摘? ?要：全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，必須有一支政治過硬、適應(yīng)新時代要求、具備領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)能力的高素質(zhì)基層干部隊伍。通過對四川省三個地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在村級建制調(diào)整改革和村（社區(qū)）“兩委”換屆后，基層干部隊伍建設(shè)得到進(jìn)一步加強，但是各地區(qū)之間還是存一定差異。與此同時，基層干部隊伍建設(shè)中還存在待遇保障和獎懲激勵不足、權(quán)力賦予與責(zé)任承擔(dān)失衡、資源調(diào)動和人員配置低效、文山會海與務(wù)虛事務(wù)繁多等問題，亟須提高待遇保障，強化獎懲激勵；賦權(quán)增能提效，落實容錯糾錯；資源下沉強基，人崗匹配增效；減少形式主義，增強為民實效，從而建設(shè)高素質(zhì)的現(xiàn)代化基層干部隊伍，使其敢擔(dān)當(dāng)、有作為、出實效。

關(guān)鍵詞：高素質(zhì)；現(xiàn)代化；基層干部隊伍建設(shè)

中圖分類號：D262.3? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.04.009

文章編號：1009-6922（2023）04-75-11

［收稿日期］2023-04-24

［作者簡介］方小雙（1995—），男，四川成都人，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院2021級碩士研究生，主要研究方向：中國政治與基層治理。

黨的二十大報告提出，要建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊伍。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，必須有一支政治過硬、適應(yīng)新時代要求、具備領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)能力的干部隊伍［1］66?；鶎邮菄野l(fā)展的基石、社會治理的基礎(chǔ)，基層興則國家興，基層衰則國家衰?，F(xiàn)階段我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在基層也最為突出［2］，基層需要一支高素質(zhì)的現(xiàn)代化干部隊伍，以激發(fā)鄉(xiāng)村全面振興的動力，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

學(xué)界圍繞基層干部隊伍建設(shè)和效用發(fā)揮進(jìn)行了諸多研究，主要分為以下四個方面：

（一）基層干部角色超載問題

安淇、張秀紅（2023）認(rèn)為，基層干部角色時間和精力不足導(dǎo)致分身乏術(shù)，角色負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致疲于應(yīng)付，角色資源匱乏導(dǎo)致被迫內(nèi)卷，角色認(rèn)知模糊導(dǎo)致無所適從。矯治角色超載須做到：角色認(rèn)同用理，提高基層干部對角色的認(rèn)知程度；角色配備用心，優(yōu)化基層人力資源配置；角色考核用功，創(chuàng)新細(xì)化基層干部的考核制度；角色獎罰用力，健全基層干部的獎懲機制；角色關(guān)懷用情，加強對基層干部的人文關(guān)懷［3］。

（二）基層形式主義問題

關(guān)慶華、吳曉燕（2023）指出，沿著政策制定-執(zhí)行-評估來考察，基層形式主義主要表現(xiàn)為政策制定中存在“走秀式”的調(diào)查研究、“重復(fù)式”的文件傳達(dá)、“一刀切”的政策安排；政策執(zhí)行過程中“甩鍋式”的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、“盆景式”的樣板工程、“擺拍式”的政策落實；評估環(huán)節(jié)存在“指尖上”的任務(wù)要求、“泛濫化”的督查考核和“留痕式”的文牘主義。有效治理基層形式主義，不僅要緊盯基層形式主義的主體，積極建設(shè)高素質(zhì)的基層干部隊伍，而且要不斷完善基層治理體制機制，著力推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，還要關(guān)注政策運行環(huán)境的保障功能，不斷優(yōu)化基層治理的政策環(huán)境［4］。

（三）基層干部激勵評價問題

楊華（2022）認(rèn)為基層人事管理上的事務(wù)分類與激勵匹配機制實現(xiàn)了基層干部的分流［5］。陳朋（2022）指出職務(wù)職級晉升、物質(zhì)報酬激勵、表彰激勵、容錯免責(zé)等是基層干部激勵機制的多種形態(tài)［6］。姚冰洋、廉偉（2022）認(rèn)為農(nóng)村基層干部必須走在前列，把偉大建黨精神轉(zhuǎn)化為助推鄉(xiāng)村振興的無窮偉力［7］。羅志佳（2023）指出要讓政治、思想、制度、環(huán)境、學(xué)習(xí)、家庭等不同激勵方式 相結(jié)合，實現(xiàn)動力式與平衡式激勵的平穩(wěn)推進(jìn)，激發(fā)基層干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性［8］。趙紅亮（2022）指出要持續(xù)提升組織力以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系改革，營造尊重鼓勵包容干部創(chuàng)新創(chuàng)造的良好氛圍［9］。劉幫成（2022）認(rèn)為應(yīng)優(yōu)化體制機制激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)動力，運用科學(xué)技術(shù)提高工作效率，提升干部隊伍治理勝任力，不斷增加基層干部的幸福感、獲得感［10］。司林波（2022）提出構(gòu)建基層干部治理能力評價體系應(yīng)準(zhǔn)確選擇治理能力評價主體，完善治理能力評價指標(biāo)體系，創(chuàng)新治理能力評價方式方法，加強治理能力評價結(jié)果的有效應(yīng)用［11］。

