羅佳麗，焦金玲

(石家莊市國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司,河北 石家莊 050011)

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),調(diào)整存量并做優(yōu)增量是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然選擇。城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心載體,其建設(shè)發(fā)展也迎來重要拐點(diǎn),由粗放外延增長向集約內(nèi)涵發(fā)展,由更多關(guān)注數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)楦嚓P(guān)注質(zhì)量和品質(zhì)。開發(fā)區(qū)是城市發(fā)展的重要引擎,其發(fā)展路徑也逐漸由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)為優(yōu)化調(diào)整,存量產(chǎn)業(yè)空間亟需改造升級,以順應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求。

經(jīng)過30多年的發(fā)展,開發(fā)區(qū)的相關(guān)政策也進(jìn)入轉(zhuǎn)型期,服務(wù)化轉(zhuǎn)向與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是大勢所趨。國務(wù)院在促進(jìn)國家級經(jīng)開區(qū)創(chuàng)新提升的意見中指出,經(jīng)開區(qū)要貫徹落實(shí)新發(fā)展理念,圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,努力推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展,不斷提高園區(qū)的發(fā)展質(zhì)量,打造改革開放新高地。河北省委、市委出臺(tái)一系列相關(guān)政策支持開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展與提質(zhì)升級,包括河北省《關(guān)于深化開發(fā)區(qū)改革開放的實(shí)施意見》、石家莊市《關(guān)于支持藁城區(qū)加快發(fā)展石家莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的若干意見》等,提出要進(jìn)一步提升開發(fā)區(qū)發(fā)展能級,優(yōu)化開發(fā)區(qū)空間布局,在產(chǎn)業(yè)、人才、用地等方面建立健全政策體系,充分發(fā)揮特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的示范帶動(dòng)作用,力爭更多園區(qū)進(jìn)入千億級行列,打造改革開放新高地。

開發(fā)區(qū)用地評價(jià)與發(fā)展方面,現(xiàn)有研究多以存量土地的定量評價(jià)和再利用為主,相關(guān)研究包括對開發(fā)區(qū)存量用地概念進(jìn)行界定[1]、存量用地發(fā)展?jié)摿υu價(jià)與提升策略[2]、工業(yè)用地評價(jià)指標(biāo)體系研究[3]、土地利用效率評價(jià)[4-6]、開發(fā)區(qū)空間更新的內(nèi)在機(jī)制[7]、存量產(chǎn)業(yè)空間的整合優(yōu)化[8]等,缺乏國土空間規(guī)劃背景下工業(yè)園區(qū)的用地評價(jià)研究,針對開發(fā)區(qū)不同類型存量用地的發(fā)展策略研究和轉(zhuǎn)型升級趨勢下開發(fā)區(qū)的優(yōu)化發(fā)展研究不足。

基于上述研究現(xiàn)狀與發(fā)展形勢,本文通過對石家莊經(jīng)開區(qū)的用地現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)性梳理與評價(jià),識(shí)別各類存量建設(shè)用地,探索存量空間的更新路徑與發(fā)展策略,為存量建設(shè)用地的評價(jià)和再利用提供理論基礎(chǔ)和思路方法,也為新時(shí)期開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新升級提供發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

1 研究區(qū)概況

石家莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)開區(qū)(簡稱石家莊經(jīng)開區(qū))位于河北省石家莊中心城區(qū)東部邊緣,也是藁城區(qū)西部新城的核心區(qū)域(見圖1)。1992年石家莊經(jīng)開區(qū)被河北省政府批準(zhǔn)為省級開發(fā)區(qū),2005年被國家發(fā)改委認(rèn)定為“國家級生物產(chǎn)業(yè)基地”,2013年被國務(wù)院正式批準(zhǔn)為國家級開發(fā)區(qū),歷經(jīng)30年發(fā)展能級不斷提升,形成生物醫(yī)藥、輕工食品、裝備制造等產(chǎn)業(yè)集群,是石家莊市的重要產(chǎn)業(yè)載體和經(jīng)濟(jì)動(dòng)能助推器。

2 現(xiàn)狀用地評價(jià)

現(xiàn)狀用地評價(jià)整體思路如圖2所示。分類識(shí)別存量低效建設(shè)用地、非建設(shè)用地以及需保留的建設(shè)用地,明確各類用地的規(guī)模與布局,進(jìn)而將各類用地進(jìn)行拼合,得到全域現(xiàn)狀建設(shè)用地一張圖,最終確定整治更新、充分利用、合理保留三大策略,以指導(dǎo)園區(qū)用地的高效利用和建設(shè)發(fā)展。

