●李紅霞 李沐林

一、引言

黨的二十大報(bào)告從全局戰(zhàn)略高度，明確了深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革的總體方案和舉措，提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”的重要部署，這是歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯的必然產(chǎn)物，也是黨在理論和實(shí)踐的成果上提出的重要任務(wù)。 “健全現(xiàn)代預(yù)算制度”能夠持續(xù)提升政府治理效能，保障積極財(cái)政政策發(fā)力增效。 在我國(guó)，無(wú)論是破解現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革難題，還是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)，都要充分發(fā)揮“有效市場(chǎng)”和“有為政府”的作用，不斷提高財(cái)政科學(xué)配置財(cái)力資源的能力，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管能力和防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而健全現(xiàn)代預(yù)算制度正是深化財(cái)稅體制改革的基本前提，也是有效發(fā)揮財(cái)政功能使積極財(cái)政政策提質(zhì)增效的重要保障。

預(yù)算體現(xiàn)著國(guó)家的戰(zhàn)略方針和政策， 是財(cái)政資源有效配置的源頭，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。 從理論和現(xiàn)實(shí)意義上來(lái)看，講求績(jī)效是完善預(yù)算制度的邏輯起點(diǎn)，也是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的必然選擇。 預(yù)算績(jī)效管理作為預(yù)算管理工作中重要的一環(huán)，發(fā)揮著承前啟后的關(guān)鍵性作用， 預(yù)算績(jī)效強(qiáng)調(diào)“結(jié)果導(dǎo)向”，是檢驗(yàn)政府施政效果的“試金石”，對(duì)落實(shí)以人民為中心的理念，提升政府的公信力，促進(jìn)高效服務(wù)型政府建設(shè)具有重大意義。 目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作需要進(jìn)一步向縱深發(fā)展，各級(jí)政府要結(jié)合自身實(shí)際探索創(chuàng)新，并為預(yù)算績(jī)效管理建立健全法律制度保障。 通過(guò)預(yù)算的法治化、預(yù)算管理一體化和預(yù)算監(jiān)督體系化等措施，把“好鋼用在刀刃上”，精準(zhǔn)科學(xué)地做好預(yù)算安排。 本文將在“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”重要性的基礎(chǔ)上，探討預(yù)算績(jī)效管理縱深化發(fā)展的內(nèi)在邏輯，分析預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題并提出對(duì)策建議。

二、預(yù)算績(jī)效管理縱深化的內(nèi)在邏輯

（一）預(yù)算績(jī)效管理的緣起

預(yù)算績(jī)效理念最早起源于20 世紀(jì)30 年代的美國(guó)，它作為政府業(yè)績(jī)考核的一種方式，一定程度上提高了政府部門的運(yùn)行效率，此后，公共預(yù)算“績(jī)效、效率”的理念開(kāi)始深入人心。 20 世紀(jì)70 年代， 隨著西方國(guó)家公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，預(yù)算績(jī)效管理在實(shí)踐中得到極大重視，尤其當(dāng)一些發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了財(cái)政赤字、債務(wù)危機(jī)等財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的困擾時(shí)，相繼推行了預(yù)算績(jī)效改革。 20 世紀(jì)80年代， 隨著經(jīng)濟(jì)全球化和數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，公眾對(duì)強(qiáng)化政府支出責(zé)任、提高政府行政效率、提升預(yù)算透明度的呼聲日益高漲。 在繼承傳統(tǒng)預(yù)算績(jī)效改革的基礎(chǔ)上，以“結(jié)果”為導(dǎo)向，分析成本效益規(guī)定政府支出控制目標(biāo)的新績(jī)效管理模式，在英國(guó)、新西蘭及澳大利亞等國(guó)家興起，進(jìn)而快速蔓延到其他西方國(guó)家，并逐漸成為西方國(guó)家主流的預(yù)算管理方式。 預(yù)算績(jī)效強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，要求政府收支高效透明、合法有序，旨在提高政府施政效能。 多年來(lái)，一些新興經(jīng)濟(jì)體和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，通過(guò)預(yù)算績(jī)效改革，很大程度上減少了財(cái)政赤字，規(guī)避了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高了政府行政效率。 應(yīng)當(dāng)說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要內(nèi)容，是一個(gè)責(zé)任政府進(jìn)行國(guó)家治理必備的重要利器。 預(yù)算績(jī)效管理不僅是一種預(yù)算評(píng)估方法的創(chuàng)新，也是對(duì)政府履職能力進(jìn)行綜合考核的“試金石”。 因此，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理是深化預(yù)算制度改革的應(yīng)有之義，也是推動(dòng)民主法治發(fā)展進(jìn)程中，對(duì)民眾呼聲給予的有效回應(yīng)。