（四）基層干部避責(zé)、不作為問題

田先紅（2022）基于“行動-制度-環(huán)境”分析框架指出，基層干部避責(zé)行為是上級問責(zé)制度與基層社會環(huán)境共同作用的結(jié)果，是作為責(zé)任者的基層干部面對上級問責(zé)壓力和農(nóng)民抗拒壓力的理性選擇［12］。張書維（2023）認(rèn)為少數(shù)基層年輕干部出現(xiàn)了“心態(tài)老化”問題，主要表現(xiàn)為底線心態(tài)下的少做意向和倦怠心態(tài)下的緩做意向［13］。陳輝（2022）認(rèn)為基層年輕干部存在“佛系化”過程是由于形式主義、問責(zé)壓力、職業(yè)發(fā)展周期與家庭生命周期之間的沖突而形成的［14］。陳水生（2022）指出有極少數(shù)新上任干部胡作為亂作為，好高騖遠(yuǎn)、標(biāo)新立異，熱衷于另起爐灶，這導(dǎo)致新舊政策之間充滿沖突和張力且缺乏銜接，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求背道而馳［15］。譚新雨、樸龍基（2022）采用自我決定理論清晰描繪了基層領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為對下屬基層干部擔(dān)當(dāng)作為的“涓滴效應(yīng)”［16］。盛明科、孟俏俏（2022）指出在基層治理中，基層干部責(zé)任信念和意志、責(zé)任自律意識等內(nèi)部控制功能不足，責(zé)任培育制度、責(zé)任賞罰制度、責(zé)任監(jiān)督制度等外部控制手段不力等因素，滋生了基層干部“為官不為”的行為［17］。李華胤、梁詠琪（2022）認(rèn)為系統(tǒng)性問責(zé)促使基層干部在規(guī)定時效內(nèi)設(shè)置行為底線、提升治理效率、變革政策方向、回應(yīng)民眾訴求從而推動行動效能逐步提高［18］。句華（2022）指出加強理想信念教育、整治形式主義作風(fēng)、完善干部激勵制度、提高組織公平感等是治理“躺平”現(xiàn)象的必由之路［19］。

綜上所述，現(xiàn)有研究成果主要從理論視角分析基層干部隊伍建設(shè)及其作用發(fā)揮，缺乏實證性研究，尤其少有根據(jù)地區(qū)間社會經(jīng)濟條件差異進(jìn)行基層干部隊伍建設(shè)的比較研究。因此，本文從四川省村級建制調(diào)整改革和村（社區(qū)）“兩委”換屆入手，調(diào)查了四川省三個地區(qū)（成都平原地區(qū)、川西民族地區(qū)、川東地區(qū)）的4個具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。主要通過參與觀察基層干部日常工作和訪談干部群眾的方式收集材料、記錄數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合文獻(xiàn)資料，對三個地區(qū)的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基層干部隊伍建設(shè)作了詳細(xì)的對比分析，歸納總結(jié)了不同地區(qū)基層干部隊伍建設(shè)成效，分析了在實踐中制約高素質(zhì)現(xiàn)代化基層干部隊伍建設(shè)的因素，為基層干部大有可為、大有作為提供了優(yōu)化對策，以期助力高素質(zhì)現(xiàn)代化基層干部隊伍建設(shè)，使其敢擔(dān)當(dāng)、有作為、出實效①。

二、基層干部隊伍建設(shè)概述

行政區(qū)劃是一種獨特的空間資源、行政資源、組織資源和政策資源，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中具有框架性、基礎(chǔ)性作用。近年來，四川省謀劃并啟動了一場涉及面廣泛、群眾關(guān)注、影響深遠(yuǎn)的重大基礎(chǔ)性改革，即全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革（以下簡稱“兩項改革”）［20］，此后順勢推進(jìn)村（社區(qū)）“兩委”換屆工作，加強了基層干部隊伍建設(shè)。

