趙志偉

（貴州師范大學(xué)，貴州貴陽，550001）

一、引言

對具有一定權(quán)力的對象進(jìn)行監(jiān)督管理以確保權(quán)責(zé)適配以及合理運(yùn)用即是監(jiān)察工作的出發(fā)點(diǎn)。而審計(jì)制度則更強(qiáng)調(diào)從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，對相關(guān)收支進(jìn)行審核以確保其科學(xué)性與規(guī)范性。監(jiān)察工作的理念在歷史中有較深的根基，而審計(jì)制度在早期曾內(nèi)置于監(jiān)察制度中，雖有分而治之的時(shí)期，但兩者仍關(guān)系密切。監(jiān)察和審計(jì)作為社會(huì)監(jiān)督制度的重要支柱，在古今中外有較為長遠(yuǎn)的發(fā)展歷史。[1]中國共產(chǎn)黨成立以來，監(jiān)察審計(jì)關(guān)系更是經(jīng)歷了現(xiàn)代化的變遷。從歷史中汲取養(yǎng)分和力量能夠?yàn)樾掳l(fā)展指明方向，由此，百年黨史視域下監(jiān)察審計(jì)制度及其互動(dòng)關(guān)系有較高的研究價(jià)值與現(xiàn)實(shí)啟發(fā)意義。

二、監(jiān)察與審計(jì)關(guān)系變遷百年歷程

（一）探索期

新民主主義時(shí)期是監(jiān)審關(guān)系的探索期。該階段我黨也處于建黨初期，迫切需要相關(guān)監(jiān)督制度實(shí)現(xiàn)對黨的合理治理。[2]1927 年，中央監(jiān)察委員會(huì)作為第一個(gè)經(jīng)過正式選舉、代表民主意志的黨內(nèi)監(jiān)察機(jī)關(guān)由此產(chǎn)生。同時(shí)，中央機(jī)構(gòu)中也設(shè)置了審計(jì)委員的職務(wù)，審計(jì)工作的開展也更加師出有名。此階段中，監(jiān)察職能獨(dú)立建制，具備相對較廣義的權(quán)限，而審計(jì)只能則更多以單項(xiàng)職能存在。審計(jì)工作得到重視并從制度的角度進(jìn)行完善主要在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期。此時(shí)審計(jì)職權(quán)逐步從財(cái)務(wù)管理中分類出來，成為獨(dú)立于財(cái)務(wù)管理并對財(cái)務(wù)有一定監(jiān)督制約功能的單獨(dú)條線。這有助于在國內(nèi)局勢尚未明朗、各方政治意見存在出入的時(shí)期，從財(cái)務(wù)的角度更全面合理地實(shí)現(xiàn)相關(guān)的監(jiān)督制衡，最大限度避免了貪腐的惡化，確保人民的經(jīng)濟(jì)利益，并且為戰(zhàn)爭后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保留了火種。[3]抗戰(zhàn)時(shí)期和解放戰(zhàn)爭時(shí)期基本延續(xù)了前期的監(jiān)審制度，并對相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了一定程度的規(guī)劃與細(xì)化。由于戰(zhàn)時(shí)的情況特殊，監(jiān)審機(jī)構(gòu)以及職權(quán)更多在黨中央設(shè)置，在地方各級行政機(jī)構(gòu)中的設(shè)置相對簡陋或甚至沒有跟進(jìn)，地方更多以民主代議機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)權(quán)責(zé)，這使得監(jiān)審權(quán)責(zé)的運(yùn)行更加簡明清晰，確保了將更多資源投入國家統(tǒng)一與民族解放中，同時(shí)也為戰(zhàn)后恢復(fù)與完善留下了空間。

