陳 曉

（濰坊市土地儲(chǔ)備中心，山東濰坊 261041）

0 引言

農(nóng)村土地資源日益緊張是一個(gè)不可忽視的問題。農(nóng)村土地所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)展至今，已經(jīng)在集約化和現(xiàn)代化等方面出現(xiàn)了許多局限性[1]。我國(guó)人口眾多，每年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)都會(huì)占用許多土地資源，以至于目前農(nóng)村土地資源面臨的問題越來越嚴(yán)重。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源利用之間日漸的不平衡，也是農(nóng)村土地資源不斷減少的一個(gè)主要體現(xiàn)。因此，如何科學(xué)合理地利用農(nóng)村土地資源是需要深入思考和解決的一個(gè)重要問題。以某地為例，對(duì)農(nóng)村土地資源利用的現(xiàn)狀和對(duì)策進(jìn)行深入探究。

1 某地的土地概況

某地的耕地總面積6.35萬hm2，其中水田4.884萬hm2，旱地1.391萬hm2，人均耕地只有298.33 m2。相關(guān)資料顯示，該地的耕地面積正在以836 m2/年的速度銳減。并且，該地地形以山地、丘陵為主，平原較少，后備土地資源不充足，土地資源的利用率也較低。

2 農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀

2.1 耕地面積減少

近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，許多工廠和樓房的建立占用了大量的耕地面積。退耕還林政策的實(shí)施讓許多農(nóng)村居民為了得到國(guó)家補(bǔ)助，將大面積適宜的耕地用作樹木種植，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村耕地面積銳減。加上我國(guó)目前放開了“二孩”政策，越來越多的居民生育二胎甚至三胎，直接導(dǎo)致了農(nóng)村人均可耕地面積進(jìn)一步減少[2]。此外，農(nóng)業(yè)保障體系不夠完善，且落實(shí)不到位，大部分青壯年對(duì)農(nóng)業(yè)種植的積極性不高。為了更好地發(fā)展而離開農(nóng)村，只剩下留守兒童和空巢老人，耕種效率低下，許多土地被閑置，從而導(dǎo)致大面積的耕地被荒廢。

2.2 土地質(zhì)量下降

自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)喪失了近800萬hm2的土地。約有1/3的土地退化[3]，農(nóng)村土地的質(zhì)量也在不斷下降。主要原因包括：一是農(nóng)村居民因缺乏環(huán)保意識(shí)和過于追求產(chǎn)量，盲目地開發(fā)土地，導(dǎo)致土地的開墾達(dá)到極限，造成水土流失嚴(yán)重，導(dǎo)致土地出現(xiàn)荒漠化和沙化[4]。二是農(nóng)民在生產(chǎn)過程中，過度使用化肥和農(nóng)藥導(dǎo)致土地污染和鹽堿化嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致土地的可耕種面積減少。三是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增多，但其生產(chǎn)方式較為落后。缺乏合理有效的環(huán)保措施，排放大量的污水廢氣等污染了土地資源，導(dǎo)致土地資源無法可持續(xù)利用甚至荒廢。四是農(nóng)村居民缺乏環(huán)保意識(shí)。亂扔垃圾，亂排放生活廢水，污染環(huán)境，進(jìn)一步導(dǎo)致土地質(zhì)量下降。

2.3 土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

農(nóng)村土地在利用中的非農(nóng)化現(xiàn)象比較顯著，經(jīng)濟(jì)的非農(nóng)化發(fā)展需要占用一定的土地資源，但是在這一過程中出現(xiàn)了不合理甚至非法占用的情況。究其原因，主要在于自然村落的布局散亂，占用了大面積的土地資源且缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，富裕起來的農(nóng)民首要做的便是自建房屋。村民們大多將村落里的舊屋廢棄，新住宅多建在村莊外圍，導(dǎo)致舊村莊內(nèi)閑置出大量的農(nóng)用土地，從而形成了“空心村”，致使土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重[5]。此外，隨著農(nóng)村交通條件的不斷完善，農(nóng)村的居民住宅也逐漸向公路兩側(cè)發(fā)展，占用了公路兩側(cè)肥沃的農(nóng)地。這一現(xiàn)象也越來越普遍，進(jìn)一步造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)[6]。

