王麗華

（沂南縣自然資源開發(fā)服務中心，山東沂南 276300）

0 引言

土地是人類賴以生存、發(fā)展的重要資源和社會資源。我國的土地資源總量很大，種類也很多，但是大部分都是山地和丘陵，可以利用的土地很少，后備耕地數(shù)量也很少。隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，土地供求關系日趨緊張，對土地開發(fā)利用提出了更高的要求。本文在對現(xiàn)有土地資源管理工作進行分析的基礎上，結(jié)合國家制定的有關土地資源管理的政策與制度，對新時期土地資源的管理進行了探討。

1 土地資源利用情況概述

1.1 土地資源利用率低

隨著改革開放的深入，城市建設步伐越來越快，城市建設用地的使用率也越來越高。然而，目前我國城市的土地資源利用效率不高，部分區(qū)域出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地”和“占地”現(xiàn)象，造成土地資源的極大浪費，不能得到有效的利用。

1.2 耕地面積不斷減少

我國領土很大，人口很多，但是人均占有的陸地面積卻比世界的平均值還低。與此同時，伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，工業(yè)、建筑業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也在加速，造成農(nóng)業(yè)用地的持續(xù)萎縮。許多地方為促進經(jīng)濟發(fā)展，紛紛采用減耕地、另作他用的做法。這樣做，雖能推動經(jīng)濟發(fā)展，但由于我國人口眾多，若耕地面積繼續(xù)下降，將會造成嚴重的糧食安全問題。

1.3 城市化發(fā)展速度快

近年來，隨著社會和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的速度越來越快，造成大量的土地資源的浪費。另外，在某些城市，盡管在經(jīng)濟建設方面有很大的進展，但不合理的建筑現(xiàn)象還是很普遍，導致土地資源的利用率比較低下。

2 我國土地資源管理存在的問題

目前，由于社會和經(jīng)濟的快速發(fā)展，以及大量的人口增長，使得土地的供應日益緊缺，現(xiàn)行的土地資源經(jīng)營方式已經(jīng)很難滿足社會發(fā)展的需要。目前，由于城市和農(nóng)村建設工程不斷增多，森林和農(nóng)田被毀，國土空間資源日益緊缺，使得國土資源的有效利用變得越來越困難[1]。

2.1 土地質(zhì)量下降導致土地利用率相對降低

在改革開放之后很長一段時間里，由于經(jīng)濟的高速發(fā)展和社會對資源的需求量不斷提升，我國各地都出現(xiàn)了大量的過度開發(fā)問題，造成了土地質(zhì)量的急劇下降。例如，東北三省的黑土地，因土壤肥沃、營養(yǎng)豐富，可以大幅度增加農(nóng)作物的收成，因此，東北三省也因此成為我國最大的“糧倉”，曾經(jīng)有70%的農(nóng)作物商品率。但近年來，隨著耕地被開發(fā)過度，肥料利用率越來越高，對黑土地的破壞也越來越嚴重。根據(jù)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，東北地區(qū)的黑土地在30年前就消失了50%，而且每年的平均厚度都在0.5～1.2 cm。當前，由于過度開發(fā)、使用化肥等原因，土壤質(zhì)量出現(xiàn)了明顯的退化，主要有三個方面：土壤荒漠化、鹽漬化、土壤侵蝕。土壤侵蝕不僅僅是因為地表土壤的減少，而是因為植物需要大量的養(yǎng)分，所以土壤的流失會讓土壤中的N、P、K元素含量下降，從而導致作物的產(chǎn)量下降，形成一個惡性循環(huán)。另外，由于土壤侵蝕，地表土壤進入附近的河湖，也會使河床水位升高，使江河湖泊的儲水量下降，嚴重地影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。除了土壤侵蝕之外，土地荒漠化也是一個十分常見的問題，按照其不同的特點，可以將其劃分為沙化與石漠化，而沙漠化則是我國北方地區(qū)的主要原因，因為其特殊的地理位置，造成了嚴重的風蝕，導致了植被的退化，同時，植被的減少也會加速風化。石漠化主要分布在巖土分布較廣的南部地區(qū)，由于水土流失、植被退化，使表層土層逐漸萎縮，甚至消失，從而使巖體裸露。而在我國西北，由于長期的干旱，土壤中的鹽分在地表逐漸積累，從而使土壤中的有機質(zhì)含量不斷下降，從而嚴重影響了作物的收成[2]。

2.2 土地資源管理效力不明顯

目前，土地資源的行政效能不強，導致了土地利用的違法現(xiàn)象。產(chǎn)生上述問題的根本原因在于盡管有相關的法規(guī)規(guī)定，但是在實踐中并沒有得到執(zhí)行，這就導致了它的法律約束能力不斷減弱，最后變成了一張空紙。此外，還有部分工作人員濫用職權，導致了大量的土地資源被浪費和毀壞。

2.3 土地資源規(guī)劃不合理

科學合理規(guī)劃國土資源，是有效開發(fā)土地資源的基礎。經(jīng)過調(diào)研和統(tǒng)計，當前的國土規(guī)劃還沒有得到合理有效的規(guī)劃。比如，在進行土地資源調(diào)配時，所選取的調(diào)撥方向與現(xiàn)實的不一致。在實踐中，有關工作人員并不十分清楚當前的國土資源開發(fā)利用狀況，而有的地方則通過吸引外資來促進城市化，提升經(jīng)濟發(fā)展水平，從而導致政府在土地資源配置上的主動權受到了影響。

