◎ 熊小平 曾 桉

提 要: 真實準確的碳排放數(shù)據(jù)是碳市場有效規(guī)范運行的生命線，關鍵是要建立完善企業(yè)碳排放的監(jiān)測報告核查制度。國際碳市場為監(jiān)測報告核查專門立法，建立了統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)則制度，并注重監(jiān)測計劃、電子化報告、信息公開、第三方核查等關鍵技術環(huán)節(jié)。我國目前仍存在碳排放核算規(guī)則不統(tǒng)一、監(jiān)測計劃未有效執(zhí)行，數(shù)據(jù)報告要求過高、信息公開水平較低，核查機構和人員監(jiān)管制度不健全、核查指南的指導性不足等問題，一定程度上影響了碳市場的持續(xù)健康發(fā)展。建議在加快出臺碳交易條例的基礎上，制定統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測報告核查制度規(guī)則，加強監(jiān)測計劃編制和實施；統(tǒng)籌報告數(shù)據(jù)質量和成本把控要求，優(yōu)化碳排放報告和信息公開規(guī)則要求；發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用，加強對核查機構和人員監(jiān)管，完善碳排放核查規(guī)則，保障核查工作質量。

碳交易是激勵市場主體減排、以成本有效的方式實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的重要政策工具。做好企業(yè)碳排放的監(jiān)測報告核查，確保碳排放數(shù)據(jù)真實完整準確，是保障碳市場有效規(guī)范運行的生命線。根據(jù)國際碳市場監(jiān)測報告核查的成熟經(jīng)驗，進一步完善我國碳市場相關制度安排，是更好發(fā)揮碳市場作用、深化資源配置改革的重要工作。

一、碳市場監(jiān)測報告核查制度的國際經(jīng)驗

監(jiān)測、報告與核查制度是碳交易制度的重要組成，是保證企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質量和可靠性的基礎支撐。歐美等國際碳市場經(jīng)過多年建設運行，形成了相對成熟的監(jiān)測報告核查制度做法，主要包括三方面內容。

一是制定出臺溫室氣體監(jiān)測報告專門法律，并重視發(fā)揮溫室氣體排放監(jiān)測計劃的基礎性作用。在法律基礎方面，歐盟碳交易體系在其第三階段（2013-2020 年）專門制定出臺了《監(jiān)測和報告法規(guī)》（Monitoring and Reporting Regulation，MRR），代替第一階段、第二階段發(fā)布的技術規(guī)范，統(tǒng)一了重點排放單位的監(jiān)測和報告要求，確立了相關管理制度的法律地位。美國加州碳市場專門頒布《溫室氣體強制報告法規(guī)》，詳細規(guī)定了加州排放限額與交易體系下的溫室氣體排放報告和核查要求。歐美相關碳市場均高度重視企業(yè)編制溫室氣體排放監(jiān)測計劃這一技術環(huán)節(jié)，將科學合規(guī)的溫室氣體排放監(jiān)測計劃，作為高質量做好企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測報告核查工作的基礎前提。歐盟碳市場將企業(yè)編制溫室氣體排放監(jiān)測計劃作為企業(yè)履約過程的重要組成部分，要求各排放企業(yè)按照MRR 的相關規(guī)定制定監(jiān)測計劃，并在監(jiān)測計劃獲得主管部門批準后嚴格按照該計劃開展監(jiān)測。美國加州碳市場同樣要求企業(yè)提交監(jiān)測計劃，記錄并說明溫室氣體排放監(jiān)測相關信息，甚至提出了包括監(jiān)測設備精度校準和安裝維護等詳細要求，同時要求企業(yè)為主管單位核查提供書面資料。

引入第三方核查機構對企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)進行核查，是國際碳市場的通行做法。圖/中新社