2.4 農(nóng)村文化和農(nóng)民素質(zhì)落后

我國(guó)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)的文化較為落后，農(nóng)民的素質(zhì)也較低。在20世紀(jì)，農(nóng)村生活較為簡(jiǎn)單規(guī)律，也經(jīng)常組織看電影或文藝匯演等。然而，近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和交通的快速發(fā)展，各種娛樂也在農(nóng)村興起。農(nóng)民閑暇時(shí)間除了看電視電影之外，還會(huì)參與賭博等不良的娛樂活動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)民越來越懶惰，思想和思維也逐漸固化，無法通過新思路來推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.5 后備土地資源不足

我國(guó)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的地形大多以山地、高原和丘陵為主。地勢(shì)陡峭，生態(tài)環(huán)境惡劣，不利于農(nóng)業(yè)種植業(yè)的發(fā)展，土地可利用的資源有限，后備資源不足。部分地區(qū)通過亂砍濫伐的方式換取耕地，反而加劇了生態(tài)環(huán)境問題，不利于土地資源的可持續(xù)利用。加上大量土地的生態(tài)功能受地震、泥石流等自然災(zāi)害的影響，后備土地資源進(jìn)一步減少[7]。

2.6 土地制度不夠完善

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施至今已表現(xiàn)出其局限性：一是農(nóng)民的耕種土地大多地塊狹小，難以進(jìn)行大規(guī)模的機(jī)械化農(nóng)業(yè)，土地生產(chǎn)效益較低。二是經(jīng)營(yíng)管理粗放，農(nóng)民的各項(xiàng)耕種工作無法做到統(tǒng)一，遇到各種災(zāi)害，如水災(zāi)、蟲災(zāi)時(shí)，也無法及時(shí)處理，造成農(nóng)作物大面積減產(chǎn)。三是集約化程度低，尤其是在地形較為崎嶇的西北地區(qū)，難以全面推廣使用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[8]。

此外，我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度也還不夠完善。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)民間自愿自發(fā)地進(jìn)行，且法律意識(shí)淡薄，一般只是口頭承諾，很少有簽訂正式的紙質(zhì)合同，容易造成各種糾紛和矛盾。更有甚者，對(duì)土地進(jìn)行變相出賣，非法出售土地，使得適宜的耕地被樓房和工廠等占用。這不僅進(jìn)一步造成土地資源的緊張，打擊農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植的積極性，也導(dǎo)致了后期土地經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了制度性的障礙，間接阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 農(nóng)村土地資源利用對(duì)策

3.1 加強(qiáng)農(nóng)村土地利用的合理規(guī)劃

根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)耕地的人均面積。以平衡好經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境為前提進(jìn)行合理利用，既要獲取較高的經(jīng)濟(jì)效益，也要注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

針對(duì)自然村落散亂和農(nóng)民自建房不合理的問題，當(dāng)?shù)卣稍O(shè)立相關(guān)的規(guī)章制度來管理農(nóng)民的自建房。對(duì)農(nóng)村宅基地的面積和位置，進(jìn)行嚴(yán)格的管控和限制，積極推進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)，合理規(guī)劃農(nóng)村住宅。同時(shí)，可采用統(tǒng)一拆遷安置的方式合并自然村落，將那些村落占用的土地資源開發(fā)利用起來，可有效增加土地的利用面積。針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的非農(nóng)化建設(shè)用地，也要進(jìn)行登記和管理，以避免其對(duì)耕地資源造成不合理的占用。

