閆淑玲　李玲

［摘要］新型職業(yè)農(nóng)民培育是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要人力資本投資?；谛滦吐殬I(yè)農(nóng)民培育政策的執(zhí)行困境，通過對(duì)X省3個(gè)職業(yè)院校定點(diǎn)幫扶村的田野考察，將OMB的PART工具進(jìn)行在地化改造，構(gòu)建由“執(zhí)行投入、執(zhí)行策略、執(zhí)行過程、執(zhí)行成效、執(zhí)行滿意度”5個(gè)一級(jí)指標(biāo)、14個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成的新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系。研究可為分析新型職業(yè)農(nóng)民培育的總體狀況提供差異性參考，為相關(guān)部門延續(xù)、修正、終止或重訂新型職業(yè)農(nóng)民培育政策提供決策依據(jù)。

［關(guān)鍵詞］新型職業(yè)農(nóng)民；培育政策；政策執(zhí)行評(píng)估；指標(biāo)體系；鄉(xiāng)村振興

［作者簡介］閆淑玲（1982- ），女，河南西華人，西南大學(xué)在讀博士，河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院，副教授；李玲（1964- ），女，重慶人，西南大學(xué)教育政策研究所、西部教育與人類發(fā)展決策實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)人，西南大學(xué)教育學(xué)部，教授，博士生導(dǎo)師。（重慶? 400715）

［基金項(xiàng)目］本文系河南省教育科學(xué)規(guī)劃2023年度重點(diǎn)課題“河南新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行成效研究”的階段性研究成果。（課題批準(zhǔn)號(hào)：2023JKZD37，課題主持人：閆淑玲）

［中圖分類號(hào)］G725? ? ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A? ? ［文章編號(hào)］1004-3985（2023）15-0089-08

黨的二十大報(bào)告提出，到2035年，我國要“基本實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化。新型職業(yè)農(nóng)民培育面向農(nóng)村、對(duì)接農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民，是提升農(nóng)村人力資本質(zhì)量與數(shù)量、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效途徑。

長期以來，新型職業(yè)農(nóng)民培育工程為我國培養(yǎng)了大批“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營”的新型職業(yè)農(nóng)民，為脫貧攻堅(jiān)以及鄉(xiāng)村振興提供智力支持。各級(jí)政府在實(shí)踐中不斷探索構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系，但由于主客觀因素限制，政策執(zhí)行評(píng)估缺乏系統(tǒng)建構(gòu)、政策設(shè)計(jì)難以精準(zhǔn)定位、政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系不健全等問題較為突出，政策執(zhí)行評(píng)估偶發(fā)、散點(diǎn)狀態(tài)普遍存在。為此，構(gòu)建科學(xué)合理的政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系、準(zhǔn)確把握新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行的現(xiàn)狀、保證培育持續(xù)有效高質(zhì)量開展，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的當(dāng)務(wù)之急。

一、新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

國際勞工組織將“在農(nóng)村地區(qū)獲得教育服務(wù)機(jī)會(huì)均等”視為基本戰(zhàn)略需求的重要組成并賦予最高優(yōu)先級(jí)。新型職業(yè)農(nóng)民培育在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興中扮演三重角色：一是為農(nóng)民終身職業(yè)化發(fā)展服務(wù)，即為農(nóng)民提供公平享受技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，為農(nóng)民終身職業(yè)發(fā)展打基礎(chǔ)；二是為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，即通過技能培訓(xùn)為鞏固脫貧成果有效銜接鄉(xiāng)村振興提供人力資本保障，進(jìn)而為鄉(xiāng)村振興提供有效的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)支撐；三是為農(nóng)村家庭返貧監(jiān)測服務(wù)，即為農(nóng)村家庭提供相應(yīng)的成人繼續(xù)教育與技能培訓(xùn)，為農(nóng)村家庭增收致富提供智力支持。

（一）新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的歷史邏輯

從時(shí)間與國家政策維度看，農(nóng)民培育經(jīng)歷了從農(nóng)民、職業(yè)農(nóng)民到新型職業(yè)農(nóng)民再到高素質(zhì)農(nóng)民的變化。中央一號(hào)文件、“脫貧攻堅(jiān)”、“職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃”、“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃”等政策都會(huì)涉及強(qiáng)農(nóng)、富農(nóng)、惠農(nóng)內(nèi)容。中央一號(hào)文件是黨和國家的總體規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，國家已連續(xù)19年將“三農(nóng)”問題作為中央一號(hào)文件的核心主題，力求集聚和提升農(nóng)村人力資本來緩解農(nóng)村的貧困問題。