（二）起伏期

解放后百廢俱興，監(jiān)審關(guān)系在此階段到改革開放前也經(jīng)歷了一波三折的曲折歷程。首先，在解放初期，人民監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)置促成了行政監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)察并行的格局。而到了20 世紀(jì)50 年代末，雙軌并行的監(jiān)察格局逐漸分化，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)整合了相關(guān)的監(jiān)察職責(zé)，在一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了以黨紀(jì)為行政監(jiān)察準(zhǔn)繩的局面。[4]雙軌并行的監(jiān)察制度與整合式的監(jiān)管制度各有千秋，雙軌制度更有助于職能的細(xì)化以及因地制宜地完善監(jiān)察細(xì)則，對于建國初期百廢待興的局面具有較高的適應(yīng)匹配度。而隨著歷史遺留問題的清理以及整體邏輯的厘清，整合式的監(jiān)察則能夠使監(jiān)察資源更加集中，有助于促進(jìn)監(jiān)督的高質(zhì)量發(fā)展。其次，審計(jì)方面在該階段則有較強(qiáng)的延續(xù)性，對解放前根據(jù)地的相應(yīng)做法進(jìn)行了一定程度的保留。主要通過設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的方法推進(jìn)審計(jì)工作，而相應(yīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)歸屬于相應(yīng)級別的財(cái)政部門管轄。同時(shí)，在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上，還出臺(tái)了相應(yīng)的條例、辦法等法律法規(guī)對審計(jì)工作進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范，對組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)等內(nèi)容也進(jìn)行了一定程度的完善。最后，隨著財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其對部分審計(jì)職能的覆蓋，獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)也面臨各方面的挑戰(zhàn)，監(jiān)審關(guān)系也由此出現(xiàn)了一段混同時(shí)期。[5]監(jiān)察和審計(jì)對國民經(jīng)濟(jì)以及國家建設(shè)的重要性沒有被忽視，但兩者的關(guān)系難以厘清，兩者難以從不同的角度切入監(jiān)督工作，導(dǎo)致了舉步維艱的局面。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的到來更是讓這一系列困局雪上加霜，財(cái)政檢查機(jī)關(guān)被撤并，監(jiān)察審計(jì)兩者形式合作的機(jī)構(gòu)消亡，兩者更是難以找到職責(zé)上的耦合點(diǎn)，審計(jì)工作由此停擺。該時(shí)期監(jiān)審關(guān)系的格局視野有所擴(kuò)大，從探索時(shí)期服務(wù)與政黨建設(shè)與革命解放工作的“治黨”視野延伸到更大范圍的國家層面，以“治國”與“治黨”的雙線并舉為立足點(diǎn)與平衡點(diǎn)。雖然經(jīng)歷了特殊時(shí)期的沖擊，在創(chuàng)建、整合、單行的軌跡中搖擺，但仍為后續(xù)監(jiān)審關(guān)系的完善提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

（三）穩(wěn)定期

隨著改革開放的號角吹響，市場經(jīng)濟(jì)的條件下監(jiān)審關(guān)系也得以重塑。該階段監(jiān)審關(guān)系的政治色彩和前期相比相對淡化，主要立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生訴求不斷推進(jìn)，監(jiān)審關(guān)系也由此進(jìn)入穩(wěn)定期。這一階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)則需要通過相應(yīng)的法律手段來防止和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，同時(shí)也加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督；而審計(jì)機(jī)關(guān)則發(fā)揮其在審計(jì)和監(jiān)督國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)狀況、使用效益和經(jīng)濟(jì)管理等方面的作用。一方面，隨著紀(jì)委的恢復(fù)與新黨章的通過，在國務(wù)院體系內(nèi)重建監(jiān)察機(jī)關(guān)也勢在必行。1987 年，監(jiān)察部成立，更具有獨(dú)立意義、不受掣肘的監(jiān)察制度日漸恢復(fù)并走向成熟。同時(shí)，結(jié)束黨紀(jì)替代監(jiān)察的局面并不意味著監(jiān)察設(shè)置成為脫韁的野馬，黨紀(jì)不能替代監(jiān)察在于不同的社會(huì)建設(shè)時(shí)期不同的社會(huì)分工下有不同的監(jiān)督要求，但黨的領(lǐng)導(dǎo)仍是監(jiān)察工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)的壓艙石。但在已有初步架構(gòu)體系和一定運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的前提下，黨政監(jiān)察雙軌并行在社會(huì)主義建設(shè)的新階段則可能存在一定程度上的機(jī)構(gòu)冗余與人員冗雜，容易造成資源的浪費(fèi)，與重點(diǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的初衷背道而馳，甚至可能重蹈前期混雜的監(jiān)審關(guān)系的覆轍。由此，“一套人馬、兩塊牌子”的建制更吻合當(dāng)下的需求。此外，在配合相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)與完善，中國特色監(jiān)察制度初具雛形。[6]另一方面，該時(shí)期審計(jì)工作的獨(dú)立性也進(jìn)一步加強(qiáng)。獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置在1982 年的新憲法中得到認(rèn)可，審計(jì)署也于一年后正式掛牌成立。同時(shí)，審計(jì)法、審計(jì)實(shí)施條例等相應(yīng)法律法規(guī)也相繼出臺(tái)，進(jìn)一步明確了審計(jì)工作的地位以及權(quán)責(zé)。其次，審計(jì)工作的公開透明意味著公平正義的體現(xiàn)，這也是審計(jì)完善的里程碑。《審計(jì)法》《審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》等相關(guān)法律為此提供了有力支撐。而遵循國際通用做法推出的相應(yīng)制度更是標(biāo)志著我國審計(jì)影響力的擴(kuò)大以及與國際的接軌，審計(jì)工作社會(huì)認(rèn)可度與關(guān)注度進(jìn)一步提升。該時(shí)期的監(jiān)察和審計(jì)工作均取得了突破性進(jìn)展，并在一定程度上齊頭并進(jìn)，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展訴求中找到了耦合點(diǎn)，進(jìn)入相對穩(wěn)定的階段。同時(shí)，相應(yīng)成果也隨著法制的完善得到鞏固，監(jiān)審關(guān)系的互動(dòng)協(xié)作更加科學(xué)合理。