3.2 完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措之一。目前，我國(guó)西部的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還較為落后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較為低下。因此，合理有效地利用農(nóng)村土地資源，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是必不可少的舉措。

首先，加大投入力度。這既能改善農(nóng)村民生，又能催生更大的投資和消費(fèi)需求，從而帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。其次，加快推進(jìn)小型農(nóng)田水利建設(shè)。發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)有條件的地方推廣滴灌、噴灌等節(jié)水技術(shù)，加大對(duì)土地的渠道老化等問題的治理力度。根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，合理規(guī)劃和設(shè)置交通道路的建設(shè)。最后，擴(kuò)大提升土壤質(zhì)量的補(bǔ)貼規(guī)模和范圍。推廣保護(hù)性耕作技術(shù)，改善和提高耕地質(zhì)量。

3.3 改革土地政策

針對(duì)農(nóng)村土地大面積閑置的問題，國(guó)家政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策鼓勵(lì)種植土地。政府可對(duì)耕地種植進(jìn)行補(bǔ)助，鼓勵(lì)農(nóng)村居民回鄉(xiāng)耕種；適當(dāng)提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，鼓勵(lì)和指導(dǎo)農(nóng)民通過互聯(lián)網(wǎng)出售農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和農(nóng)產(chǎn)品的利潤(rùn)。同時(shí)，建立其配套的社會(huì)保障體系。健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的各種風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)情況。讓農(nóng)民能夠更積極地進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植，推動(dòng)土地資源的高效利用。

3.4 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是在現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的農(nóng)業(yè)。不同于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，而是智慧農(nóng)業(yè)，是以智慧經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)、大健康產(chǎn)業(yè)為核心的自動(dòng)化、個(gè)性化、藝術(shù)化、生態(tài)化、規(guī)?；⒕珳?zhǔn)化農(nóng)業(yè)。因此，國(guó)家和地方政府可以通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段，推動(dòng)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)向綠色農(nóng)業(yè)、物理農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和訂單農(nóng)業(yè)等多種農(nóng)業(yè)模式實(shí)現(xiàn)多元化和多功能化發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.5 樹立科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展觀念

針對(duì)土地質(zhì)量下降的問題，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣能力建設(shè)。圍繞現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，積極提倡和宣傳可持續(xù)發(fā)展理念，加大對(duì)科技創(chuàng)新和環(huán)保種植的投入。對(duì)已出現(xiàn)荒漠化、沙化和鹽堿化的土地，應(yīng)根據(jù)國(guó)家政策嚴(yán)格整治，并積極退耕還林，逐漸恢復(fù)其生產(chǎn)能力，提升土地的利用率。同時(shí)，積極向農(nóng)民宣傳科學(xué)教育。幫助他們樹立起科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展觀，改變不合理的耕種方式，規(guī)范化肥和農(nóng)藥的使用，避免土地污染和過度開墾。加強(qiáng)土地資源的可持續(xù)利用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.6 擴(kuò)充后備土地資源

加強(qiáng)水土保持，改善生態(tài)環(huán)境。加高加固防洪堤壩，清理排水系統(tǒng)，對(duì)不適宜耕種的土地資源要實(shí)行退耕還林還草，以減少水土流失和自然災(zāi)害所帶來的損失，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。另外，可通過對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)耕地、草地、林地等進(jìn)行質(zhì)量改造，提高土地的生產(chǎn)力。合理開墾和利用荒草地及其他廢棄的土地，擴(kuò)充后備土地資源。

3.7 優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)

為了提高土地資源的利用率，應(yīng)深入分析農(nóng)村的土地環(huán)境等。多層次地思考土地的特性，因地制宜地規(guī)劃不同類型的耕種土地，選擇合適的農(nóng)作物種植并對(duì)土地及時(shí)進(jìn)行改良、整頓和修繕。通過土地整理，土地的空間能夠有序排列，有助于大型的農(nóng)業(yè)機(jī)器的操作。實(shí)施土地整理和整治相結(jié)合的措施，充分發(fā)揮農(nóng)村土地的優(yōu)勢(shì)，并優(yōu)化農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村土地能夠多元化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源利用的最大化。