（一）改革前基層面臨的困境

改革前，四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量過多，位居全國第一，整體呈現(xiàn)“數(shù)量多、規(guī)模小、分布密、實力弱”的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口為全國平均水平的51.7%，平均面積為全國平均水平的44.2%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的經(jīng)濟實力差距大。近年來，農(nóng)村人口“空心化”、產(chǎn)業(yè)“空殼化”、人員“三留守”現(xiàn)象突出，極大地稀釋了公共資源，增加了運行成本，降低了服務(wù)效能，基層干部隊伍難以實現(xiàn)專業(yè)化、精細(xì)化、高效化的治理目標(biāo)［21］。這與基層治理要求極不適應(yīng)，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興發(fā)展。由此，四川省結(jié)合省情實際貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，精心謀劃，作出了一項打基礎(chǔ)、系全局、利長遠(yuǎn)的重大部署即“兩項改革”。省-市-縣-鄉(xiāng)-村五級書記親自抓，各地各部門高度重視、積極配合，形成了縱向聯(lián)動、橫向協(xié)作的全省一盤棋工作格局，并在充分尊重民意的基礎(chǔ)上穩(wěn)步審慎推進(jìn)“兩項改革”，順勢完成村（社區(qū)）“兩委”換屆工作。

（二）基層干部隊伍建設(shè)總體成效

改革后，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從4610個調(diào)整到3101個，減少了1509個、減幅達(dá)32.7%；建制村從45447個調(diào)整到26369個，減少了19078個，減幅達(dá)41.98%；村民小組（社區(qū)）也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，從386120個調(diào)整到230095個，減少了156205個，減幅40.4%；優(yōu)化新增社區(qū)461個、增幅5.95%［22］，實現(xiàn)了縣域空間結(jié)構(gòu)、政權(quán)體系、治理架構(gòu)的歷史性重塑。全省圓滿完成村（社區(qū)）“兩委”換屆后，村（社區(qū)）黨組織書記和村（居）委會主任“一肩挑”占比高達(dá)97.4%，同比上一屆村黨組織書記平均年齡下降1.8歲，大專及以上學(xué)歷干部比例提高24.5%，高效完成黨和國家2022年全國50%以上的建制村要實現(xiàn)“一肩挑”的目標(biāo)要求。

三、基層干部隊伍建設(shè)的地區(qū)差異

雖然村級建制調(diào)整改革和“兩委”換屆后，四川各地基層干部隊伍的平均年齡下降、學(xué)歷提升、職數(shù)優(yōu)化、待遇提高，但是各個地區(qū)的基層干部隊伍建設(shè)和效用發(fā)揮也呈現(xiàn)出明顯差異。筆者選取了三個地區(qū)中具有代表性的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作了詳細(xì)分析。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的轄區(qū)面積和人口數(shù)量不同（見表1），所以基層干部的人數(shù)差距較大。因此，以下研究主要采用百分比作為分析重點，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層干部的絕對數(shù)量僅作為參考項（見表2）。

（一）三個地區(qū)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基本情況

成都平原地區(qū)——TC鎮(zhèn)。改革換屆后，TC鎮(zhèn)轄區(qū)面積74.55平方公里，下轄5個社區(qū)、17個建制村，戶籍人口75103人、常住人口68424人。TC鎮(zhèn)地處成都“上風(fēng)上水”區(qū)域，無工業(yè)污染，地形分為淺丘和平原，土層深厚肥沃。鎮(zhèn)內(nèi)灌溉便利，交通發(fā)達(dá)便捷，市場設(shè)施健全，客商云集。入選“2019年度四川省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，2021年入選“四川省鄉(xiāng)村治理示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。

川東地區(qū)——CN街道。改革換屆后，CN街道轄區(qū)面積39.35平方公里，耕地面積13411畝，下轄3個城市社區(qū)、3個農(nóng)村社區(qū)、3個建制村，下設(shè)102個村（居）民小組，戶籍人口40160人、常住人口57454人。轄區(qū)內(nèi)有國道5.4公里，縣道8.1公里，達(dá)成鐵路、高速公路、縣城一環(huán)路穿境而過，交通十分便捷，是該縣發(fā)展的重點區(qū)域。