2012年，《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》首次提出要“大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”，促使農(nóng)民從“身份型”到“職業(yè)型”的身份符號(hào)轉(zhuǎn)變。2014年，《中共中央? ?國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出要加大對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體領(lǐng)辦人的教育培訓(xùn)力度、加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育和技能培訓(xùn)。2016年，《中共中央? ?國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》將職業(yè)農(nóng)民培育納入國家教育培訓(xùn)發(fā)展規(guī)劃。2017年，《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》指出要重點(diǎn)圍繞新型職業(yè)農(nóng)民培育，建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、統(tǒng)籌安排、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的培訓(xùn)機(jī)制。2018年，《中共中央? ?國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》支持新型職業(yè)農(nóng)民通過彈性學(xué)制參加中高等農(nóng)業(yè)職業(yè)教育，鼓勵(lì)各地開展職業(yè)農(nóng)民職稱評(píng)定試點(diǎn)。2019年，《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”工作對(duì)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重要性，大力發(fā)展面向鄉(xiāng)村需求的職業(yè)教育。2020年，隨著脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利，我國已解決了區(qū)域性整體貧困，消除了絕對(duì)貧困，步入小康社會(huì)，中央將培育“新型職業(yè)農(nóng)民”轉(zhuǎn)向培育“高素質(zhì)農(nóng)民”，強(qiáng)調(diào)整合各種資源，加快構(gòu)建高素質(zhì)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系。2021年，《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出要組織農(nóng)民參與技能評(píng)價(jià)、學(xué)歷教育，專門設(shè)立面向農(nóng)民的技能大賽。2022年，《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》圍繞高素質(zhì)農(nóng)民培育計(jì)劃、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶頭人培育“頭雁”項(xiàng)目等進(jìn)行全面部署。

（二）新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行的主要成效

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《2021年全國高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》顯示，截至2020年底，農(nóng)民培育政策已覆蓋全國所有農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)），2020年國家高素質(zhì)農(nóng)民培育計(jì)劃共培育80萬人，中央農(nóng)廣?！霸粕现寝r(nóng)”“農(nóng)廣在線”等專業(yè)App注冊(cè)人數(shù)近800萬人，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶持、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼與科技扶持，農(nóng)民培育總體發(fā)展形勢持續(xù)向好。主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)民收入水平穩(wěn)步提升。2020年高素質(zhì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人均純收入達(dá)3.69萬元，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（4.38萬元）的84%，是農(nóng)村居民人均可支配收入（1.71萬元）的2.15倍。二是示范引領(lǐng)持續(xù)增強(qiáng)。農(nóng)民提高自身素質(zhì)的同時(shí)為周邊農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)技術(shù)和銷售指導(dǎo)，力爭通過輻射帶動(dòng)共同推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。三是“一主多元”培育體系初步建立，即以公益性教育培育機(jī)構(gòu)為主體，多種資源和市場主體有序參與，“田間學(xué)院”粗具規(guī)模，農(nóng)民職業(yè)資格認(rèn)定和培育扶持獎(jiǎng)勵(lì)初步完善?！?021年全國高素質(zhì)農(nóng)民發(fā)展報(bào)告》還指出，今后要持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)民培育體系建設(shè)，完善農(nóng)民職業(yè)教育和培訓(xùn)銜接的一體化人才成長通道。

二、新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的價(jià)值理念

教育政策的價(jià)值是其客體屬性與主體需要在實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的一種效用關(guān)系，在具體實(shí)踐中會(huì)隨著價(jià)值主體的觀念有所偏向或變化。分析新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估價(jià)值理念的變化，有利于了解政策代表的利益群體，把握政策的目標(biāo)要素，為構(gòu)建科學(xué)合理的政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系提供理念引導(dǎo)。

（一）工作導(dǎo)向：由“外援”轉(zhuǎn)向“內(nèi)源”，更關(guān)注農(nóng)民的內(nèi)生性發(fā)展

黨的二十大報(bào)告指出要“增強(qiáng)脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力”。激發(fā)農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的關(guān)鍵在于提升農(nóng)村人力資本的質(zhì)量與數(shù)量。人力資源的技能斷裂是個(gè)體致貧返貧的重要根源，單純依靠“外援”難以達(dá)到個(gè)體持續(xù)減貧的目的，而提升個(gè)體職業(yè)技能能夠產(chǎn)生持續(xù)的自我減貧“內(nèi)源”動(dòng)力。職業(yè)教育是“挪窮窩”“拔窮根”“摘窮帽”的關(guān)鍵。農(nóng)民技能水平越高，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的接受力越強(qiáng)，由此提升的勞動(dòng)生產(chǎn)率就會(huì)增加收入，增收的同時(shí)也會(huì)激發(fā)人力資本提升所需的內(nèi)源性動(dòng)力，形成農(nóng)民培育與鄉(xiāng)村振興的良性循環(huán)。

