)議機(jī)關(guān)框架內(nèi)，無(wú)法解釋行政復(fù)議機(jī)關(guān)的通知義務(wù)。實(shí)踐中，盡管部分利害關(guān)系人沒(méi)有作為第三人參與復(fù)議程序，但由于最終復(fù)議結(jié)果并未實(shí)質(zhì)性損害其利益，通常情況下這部分利害關(guān)系人不會(huì)因?yàn)閷?duì)復(fù)議結(jié)果異議而提起行政訴訟。即使復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定不服提起行政訴訟，這部分利害關(guān)系人作為復(fù)議第三人的程序性權(quán)利缺失也可以在訴訟中加以彌補(bǔ)。從這個(gè)角度看，從“決定后”的時(shí)點(diǎn)認(rèn)定復(fù)議第三人具有一定合理性。但是，截然選取“決定后”的時(shí)點(diǎn)，容易忽視復(fù)議第三人與原行政行為的關(guān)系，舍棄程序的獨(dú)立價(jià)值觀(guān)及其對(duì)實(shí)體結(jié)論的“形塑”功能，留給復(fù)議機(jī)關(guān)過(guò)大的裁量權(quán)，因此，“決定后”的時(shí)點(diǎn)選擇，也需要留有例外。

而融通在這兩端司法傾向之間的邏輯基礎(chǔ)，有兩種進(jìn)路。其一是以“決定前”的時(shí)點(diǎn)判斷為基礎(chǔ)，以“決定后”的時(shí)點(diǎn)判斷為例外，即復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)將利害關(guān)系主體納入第三人參與程序，但如果第三人與復(fù)議結(jié)果沒(méi)有直接利害關(guān)系，則復(fù)議機(jī)關(guān)可以不通知其參加復(fù)議。該方案的例外條款容易淪為具文，因?yàn)楦鶕?jù)條款的體系性同一解釋?zhuān)袄﹃P(guān)系主體”只能是直接利害關(guān)系主體，但第三人與復(fù)議結(jié)果的直接或間接利害關(guān)系，往往只能復(fù)議決定后方能得知。再加上“可以不通知”意味著“也可以通知”，復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免程序違法，傾向于將間接利害關(guān)系人也納入復(fù)議程序。該方案最終還是“張某銀案”和“某面粉公司案”的邏輯進(jìn)路。

其二是以“決定后”的時(shí)點(diǎn)判斷為基礎(chǔ)，以“決定前”的時(shí)點(diǎn)判斷為例外，探討第三人的實(shí)體權(quán)益對(duì)復(fù)議程序參與的影響。如此，解釋論上可以彌合現(xiàn)有規(guī)范中復(fù)議第三人的裁量性授權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)具有在必要情形下通知復(fù)議第三人的選擇權(quán)，而作為例外的規(guī)范可以是：“申請(qǐng)人以外的被申請(qǐng)復(fù)議行政行為的相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)作為第三人參加行政復(fù)議。”因?yàn)閺?fù)議第三人所具有的利害關(guān)系為獨(dú)立的利害關(guān)系，分為直接和間接利害關(guān)系，與具體行政行為和與復(fù)議結(jié)果的利害關(guān)系。而行政行為的相對(duì)人，與原行政行為和復(fù)議決定結(jié)果均有利害關(guān)系。更為重要的是，在授益行政行為的情境下，申請(qǐng)復(fù)議的主體往往與授益行政行為的直接相對(duì)人處于相互沖突的利害關(guān)系中，因此與原行政行為和復(fù)議決定均具有直接利害關(guān)系，此時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)第三人選擇的裁量權(quán)必須被壓縮至零，只要存在事前的“可能影響”，都必須將之列入第三人參與復(fù)議程序，從而確保參與權(quán)的獨(dú)立性以及對(duì)實(shí)體結(jié)果的型塑價(jià)值。確立復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)第三人的“應(yīng)當(dāng)通知義務(wù)”，意味著采取“決定前”的時(shí)點(diǎn)判斷，“阻斷”實(shí)體結(jié)果對(duì)程序判斷的前溯影響。除此之外，留待復(fù)議機(jī)關(guān)裁量。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)，也有利于細(xì)化利害關(guān)系的不同層次。