川西民族地區(qū)——ZD鄉(xiāng)和MR鄉(xiāng)。ZD鄉(xiāng)位于縣城東南部，距縣城48公里，轄區(qū)面積162平方公里，下轄5個建制村，全鄉(xiāng)戶籍人口3342人、常住人口1761人。全鄉(xiāng)耕地面積2856畝、林地面積18.6萬畝、草地面積5.5萬畝。農(nóng)牧民經(jīng)濟收入以務(wù)工、農(nóng)耕種植、傳統(tǒng)畜牧業(yè)為主，采挖中藥材為輔，屬于高原半農(nóng)半牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)。MR鄉(xiāng)位于縣城西部，距縣城115公里，轄區(qū)面積960平方公里，下轄5個建制村，全鄉(xiāng)戶籍人口2450人、常住人口2249人。全鄉(xiāng)林地面積8.1萬畝、草地面積71.4萬畝。農(nóng)牧民經(jīng)濟收入以務(wù)工、牦牛養(yǎng)殖為主，采挖中藥材為輔，屬于高海拔偏遠(yuǎn)放牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）基層干部性別構(gòu)成情況

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，川西民族地區(qū)的ZD鄉(xiāng)和MR鄉(xiāng)基層干部男女比例失衡，女性占比分別為19.4%和24.2%，這絕非川西民族地區(qū)個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的偶然現(xiàn)象。筆者為排除巧合的可能，又對該地區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層干部進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)女性干部普遍占比低于30%，多數(shù)村“兩委”干部中只有1名女性成員。相比之下，成都平原地區(qū)的TC鎮(zhèn)和川東地區(qū)的CN街道的基層干部男女比例則較為均衡，女性占比分別為50.6%和44.8%，并且TC鎮(zhèn)的女性干部人數(shù)已超過男性，與民族地區(qū)形成了鮮明的對比（見圖1）。究其原因，并非常住人口中男女比例失調(diào)，而是民族地區(qū)婦女文化水平相對較低，思想觀念保守，并不熱衷于當(dāng)村干部；當(dāng)?shù)啬行缘牡匚惠^高，競選干部及決定重大事務(wù)的能力較強。

（三）基層干部年齡結(jié)構(gòu)情況

根據(jù)統(tǒng)計信息表明，TC鎮(zhèn)和MR鄉(xiāng)的基層干部年齡結(jié)構(gòu)偏向“年輕型”，40歲以下的干部占比超過50%；CN街道和ZD鄉(xiāng)的基層干部年齡結(jié)構(gòu)偏向“中老年型”，40歲以下的干部占比不到25%（見表3）。研究發(fā)現(xiàn)盡管TC鎮(zhèn)和MR鄉(xiāng)的基層干部年齡結(jié)構(gòu)相似，但原因不盡相同。TC鎮(zhèn)地處成都平原，臨近成都市區(qū)，自然條件、社會經(jīng)濟條件優(yōu)越，福利待遇較好，所以能吸引年輕人和大學(xué)畢業(yè)生留在基層工作。而MR鄉(xiāng)屬于高原偏遠(yuǎn)放牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)，外出交通不便，且當(dāng)?shù)厝似毡槲幕捷^低。老年人在面對基層工作方面適應(yīng)性差，只會藏語，交流不便，所以基層干部多由學(xué)習(xí)適應(yīng)能力強的青年擔(dān)任。而CN街道和ZD鄉(xiāng)呈現(xiàn)“中老年型”干部結(jié)構(gòu)的原因大致相同，由于年輕人外出務(wù)工，村莊呈現(xiàn)空心化、人口逐步老齡化，因此基層干部多數(shù)為返鄉(xiāng)農(nóng)民工和致富能手的中老年人。

（四）基層干部受教育程度情況

基層干部受教育程度方面，三個地區(qū)呈現(xiàn)出明顯差異（見表4）。成都平原地區(qū)的基層干部文化水平較高，文字材料處理能力強，電子化辦公程序規(guī)范。如TC鎮(zhèn)大專及以上學(xué)歷的干部占比約為60%，本科及以上占比為26.5%，且有研究生學(xué)歷的干部1人。TC鎮(zhèn)還有14位干部考取了社會工作者國家職業(yè)資格證書，有社會工作師3人、助理社會工作師9人、社會工作員2人。因此，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層事務(wù)辦理較為規(guī)范高效，政策信息傳達(dá)有效，應(yīng)對特殊問題的能力較強。川東地區(qū)基層干部受教育水平以高中和大專為主。如CN街道既有基礎(chǔ)較好的城市社區(qū)也有基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)村，基層干部主體為高中和大專學(xué)歷，占比約為70%。但在調(diào)查中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是抱怨部分村干部素質(zhì)差、能力弱。川西民族地區(qū)相比前面兩個地區(qū)則存在較大差距。ZD鄉(xiāng)的村干部主體是初中學(xué)歷，占比約為55%，只有極少數(shù)干部大專學(xué)歷，這種狀況在川西民族地區(qū)還算比較好的。與之相比的MR鄉(xiāng)是高原偏遠(yuǎn)放牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村干部的學(xué)歷普遍相對偏低。MR鄉(xiāng)受教育程度普遍較低，全鄉(xiāng)15歲及以上人口平均受教育年限僅為4.01年。村干部約有70%為小學(xué)文化程度，大部分村干部不會使用電腦及辦公軟件，電子化辦公程度不高。雖然當(dāng)?shù)孛磕杲M織村干部開展各種培訓(xùn)，但主要是以參觀經(jīng)濟示范區(qū)（村）、紅色文化紀(jì)念場所及開展思想政治教育為主，而在辦公技能、日常事務(wù)規(guī)范化方面的培訓(xùn)欠缺，這給民族地區(qū)基層治理帶來了極大的挑戰(zhàn)。