（二）講求績(jī)效是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)在要求

1. 預(yù)算績(jī)效與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化高度契合。 “健全現(xiàn)代預(yù)算制度”是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求， 也是深化財(cái)稅體制改革的重要舉措。 “以政領(lǐng)財(cái)，以財(cái)輔政”，預(yù)算制度作為財(cái)政制度的重要組成部分，“無(wú)預(yù)算不支出”是《預(yù)算法》的一項(xiàng)重要原則，《預(yù)算法》為現(xiàn)代預(yù)算制度提供了法治保障，對(duì)規(guī)范政府收支行為、深化財(cái)稅體制改革和促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。 預(yù)算績(jī)效是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理的重大創(chuàng)新和發(fā)展，重點(diǎn)考核各級(jí)政府履職績(jī)效。 通過(guò)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，將“花錢”和“問(wèn)效”相結(jié)合，牢固樹立“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理理念，有利于財(cái)政資源的合理配置和政府效能的提升。

一國(guó)政府的治理水平很大程度上取決于預(yù)算管理水平，預(yù)算績(jī)效管理發(fā)揮著支柱性、保障性作用。 總體來(lái)看，預(yù)算績(jī)效可以分為促進(jìn)效應(yīng)和倒逼效應(yīng)：預(yù)算績(jī)效的促進(jìn)效應(yīng)主要體現(xiàn)在其指標(biāo)體系的構(gòu)建和評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用上，科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)能夠促進(jìn)預(yù)算工作的良好開(kāi)端和執(zhí)行，再配合預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的事前、事中和事后環(huán)節(jié)能夠?qū)︻A(yù)算管理形成全方位的正向激勵(lì)。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通過(guò)各級(jí)人大、審計(jì)監(jiān)督、 社會(huì)公開(kāi)等形式對(duì)政府履職效果進(jìn)行檢驗(yàn)，能夠提升政府公信力，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化注入新動(dòng)能。 預(yù)算績(jī)效的倒逼效應(yīng)則體現(xiàn)在預(yù)算績(jī)效管理的縱深發(fā)展需要相關(guān)部門的協(xié)同配合，如財(cái)政部門、預(yù)算單位、各級(jí)人大、政府審計(jì)、紀(jì)檢等部門協(xié)同發(fā)力，形成良性的聯(lián)動(dòng)機(jī)制共同推進(jìn)預(yù)算績(jī)效向縱深推進(jìn)。