余論：兼及對(duì)行政復(fù)議法修改的建議

行文至此，有關(guān)判例沖突在現(xiàn)有實(shí)定法框架中的規(guī)范彌合作業(yè)雖已基本完成，但仍停留在“個(gè)案規(guī)范”層面。借由對(duì)復(fù)議第三人時(shí)點(diǎn)關(guān)系認(rèn)定的討論，筆者也想兼及討論立法修改建議。現(xiàn)行行政復(fù)議法的修改被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》后，作為條件較為成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類(lèi)法律草案項(xiàng)目之一，行政復(fù)議法修訂草案已經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)一讀，給予公眾即將到來(lái)的實(shí)質(zhì)性修改的期待。學(xué)界已啟動(dòng)對(duì)行政復(fù)議法修改的關(guān)注度和智識(shí)貢獻(xiàn)，其中也包含對(duì)復(fù)議第三人條款的修法建議。結(jié)合對(duì)“張某銀案”“彭某華案”和“某面粉公司案”的法釋義學(xué)考察和行政復(fù)議制度的體系化思考，在復(fù)議審查機(jī)制作出調(diào)整的前提下， 建議對(duì)現(xiàn)有行政復(fù)議法第10條第3款提供的修改為：“申請(qǐng)人以外的同申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為有利害關(guān)系或者同復(fù)議處理結(jié)果有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議。但是，申請(qǐng)人以外的被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為的相對(duì)人，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知其作為第三人參加行政復(fù)議?！逼渲饕碛扇缦拢?/p>

第一，借鑒和匹配行政訴訟法的修改。在新修改的行政訴訟法第三人條款中，將舊法中“同被訴具體行政行為有利害關(guān)系” 修改為“同被訴行政行為有利害關(guān)系或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系”，擴(kuò)展了第三人范圍。行政復(fù)議既存在與原行政行為有利害關(guān)系第三人，也存在因復(fù)議結(jié)果導(dǎo)致權(quán)益損害的第三人的情形。何況行政復(fù)議比行政訴訟多了促進(jìn)行政自制的目的面向，復(fù)議申請(qǐng)人應(yīng)采用比訴訟原告資格更寬泛的資格標(biāo)準(zhǔn)。故應(yīng)將“同復(fù)議處理結(jié)果有利害關(guān)系”納入復(fù)議第三人范圍，實(shí)際上，行政復(fù)議法修訂草案第15條也持此種觀(guān)點(diǎn)。第二，彌合復(fù)議第三人時(shí)點(diǎn)關(guān)系判斷中的多重價(jià)值要素，采用既有“可以”，也有“應(yīng)當(dāng)”的規(guī)范形態(tài)來(lái)表述復(fù)議第三人條款。復(fù)議第三人的參與主體資格問(wèn)題，長(zhǎng)期存在“裁量還是羈束”的爭(zhēng)議，現(xiàn)有規(guī)范采納明確的“授權(quán)性條款”的形式，同樣引發(fā)對(duì)“可以”作直接悖反解釋的主張。但將所有利害關(guān)系主體都納入復(fù)議第三人，并不契合實(shí)際。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)明確復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)第三人通知義務(wù)的裁量性范圍和羈束性范圍，并以但書(shū)方式表明一般與例外的邏輯關(guān)系。

第三，吸納“彭某華案”和“某面粉公司案”兩個(gè)極端化傾向之間可融通的個(gè)案規(guī)范。除了厘清復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議第三人范圍確定中的裁量空間，還要為復(fù)議第三人認(rèn)定時(shí)點(diǎn)關(guān)系的司法判斷提供究竟是“承認(rèn)”還是“阻斷”實(shí)體結(jié)果前溯影響程序判斷的標(biāo)準(zhǔn)。明確“申請(qǐng)人以外的被申請(qǐng)復(fù)議的行政行為的相對(duì)人，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知其作為第三人參加行政復(fù)議”，采納的正是作為例外的“復(fù)議決定前”時(shí)點(diǎn)認(rèn)定，這不僅有助于對(duì)歷來(lái)困擾行政法學(xué)界的“利害關(guān)系”概念提供解釋學(xué)和適用論的基礎(chǔ)，還可為司法審查強(qiáng)度的學(xué)理和實(shí)踐提供立法論意義上的指引。