周 博

（昆山海關(guān)，江蘇昆山 215300）

習(xí)近平總書記指出：“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障?！薄笆奈濉币?guī)劃和2035 年遠景目標綱要中提出要“堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程的各種風(fēng)險，筑牢國家安全屏障。”海關(guān)是政治機關(guān)、國家行政機關(guān)，必須全面推進海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)，自覺把海關(guān)工作放在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大局中去思考謀劃。隨著新時代海關(guān)國門安全維護職能的全面升華，海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的內(nèi)涵和外延不斷擴展，任務(wù)和要求不斷增加。將涉檢事項融入稽查領(lǐng)域，用稽查手段完善檢驗檢疫后續(xù)監(jiān)管應(yīng)用內(nèi)容，不僅是海關(guān)建立健全社會主義現(xiàn)代化海關(guān)稽查體系的重要內(nèi)容，也是為促進高水平開放高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措。

1.涉檢領(lǐng)域常態(tài)化開展稽查的意義

海關(guān)稽查是保障國門安全的重要舉措，也是海關(guān)貫徹落實中央總體國家安全觀的重要抓手?；楦母锖?，海關(guān)稽查的重點方向也圍繞“總體國家安全觀”進行確立：2022 年全國海關(guān)工作會議上，總署黨委對稽查工作提出了“深化稽查改革，加大涉檢、涉稅領(lǐng)域稽查力度，提高查發(fā)率和辦案水平”的新要求。在涉檢領(lǐng)域開展以查發(fā)為導(dǎo)向的稽查，可以大幅拓展海關(guān)監(jiān)管時空，使企業(yè)稽查部門立足后續(xù)監(jiān)管，在國門安全方面充分發(fā)揮出第二道防線作用，提高海關(guān)整體管理效能。

同時，我們也清楚地看到，目前《海關(guān)稽查條例》中尚未明確列明涉檢稽查相關(guān)內(nèi)容，涉檢稽查缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工明晰、協(xié)同高效的稽查工作機制，檢驗檢疫在海關(guān)后續(xù)監(jiān)管鏈條方面的應(yīng)用尚未形成閉環(huán)，檢驗檢疫風(fēng)險針對的靶向性不強，以查促改的監(jiān)管實效不夠。為全面提升后續(xù)監(jiān)管能力和效能，檢驗檢疫領(lǐng)域在稽查方面的監(jiān)管目的、監(jiān)管方式和監(jiān)管內(nèi)涵亟待調(diào)整更新，形成簡捷靈活、全面完善、精準高效的新型涉檢稽查工作機制，并實現(xiàn)涉檢領(lǐng)域稽查常態(tài)化開展迫在眉睫，這也是完善新海關(guān)后續(xù)監(jiān)管發(fā)展格局的必經(jīng)之路。

2. 涉檢領(lǐng)域稽查面臨的痛點和難點

與傳統(tǒng)海關(guān)稽查重點關(guān)注稅、證的核心思想不同，檢驗檢疫領(lǐng)域后續(xù)監(jiān)管重點關(guān)注的是整個企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)流程、品質(zhì)控制、可追溯、安全性等問題。這必然導(dǎo)致涉檢稽查在全過程執(zhí)行層面尚存在一定的痛點和難點，主要集中在以下幾個方面。

2.1 涉檢風(fēng)險監(jiān)管資源尚需進一步利用

（1）風(fēng)險來源分析研判不清晰。目前，涉檢風(fēng)險線索來源更多依賴于各條線業(yè)務(wù)專家的個人經(jīng)驗，對于從哪些渠道收集風(fēng)險信息、如何整合檢驗檢疫風(fēng)險信息形成線索、如何深化分析研判、如何向后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)提供精準有力支持仍然處于探索期。

（2）風(fēng)險分析數(shù)據(jù)運用需加強。海關(guān)各內(nèi)部系統(tǒng)數(shù)據(jù)可供稽查采集利用的涉檢數(shù)據(jù)字段較少，同時缺乏字段間可實施邏輯校驗的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)分析方面也存在手段較為單一、思路較為狹窄、風(fēng)險覆蓋面不全等問題。

（3）風(fēng)險線索應(yīng)用轉(zhuǎn)化待優(yōu)化。一方面涉檢領(lǐng)域風(fēng)險線索數(shù)量偏少，稽查轉(zhuǎn)化風(fēng)險線索的渠道不明、方向不清、動能不足；另一方面檢驗檢疫領(lǐng)域繁多的標準體系，使得開展風(fēng)險分析、研判的門檻提高，影響了稽查部門人員實施作業(yè)的效能。