（四）創(chuàng)新期

黨的十八大以來，新時(shí)代新局面全面從嚴(yán)治黨與高質(zhì)量發(fā)展提出了更高的要求，監(jiān)審關(guān)系的完善也成為黨內(nèi)自我革新以及社會(huì)建設(shè)進(jìn)一步突破的動(dòng)力，該階段的監(jiān)審關(guān)系發(fā)展主要圍繞轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新開展。一方面，新時(shí)代下改革進(jìn)入攻堅(jiān)期與深水區(qū)，監(jiān)審關(guān)系作為監(jiān)督體系的重要支柱，只有走在改革前端，不斷謀求創(chuàng)新突破方能適應(yīng)新局面的要求。這也決定了監(jiān)審關(guān)系在新時(shí)代的完善需要更有全局性。不僅僅是治黨治國的需求，監(jiān)審關(guān)系的完善更是中國經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)主義建設(shè)走向國際舞臺(tái)的必爭之地。監(jiān)審關(guān)系的完善應(yīng)立足于國家監(jiān)督體系的全局中進(jìn)行，除了監(jiān)察、審計(jì)等制度外，其余六大制度支柱也逐步完善。另一方面，新時(shí)代的監(jiān)審關(guān)系具有更高的靈活性，不再停留于對合并或分割的靜止?fàn)顟B(tài)探尋中。監(jiān)審關(guān)系更追求原則性的指引以打磨合適的耦合方式，互相配合、揚(yáng)長避短以實(shí)現(xiàn)最大化的監(jiān)督效用。這與新時(shí)期的創(chuàng)新立足點(diǎn)是一脈相承的，正是因?yàn)楸O(jiān)審關(guān)系在國家治理體系現(xiàn)代化的格局下完善，相應(yīng)的監(jiān)審權(quán)責(zé)也更可能以民生訴求為錨點(diǎn)，倒推合理靈活的結(jié)構(gòu)機(jī)制。

三、監(jiān)察與審計(jì)關(guān)系變遷現(xiàn)實(shí)啟示

監(jiān)察和審計(jì)作為國家權(quán)力監(jiān)督體系中至關(guān)重要的兩大方面，二者同屬于國家監(jiān)督權(quán)。百年監(jiān)審關(guān)系之所以能夠在曲折中不斷向前發(fā)展，關(guān)鍵在于監(jiān)審關(guān)系始終沒有脫離三個(gè)堅(jiān)持，即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持完善法治與堅(jiān)持科學(xué)分工協(xié)同。

（一）思想層面：堅(jiān)持黨的根本領(lǐng)導(dǎo)