2. 預(yù)算績(jī)效是建設(shè)高效和服務(wù)型政府的關(guān)鍵。 政府的收入來(lái)源于人民，應(yīng)取之于民、用之于民、造福于民，這必然要求政府將財(cái)政支出用于民生，滿足人民對(duì)美好生活的向往。 黨的二十大報(bào)告中提出：“全過(guò)程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。 ”現(xiàn)代預(yù)算制度已不再是簡(jiǎn)單的政府收支計(jì)劃，它作為政府施政的重要工具，關(guān)系到最廣大人民群眾的根本利益，而全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理正是全過(guò)程人民民主的真實(shí)體現(xiàn)，通過(guò)績(jī)效監(jiān)督極大增強(qiáng)了對(duì)政府收支行為的約束力。 近幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，并實(shí)行了一系列減稅降費(fèi)政策，政府收入的增長(zhǎng)速度明顯放緩，在諸多減收因素中，既有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨于平緩的影響，也有政府主動(dòng)減稅讓利、為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)的考慮，雖然財(cái)政收入“慢”增長(zhǎng)，但過(guò)緊日子只能“緊政府”不能“緊民生”。現(xiàn)階段，社會(huì)公眾對(duì)政府提供均等化基本公共服務(wù)的需求日益高漲，這就要求政府對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等一系列關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域加大投資力度，社會(huì)總供需之間不平衡的加劇迫切要求政府能夠合理配置財(cái)政資源，不斷提高公共服務(wù)的供給能力和水平。 當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政資金存在著重支出輕績(jī)效的問(wèn)題， 資金使用效率不高，政府資源供需之間的矛盾亟待解決，財(cái)政資金的管理能力也亟須提升。

預(yù)算績(jī)效管理要求各級(jí)政府部門不斷改進(jìn)公共服務(wù)水平和質(zhì)量，將“好鋼用在刀刃上”，提供更多提升人民幸福感的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇。 一方面，預(yù)算績(jī)效管理能夠通過(guò)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)、全程監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、加強(qiáng)短板、修正錯(cuò)誤，進(jìn)而提高財(cái)政資源配置效率，建設(shè)人民滿意的政府；另一方面，預(yù)算績(jī)效通過(guò)政府信息公開(kāi)受到社會(huì)公眾的檢驗(yàn)， 并根據(jù)績(jī)效反饋結(jié)果調(diào)整來(lái)年的預(yù)算安排，切實(shí)保障人民的需求與政府施政目標(biāo)相一致。因此，建設(shè)高效率服務(wù)型政府離不開(kāi)預(yù)算績(jī)效管理向縱深發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理作為聯(lián)結(jié)政府與人民的橋梁， 能夠?qū)崿F(xiàn)政府與人民的期盼互聯(lián)互通，是提升政府服務(wù)能力及政府公信力的內(nèi)在要求。因此，如何推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理向縱深發(fā)展就成為“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”的重中之重。

三、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展歷程

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革雖起步晚但進(jìn)步快，總體上看，經(jīng)歷了起步開(kāi)展、實(shí)施和完善三個(gè)步驟，目前正向著縱深發(fā)展。 自2003 年黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”起，我國(guó)開(kāi)始了預(yù)算績(jī)效改革的探索。黨的十七屆二中全會(huì)、十七屆五中全會(huì)提出，我國(guó)要建立并推行政府績(jī)效管理及行政問(wèn)責(zé)制度，不斷完善政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制；2014 年12 月，關(guān)于《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》的推出，將預(yù)算績(jī)效改革推進(jìn)新階段，文件提出將以往單一預(yù)算會(huì)計(jì)制度向財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)并行方向過(guò)渡，為我國(guó)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革提供支撐；2015 年頒布新《預(yù)算法》，又從法律上再次強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績(jī)效管理的重大意義；黨的十九大明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”；2018 年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，提出了進(jìn)一步建立“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系，又將預(yù)算績(jī)效管理提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，強(qiáng)調(diào)健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制和問(wèn)責(zé)制，預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)實(shí)行多主體聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等；2021 年4 月， 國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》，提出應(yīng)“加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與完善政策、 調(diào)整預(yù)算安排有機(jī)銜接”等，到2022 年底，我國(guó)已基本完成了構(gòu)建全面預(yù)算績(jī)效管理體系的任務(wù)。