（二）改革重心：由“教育”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)教”，更注重服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)增長是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的決定性因素。2016年國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的“第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)公報(bào)（第五號(hào)）”顯示，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31422萬人，較第二次農(nóng)業(yè)普查（2006）減少了8.7%。針對(duì)許多地區(qū)“農(nóng)民老齡化”“農(nóng)業(yè)兼業(yè)化”“農(nóng)地荒蕪化”問題嚴(yán)重、難以匹配農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，必須對(duì)農(nóng)民培育精準(zhǔn)施策，將改革的重心由單純的“培育”轉(zhuǎn)向基于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的“產(chǎn)教”融合，注重服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效推進(jìn)區(qū)域內(nèi)全面鄉(xiāng)村振興。

（三）價(jià)值取向：由“謀業(yè)”轉(zhuǎn)向“人本”，更聚焦農(nóng)村職業(yè)教育公平

教育公平是各類教育類型都亟須解決的核心問題。教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會(huì)公平，重點(diǎn)是扶持困難群體，教育政策必須堅(jiān)持對(duì)弱勢群體的教育補(bǔ)償與優(yōu)先扶持。鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民培育工作主要發(fā)揮教育補(bǔ)償功能與教育發(fā)展功能，體現(xiàn)了政府扶持困難群體、促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等的使命擔(dān)當(dāng)。其中，教育補(bǔ)償功能側(cè)重提高農(nóng)民的非學(xué)歷教育水平，彌合鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民知識(shí)與技能斷裂，從而提高其生存能力；教育發(fā)展功能則強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民就業(yè)和終身職業(yè)發(fā)展為取向，注重農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力的提升，將原本關(guān)注農(nóng)民“謀業(yè)”而生的農(nóng)民培育轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“職業(yè)性”與“人本性”和諧統(tǒng)一。

三、新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估的執(zhí)行困境

（一）部門化評(píng)估導(dǎo)致新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估體系缺乏整體性建構(gòu)

農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估是評(píng)估主體基于預(yù)期目標(biāo)采取一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行績效考核的活動(dòng)。

當(dāng)前，我國農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估缺乏有機(jī)整合，評(píng)估類目多、效率低等問題較突出。第一，政策執(zhí)行評(píng)估的部門化現(xiàn)象突出。盡管我國農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估主要以政府評(píng)估與自我評(píng)估為主，并逐漸向第三方評(píng)估發(fā)展，但政府依然是政策執(zhí)行評(píng)估的核心主體，承擔(dān)了從政策設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)制定、評(píng)估實(shí)施到評(píng)估反饋的主要任務(wù)，這種以政府為核心的評(píng)估體系極易導(dǎo)致各級(jí)政府部門管理權(quán)的分割。第二，政策執(zhí)行評(píng)估缺乏統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與整合機(jī)制。政府、企業(yè)、高校與社會(huì)等政策執(zhí)行主體各自推動(dòng)改革，造成央地間、部際、校企間、校地間目標(biāo)不一與協(xié)同欠缺的體制性障礙，亟須進(jìn)行政策執(zhí)行評(píng)估體系的整體性建構(gòu)。

（二）主體間認(rèn)知差異導(dǎo)致新型職業(yè)農(nóng)民培育政策設(shè)計(jì)難以精準(zhǔn)定位

科學(xué)規(guī)范的政策設(shè)計(jì)是推進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育的重要前提與保障。然而，在利益導(dǎo)向與效益驅(qū)動(dòng)下培育政策設(shè)計(jì)難以精準(zhǔn)定位。第一，利益導(dǎo)向下，政策契合度不高。政策執(zhí)行主體基于自身的認(rèn)知差異會(huì)采取選擇性或變通性執(zhí)行，導(dǎo)致政策在不同區(qū)域的執(zhí)行偏差。加上多數(shù)培育機(jī)構(gòu)和教師遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村實(shí)踐，脫離了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民崗位需要，難以保證政策的長期效力。第二，效益驅(qū)動(dòng)下政策幫扶精準(zhǔn)度缺失。新型職業(yè)農(nóng)民培育政策制定的初衷是農(nóng)民的精準(zhǔn)培育與精準(zhǔn)施策，但實(shí)際上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)政策設(shè)計(jì)，省級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)實(shí)施和推進(jìn)，地方政府根據(jù)實(shí)際情況開展監(jiān)督和細(xì)則的規(guī)劃，信息多次、多層級(jí)傳遞，難免出現(xiàn)央地間、縣域間的政策不協(xié)同、內(nèi)容不一致，從而加劇政策執(zhí)行的偏差。