黨的根本領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)審關(guān)系行穩(wěn)致遠(yuǎn)、真正發(fā)揮應(yīng)有之義的核心與關(guān)鍵。究其原因，這與監(jiān)督與審計(jì)的內(nèi)涵定位有關(guān)。一方面，監(jiān)察與審計(jì)的起源在歷史中的不同社會(huì)形態(tài)下均圍繞服務(wù)中央集權(quán)的統(tǒng)一、維護(hù)中央集權(quán)意志開展。而在新時(shí)代，并不以個(gè)人意志也不以某一社會(huì)分工類型為具有絕對決定權(quán)的核心，而是將主張民主集中制，即以人民群眾的集體意志以及集體利益為先，這就需要在相關(guān)決策時(shí)，尤其是權(quán)力運(yùn)行以及經(jīng)濟(jì)把握等具有較高專業(yè)性的決策時(shí)，需要可靠的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和意識引領(lǐng)輔助落地。帶領(lǐng)人民群眾走向光明、始終代表人民群眾利益的我黨自然是不二之選。黨的先進(jìn)性與革命性決定了堅(jiān)持黨的根本領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)審關(guān)系持續(xù)發(fā)展且能夠與時(shí)俱進(jìn)不斷創(chuàng)新的核心保障。另一方面，監(jiān)察與審計(jì)本身即是權(quán)力制約中的一部分。監(jiān)審權(quán)力過弱無法干預(yù)現(xiàn)實(shí)權(quán)力中的風(fēng)險(xiǎn)行為以及可能損害人民群眾利益的行為，或監(jiān)審權(quán)力過強(qiáng)使得現(xiàn)實(shí)權(quán)力畏手畏腳人為制造復(fù)雜的流程以求保險(xiǎn)，都是不合理的。而權(quán)力的制約只有通過權(quán)力制約權(quán)力或社會(huì)自發(fā)制約權(quán)力的形式，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)即是選擇了權(quán)力制約權(quán)力，黨的公正性也決定了這是最合理高效的形式。同時(shí)人民群眾也可以通過輿論監(jiān)督、舉報(bào)、建言獻(xiàn)策等途徑實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的制約，這實(shí)質(zhì)上也是權(quán)力制約權(quán)力的有效形式，是選擇了黨的領(lǐng)導(dǎo)所享有的結(jié)果，與社會(huì)自發(fā)制約權(quán)力所可能帶來的以利己為目標(biāo)的動(dòng)亂與隨機(jī)存在本質(zhì)區(qū)別。

（二）制度層面：堅(jiān)持完善法治

堅(jiān)持完善法治有助于為監(jiān)審關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。首先，堅(jiān)持完善法治對監(jiān)審關(guān)系有不可忽視的積極意義。一方面，完善法治有助于進(jìn)一步厘清監(jiān)審關(guān)系，確保監(jiān)審關(guān)系的有機(jī)耦合以及具體事務(wù)執(zhí)行中的各司其職。通過不同層次、不同類型的具有一定強(qiáng)制力與約束力的法律、規(guī)定乃至條約規(guī)定監(jiān)察與審計(jì)各自的權(quán)限與職責(zé)，有助于在工作中壓實(shí)責(zé)任田，更有可能有效避免責(zé)任的空白漏洞以及責(zé)任重疊下的推諉。同時(shí)，由于相關(guān)法律法規(guī)的制定需要經(jīng)過相對完善且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?，其中涉及反?fù)的調(diào)研、實(shí)證驗(yàn)證以及聽證征集意見等環(huán)節(jié)，這使得法治約束下的監(jiān)審關(guān)系必然在公開透明的陽光環(huán)境下運(yùn)行，也更能代表人民的共識以及利益。另一方面，完善法治能夠使監(jiān)審關(guān)系在更合理的框架下運(yùn)行。無論是監(jiān)察抑或是審計(jì)，其職責(zé)均不是無中生有的，也不適用于根據(jù)特殊情況進(jìn)行案例推斷，只有法治的完善才能從根本邏輯上為監(jiān)審關(guān)系的協(xié)作運(yùn)行提供理論上與程序上的合理解釋。法治完善為監(jiān)審關(guān)系提供原則性的指引，有助于監(jiān)審關(guān)系在面對具體不同的情況中把握關(guān)鍵，最大限度保證執(zhí)法的公平公正。其次，堅(jiān)持監(jiān)審關(guān)系方面的法治完善一直在不斷推進(jìn)，內(nèi)容也逐漸細(xì)化與合理化。除了《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國審計(jì)法》等在監(jiān)審關(guān)系中具有領(lǐng)航意義的法律，相應(yīng)的實(shí)施意見、司法解釋以及針對不同行業(yè)的細(xì)分規(guī)定等也不斷出臺(tái)。這是監(jiān)審關(guān)系在法治完善中的進(jìn)步，也進(jìn)一步印證了完善的法治在監(jiān)審關(guān)系中舉足輕重的地位。最后，監(jiān)審關(guān)系的法治完善還可進(jìn)一步從提升覆蓋的全面性入手。隨著監(jiān)審關(guān)系相關(guān)法律法規(guī)的不斷細(xì)化，在面對具體情況時(shí)可提供的參考愈加清晰，這是法治完善在深度層面的推進(jìn)。而覆蓋全面性的提升則從填補(bǔ)空白的角度進(jìn)一步提升了監(jiān)審關(guān)系法治完善的廣度。相關(guān)法律法規(guī)中已經(jīng)明確提出了監(jiān)察與審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)。