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展歷程，也是傳統(tǒng)預(yù)算績(jī)效管理向新預(yù)算績(jī)效管理過(guò)渡的過(guò)程。 預(yù)算績(jī)效管理是一種“以結(jié)果為導(dǎo)向”的預(yù)算管理模式，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，能夠保障政府資源的合理配置。我國(guó)傳統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效管理側(cè)重于當(dāng)前資金產(chǎn)生的結(jié)果，往往考慮的是當(dāng)下提供公共產(chǎn)品的成本與效率，但與未來(lái)成果的關(guān)聯(lián)不大；而新預(yù)算績(jī)效管理主要是指向未來(lái)的，是由各利益相關(guān)者參與其中，共同對(duì)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)分析得出的預(yù)期結(jié)果，并以此來(lái)設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程進(jìn)行控制監(jiān)督，應(yīng)對(duì)未來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)。 因此，新預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)的不僅是追求當(dāng)下財(cái)政資金產(chǎn)生的結(jié)果，更要關(guān)注未來(lái)的預(yù)期結(jié)果及如何對(duì)沖將來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)。

（二）我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀

2022 年底，我國(guó)“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效格局已基本成型，具體說(shuō)，至少實(shí)現(xiàn)了五個(gè)“全覆蓋”，包括中央到地方“五級(jí)政府”“四本預(yù)算”、全部預(yù)算部門及單位、全部財(cái)政收支政策及全部財(cái)政性資金， 并延伸到政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)、PPP 項(xiàng)目等，初步構(gòu)建起“全過(guò)程”預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)鏈條，實(shí)現(xiàn)了“預(yù)算編制有目標(biāo)、執(zhí)行過(guò)程有監(jiān)控、完成結(jié)果有評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)有反饋及反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效改革意圖。 全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制逐步健全，2022 年，提交到全國(guó)人大審議的中央部門項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)數(shù)量， 從2020 年的50 個(gè)增加到2022 年的102 個(gè)。 在相關(guān)政策指引下，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門不斷完善預(yù)算績(jī)效管理工作，推動(dòng)其向縱深發(fā)展。 依靠中央牽頭帶領(lǐng)，各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)自身特點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃，建立起符合本地區(qū)發(fā)展的預(yù)算績(jī)效管理框架并對(duì)具體工作進(jìn)行指導(dǎo)。如北京市自2012 年起連續(xù)9 年被財(cái)政部評(píng)為預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)秀省市，以“全成本預(yù)算績(jī)效管理”為基石，形成了具有全國(guó)示范效應(yīng)的“北京模式”；2022 年， 廣東省預(yù)算績(jī)效管理一體化建設(shè)成效顯著，再次位列全國(guó)第一名，喜獲“三連冠”；2023年，上海市初步形成了“1+X”預(yù)算績(jī)效管理制度體系，預(yù)算績(jī)效管理全方位、全過(guò)程、全覆蓋體系基本形成等。

從宏觀角度來(lái)看，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)取得了顯著成績(jī)，接下來(lái)的預(yù)算績(jī)效管理改革應(yīng)繼續(xù)向縱深延展。 2023 年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍面臨著需求收縮、 供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，這對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作提出了新的更高要求。 目前，預(yù)算績(jī)效管理仍存在內(nèi)容龐雜、形式多樣、標(biāo)準(zhǔn)不一、預(yù)算和績(jī)效“兩張皮”的問(wèn)題，各部門尚未形成高效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用還有待進(jìn)一步完善，這對(duì)政府資源的配置能力提出新挑戰(zhàn)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理向縱深發(fā)展還需要邁過(guò)一道道難關(guān)。

四、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（一）多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未健全

預(yù)算績(jī)效管理具有多層次、廣覆蓋和跨部門的特征，需要在各級(jí)黨委的政治引領(lǐng)下，財(cái)政部門、預(yù)算單位、審計(jì)部門、各級(jí)人大、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等相互協(xié)同、廣泛認(rèn)同，只有各責(zé)任主體分工明確、相互協(xié)調(diào)配合才能使得預(yù)算績(jī)效管理有效組織和有序運(yùn)轉(zhuǎn)。 因此，預(yù)算績(jī)效管理改革向縱深發(fā)展的前提條件就在于多主體之間良性互動(dòng)，而部門之間的協(xié)同則是其中的關(guān)鍵因素。