（三）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一造成新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系不健全

當(dāng)前，新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系主要存在以下問題：第一，現(xiàn)有政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系較少圍繞系統(tǒng)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬎悸窐?gòu)建。很多學(xué)者與實(shí)踐者對(duì)“投入、運(yùn)作、產(chǎn)出、效果”的政府管理邏輯認(rèn)識(shí)不清晰，沒有辨別政策投入、產(chǎn)出和效果之間的區(qū)別，缺少對(duì)政策滿意度和持續(xù)影響等關(guān)鍵指標(biāo)的評(píng)估。第二，現(xiàn)有政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系從標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)地調(diào)研、綜合判斷到最終形成結(jié)論不可避免地受到評(píng)估主體主觀判斷的影響，最終造成真實(shí)性、可靠性與客觀性等難以保證。第三，不同部門采用不同的評(píng)估形式和規(guī)范，從各自角度審視、評(píng)估培育政策，造成同一政策有著不同的評(píng)估結(jié)論，極大地削弱了政策執(zhí)行評(píng)估的客觀性與科學(xué)性。

四、理論基礎(chǔ)與分析框架

公共政策評(píng)估是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的方法論，科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)政策執(zhí)行過程、執(zhí)行方式與執(zhí)行效果的概括總結(jié)，是政策評(píng)估的依據(jù)。2007年，OMB（美國管理和預(yù)算辦公室）頒布《項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具》（Program Assessment Rating Tool，PART）。該定級(jí)工具適用于評(píng)估政策執(zhí)行過程并推進(jìn)政策執(zhí)行改進(jìn)，涵蓋“政策目的和定位（Program Purpose and Design）”“政策的實(shí)施策略（Strategic Planning）”“政策的實(shí)施管理（Program Management）”“政策結(jié)果與績效（Program Results/Accountability）”四個(gè)基本維度。由于文化特質(zhì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異，西方的政策執(zhí)行評(píng)估理論在我國長期面臨水土不服的問題。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要加快構(gòu)建中國特色公共政策評(píng)估體系，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)政策執(zhí)行評(píng)估理論進(jìn)行“在地化”改造。

現(xiàn)有關(guān)于新型職業(yè)農(nóng)民培育國家層面的績效考核指標(biāo)體系主要有兩個(gè)：一是2018年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《全國新型職業(yè)農(nóng)民培育工作績效考核指標(biāo)體系（試行）》，包含3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、12個(gè)二級(jí)指標(biāo)，按照工作落實(shí)、工作效果、加分扣分三個(gè)維度設(shè)置考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，各指標(biāo)比較具體且外顯，但對(duì)監(jiān)管和考核的指導(dǎo)性或操作性不強(qiáng)。二是2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《高素質(zhì)農(nóng)民培育工作績效管理指標(biāo)體系（2021）》，包含4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、14個(gè)二級(jí)指標(biāo)，開始關(guān)注政策的“決策投入、過程管理、績效結(jié)果與加分項(xiàng)”等方面，能夠綜合反映政策從設(shè)計(jì)到實(shí)施再到執(zhí)行成效全貌，各指標(biāo)均為可獲得性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的核心指標(biāo)，但未把政策執(zhí)行策略與執(zhí)行滿意度作為一級(jí)指標(biāo)來衡量，未能涉及農(nóng)民的政策認(rèn)知、跟蹤指導(dǎo)等維度。因此，迫切需要構(gòu)建一套既能反映政策投入、過程、產(chǎn)出，又能表征政策實(shí)施效果與滿意度的多維政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系。

本文在OMB的PART工具的基礎(chǔ)上，秉持以人為本的價(jià)值理念，加入“執(zhí)行滿意度”維度，構(gòu)建了一個(gè)涵蓋“執(zhí)行投入、執(zhí)行策略、執(zhí)行過程、執(zhí)行成效、執(zhí)行滿意度”的新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估的五維分析框架。其中，“執(zhí)行投入”是“執(zhí)行策略”選擇的基礎(chǔ)，又為指標(biāo)評(píng)估提供了依據(jù)；“執(zhí)行策略”與“執(zhí)行過程”主要圍繞“執(zhí)行投入”展開，這兩部分又與“執(zhí)行成效”正相關(guān)，如果目標(biāo)不明確，執(zhí)行成效中的效果、效益和效率顯示就會(huì)有偏差。該分析框架的使用，既借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和理論，又結(jié)合中國實(shí)際；既注重效率，又注重主體需要和感受，踐行了現(xiàn)代治理理論中開展民主評(píng)估的理念。