二是采用電子化方式開展報告工作，注重碳排放信息披露和應用。順應數(shù)字化發(fā)展趨勢，歐美碳市場均采用電子化方式開展報告工作，報告內容包括排放企業(yè)基本情況、能源輸入輸出狀況、排放變化說明等資料信息。歐盟基于MRR 法規(guī)的相關要求，制定了一套監(jiān)測和報告的指南性文件，明確了對上報數(shù)據(jù)質量的管理要求和執(zhí)行方法，并開發(fā)了一系列支持企業(yè)溫室氣體排放報告的工作模板。歐盟采用xml、excel、word 等電子文件形式報送相關資料信息，美國加州碳市場通過專門的客戶端填報。規(guī)范化、表格化、電子化的報告方式為企業(yè)提供了較大便利。各碳市場均注重碳排放信息披露，比如美國能源信息管理局公開了美國企業(yè)層面的碳排放信息數(shù)據(jù)庫，美國環(huán)保署的CAMD（Clean Air Market Division，清潔空氣市場司）數(shù)據(jù)庫則公開了根據(jù)煙氣排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)計算出的CO2排放信息。歐盟也注重將控排企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)共享，應用于衡量企業(yè)、國家和歐盟減排目標的實現(xiàn)以及溫室氣體減排政策的制定。披露相關數(shù)據(jù)也有利于提高數(shù)據(jù)質量，增強市場對碳交易體系的信心。

三是引入第三方專門機構開展核查，建立完善核查機構和人員的監(jiān)管制度。引入第三方核查機構對企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)進行核查，是國際碳市場的通行做法。企業(yè)需要將其編制的排放報告提交給獲得主管部門資質認證的第三方核查機構，由核查機構對企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的合規(guī)性、真實性、準確性進行核查。為保證核查服務質量，政府主管部門對核查機構和人員進行監(jiān)管。歐盟碳市場2013 年發(fā)布了認證與核查法規(guī)，并在此基礎上開發(fā)了一套指南性文件，規(guī)定了核查機構的資質條件要求、人員要求、工作程序等內容。美國加州碳市場要求核查機構必須先獲得資質認證才可以開展工作。加州空氣資源委員會作為主管部門，負責培訓并為核查機構和核查員提供認證，而且每年都選擇部分企業(yè)陪同現(xiàn)場核查并評估核查機構表現(xiàn)，最后根據(jù)評估結果保留、修改或取消核查機構的相關資質。在嚴格監(jiān)管的同時，政府部門也加強了對核查工作的具體指導，如歐盟制定了包括核查目標及范圍、核查機構風險分析、過程分析、抽樣、現(xiàn)場訪問、核查報告、核查時間分配、航空業(yè)核查指南等一系列技術指南供核查機構參照執(zhí)行。

二、我國碳市場監(jiān)測報告核查制度存在的主要問題

從地方試點到全國碳市場，我國碳市場規(guī)模范圍逐步擴大，碳排放監(jiān)測報告核查制度也不斷豐富完善，為碳市場持續(xù)運行奠定了基礎。但全國碳市場第一個履約周期（2019-2020 年度）暴露的部分企業(yè)碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假、第三方核查機構履職不到位、核查結論明顯失實等問題，也反映出我國碳市場的監(jiān)測報告核查制度仍有待完善。當前我國碳市場監(jiān)測報告核查制度存在三個主要問題。

一是在監(jiān)測方面，不同行業(yè)碳排放核算規(guī)則不統(tǒng)一，對企業(yè)監(jiān)測計劃重視程度不夠。我國主要采用核算法對企業(yè)碳排放進行監(jiān)測，現(xiàn)行的企業(yè)碳排放核算規(guī)則有三類，一類是2013-2015 年先后發(fā)布的三批24 個行業(yè)核算方法與報告指南；一類是2016 年開始發(fā)布并逐年更新的八大行業(yè)約20 個子行業(yè)的碳排放報告補充數(shù)據(jù)表；還有一類是2021 年開始針對發(fā)電行業(yè)專門編制的設施層面核算指南。當前我國制定的三類核算方法針對不同的碳排放管控目標而設計，不同企業(yè)需要選擇其中的一類或多類核算方法，企業(yè)面臨如何選擇核算方法的困惑。不同核算方法規(guī)則并不統(tǒng)一，如電力間接排放的排放因子不統(tǒng)一，不同行業(yè)企業(yè)同一化石燃料或原料的參數(shù)缺省值不統(tǒng)一，過程排放的核算方法不一致，化工、鋼鐵等行業(yè)補充數(shù)據(jù)表設施或工序邊界界定不清晰等，不僅使核算過程變得復雜，而且增加了核算工作的難度。制定科學的監(jiān)測計劃，對于規(guī)范企業(yè)排放監(jiān)測過程、提高數(shù)據(jù)質量非常關鍵，但在實際執(zhí)行過程中，企業(yè)監(jiān)測計劃的制定和實施存在一系列問題，如全國碳市場缺乏統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測計劃要求，除發(fā)電企業(yè)外的其他行業(yè)企業(yè)缺乏數(shù)據(jù)質量控制計劃要求及模板；企業(yè)未認識到監(jiān)測計劃的重要性，僅將其作為完成核算報告工作的一項任務；企業(yè)實際監(jiān)測工作與監(jiān)測計劃脫節(jié)，核查機構對監(jiān)測計劃審核重視程度也不夠等。