（五）黨員占比和“一肩挑”情況

改革換屆后，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，黨員占比均達(dá)到理想水平，干部隊伍素質(zhì)明顯提升，有利于發(fā)揮黨員先鋒模范作用，從而推動基層治理現(xiàn)代化，推進(jìn)鄉(xiāng)村組織振興、人才振興（見圖2）。

調(diào)研數(shù)據(jù)表明，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的“一肩挑”情況也存在差距（見表5）。一是川西民族地區(qū)基層干部男女比例嚴(yán)重失衡，幾乎沒有女性擔(dān)任“一肩挑”，如ZD鄉(xiāng)和MR鄉(xiāng)均為男性。而其他地區(qū)男性干部“一肩挑”數(shù)量占絕對優(yōu)勢，女性干部只占較小比例。二是非成都平原地區(qū)基層干部年齡都偏大，平均年齡為45～50歲。而成都平原的TC鎮(zhèn)基層干部平均年齡為40.2歲，年齡最小的2位書記（主任）為29歲。CN鎮(zhèn)基層干部中年齡最小的一位是學(xué)歷較高、能力較強的大學(xué)生，為33歲。川西民族地區(qū)基層干部最小年齡均在40歲以上。這種現(xiàn)象與當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟條件、待遇保障密切相關(guān)，也凸顯出偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)、民族地區(qū)干部隊伍“老齡化”的現(xiàn)象。三是民族地區(qū)尤其是高原牧區(qū)干部學(xué)歷水平較低，專業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，能力素質(zhì)亟待提升。

四、基層干部隊伍建設(shè)和效用發(fā)揮的制約因素

制約基層干部隊伍建設(shè)和效用發(fā)揮的既有“硬困難”，也有“軟約束”。一方面，因為待遇保障、工作環(huán)境等問題留不住年輕的能人；另一方面，一部分基層地區(qū)的形式主義、官僚主義現(xiàn)象浪費了基層干部大量精力?；鶎痈刹科惹行枰嘁恍耙痪€”和“基層”，少一些“二線”和“督查”。

（一）待遇保障和獎懲激勵不足

待遇保障和正向激勵不足是影響基層干部效用發(fā)揮的重要因素。一是工資報酬低、工作缺保障，發(fā)展受限?；鶎痈刹抗ぷ鳝h(huán)境艱苦，生活條件差、工作量大、精神壓力大，然而工資待遇較低，與工作付出不相匹配，職業(yè)發(fā)展面臨“天花板”?！皟身椄母铩焙螅鶎痈刹康幕緢蟪暄a助得到了一定提高，但對于年輕人仍然缺乏吸引力。基層干部下村補貼低、報銷困難，工作經(jīng)費保障不足，更缺乏“五險一金”等必要的社會保障。這些問題往往導(dǎo)致基層不同程度面臨年輕人、大學(xué)生“招不來、留不住”的困境。二是獎懲評價不公、晉升渠道不暢?；鶎哟嬖诿﹂e不均的情況，往往年輕干部最忙，工資待遇卻最低?！懊Α钡娜说玫降莫剟詈苌?，“閑”的人缺乏嚴(yán)厲的懲罰，變成干好干壞、干與不干一個樣?；鶎釉u獎評優(yōu)排資論輩，晉升渠道單一且不順暢，極大地阻礙了基層干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情，獎懲激勵機制存在失效風(fēng)險。