現(xiàn)階段， 我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)模式主要包括兩種，一種是行政績(jī)效，另一種是預(yù)算績(jī)效模式。 行政績(jī)效評(píng)價(jià)主要是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的政績(jī)考核，也包括組織部門對(duì)黨政班子及黨員干部的考核評(píng)估體系；預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要是財(cái)政部門主推的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，即在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，實(shí)施全過(guò)程“閉環(huán)”績(jī)效管理體系。 從近幾年實(shí)踐來(lái)看，這兩種績(jī)效評(píng)價(jià)方式既相互獨(dú)立又存在部分交叉重疊的情形，多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未健全，實(shí)際執(zhí)行中還存在執(zhí)行力弱、約束力較低及被人為分割等問(wèn)題。一些地方預(yù)算績(jī)效管理仍存在“空心化”現(xiàn)象，個(gè)別地方官員仍未徹底擺脫“數(shù)字出官”的扭曲政績(jī)觀，多方主體聯(lián)動(dòng)耦合性不高、系統(tǒng)性不強(qiáng)，難以形成制度化機(jī)制。多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵在于戰(zhàn)略引導(dǎo)、 分工明確、信息傳遞準(zhǔn)確及時(shí)，那么如何形成各主體之間的聯(lián)動(dòng)合力、責(zé)任明確分工、信息共享等是多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制需要解決的主要問(wèn)題。

（二）績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不廣泛

現(xiàn)階段，我國(guó)正處于現(xiàn)代化進(jìn)程中，人們需求日益多樣化，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)貼合實(shí)際需求，向多元化、科學(xué)化、縱深化發(fā)展。 在預(yù)算績(jī)效管理工作中，績(jī)效指標(biāo)體系的創(chuàng)建和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，這是預(yù)算績(jī)效管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而當(dāng)前我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面問(wèn)題突出。一是預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置過(guò)粗且不完善，各地區(qū)各行業(yè)雖然設(shè)置了相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)， 但是不夠細(xì)化，標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，缺乏針對(duì)性。 二是核心指標(biāo)不夠突出，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是成本效益，有些地區(qū)部門仍未設(shè)置細(xì)化的成本效益指標(biāo)，即使設(shè)置了也存在過(guò)于籠統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象。三是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不夠廣泛，當(dāng)前我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目存在較大的時(shí)間差，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用與來(lái)年執(zhí)行還不夠到位。 針對(duì)某一項(xiàng)目事前、事中和事后評(píng)價(jià)的銜接不合理且存在某一評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)介入時(shí)機(jī)不當(dāng)或缺失，存在績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不清晰、質(zhì)量不高等問(wèn)題。 這些會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不合理及效率低下，難以與預(yù)算績(jī)效指標(biāo)相結(jié)合形成閉環(huán)，進(jìn)而影響預(yù)算績(jī)效管理工作向縱深推進(jìn)。

（三）人大審查監(jiān)督工作缺乏法律規(guī)范和制度支撐

預(yù)算是國(guó)家意志的體現(xiàn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是法律賦予人大的重要職責(zé)，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)，將財(cái)政定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱之后， 各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)不斷得到強(qiáng)化。2015 年新《預(yù)算法》頒布之后，隨著“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”原則的確立，人大預(yù)算監(jiān)督將財(cái)力資源的使用效果也納入了監(jiān)控的范圍。這使得人大預(yù)算監(jiān)督將績(jī)效評(píng)價(jià)融入了預(yù)算管理全過(guò)程，開(kāi)啟了行政側(cè)和監(jiān)督側(cè)相結(jié)合的全面預(yù)算績(jī)效管理， 進(jìn)一步擴(kuò)大了各級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督的范圍。 但相較于行政側(cè)預(yù)算權(quán)的配置，各級(jí)人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)的配置還存在一定的滯后性。目前相關(guān)法律沒(méi)有明確規(guī)定人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)的具體配置和作用范圍，導(dǎo)致地方人大在實(shí)際操作中面臨困難。 從中央層面來(lái)看，人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)的配置機(jī)制已基本形成，而部分地方人大盲目模仿中央層面的做法，忽略了二者之間的差異性，缺乏自身特色和創(chuàng)新，執(zhí)行效果不佳。除此之外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)等方面的預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)配置的法律法規(guī)尚待完善，制度體系還存在一定的失衡。