五、新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

在分析框架的基礎(chǔ)上，本研究結(jié)合筆者對(duì)H省X縣R、Y、N共3個(gè)職業(yè)院校定點(diǎn)幫扶村考察中涌現(xiàn)的問題，考慮到指標(biāo)體系構(gòu)建時(shí)的系統(tǒng)性、可獲得性、可操作性與可比擬性等要求，提出新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估的指標(biāo)體系，包含執(zhí)行投入、執(zhí)行策略、執(zhí)行過程、執(zhí)行成效、執(zhí)行滿意度5個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目認(rèn)知、項(xiàng)目配置等14個(gè)二級(jí)指標(biāo)，具體指標(biāo)如下。

（一）執(zhí)行投入

政策執(zhí)行投入是考察政策資源充足程度的指標(biāo)，旨在解決政策投入時(shí)立項(xiàng)依據(jù)的充分性與公平性問題。

1.項(xiàng)目立項(xiàng)。此維度考核的是新型職業(yè)農(nóng)民培育的需求摸底情況與配套政策出臺(tái)情況。因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)千差萬別，為精準(zhǔn)定位農(nóng)民需求，各地在農(nóng)民培育項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)需進(jìn)行需求摸底，常采用入戶走訪、電話調(diào)查、開座談會(huì)等方式摸清縣域內(nèi)有意愿參與的農(nóng)民數(shù)量及需求。同時(shí)，還需制訂配套政策及實(shí)施方案下發(fā)各縣，以制度強(qiáng)化地方政府主體意識(shí)和責(zé)任，保證培育工作有序展開。

2.項(xiàng)目認(rèn)知。此維度主要考量農(nóng)民的政策知曉度與認(rèn)可度。新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行的優(yōu)劣高度依賴于農(nóng)民的價(jià)值認(rèn)同。然而，學(xué)歷弱勢與技能斷裂造成農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)同度較低，僅認(rèn)識(shí)到政策短期內(nèi)促就業(yè)保增收的目的，并未認(rèn)識(shí)到對(duì)于鄉(xiāng)村振興的重要價(jià)值，對(duì)培育是否有效、效果究竟如何存疑，即便培育是以補(bǔ)貼與普惠性質(zhì)存在，農(nóng)民的積極性依然不高，阻礙了良好培育環(huán)境的形成。

3.項(xiàng)目配置。目前，新型職業(yè)農(nóng)民培育政策均已嵌入當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶持、科技扶持、金融扶持、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和項(xiàng)目申報(bào)六大政策領(lǐng)域。對(duì)各領(lǐng)域的政策扶持很重要，更為關(guān)鍵的是對(duì)每項(xiàng)政策項(xiàng)目配置維度的考量，包括師資專業(yè)與授課內(nèi)容的契合度、師資資源庫建設(shè)和師資隊(duì)伍建設(shè)等情況。目前，X縣參與農(nóng)民培育的教師多來自學(xué)校，一般是“教師會(huì)什么就講什么”，內(nèi)容與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)與農(nóng)民所需契合度低。例如，Y村因年輕人與男性勞動(dòng)力多外出務(wù)工，2021年該村參培農(nóng)民中女性占87%，技能需求多為保潔、家政、紡織服裝等，但村里實(shí)施的培育項(xiàng)目為當(dāng)下熱門的農(nóng)產(chǎn)品電商、合作社帶頭人和家庭農(nóng)場主等，供需不匹配一定程度上降低了農(nóng)民的積極性。

（二）執(zhí)行策略

在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，政策方案確定的功能只占10%，其余的90%則取決于有效的執(zhí)行。