（二）權(quán)力賦予與責(zé)任承擔(dān)失衡

上面千條線，下面一根針，在“權(quán)力金字塔”架構(gòu)中、“壓力型體制”下，基層干部權(quán)責(zé)失衡。一是基層任務(wù)增多，責(zé)任加大。近年來，上級從“達(dá)標(biāo)式考核”轉(zhuǎn)向“頂格式考核”，業(yè)務(wù)工作多中心化，臨時性任務(wù)增多，基層干部承擔(dān)的責(zé)任加大。上級部門有權(quán)通過各式各樣的行政責(zé)任書把本該自己完成的任務(wù)逐項下放到基層，但項目資金及干部升遷的決定權(quán)仍掌握在上級部門手中。每個職能單位都給基層派任務(wù)、發(fā)表格，遇到問題追責(zé)時往往由基層干部“背鍋”。二是層層加碼、督導(dǎo)考核泛化。一些地方提出不切實際的檢查要求，任務(wù)完成量從60%加碼到90%。一些本該是基層上報相關(guān)部門協(xié)助解決的難題，有的上級部門卻把問題原路返回，規(guī)定基層限時整改完成?；鶎痈刹坎粌H要想方設(shè)法干事，又要費盡心思迎檢，還要絞盡腦汁揭短。督查考核的目的本來是為了促進(jìn)工作，卻在具體工作中變了形、走了樣，反而滋生了亂作為和不作為的現(xiàn)象。三是容錯糾錯機制發(fā)揮不足。有些地方只是印發(fā)了文件，卻沒有詳細(xì)實施細(xì)則，未啟動容錯糾錯機制。基層干部也對容錯糾錯機制不明白、不會用，或是“一些容錯政策是某部門自己出臺的，但是出了問題之后，紀(jì)委監(jiān)委不認(rèn)這些‘容錯政策，追責(zé)和處罰最終還是要落到具體做事的干部身上”［23］。究其根源在于一些地方只唯上、不唯實，誤把督查當(dāng)功績、錯把考核當(dāng)實效。

（三）資源調(diào)動和人員配置低效

面對治理新要求，基層缺乏人財物資源是一大痛點。一是基層資源少配錯配、調(diào)動困難?；鶎幼灾靼l(fā)揮空間小，能夠自主調(diào)配的資源十分有限，缺乏活動資金，問題處置能力弱。不少干部群眾反映部分資源使用方向與群眾的實際需求脫嵌。此外，上級部門頻繁借用、抽調(diào)基層干部導(dǎo)致基層干部隊伍“貧血”。二是基層干部本領(lǐng)恐慌、人崗匹配不當(dāng)。偏遠(yuǎn)地區(qū)的干部文化程度較低，部分基層干部不會使用電腦辦公，缺乏技能，程序不規(guī)范，相關(guān)培訓(xùn)嚴(yán)重欠缺，這些給工作開展帶來不便?；鶎痈刹恳餐砑鏀?shù)職，能力素質(zhì)與崗位需求不符，缺乏專業(yè)人才，難以實現(xiàn)高效化、精細(xì)化、專業(yè)化的管理目標(biāo)。此外，一些黨員干部缺乏擔(dān)當(dāng)，斗爭本領(lǐng)不強，實干精神不足。部分年輕干部受到不良風(fēng)氣影響，主觀上不愿奉獻(xiàn)基層，難以全身心投入工作。三是基層干部性別、年齡比例失衡。川西民族地區(qū)基層女性干部占比不到30%，很多村（社區(qū)）干部中僅有1名女性和1名35歲以下的年輕人。由于村莊空心化、村民老齡化嚴(yán)重，不少地區(qū)基層干部呈現(xiàn)出“中老年型”結(jié)構(gòu)，這些都給基層治理和鄉(xiāng)村振興帶來了極大的困難和挑戰(zhàn)。

（四）文山會海與務(wù)虛事務(wù)繁多

文山會海、務(wù)虛性事務(wù)增多是基層干部務(wù)實作為的重大阻礙。一是會議層層開，費時低效?；鶎痈刹拷?jīng)常一天要去鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣里參加多個會議，回來還要向村（社區(qū)）傳達(dá)部署，做好各種推介宣傳。而大多數(shù)會議并沒有提出行之有效的解決措施，問題意識弱、針對性不強。二是“指尖上”的忙碌。每個基層干部都會對接多個部門的事務(wù)，應(yīng)對各種檢查和臨時性任務(wù)，文件材料寫不停、短信消息回不完。多項工作都要求拍照記錄留痕，定期上報典型經(jīng)驗。成績用“材料”量化，干部被動進(jìn)行“創(chuàng)新”。如疫情防控中的“表僚主義”，各上級部門都制作自己的統(tǒng)計表格，要求基層干部迅速填寫上報，但表格內(nèi)容卻十分相似。三是檢查考核重材料，實地考察很欠缺。為了應(yīng)付工作，不少基層干部選擇反復(fù)做材料，上門掛牌子、貼單子，材料變成評判基層工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。基層干部整天忙得“團團轉(zhuǎn)”，疲于迎檢部署，亟須松綁減負(fù)。