2.2 涉檢稽查相關(guān)機制尚需進一步明確

（1）稽查標準模式未形成。與涉稅稽查不同，涉檢稽查的關(guān)注重心更多放在產(chǎn)品質(zhì)量及安全性等問題上；在實施手段上缺乏檢驗檢疫要素。目前，涉檢稽查相關(guān)操作規(guī)程、作業(yè)標準等尚未建立，在作業(yè)實施過程中事實認定、證據(jù)體系和處置要求等方面并無標準化模式，這是涉檢稽查實務(wù)中尚需補全的一環(huán)。

（2）審核標準依據(jù)需補足。由于檢驗檢疫業(yè)務(wù)“顆粒度”細，專業(yè)性強，審核人員在取證標準方面無直接依據(jù)可循。目前，指導(dǎo)審核人員對稽查部門執(zhí)法類作業(yè)開展審核的規(guī)范性文件僅有《海關(guān)稽查部門審核操作規(guī)范》，規(guī)范中未對涉檢稽查的審核作出明確要求。

（3）部門間協(xié)調(diào)機制待完善。在涉檢稽查風(fēng)險管理方面，涉檢職能部門的“神經(jīng)中樞”作用并未得到有效發(fā)揮，涉檢風(fēng)險信息的縱向收集與各部門的橫向協(xié)調(diào)管理機制尚未形成，涉檢稽查作業(yè)處置的成果轉(zhuǎn)化尚未形成統(tǒng)一做法和格局。

2.3 涉檢稽查智能手段尚需進一步加強

目前，受制于數(shù)據(jù)壁壘和手段缺失，在大多數(shù)情況下，涉檢稽查對象的選取仍然依賴于部門協(xié)作、上級下達和個人經(jīng)驗，作業(yè)的方式也以傳統(tǒng)的調(diào)閱數(shù)據(jù)、核對各類賬冊單證等資料為主，不足以滿足當(dāng)前社會的信息技術(shù)應(yīng)用需要?；轭I(lǐng)域的“云大物移智”應(yīng)用處于理論探索階段，迫切需要通過技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)多渠道數(shù)據(jù)相互印證，為稽查提供“精確制導(dǎo)”[1]。將既往的案例、經(jīng)驗提煉成方法進而開發(fā)為技術(shù)手段和智能手段，實現(xiàn)企業(yè)通關(guān)全過程大數(shù)據(jù)采集、分析和應(yīng)用，將傳統(tǒng)的經(jīng)驗式監(jiān)管向數(shù)據(jù)交互、風(fēng)險評估為主的數(shù)字化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，也是海關(guān)稽查改革中數(shù)字化戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

2.4 涉檢稽查法律體系尚需進一步完善

（1）法律競合問題?！缎姓幜P法》中，對“一事不再罰”中何謂“同一個違法行為”缺乏進一步解釋，就直接導(dǎo)致行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法實踐過程中，往往會對如何正確運用該法條產(chǎn)生不同的認識。機構(gòu)改革后，海關(guān)執(zhí)法人員在面對復(fù)雜的事數(shù)形態(tài)和法律規(guī)范出現(xiàn)競合時，如何準確引用正確法條，去評價當(dāng)事人的違法行為，進而作出恰當(dāng)?shù)奶幜P決定，成為一個迫切需要解決的問題。

（2）執(zhí)法依據(jù)問題。涉檢相關(guān)法律條文多集中于“四法三條例”，分別以各自的專業(yè)條線內(nèi)容構(gòu)建監(jiān)管職能及法律責(zé)任，互相之間未有銜接。但由于涉檢法律法規(guī)體系設(shè)計之初未包含后續(xù)監(jiān)管的思考和理念，因此，在涉檢稽查過程中處置能適用的法律條文稀缺，涉檢稽查的實施過程更多還是依賴于海關(guān)原有法律體系的支撐。

（3）程序依據(jù)問題。目前海關(guān)辦理檢驗檢疫類行政處罰案件，在程序上依據(jù)的法律法規(guī)，只有《海關(guān)行政處罰實施條例》（國務(wù)院令第420 號）和《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》（海關(guān)總署250 號令），但二者都未考慮檢驗檢疫類行政處罰案件的特點。比如關(guān)于“管轄”的適用、“査封、扣押”的規(guī)定等，這直接導(dǎo)致法規(guī)部門在辦理檢驗檢疫行政處罰案件時缺乏程序依據(jù)。