2.1 存量建設(shè)用地的識(shí)別

包括因地價(jià)、補(bǔ)償不到位、規(guī)劃調(diào)整、項(xiàng)目取消等原因造成的“批而未供”土地,因建設(shè)手續(xù)不全等造成的“供而未用”土地以及因產(chǎn)能不高、發(fā)展?jié)摿Φ汀⑼顿Y強(qiáng)度不夠、舊城鎮(zhèn)、舊村莊等造成的“用而低效”土地。此類低效閑置建設(shè)用地未來需通過整治更新提高利用率。

通過現(xiàn)狀調(diào)研、部門座談,石家莊經(jīng)開區(qū)可更新改造建設(shè)用地共6.68 km2。其中批而未供、供而未用以及低效工業(yè)用地為3.49 km2,舊村低效用地為2.74 km2,舊城鎮(zhèn)低效用地為0.45 km2,地塊分布如圖3所示。

2.2 非建設(shè)用地的識(shí)別

包括未征收土地、因城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃沖突造成的不可利用土地(包括位于有條件建設(shè)區(qū)和永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的土地)等,現(xiàn)狀多為非建設(shè)用地。此類用地未來需明確發(fā)展方向、合理安排功能布局。

以2020年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),對土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析,石家莊經(jīng)開區(qū)現(xiàn)狀已建設(shè)用地占比七成,以工業(yè)用地為主導(dǎo),非建設(shè)用地主要分布在東南側(cè),共7.49 km2。其中,經(jīng)征地后可出讓建設(shè)的用地(位于2020年土規(guī)允許建設(shè)區(qū)內(nèi)尚未利用的土地)約5.01 km2;待用地性質(zhì)調(diào)整后,可用于建設(shè)的用地為2.48 km2,包括1.87 km2的永久基本農(nóng)田,0.61 km2的有條件建設(shè)區(qū),地塊分布如圖4所示。

2.3 保留建設(shè)用地的識(shí)別

包括產(chǎn)值績效高、創(chuàng)新實(shí)力強(qiáng)或列為龍頭、重點(diǎn)的企業(yè),已建成的住宅、公共建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施以及已出讓的在建與未建項(xiàng)目。此類用地規(guī)劃應(yīng)予以合理保留。

經(jīng)識(shí)別,需保留建設(shè)用地共12.8 km2。其中重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)用地10.63 km2,其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地2.17 km2,地塊分布如圖5所示。

拼合現(xiàn)狀建設(shè)用地評價(jià)一張圖(如圖6所示),最終識(shí)別石家莊經(jīng)開區(qū)的潛力發(fā)展空間總計(jì)約14.17 km2,但目前可直接利用的土地僅為6.68 km2的存量建設(shè)用地,亟需通過整治更新進(jìn)一步提升土地集約利用水平,以滿足規(guī)劃過渡期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

3 發(fā)展路徑與策略

優(yōu)化土地資源分配、激發(fā)園區(qū)經(jīng)濟(jì)活力,在保證制造業(yè)空間底線的基礎(chǔ)上,充分利用低效工業(yè)用地,進(jìn)一步完善園區(qū)的綜合服務(wù)功能,構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。具體堅(jiān)持四個(gè)轉(zhuǎn)變:

1)由“空間主導(dǎo)型”向“產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)型”轉(zhuǎn)變。對接石家莊現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系,立足園區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),優(yōu)先發(fā)展生物醫(yī)藥、高端裝備制造、現(xiàn)代食品、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)門類,以產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展引領(lǐng)園區(qū)擴(kuò)容升級。

2)由“外延擴(kuò)展型”向“集約優(yōu)化型”轉(zhuǎn)變。針對園區(qū)工業(yè)布局零散、開發(fā)強(qiáng)度不高的現(xiàn)象,在盤清土地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,先做“減法”,后做“加法”,明確哪些用地可以調(diào)整,哪些可以優(yōu)化,扭轉(zhuǎn)低效的土地開發(fā)模式,推動(dòng)園區(qū)集約高效發(fā)展。

3)由“產(chǎn)城獨(dú)立型”向“產(chǎn)城融合型”轉(zhuǎn)變。打破“重工思想”的局限性,以人的需求為出發(fā)點(diǎn),加強(qiáng)商務(wù)辦公、文化體育、休閑娛樂等城市服務(wù)功能建設(shè),提升園區(qū)的綜合服務(wù)能級,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合互促發(fā)展。