五、基層干部隊伍建設(shè)和效用發(fā)揮的優(yōu)化路徑

要針對形式主義、官僚主義問題，開展全面檢視、靶向治療，切實為基層減負(fù)，讓干部有更多時間和精力抓落實，激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)、新作為。

（一）提高待遇保障，強化獎懲激勵，激發(fā)內(nèi)生動力

一要強化基層干部待遇保障。嚴(yán)格執(zhí)行基本報酬有關(guān)規(guī)定，建立正常增長機制，實行干部報酬與工作績效掛鉤，與當(dāng)?shù)厣钏较噙m應(yīng)，提高年輕干部工資待遇。落實村（社區(qū)）組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費，保障辦公設(shè)施設(shè)備、下村補貼和交通補助，偏遠(yuǎn)地區(qū)應(yīng)適當(dāng)提高補助標(biāo)準(zhǔn)。改善干部工作、生活條件，建好單位食堂、公共廁所、文體活動室、職工宿舍等。要以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興為契機，推動基層公共服務(wù)水平提升，解決年輕干部的后顧之憂，抓好基層干部儲備，破解青黃不接難題。二要多方面著力關(guān)愛基層干部。關(guān)愛干部身心健康，定期組織干部體檢。認(rèn)真落實帶薪休假制度，做到應(yīng)休盡休；確因工作需要不能休假的，按照規(guī)定給予加班補貼。建立基層干部減壓機制，為其創(chuàng)設(shè)良好工作環(huán)境，設(shè)置心理疏導(dǎo)機構(gòu)，定期交流溝通，關(guān)注干部思想情緒，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題。完善干部關(guān)懷幫扶機制，落實走訪慰問，及時幫扶重大疾病、公傷、家庭變故等困難干部。三要完善干部考核獎懲制度。引導(dǎo)干部樹立和踐行正確政績觀，推動干部能上能下、能進(jìn)能出，形成“能者上、優(yōu)者獎、庸者下、劣者汰”的良好局面［1］67，把政治上過硬，能作為、愿作為、善作為的干部選拔出來。嚴(yán)格落實獎懲機制，打破“干與不干一個樣”的局面，給有擔(dān)當(dāng)、能作為的干部吃下“定心丸”。要從源頭上拓寬基層干部上升渠道，創(chuàng)新體制機制，根據(jù)實際需求適當(dāng)專職化。要將基層工作經(jīng)歷作為干部選拔任用的重要考評條件，滿足時間要求和重大貢獻(xiàn)者及時提拔獎勵，激發(fā)基層干部內(nèi)生動力，讓他們更好地用心專心服務(wù)人民群眾。

（二）賦權(quán)增能提效，落實容錯糾錯，權(quán)責(zé)利相一致

一要賦權(quán)增能，做到權(quán)責(zé)一致。根據(jù)基層治理需要給予基層執(zhí)行力量和創(chuàng)新空間，適當(dāng)下放事權(quán)，讓看得見的人管得著，把治理“長線”切分為多段治理“短線”，允許基層在法律法規(guī)范圍內(nèi)靈活執(zhí)行，降低治理成本。要壯大基層監(jiān)督力量，建立基層權(quán)力監(jiān)督微平臺，讓權(quán)力始終為民所用。二要改進(jìn)督查考核方式，樹立實績導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)。基層治理過程中各層級都應(yīng)合理明確職責(zé)，耕好責(zé)任田，嚴(yán)禁甩鍋卸責(zé)。督查考核也需要戴上“緊箍咒”，“督”出真成效、“查”出真問題、“考”出新作為、“核”出真能力。既要發(fā)現(xiàn)問題又要幫助解決問題，杜絕一查了之、一報了之的做法。上級部門要統(tǒng)一規(guī)范細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁層層加碼。政策執(zhí)行既要因地制宜、靈活變通，也要防止隨意變形走樣，能進(jìn)行現(xiàn)場督查的堅決不看資料圖片，能暗訪檢查的堅決不招呼打擾。歸口管理各項事務(wù)，整合多部門集中督查，避免多頭發(fā)令、各自行政、各搞一套、基層干部疲于迎來送往等問題。探索運用“互聯(lián)網(wǎng)+督查”，讓數(shù)據(jù)多“跑腿”，讓干部群眾少“跑路”［24］，進(jìn)一步減負(fù)荷、加干勁。三要落實容錯糾錯機制，堅持嚴(yán)管厚愛結(jié)合。要嚴(yán)格落實“三個區(qū)分開來”；把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來［25］。對不同性質(zhì)的錯誤要區(qū)別對待，為勇于擔(dān)責(zé)、積極作為的干部盡可能地提供支持，激勵基層干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為。