1.發(fā)展目標(biāo)。此維度考核的是新型職業(yè)農(nóng)民培育年度累計(jì)學(xué)時(shí)達(dá)標(biāo)情況，用于保障預(yù)期培育目標(biāo)的達(dá)成。馬爾科姆·諾爾斯（Malcolm.S.Knowles）的成人教育學(xué)理論指出，成人的學(xué)習(xí)需求與學(xué)習(xí)內(nèi)容與其自身社會(huì)角色的發(fā)展任務(wù)緊密相連。農(nóng)民培育屬成人教育范疇，是要解決實(shí)際問題的即學(xué)即用學(xué)習(xí)，具有很強(qiáng)的“功利性”，加上農(nóng)民農(nóng)活繁重，要實(shí)現(xiàn)人人持證的目標(biāo)，就必須建立培育對(duì)象數(shù)據(jù)庫，并保證培育的年度線上線下累計(jì)學(xué)時(shí)達(dá)標(biāo)。

2.方案制訂。為響應(yīng)國家層面要求并考察縣域?qū)用娴恼邎?zhí)行實(shí)際，特設(shè)置此維度進(jìn)行考核，目的是考察新型職業(yè)農(nóng)民培育實(shí)施方案的制訂情況。按照《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好2021年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作的通知》要求，各地要圍繞區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開展“全產(chǎn)業(yè)鏈培育”，實(shí)施“分層分類培育”，于每年6月30日?qǐng)?bào)送省級(jí)實(shí)施方案。然而，X縣在實(shí)施方案中僅劃定了“省級(jí)示范培訓(xùn)”“市級(jí)引導(dǎo)培訓(xùn)”“縣鄉(xiāng)普遍培訓(xùn)”三類，并未結(jié)合當(dāng)?shù)厝瞬沤Y(jié)構(gòu)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)制定實(shí)施細(xì)則。例如，R村鄉(xiāng)村旅游資源豐富，農(nóng)家樂、民宿等文旅項(xiàng)目的培育較多；Y村著力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電商，注重的是種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)；N村產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不明顯，造成該地的農(nóng)民培育方案大而廣且針對(duì)性不強(qiáng)，這類培育易流于形式，質(zhì)量與效果難以保證。

（三）執(zhí)行過程

1.質(zhì)量考核。此維度著重考核農(nóng)民培育的年度績效考核情況與行政主管第一課實(shí)施情況等，目的是進(jìn)一步提升培育政策執(zhí)行主體的主體意識(shí)與責(zé)任意識(shí)。H省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳辦公室印發(fā)的《2021年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作方案的通知》指出，要落實(shí)行政管理第一課，即負(fù)責(zé)人到班講授第一課，要求鄉(xiāng)村振興中的基層管理人員必須能夠正確解讀政策并向下級(jí)傳達(dá)。此外，H省還會(huì)推行“人才下鄉(xiāng)”“省派科技特派員”“駐村第一書記”等制度。N村駐村第一書記表示，雖然上級(jí)組織部門會(huì)對(duì)他們的年度工作實(shí)施市、縣、鄉(xiāng)、村的四級(jí)考核，但在新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行的質(zhì)量考核上相對(duì)簡單，存在形式主義與機(jī)會(huì)主義。

2.過程監(jiān)管。此維度旨在考察新型職業(yè)農(nóng)民培育過程中的開班計(jì)劃、過程檢查、定期督查與及時(shí)調(diào)整的情況，為培育政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)測提供一手資料。一般而言，農(nóng)民培育的政策執(zhí)行層涉及鄉(xiāng)村振興局、勞動(dòng)局、教體局、農(nóng)業(yè)局、職業(yè)院校等，對(duì)部門間的政策協(xié)同要求極高。為保證培育全程可檢測可追溯，需要對(duì)政策執(zhí)行過程進(jìn)行評(píng)估，嚴(yán)格審核開班計(jì)劃與培育對(duì)象；定期督導(dǎo)培育進(jìn)度，隨機(jī)抽查培育執(zhí)行情況，對(duì)培育中出現(xiàn)的問題及時(shí)調(diào)整或整改。

3.資金管理。新型職業(yè)農(nóng)民培育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了其主要依賴于政府公共財(cái)政的支持。目前，培育政策涉及的各項(xiàng)支出均以補(bǔ)貼形式存在，這就要求對(duì)資金監(jiān)管這一關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行考核，重點(diǎn)考核資金撥付是否及時(shí)到位、財(cái)務(wù)資料是否完整、會(huì)計(jì)核算是否規(guī)范。