4)由“藍(lán)圖目標(biāo)型”向“過程控制型”轉(zhuǎn)變。按照“遠(yuǎn)近結(jié)合、分期實(shí)施”的思路,分解園區(qū)優(yōu)化發(fā)展階段,近期主要優(yōu)化更新實(shí)施難度小、條件較為成熟的用地,將整治難度較大、條件不成熟的用地留到中遠(yuǎn)期調(diào)整,實(shí)現(xiàn)近期靈活把控、適量整治,遠(yuǎn)期著眼全區(qū)、合理布局。

3.1 完善產(chǎn)業(yè)體系,打造高質(zhì)量發(fā)展增長極

圍繞建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,進(jìn)一步做強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、做優(yōu)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、做大新興產(chǎn)業(yè),兼顧質(zhì)量與速度、總量與人均、單項(xiàng)與整體,不斷提升經(jīng)開區(qū)的發(fā)展質(zhì)量與綜合實(shí)力。

石家莊經(jīng)開區(qū)將圍繞生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)形成四大產(chǎn)業(yè)集群。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群包括生物醫(yī)藥及相關(guān)企業(yè)50余家,是由華藥、石藥等企業(yè)為主體構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)集群;輕工食品產(chǎn)業(yè)集群包括食品類企業(yè)20余家,集聚石家莊卷煙廠、青島啤酒、可口可樂、益海糧油等龍頭企業(yè);高端裝備制造產(chǎn)業(yè)集群包括機(jī)械裝備制造企業(yè)40余家,是由新宏昌天馬、中農(nóng)博遠(yuǎn)、太行機(jī)械為代表構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)集群;新材料產(chǎn)業(yè)集群主要包括河冶科技、河北四方通信設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)。經(jīng)開區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系如圖7所示。

3.2 優(yōu)化布局結(jié)構(gòu),促進(jìn)產(chǎn)城相融

綜合考慮存量更新、軌道交通、生活與產(chǎn)業(yè)空間分布等因素,按照“產(chǎn)城融合、集約發(fā)展”的原則,打造“一核多心、四軸牽引、多片聯(lián)動(dòng)”的空間布局結(jié)構(gòu)。

“一核多心”指依托軌道站點(diǎn)和生活組團(tuán)打造城市綜合服務(wù)核心與社區(qū)生活服務(wù)中心;“四軸”指依托園區(qū)功能提升打造城市綜合服務(wù)軸、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸、核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸和生活服務(wù)軸四條軸線;“多片”指居住生活區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、綜合發(fā)展區(qū)和生產(chǎn)研發(fā)區(qū)等。

3.3 結(jié)合功能布局,分類制定空間發(fā)展策略

1)推進(jìn)存量低效用地整治更新。從征地、招商、手續(xù)、地塊問題四個(gè)方面梳理導(dǎo)致土地“批而未供”形成的原因,從政府、企業(yè)兩個(gè)維度分析影響土地“供而未用”形成的原因,進(jìn)而有針對性地提出土地盤活利用路徑;對于低效產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行功能置換,置換模式包括“退二進(jìn)非”“退二進(jìn)三”“退二進(jìn)2.5”“退二優(yōu)二”等,將低效二類、三類工業(yè)進(jìn)行技術(shù)升級或置換為高新技術(shù)企業(yè)用地、商業(yè)辦公用地以及綠地、居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地等其他功能用地;對于低效的村莊及其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)合園區(qū)的整體空間布局和功能結(jié)構(gòu)確定其更新路徑,見圖8。

2)結(jié)合軌道站點(diǎn)完善城市功能。石家莊經(jīng)開區(qū)片區(qū)級站點(diǎn)周邊以非建設(shè)用地和存量低效用地為主,根據(jù)站點(diǎn)的地理區(qū)位及周邊土地利用情況,為充分釋放軌道站點(diǎn)對周邊用地的帶動(dòng)效應(yīng),實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的擴(kuò)容升級,合理調(diào)整站點(diǎn)附近的用地結(jié)構(gòu),將該區(qū)域打造為園區(qū)的綜合服務(wù)中心。片區(qū)采用圈層式布局結(jié)構(gòu),其中核心圈層(500 m內(nèi))布局城市綜合體、商務(wù)辦公、商業(yè)服務(wù)、文化娛樂、公共管理與公共服務(wù)功能;輻射圈層(800 m內(nèi))布局公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)以及居住功能;外圍圈層(1 000 m內(nèi))以居住、綠地等為主,實(shí)現(xiàn)土地集約化和多功能化發(fā)展,如圖9所示。