二是在報告方面，對報告要求過高增加企業(yè)成本負擔，碳排放信息公開水平較低。我國通常以部門通知的形式，將對重點排放單位的排放報告要求與核算、核查要求等一并發(fā)布。如生態(tài)環(huán)境部2022 年3 月發(fā)布了《關于做好2022 年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》，要求重點排放單位通過環(huán)境信息平臺填報相關信息、上傳支撐材料，實現(xiàn)了報告工作的數(shù)字化。但隨著報告要求的提高，企業(yè)報告能力有限的問題日益凸顯。一方面，企業(yè)填報的信息量大，包括溫室氣體排放情況、有關生產情況、相關支撐材料以及編制溫室氣體排放報告的技術服務機構信息等四類信息，尤其是支撐材料類型多樣、數(shù)量眾多。另一方面，發(fā)電企業(yè)除了開展年度填報之外，自2022 年4 月起，還要對臺賬和原始記錄開展月度信息化存證，元素碳含量檢測報告需由具備相關資質的檢測機構/實驗室出具，不可避免將增加企業(yè)成本負擔。盡管花費大量人力財力開展碳排放的監(jiān)測報告，但我國碳排放數(shù)據(jù)信息公開披露水平仍較為有限。雖然政府要求2022 年3 月31 日前通過環(huán)境信息平臺公布全國碳市場第一個履約周期（2019-2020 年度）經(jīng)核查的溫室氣體排放相關信息，但是該平臺并不是開放的，即使是參與履約的企業(yè)和核查機構等也難以獲取到足夠的信息。碳排放信息公開披露不足，不利于發(fā)揮社會監(jiān)督作用，也不利于數(shù)據(jù)質量的提高。

三是在核查方面，對核查機構和人員的監(jiān)管制度不健全，核查指南的指導性不足。一是核查機構在我國碳市場內的定位一直搖擺不定。近十年來，國內發(fā)展形成了400 余家核查機構，第三方核查也成為各試點碳市場的普遍實踐。2021 年碳市場主管部門將第三方核查機構改為“核查技術服務機構”，逐漸引入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍開展核查工作。最終由于核查工作的專業(yè)性強且時限要求高，各地基本上還是采用了原先的第三方核查模式完成了核查工作。二是對核查機構和人員的監(jiān)管制度不健全。目前各地采用包括招標制、備案制、招標+ 備案制等不同方式自行遴選核查機構，行業(yè)準入門檻不一。采取設立投訴程序、處罰違規(guī)行為或對第三方核查機構進行打分以及第四方機構復核等方式開展事中事后監(jiān)管，工作量較大、延續(xù)性不足且缺乏正面激勵措施。對核查人員的執(zhí)業(yè)管理規(guī)則尚未建立，僅在對核查機構的要求中提出核查人員的數(shù)量和能力要求。監(jiān)管制度不健全，難以改變核查機構和人員能力參差不齊的現(xiàn)狀。三是行業(yè)層面的核查指南有待完善。2021 年發(fā)布的《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》給出了框架性的核查要求，此后主管部門僅發(fā)布了發(fā)電設施的溫室氣體排放核查技術指南，其他重點行業(yè)企業(yè)的核查指南尚未發(fā)布。實際核查過程中存在不同地區(qū)、機構和人員執(zhí)行程度不一，核查工作不規(guī)范的問題，對核查工作的具體指導有待加強。四是核查工作經(jīng)費支持力度有待加強。目前碳市場內的核查工作經(jīng)費主要由地方財政自行安排，各地核查服務價格水平差異較大，有些地方把企業(yè)碳排放核查費用壓得過低，難以保證核查機構和人員投入足夠的成本和精力保質保量地完成核查工作，直接影響碳排放數(shù)據(jù)質量。