（三）執(zhí)行層面：堅(jiān)持科學(xué)分工協(xié)同

科學(xué)的分工協(xié)同為監(jiān)審關(guān)系完善在落地執(zhí)行中提供了有效的方法論。監(jiān)審關(guān)系的科學(xué)分工協(xié)同以結(jié)構(gòu)功能法學(xué)為理論依據(jù)，只有科學(xué)的分工協(xié)同方能促使作為社會(huì)法治監(jiān)督子系統(tǒng)的監(jiān)察和審計(jì)實(shí)現(xiàn)資源的最大化共享，發(fā)揮最大效能。反之，監(jiān)督權(quán)責(zé)可能以渾濁的形態(tài)粘連在一起，這對權(quán)力監(jiān)督以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而言均得不償失。首先，監(jiān)審關(guān)系的科學(xué)分工協(xié)同以黨和國家的奮斗目標(biāo)為前提，以中華民族的偉大復(fù)興為愿景。監(jiān)察與審計(jì)工作在古今中外皆有之，但發(fā)揮的作用以及實(shí)現(xiàn)的效果大有不同。其關(guān)鍵在于，監(jiān)察與審計(jì)作為監(jiān)督動(dòng)作，沒有絕對的正誤對錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)，在中央集權(quán)的封建社會(huì)，違背君主個(gè)人意志即為監(jiān)察審計(jì)需要重點(diǎn)監(jiān)督匡正的內(nèi)容，顯然這在現(xiàn)代社會(huì)沒有適用價(jià)值。而監(jiān)察與審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定則由為誰定、為什么而制定決定。以國家富強(qiáng)、民主復(fù)興為原則指南，監(jiān)察和審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)得以明確，違背人民意志、不利于集體利益的即是監(jiān)察需要重點(diǎn)監(jiān)督、審計(jì)需要重點(diǎn)核對回溯的內(nèi)容，由此監(jiān)審關(guān)系的科學(xué)分工協(xié)同得以開展。其次，監(jiān)審關(guān)系的科學(xué)分工協(xié)同需要厘清權(quán)責(zé)的劃分。在統(tǒng)一目標(biāo)的前提下，監(jiān)察和審計(jì)并非一擁而上，而是通過合理的分工實(shí)現(xiàn)最大限度的覆蓋包圍，促成工作的合理化和高效性。在我國，監(jiān)察更多立足于對權(quán)力的監(jiān)督，其監(jiān)督對象主要為對代表國家執(zhí)行公權(quán)力的公職人員。而審計(jì)則更強(qiáng)調(diào)對利的監(jiān)督，即以經(jīng)濟(jì)為抓手，對相關(guān)的國有資產(chǎn)、公共資金等從財(cái)務(wù)的角度進(jìn)行監(jiān)督，以期最大限度在前期規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，在過程中合理化流程，在事后追溯貪腐。最后，監(jiān)審關(guān)系的科學(xué)分工協(xié)同強(qiáng)調(diào)監(jiān)察與審計(jì)的有效合作。一方面，監(jiān)審關(guān)系的協(xié)同需連同相關(guān)國家體制，在意識層面建立對人民賦予的權(quán)力的合理合法運(yùn)用意識，建立工作協(xié)同機(jī)制。另一方面，監(jiān)審關(guān)系的科學(xué)協(xié)同還應(yīng)推進(jìn)工作的共同開展，實(shí)現(xiàn)一體兩面式的監(jiān)審，而非在程序上機(jī)械切分先后，由此通過有效協(xié)同配合實(shí)現(xiàn)效率的提升。

四、結(jié)語

綜上所述，中國共產(chǎn)黨成立以來，監(jiān)察和審計(jì)一直是黨和國家治理體系的重要組成部分之一。從百年黨史的角度來看，監(jiān)察和審計(jì)的關(guān)系呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化、與時(shí)俱進(jìn)的特征，其在中國共產(chǎn)黨和國家治理體系中的地位不斷改進(jìn)，不斷滿足著不同歷史階段的社會(huì)發(fā)展需要。未來，監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)還需進(jìn)一步加強(qiáng)與法律、司法等其他機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合，共同推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的工作。