五、政策建議

（一）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)

預(yù)算績(jī)效管理是利用合理科學(xué)的指標(biāo)體系，通過(guò)信息共通互享來(lái)考核政府權(quán)力運(yùn)行對(duì)資源配置是否有效， 進(jìn)而將績(jī)效成果轉(zhuǎn)化成約束力、制衡力，以提高政府治理能力。 我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中要圍繞“十四五”規(guī)劃和國(guó)家戰(zhàn)略方針以及各地區(qū)實(shí)際，因地因時(shí)調(diào)整政策規(guī)劃，多主體之間要形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。 財(cái)政部門側(cè)重于指導(dǎo)執(zhí)行，如制定預(yù)算績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)指導(dǎo)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；各級(jí)人大側(cè)重于監(jiān)督落實(shí)引領(lǐng)各主體之間形成合力，進(jìn)一步加強(qiáng)人大及政府審計(jì)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督權(quán)，運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)各部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)， 避免造成各地區(qū)“冷熱不均”的現(xiàn)象；各級(jí)政府部門、單位是預(yù)算績(jī)效執(zhí)行的責(zé)任主體，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起預(yù)算績(jī)效第一責(zé)任人的職責(zé)，并且及時(shí)回應(yīng)財(cái)政、審計(jì)及人大等各方對(duì)績(jī)效信息的需求；紀(jì)檢部門應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效工作的巡視和監(jiān)察工作，針對(duì)預(yù)算績(jī)效信息的真實(shí)性、完整性、有效性開(kāi)展審查等。與此同時(shí)，還要進(jìn)一步強(qiáng)化信息的生產(chǎn)和傳遞能力，實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息共享。 多主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)很容易造成信息不對(duì)稱， 而信息公開(kāi)透明又是預(yù)算績(jī)效的基礎(chǔ)性內(nèi)容，尤其在成本效益的標(biāo)準(zhǔn)下，信息共享尤為重要。因此，地方政府要利用好大數(shù)據(jù)技術(shù)，強(qiáng)化各級(jí)人大的監(jiān)督，對(duì)紀(jì)檢部門的監(jiān)察和巡視工作以及審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督要積極配合，避免造成“高舉輕放”的現(xiàn)象，要以壓力傳導(dǎo)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效工作的整改和落實(shí)。此外，還要繼續(xù)深化預(yù)算管理一體化改革， 進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算智能化轉(zhuǎn)型， 從上至下達(dá)成多層級(jí)政府治理相容協(xié)同機(jī)制。

（二）科學(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

我國(guó)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，要求預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)范圍不僅包括一般公共預(yù)算， 還要包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、 政府性基金預(yù)算及社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算等“四本預(yù)算”。 在對(duì)“四本預(yù)算”進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)， 收入方要重點(diǎn)關(guān)注收入結(jié)構(gòu)、 征納標(biāo)準(zhǔn)、征管效率等的實(shí)施結(jié)果，支出方要重點(diǎn)關(guān)注支出結(jié)構(gòu)、投向及支出使用效率等，特別對(duì)重大項(xiàng)目投資效果更要嚴(yán)格加以審查。 在預(yù)算項(xiàng)目安排的編制階段， 要綜合考察時(shí)間及地域等客觀因素，以指標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)為驅(qū)動(dòng)力，明確項(xiàng)目成本與效益，科學(xué)、合理、精準(zhǔn)地設(shè)置預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。重視事前評(píng)估，對(duì)不合適的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。在預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，要預(yù)估好項(xiàng)目的截止時(shí)間并以此為根據(jù)，適時(shí)進(jìn)行事中監(jiān)督，應(yīng)采取常態(tài)化的事中監(jiān)督來(lái)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)行糾偏，以達(dá)到即查即改的目的。 另外，應(yīng)適時(shí)開(kāi)展事后績(jī)效評(píng)價(jià)， 可根據(jù)事中監(jiān)督和評(píng)估反饋的信息，適當(dāng)提前開(kāi)展事后評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，可與事中監(jiān)督環(huán)節(jié)高效對(duì)接， 使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)能夠循序漸進(jìn)，為績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、精準(zhǔn)性及完整性打下良好基礎(chǔ)。