三、完善我國碳市場監(jiān)測報告核查制度的建議

作為全球規(guī)模最大的碳市場，我國碳市場建設發(fā)展受到全球關注。建立完善監(jiān)測報告核查制度，保障我國碳市場平穩(wěn)有效運行，意義重大。結合國際碳市場相關成熟經(jīng)驗和我國碳市場監(jiān)測報告核查制度中存在的主要問題，建議從三方面進一步完善相關制度安排。

一是制定統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測報告核查制度規(guī)則。加強主管部門間溝通協(xié)調，推動碳排放權交易管理暫行條例盡快出臺實施，為全國碳市場運行提供法律基礎。在條例基礎上，制定統(tǒng)一規(guī)范的監(jiān)測報告核查制度規(guī)則，并盡可能提高其法律位階。精簡現(xiàn)有的企業(yè)碳排放核算規(guī)則體系，構建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放核算規(guī)則。按照先易后難的順序，逐步制定出臺電力行業(yè)之外的其他碳市場納入管控行業(yè)的核算規(guī)則。將制定監(jiān)測計劃作為企業(yè)監(jiān)測報告核查的基礎環(huán)節(jié)，編制不同行業(yè)監(jiān)測計劃模板，強化對監(jiān)測計劃執(zhí)行的監(jiān)管，確保企業(yè)嚴格按照監(jiān)測計劃實施監(jiān)測。

作為全球規(guī)模最大的碳市場，我國碳市場建設發(fā)展受到全球關注。圖/中新社

二是優(yōu)化碳排放報告和信息公開規(guī)則要求。進一步優(yōu)化環(huán)境信息平臺上碳排放報告相關工作程序要求，突出精簡、高效、好用的政策導向，加強相關信息協(xié)調聯(lián)動，減輕企業(yè)重復填報信息等負擔。統(tǒng)籌兼顧報告數(shù)據(jù)質量和企業(yè)監(jiān)測報告成本，允許滿足監(jiān)測要求的企業(yè)按照監(jiān)測規(guī)范自行開展含碳量等相關參數(shù)的監(jiān)測，避免給企業(yè)造成過高監(jiān)測報告成本。加強對企業(yè)報送工作的技術指導，建立互動反饋機制，持續(xù)優(yōu)化環(huán)境信息平臺。提高溫室氣體排放等數(shù)據(jù)信息的披露水平，針對普通公眾、從業(yè)人員、政府部門等分類設置不同的信息獲取權限，加強相關信息公開和共享。

三是進一步完善核查制度規(guī)則。發(fā)揮好第三方核查機構的作用，將其作為提高碳市場排放數(shù)據(jù)質量的重要力量。制定統(tǒng)一規(guī)范的核查機構和人員的準入標準，實行機構和人員雙重監(jiān)管。加強事中事后監(jiān)管，建立核查機構和人員的退出機制。在通用核查指南基礎上，進一步細化分行業(yè)核查技術指南，建立詳細的核查報告模板，保障核查質量。加強對核查機構和人員培訓，建立工作交流平臺，持續(xù)提升核查機構和人員的能力水平。探索從中國清潔發(fā)展機制基金等渠道為核查工作提供資金支持。根據(jù)碳市場需求，鼓勵技術咨詢機構、第三方核查機構、中介服務機構等各類市場主體與企業(yè)協(xié)同合作，提升碳市場數(shù)據(jù)質量。