4.信息調(diào)度。此維度將農(nóng)民培育中在線、移動(dòng)設(shè)備以及農(nóng)民培育數(shù)據(jù)資源庫的實(shí)際利用率、各部門培育信息的共享與交換情況等納入考核內(nèi)容，以督促各地提升培育政策執(zhí)行的信息化水平。2017年，原農(nóng)業(yè)部辦公廳啟用全國農(nóng)業(yè)科教云平臺(tái)作為全國性農(nóng)業(yè)科技教育綜合管理信息服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)包括農(nóng)民教育培育信息管理系統(tǒng)與云上智農(nóng)App等子平臺(tái)，可實(shí)現(xiàn)查詢?cè)诰€組班、授課教師、課程設(shè)置、選用基地以及農(nóng)民評(píng)價(jià)的情況。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)各村全國農(nóng)業(yè)科教云平臺(tái)的實(shí)際利用率較低，未來仍需提升全國農(nóng)業(yè)科教云平臺(tái)以及農(nóng)民培育數(shù)據(jù)資源庫的利用率，用于提升農(nóng)民培育政策執(zhí)行的信息化水平。

5.跟蹤反饋。新型職業(yè)農(nóng)民培育能否持續(xù)指導(dǎo)農(nóng)民實(shí)踐，指導(dǎo)的效果如何，一定程度上取決于能否持續(xù)開展跟蹤反饋。為此，設(shè)置此維度用于考核培育后續(xù)跟蹤反饋工作的開展情況。筆者在三個(gè)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民均下載了云上智農(nóng)App并加入微信群，能夠?qū)崿F(xiàn)線上跟蹤指導(dǎo)服務(wù)并保證24小時(shí)不掉線；同時(shí)，能夠?qū)⑷霊糇咴L、電話回訪、座談會(huì)照片等信息匯編成年度跟蹤服務(wù)材料，但未能針對(duì)不同培育類型、不同班型分別組建跟蹤服務(wù)團(tuán)隊(duì)，培育后續(xù)的跟蹤反饋指導(dǎo)仍需加強(qiáng)。

（四）執(zhí)行成效

執(zhí)行成效是針對(duì)政策目標(biāo)與政策效果而設(shè)計(jì)的指標(biāo)。威廉·N.鄧恩（William N.Dunn）對(duì)政策效果的評(píng)價(jià)提出“效益、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性與適當(dāng)性”的標(biāo)準(zhǔn)。政策效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是效果是否明顯、效益是否最佳、效率是否最高、影響是否最佳。

1.效果達(dá)成。農(nóng)民培育的根本是要達(dá)成農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收的效果，因此對(duì)培育后農(nóng)民的持證率與增收率等指標(biāo)的考核極為關(guān)鍵。根據(jù)《“十四五”職業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)劃》，“十四五”時(shí)期我國職業(yè)技能培訓(xùn)主要指標(biāo)是“開展補(bǔ)貼性職業(yè)技能培訓(xùn)7500萬（人次）”“新增取得職業(yè)資格證書或職業(yè)技能等級(jí)證書4000萬（人次）”。數(shù)量完成不難，但保證良好效果實(shí)屬不易。一方面，X縣部分地區(qū)無法進(jìn)行國家職業(yè)資格鑒定、職業(yè)技能等級(jí)評(píng)價(jià)等，只能進(jìn)行結(jié)業(yè)考試，限制了持證率的提高；另一方面，X縣的新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估注重“是否如期完成”，缺乏用培育、持證、就業(yè)、增收的硬指標(biāo)來檢驗(yàn)工作成效，考核主觀隨意性大。再者，增收率需要專業(yè)人員多次測量評(píng)價(jià)，還涉及縱向和橫向的比較評(píng)價(jià)，但是當(dāng)前缺乏專業(yè)的測量人員，也缺乏基于特定群體的縱橫向比較，導(dǎo)致增收率很難測量。N村的駐村書記透露，為了完成“指標(biāo)”，培育后未經(jīng)考核即可直接發(fā)證，即便是考取的職業(yè)資格證書，其含金量和認(rèn)可度也有待進(jìn)一步考證。

2.典型示范。農(nóng)民培育推廣與宣傳是增加政策執(zhí)行主體積極投身政策執(zhí)行的關(guān)鍵媒介，也是各地公平分享農(nóng)民培育典型案例與成功經(jīng)驗(yàn)的重要紐帶。此維度著重考核各地的農(nóng)民培育典型案例、典型報(bào)道情況，以此來發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。以X縣為例，2021年參訓(xùn)農(nóng)民共獲得4個(gè)市級(jí)致富帶頭人稱號(hào)與2個(gè)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品最高獎(jiǎng)，在中央、省級(jí)或本地主要媒體刊播1篇綜合報(bào)道。