3.如何實現(xiàn)涉檢領(lǐng)域稽查常態(tài)化的思考

3.1 以風(fēng)險導(dǎo)向為抓手，充分挖掘涉檢風(fēng)險信息

將風(fēng)險評估理念和方法引入涉檢稽查，對于提高涉檢稽查選擇環(huán)節(jié)的效率有積極的意義。涉檢稽查風(fēng)險信息收集渠道，可以從內(nèi)部和外部雙向豐富信息交換機制，以更充分地挖掘檢驗檢疫風(fēng)險點。

（1）風(fēng)險信息需求。內(nèi)部信息交換方面，查檢部門可以通過查發(fā)案例來反饋風(fēng)險；統(tǒng)計等部門針對涉檢質(zhì)量安全信息可以做進一步風(fēng)險分析；法規(guī)、綜合等部門對法檢目錄調(diào)整等相關(guān)政策條文也可進一步梳理其風(fēng)險。外部信息交換方面，海關(guān)可補充收集市場監(jiān)管部門的貨物流入市場后質(zhì)量安全類信息；國外相關(guān)部門發(fā)布的通報、召回、技術(shù)性貿(mào)易壁壘措施等信息；行業(yè)協(xié)會等發(fā)布的質(zhì)量安全風(fēng)險信息等。

（2）風(fēng)險信息采集。海關(guān)查檢、監(jiān)管、綜合、法規(guī)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)進一步挖掘可供稽查采集利用的數(shù)據(jù)字段，同時加強各數(shù)據(jù)字段間的邏輯校驗，通過機器轉(zhuǎn)化和人工轉(zhuǎn)化雙線并重的方式逐步完善涉檢風(fēng)險信息的多維度采集。外部信息如市場監(jiān)管部門等信息可以通過定期采集或數(shù)據(jù)購買的方式獲取，使用內(nèi)外部信息不斷交叉比對驗證完善風(fēng)險信息采集邏輯，通過數(shù)據(jù)對比分析、邏輯分析以及數(shù)理統(tǒng)計分析等方法發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)、查找風(fēng)險點；根據(jù)風(fēng)險識別標準確定風(fēng)險類型和風(fēng)險水平。

3.2 以機制構(gòu)建為基礎(chǔ)，切實明晰業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)節(jié)點

（1）建立標準化表單。在海關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中已對所有稽查作業(yè)植入了標準化表單，實踐證明，其應(yīng)用可以減少因稽查人員能力水平不同而產(chǎn)生的查發(fā)結(jié)果差異，有效提高稽查結(jié)論的下限。在實際操作中，可根據(jù)法律、法規(guī)和國家標準相關(guān)法條要求及對應(yīng)罰則逆推分析取證重點，后續(xù)再從貨物、資金和技術(shù)流向?qū)?yīng)，以及檔案與實貨流向吻合的角度來完善查發(fā)標準化表單。

（2）建立審核證據(jù)清單。檢驗檢疫業(yè)務(wù)的特點是“點”散、“面”廣、“顆粒度”細，難以用一張籠統(tǒng)的清單概括所有的涉檢稽查取證內(nèi)容?？赏ㄟ^風(fēng)險點為單位建立審核證據(jù)材料清單，優(yōu)勢在于可以針對商、食、植不同業(yè)務(wù)特點設(shè)置個性化的證據(jù)材料清單，從而明晰審核依據(jù)，實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化。

（3）建立部門配合機制。涉檢稽查風(fēng)險來源與傳統(tǒng)稽查風(fēng)險來源相比，除了進出口報關(guān)信息開展邏輯校驗所獲知風(fēng)險外，還有查檢部門日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的異常情況等，需要稽查部門與查檢部門密切配合；因稽查處置涉及行政處罰等事由，法規(guī)部門在涉檢稽查全流程鏈條中也扮演著重要角色；風(fēng)險部門是完成稽查風(fēng)險點價值判斷，并篩選出重要風(fēng)險線索的關(guān)鍵部門，稽查部門要將指令完成結(jié)果返回給風(fēng)險部門，以便提高涉檢稽查選取、查發(fā)的科學(xué)性和專業(yè)性。