（三）重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

預(yù)算績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用是績(jī)效評(píng)價(jià)的最終落腳點(diǎn)， 也是進(jìn)一步深化預(yù)算績(jī)效改革的必然要求。 科學(xué)、有效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到預(yù)算指標(biāo)體系的建設(shè)上可從以下三方面入手。 一是從預(yù)算編制源頭提高其科學(xué)性和精準(zhǔn)性。 要重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用， 對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)好的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目要給予優(yōu)先保障， 對(duì)績(jī)效考核一般的項(xiàng)目則要采取有效措施督促其限期整改，對(duì)重復(fù)、交叉的項(xiàng)目要進(jìn)行重新調(diào)整， 而對(duì)低效無(wú)效的項(xiàng)目消減或取消資金支持， 對(duì)長(zhǎng)久以來(lái)沉淀在單位賬上的資金則一律收回， 統(tǒng)籌安排到急需資金支持的民生領(lǐng)域。 二是加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。 按照財(cái)政部印發(fā)的《委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》等，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)管， 不斷提高其業(yè)務(wù)能力。 同時(shí)，應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用納入到政府績(jī)效考核中， 使各級(jí)政府部門能夠履職盡責(zé)，牢固樹立“無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念，不斷提高政府治理能力的現(xiàn)代化水平。 三是進(jìn)一步提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公開(kāi)程度。 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作完成后要及時(shí)進(jìn)行結(jié)果反饋和通報(bào)， 不斷提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的能力， 并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開(kāi)，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，以提高政府的公信力。

（四）健全人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)配置和法律制度

在“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”的背景下，法律制度建設(shè)是預(yù)算績(jī)效得以有效實(shí)施的重要前提，如果沒(méi)有強(qiáng)制性、約束性的法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，預(yù)算績(jī)效改革將難以順利實(shí)施。 目前人大預(yù)算權(quán)在預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督方面的配置還有些匱乏，首先要精準(zhǔn)劃定范圍， 人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的范圍應(yīng)涵蓋預(yù)算的全過(guò)程， 要利用立法手段對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的范圍進(jìn)行劃定， 以防止發(fā)生監(jiān)督權(quán)缺位或流于形式， 要將人大預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)落實(shí)到預(yù)算全過(guò)程、 全方位， 覆蓋到“四本預(yù)算”的績(jī)效審查監(jiān)督之中。 其次，要實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的示范引領(lǐng)作用，中央可設(shè)定“最低原則”，自上而下地使各級(jí)人大在預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督權(quán)的配置上，采取大體一致的行動(dòng)，以規(guī)范和約束地方人大對(duì)預(yù)算績(jī)效實(shí)施的審查監(jiān)督。地方人大要根據(jù)本地實(shí)際情況對(duì)中央給定的框架進(jìn)行細(xì)化， 通過(guò)創(chuàng)新工作方式形成符合自身的績(jī)效審查監(jiān)督機(jī)制。 最后，應(yīng)進(jìn)一步完善法制化建設(shè)。 由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)等領(lǐng)域存在著周期較長(zhǎng)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控等困難，因此需要通過(guò)立法和規(guī)范制度來(lái)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效審查監(jiān)督，以促進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)的合理配置。