3)促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化提升。針對保留的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)用地,未來一方面應(yīng)加大科技創(chuàng)新投入,鼓勵(lì)使用新設(shè)備、新原料、新技術(shù)、新工藝,激發(fā)產(chǎn)業(yè)新活力,培育重點(diǎn)龍頭企業(yè),打造品牌產(chǎn)品,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效;另一方面應(yīng)結(jié)合國土空間規(guī)劃的編制,合理劃定經(jīng)開區(qū)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,優(yōu)化土地利用性質(zhì),充分利用允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)以及永久基本農(nóng)田等片區(qū)的未利用地,并結(jié)合周邊土地整治更新,進(jìn)一步拓展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間,支撐四大產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展壯大(如圖10所示),打造特色鮮明、帶動(dòng)性強(qiáng)、輻射面廣的產(chǎn)業(yè)根據(jù)地,實(shí)現(xiàn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)與空間的高效發(fā)展。

3.4 提升公共服務(wù),加強(qiáng)園區(qū)綜合承載能力

結(jié)合土地整治更新,完善區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施和15分鐘生活圈配套設(shè)施。園區(qū)將形成“一主八輔”的公共設(shè)施體系,依托軌道站點(diǎn)打造1個(gè)城市綜合服務(wù)中心,結(jié)合更新地塊建設(shè)八個(gè)社區(qū)生活服務(wù)中心。

城市綜合服務(wù)中心重點(diǎn)建設(shè)綜合醫(yī)院、婦幼健康服務(wù)設(shè)施、疾病預(yù)防控制中心、工人文化宮、“3+x場館”(即公共體育場、全民健身活動(dòng)中心、公共體育館+公共游泳館、滑冰館/滑冰場)、商業(yè)商務(wù)設(shè)施以及綜合公園、公共活動(dòng)廣場等。社區(qū)中心按照15分鐘生活圈要求完善教育、文體、福利、商業(yè)、公園綠地等設(shè)施。

3.5 制定分期發(fā)展計(jì)劃,完善規(guī)劃保障體系

1)制定分期計(jì)劃,按照“重點(diǎn)優(yōu)先、點(diǎn)面結(jié)合、分期整治,穩(wěn)步發(fā)展”的原則,在充分尊重建設(shè)主體更新意愿的前提下,綜合考慮現(xiàn)狀發(fā)展條件、存量建設(shè)用地評價(jià)結(jié)果、土地再利用方式、再利用重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目、再利用難易程度等因素,科學(xué)確定不同時(shí)期的整治改造規(guī)模,明確各類用地開發(fā)利用的時(shí)序安排。2)成立完整的管委會(huì)組織、領(lǐng)導(dǎo)、指揮小組,加強(qiáng)橫向部門間協(xié)作,落實(shí)各部門主體責(zé)任,研究解決存量更新改造過程中的重大問題,結(jié)合實(shí)際制定各類存量用地改造的工作實(shí)施細(xì)則,完善土地出讓機(jī)制、各方利益分配體制,推動(dòng)更新改造工作的高效實(shí)施。充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體廣泛宣傳低效土地改造的支持政策,提高公眾對低效用地改造重要性的認(rèn)知,形成社會(huì)普遍支持、群眾積極參與的良好氛圍。3)構(gòu)建存量建設(shè)用地信息化管理平臺(tái),搭建存量用地“一張圖”數(shù)據(jù)庫,支撐空間分析、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)治理、檔案管理、項(xiàng)目決策,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期管理,提高存量建設(shè)用地的利用與監(jiān)管效率。

4 結(jié)語

對于大多數(shù)開發(fā)區(qū)而言,增強(qiáng)存量發(fā)展思維、建立增存并舉策略,積極推進(jìn)存量建設(shè)用地再開發(fā)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、品質(zhì)化發(fā)展的關(guān)鍵。本文圍繞如何推進(jìn)存量建設(shè)用地再開發(fā)利用以及如何實(shí)現(xiàn)園區(qū)優(yōu)化發(fā)展的問題,提出五大策略性建議,是結(jié)合具體項(xiàng)目實(shí)踐的一些思考和總結(jié),在概念內(nèi)涵認(rèn)識(shí)方面可能存在不足,在實(shí)際運(yùn)用和操作中可能面臨挑戰(zhàn),但希望我們的探索和實(shí)踐,可以為開發(fā)區(qū)的土地集約利用及空間優(yōu)化發(fā)展帶來新的啟發(fā)與思考。