（三）資源下沉強基，人崗匹配增效，實現(xiàn)效率最優(yōu)

一要加強基層資源投入，讓“巧婦”有米可炊?；鶎訌妱t國家強，基層安則國家安，基層富則人民富。上級部門要切實調(diào)查基層實際，根據(jù)需求投入有效資源，探索建立村級資源使用公共決策機制，讓村（居）民大會商議決定如何使用，多建設(shè)民眾期盼的項目，提升人民滿意度。減少基層人員抽調(diào)借用，將人才資源向一線崗位傾斜并發(fā)揮實際效用。二要針對崗位需求合理配置人員。選優(yōu)配強基層干部，做實做深干部能力素質(zhì)考察，樹立選人用人正確導(dǎo)向，選拔忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母刹?。健全年輕干部培養(yǎng)機制，創(chuàng)新教育培養(yǎng)模式，引導(dǎo)年輕干部扎根基層、奉獻(xiàn)人民。重視女干部和少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔工作，統(tǒng)籌做好黨外干部和離退休干部工作，讓合適的人在相應(yīng)的崗位上發(fā)揮最大的作用，提升服務(wù)效率。同時考慮引入社會力量，出謀劃策，多元共治，避免政策落實“上下一般粗”“簡單二傳手”。三要增強干部推動發(fā)展、服務(wù)群眾的本領(lǐng)。一方面，要多為基層干部提供辦公技能、實踐技能學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機會。廣大基層干部要堅持學(xué)思用貫通、知信行統(tǒng)一，把學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想轉(zhuǎn)化為堅定理想、錘煉黨性、指導(dǎo)實踐、推動工作的強大力量。另一方面，要加強基層干部實踐鍛煉、專業(yè)訓(xùn)練，注重在重大斗爭中磨礪干部，增強干部斗爭精神、斗爭本領(lǐng)和防風(fēng)險、迎挑戰(zhàn)、抗打壓能力，做到平常時候看得出來、關(guān)鍵時刻站得出來、危難關(guān)頭豁得出來［26］。

（四）減少形式主義，優(yōu)化數(shù)據(jù)共享，增強為民實效

一要精簡會議、文件，把握問題導(dǎo)向。不開應(yīng)景造勢、不解決問題的會議，不發(fā)不切實際、內(nèi)容空洞的文件。堅決查處用文件傳達(dá)文件、用會議落實會議的形式主義。既要嚴(yán)格控制文件下發(fā)的數(shù)量，又要精簡基層上報的數(shù)量?；鶎邮俏覀兊恼n堂，群眾是我們的老師，開會只是解決問題的手段，并不是最終目的。要少在會議室正襟危坐，多去基層一線、工廠車間、田間地頭開現(xiàn)場會、調(diào)研會、神仙會。完善網(wǎng)絡(luò)會議機制，聯(lián)通四級共享，做到“市-縣-鄉(xiāng)-村”同步進(jìn)行。二要“指尖減負(fù)”，實地跑路。精簡各種工作群、各類政務(wù)APP、各種冗余的網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)，減少“興師動眾”搞評比。各部門要對碎片化、同質(zhì)化的應(yīng)用程序堅決予以整合或關(guān)停，對工作性質(zhì)、人員類別相似的工作群及時清理合并。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭深入調(diào)查研究，多去實地督導(dǎo)檢查，減少拍照“留痕”，撲下身子干實事、謀實招、求實效，著力提高調(diào)查研究水平，減少不接地氣的“空中政策”和相互打架的“本位政策”。三要簡化辦事流程、優(yōu)化數(shù)據(jù)共享。建立縣-鄉(xiāng)-村統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)部門之間、上下級之間共同使用、共同維護(hù)。不斷推進(jìn)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，在大數(shù)據(jù)支持下進(jìn)行政務(wù)流程機制再造，實現(xiàn)“便民利民”與“基層減負(fù)”的有機統(tǒng)一。

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