3.3 以創(chuàng)新驅(qū)動為引領(lǐng)，加強運用數(shù)字監(jiān)管手段

隨著“云大物移智”技術(shù)發(fā)展，數(shù)字化戰(zhàn)略驅(qū)動著海關(guān)稽查改革的發(fā)展，涉檢稽查也亟待由“專家經(jīng)驗”模式向“智慧稽查”實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，全面提升稽查效能?！爸腔刍椤笨蛇\用大數(shù)據(jù)手段，將傳統(tǒng)的經(jīng)驗式監(jiān)管向數(shù)據(jù)交互、風(fēng)險評估為主的數(shù)字化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。海關(guān)依據(jù)每個企業(yè)的特點，收集企業(yè)規(guī)模、海關(guān)業(yè)務(wù)種類、歷史守法合規(guī)性等數(shù)據(jù)，智能化分析出企業(yè)的風(fēng)險點，實施差異化監(jiān)管，實現(xiàn)精準化稽查。同時我們也應(yīng)意識到，數(shù)字監(jiān)管不能完全替代實地監(jiān)管，各種軟硬件的應(yīng)用、數(shù)據(jù)技術(shù)的協(xié)同都是為了實現(xiàn)強化監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)的目標。對于稽查來說，就是要通過數(shù)據(jù)的應(yīng)用助力稽查走向精準、走向高效、走向科學(xué)，將實地稽查與“智慧稽查”有機融合，進而實現(xiàn)“以查發(fā)為導(dǎo)向”的稽查改革目標。為有效選取稽查對象，可以借鑒傳統(tǒng)涉稅領(lǐng)域稽查的經(jīng)驗，很多海關(guān)稽查專家已經(jīng)探索開發(fā)了一些數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，形成了有效的風(fēng)險建模思路和稽查對象選取的方法。

在發(fā)展“智慧稽查”過程中，大數(shù)據(jù)分析建模是基礎(chǔ)性工作，可以根據(jù)“選擇/自定義模型-訓(xùn)練模型-評估模型-應(yīng)用模型-優(yōu)化模型”的方法逐步開展。在實際操作過程中，可以探索對檢驗檢疫風(fēng)險開展自定義建模研究，對不同類別的風(fēng)險進行權(quán)重系數(shù)賦值，從而判定企業(yè)總體風(fēng)險大小。在數(shù)字監(jiān)管過程中，要通過對稽查傳統(tǒng)分析手段和方法的總結(jié)提煉，在充分整合利用海關(guān)和企業(yè)電子數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，借助智能化信息工具實現(xiàn)稽查方式的創(chuàng)新與變革、稽查效能的提升與優(yōu)化。要將海關(guān)系統(tǒng)中的企業(yè)基本信息、商品信息數(shù)據(jù)、報關(guān)單數(shù)據(jù)、涉檢各類查發(fā)信息、質(zhì)量數(shù)據(jù)信息等與企業(yè)信息系統(tǒng)的財務(wù)數(shù)據(jù)、生產(chǎn)數(shù)據(jù)、倉儲數(shù)據(jù)、品保數(shù)據(jù)等進行整合、比對，建立知識經(jīng)驗庫，將各類作業(yè)分析過程、方法、結(jié)果系統(tǒng)地進行匯總、提煉和展示，方便稽查人員實時查看、獲取風(fēng)險提示，從而真正為稽查實施提供智能工具支持，提高稽查精準化科學(xué)化水平。

3.4 以法律建議為探索，不斷適應(yīng)涉檢執(zhí)法實際

（1）建議完善“四法”布局體系。從執(zhí)法程序上啟動《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》的修訂工作，并從實體上整合《海關(guān)行政處罰實施條例》《進出口商品檢驗法實施條例》等行政法規(guī)內(nèi)容，將檢驗檢疫相關(guān)元素全面梳理整合，完善布局并納入海關(guān)執(zhí)法體系范疇，并形成與之配套的部門規(guī)章等，對于后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)科學(xué)化、合理化有非常重要的意義。在修訂后的法律體系未曾出臺前，還有必要對一些關(guān)鍵性法律概念做出進一步明確的解釋，如“申報”“放行”“監(jiān)管貨物”“貨物價值”“違法所得”等，做好專業(yè)名詞解釋的統(tǒng)一規(guī)范。

（2）建議明確違法類別。法律責(zé)任競合問題的徹底解決有待海關(guān)法規(guī)部門對相關(guān)違法類別的逐一明確。在目前未得到明確之前，出現(xiàn)法條競合后，所適用的處置原則建議采取“三優(yōu)先原則”，即上位法優(yōu)先于下位法、特殊法優(yōu)先于普通法、后制定的法優(yōu)先于先制定的法；而出現(xiàn)想象競合后，所適用的處置原則建議采取“從一從重”原則，即選擇一個處罰幅度較重的法條予以適用[2]。這樣做可以規(guī)避海關(guān)執(zhí)法人員的廉政風(fēng)險，同時也能對違法者起到一定的警示作用。