3.8 合理采用現(xiàn)代化信息技術(shù)

當(dāng)?shù)卣蓪?shí)施土地規(guī)劃管理的信息化建設(shè)。通過現(xiàn)代信息技術(shù)和設(shè)備，對(duì)土地進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和管理，有效節(jié)約土地資源管理的時(shí)間和成本。土地資源開發(fā)管理前期最關(guān)鍵的就是通過科學(xué)運(yùn)用土地測(cè)繪技術(shù)，準(zhǔn)確獲得規(guī)劃設(shè)計(jì)所需要的數(shù)據(jù)，如土地開發(fā)的地理位置和地勢(shì)形態(tài)等。對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，通過測(cè)繪技術(shù)全方位拍攝，準(zhǔn)確掌握項(xiàng)目信息，以確保規(guī)劃的合理性。

在對(duì)土地資源規(guī)劃完成后，政府需要重點(diǎn)關(guān)注的是嚴(yán)格審批土地資源的開發(fā)項(xiàng)目?？梢酝ㄟ^土地測(cè)繪技術(shù)，準(zhǔn)確收集開發(fā)項(xiàng)目的具體信息，做好相關(guān)數(shù)據(jù)的記錄，以確保能夠公正合理地進(jìn)行審批和最終決策。

3.9 完善土地經(jīng)營(yíng)管理制度

為提高土地規(guī)劃和管理效果，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)占用土地等行為的監(jiān)管，對(duì)非法占用土地、破壞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行為，及時(shí)通過法律途徑來處理。土地流轉(zhuǎn)制度的不足和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不規(guī)范對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了嚴(yán)重的不良影響。因此，應(yīng)建立合理有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，并做好宣傳工作，提高農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意識(shí)和法律意識(shí)，使農(nóng)民能夠認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，積極配合政府的土地規(guī)劃管理工作。引導(dǎo)農(nóng)民將不再耕種的土地通過合法合規(guī)的方式流轉(zhuǎn)出去，再將分散的土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)后，合法有序地集中到農(nóng)村土地使用者手中。這樣既可以加強(qiáng)農(nóng)村土地集約化，也能減少農(nóng)民之間不必要的糾紛和矛盾。

對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。政府可對(duì)流轉(zhuǎn)后未按要求經(jīng)營(yíng)的土地進(jìn)行收回或轉(zhuǎn)租，對(duì)流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)不善的土地進(jìn)行合理整治，以確保土地能夠得到合理利用。此外，還可以加大對(duì)污染農(nóng)村土地資源的懲罰力度。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)針對(duì)耕地的污染嚴(yán)格依照相關(guān)法律對(duì)造成污染的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行處罰，同時(shí)提高污染企業(yè)的引入標(biāo)準(zhǔn)。

3.10 加強(qiáng)人才教育培養(yǎng)

保障工作質(zhì)量的根本就是專業(yè)人員，只有人員足夠?qū)I(yè)，才能做好土地資源管理的工作。因此，提升專業(yè)人員的素質(zhì)十分重要。要加強(qiáng)對(duì)管理人員的相關(guān)培訓(xùn)，引進(jìn)能將理論知識(shí)聯(lián)系實(shí)際的人才負(fù)責(zé)土地資源的管理工作，打造高效率、高素質(zhì)的管理團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，政府也可對(duì)農(nóng)民進(jìn)行科學(xué)教育。大力宣傳和鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行健康有益的娛樂活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)相關(guān)的培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)，解放農(nóng)民思想，鼓勵(lì)其開拓創(chuàng)新，使得其能夠通過新思路來推進(jìn)土地資源的合理利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的環(huán)保教育，使他們能夠更好更積極地保護(hù)環(huán)境和土地資源。