（五）執(zhí)行滿意度

1.農(nóng)民滿意。此維度的考核內(nèi)容為農(nóng)民的參評(píng)率與滿意度。目前，X縣的農(nóng)民培育均實(shí)現(xiàn)了在線評(píng)價(jià)，通過全國農(nóng)業(yè)科教云平臺(tái)可查詢?cè)诰€組班、授課教師、課程設(shè)置、選用基地情況，為農(nóng)民提供在線教育培訓(xùn)、移動(dòng)互聯(lián)服務(wù)和全程跟蹤指導(dǎo)，學(xué)員通過手機(jī)App完成對(duì)基地、師資等的在線評(píng)價(jià)。然而，部分村在實(shí)際執(zhí)行中仍存在一定問題：一是評(píng)價(jià)了才能拿補(bǔ)貼；二是很多農(nóng)民不會(huì)使用信息化終端設(shè)備，交由村支書等人完成。這種背離滿意度測評(píng)初衷、摻雜使假的“水貨民意”極易導(dǎo)致培育工作“軌道偏離”，無法全面客觀地反映培育的真實(shí)效果。另外，滿意度評(píng)價(jià)建議采用前后對(duì)比分析法，將政策執(zhí)行前后發(fā)生的變化進(jìn)行對(duì)比，重點(diǎn)考察培育實(shí)施后滿意度的增值效果。

2.社會(huì)影響。僅靠滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)測量政策實(shí)施效果是值得商榷的，就農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估而言，還應(yīng)開展社會(huì)影響維度的考核，將“當(dāng)年培育學(xué)員獲得各類榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)數(shù)量”“是否舉辦農(nóng)民創(chuàng)業(yè)大賽和技能大賽”等納入指標(biāo)體系，以此來激勵(lì)農(nóng)民積極參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽、技術(shù)技能比賽等活動(dòng)。同時(shí)，還應(yīng)建立技術(shù)技能展示平臺(tái)，以及每季度向農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳科技教育處推薦典型案例與成功經(jīng)驗(yàn)。目前，X縣所在省份已建成省級(jí)“職業(yè)技能提升網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)”，但是尚無“三農(nóng)頻道”或“農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)管理平臺(tái)”，未來仍需在提升社會(huì)影響力、營造良好培育氛圍上下功夫。

六、新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系的效用

當(dāng)前，我國正處于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系能夠健全政策執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制、優(yōu)化政策執(zhí)行的監(jiān)測制度、提升政策執(zhí)行的信息化水平，對(duì)優(yōu)化農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)村人力資本質(zhì)量意義重大。

第一，健全政策執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制。作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，新型職業(yè)農(nóng)民培育屬于普惠性非學(xué)歷教育，較強(qiáng)的公共屬性與較高的輿論關(guān)注呼喚科學(xué)合理的政策執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制。新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，有利于各級(jí)政府結(jié)合不同縣域與村域?qū)嶋H，聚焦區(qū)域內(nèi)培育政策執(zhí)行的瓶頸難題，不斷提升培育供給能力，在政策執(zhí)行的評(píng)估機(jī)制改革上先行先試、開放創(chuàng)新。

第二，優(yōu)化政策執(zhí)行的監(jiān)測制度。新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)了對(duì)培育政策執(zhí)行投入、策略、過程、成效、滿意度的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，不僅囊括培育政策的共性評(píng)估指標(biāo)，也為縣級(jí)政府個(gè)性評(píng)估留有空間；既提升了政策執(zhí)行主體的自覺意識(shí)與責(zé)任感，又關(guān)注了農(nóng)民滿意度與社會(huì)影響，為推進(jìn)教育領(lǐng)域政策執(zhí)行評(píng)估制度化、治理現(xiàn)代化提供保障。

第三，提升政策執(zhí)行的信息化水平。新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系著重對(duì)信息平臺(tái)使用、信息資源配置、信息數(shù)據(jù)共享等方面進(jìn)行考察，有利于建立各級(jí)政府間、師資與培育對(duì)象間的信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，加快信息收集與動(dòng)態(tài)整合，暢通信息咨詢與反饋渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民培育中數(shù)據(jù)采集、分析與查詢的智能化。

綜上所述，構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民培育政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系旨在對(duì)過去與當(dāng)下政策執(zhí)行的考察。隨著新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的持續(xù)修訂與不斷完善，針對(duì)該政策執(zhí)行評(píng)估的指標(biāo)體系與指標(biāo)類型也要相應(yīng)地拓展與升級(jí)，發(fā)揮好引領(lǐng)與帶動(dòng)作用，逐步推進(jìn)農(nóng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，大步邁向全面鄉(xiāng)村振興。

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