2.4 對占用土地規(guī)劃布局的執(zhí)行力度不夠

長期以來，由于缺乏一套科學、完備的土地資源管理體制，導致許多國土資源管理者對土地規(guī)劃工作的關注不夠，導致許多國土資源管理者在進行土地規(guī)劃時，往往只關注眼前利益，忽略了長期的影響，從而影響了土地的可持續(xù)利用。同時，由于缺少科學的理論指導，使得許多國土資源管理人員在進行土地規(guī)劃時，往往忽略了對用地目的的合理規(guī)劃，造成了用地的錯位，從而影響了土地資源的合理利用和后續(xù)的土地管理工作[3]。

2.5 土地資源供需失衡

當前，我國在土地資源供給和利用方面，存在著嚴重的供求不平衡，特別是耕地的比重問題。在現(xiàn)行國土資源規(guī)劃編制中，耕地與其他資源占有的比例基本持平，但是，隨著人口的迅速增長，相應的社會基礎設施和經(jīng)濟發(fā)展所需要的土地資源將會急劇增加，從而導致耕地的使用面積減少，造成土地資源的供求失衡。

2.6 土地資源管理體系相對滯后

當前，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，城鄉(xiāng)之間的土地資源使用問題日益突出。就總體而言，城鎮(zhèn)化已是一種歷史潮流，而城鎮(zhèn)化推進必然會導致土地資源的不斷消耗。這就要求對土地資源進行更加專業(yè)化、更加科學的管理。專業(yè)化、科學化的土地資源管理工作，要求有一套健全、行之有效的管理制度作為支持。但是，從當前的情況來看，建設項目的規(guī)劃與管理制度的更新，顯然要遠遠超過土地管理制度的優(yōu)化。部分區(qū)域的土地經(jīng)營工作還停留在原有的體制下，未能適應新形勢下的發(fā)展與變革。尤其是隨著信息化的不斷發(fā)展，人們對耕地的人為管理，其工作效率大大下降，其工作水平已不能與之相匹配。

2.7 法律法規(guī)建設不夠完善

就當前土地資源管理的法律法規(guī)而言，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等一系列與土地資源管理工作密切相關的法律法規(guī)，在此基礎上，對土地資源管理工作提出新的要求。以上的這些法律法規(guī)，基本上都包括我國土地資源管理的部分內(nèi)容，但在實際操作中，仍然存在著不完善不規(guī)范的問題。就土地法律而言，其有關的內(nèi)容主要是作為土地管理部門工作的基礎和依據(jù)，而要使土地管理工作真正落實，則必須對這些法律法規(guī)進行嚴格地貫徹。但是，針對當前比較常見的濫用土地、違法占用土地等問題，在法律上的處罰力度和執(zhí)行程度都不高。當前，在我國土地被濫用的成本很低，一些單位和個人，為了追求非法的利益，可以使法律法規(guī)變成一紙空文，還有一些執(zhí)法者與不合法的單位、個人沆瀣一氣。

3 我國土地資源管理問題的解決對策

3.1 加大監(jiān)管力度

要促進我國的社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)土地資源的合理配置，就必須加強對土地資源的科學規(guī)劃和管理，并加強監(jiān)督，才能有效地解決城市化過程中的用地問題，保證有關工作的順利進行。另外，在土地資源的規(guī)劃和經(jīng)營中，地方政府要根據(jù)實際情況，制訂具體的工作內(nèi)容，建立相關部門，以保證管理責任的落實，加強對土地資源的監(jiān)督。另外，在對國土資源進行審計時，相關部門要對其進行聯(lián)合審查，以保證工作的科學、公正。在此基礎上，要加強土地資源的集約管理，在對土地資源的合理使用進行審查時，要加強對土地資源的審核工作。

3.2 健全法律法規(guī)

任何一項工作，都必須嚴格遵守相關的法律、法規(guī)，才能保證其有序地進行，并取得一定的成效。完善相關的土地資源管理法律制度，對提高國土資源的管理具有一定的指導意義。當前，我國在土地資源管理中存在的問題大多是通過立法來解決的，而實踐證明，通過立法能夠有效地解決這些問題。此外，還應該明確各有關部門的職責，從源頭上防止違法現(xiàn)象的產(chǎn)生[4]。

3.3 合理利用土壤治理技術

目前的土壤治理技術有很多種，比如挖掘、填埋、客土法，這些都是要必須掌握的，除此之外，就是要不斷地創(chuàng)新，不斷地完善。要根據(jù)施工現(xiàn)場的實際情況，將所有的工作都安排得井井有條，及時地發(fā)現(xiàn)問題，進行相應的調(diào)整，以保證土壤治理工作的順利進行?，F(xiàn)如今，土地問題日益嚴峻，必須抓住生態(tài)修復的關鍵點，對各種問題進行妥善地處理，并合理安排接下來的工作，才能提高整體的發(fā)展水平，使每一項工作都能合理地進行，從而真正地解決問題、確保工程質(zhì)量，使城市的土地生態(tài)修復工作更上一層樓。

3.4 管理制度與時俱進

在新的歷史條件下，隨著城市化的發(fā)展，傳統(tǒng)的土地資源管理方式已經(jīng)不能滿足城市的現(xiàn)代化要求。為此，要不斷地調(diào)整企業(yè)的經(jīng)營體制。要實現(xiàn)土地資源的更新，必須對土地資源的各個方面進行統(tǒng)一的管理，其中包括經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護等方面的內(nèi)容，這就要求在現(xiàn)有的土地資源管理體制上不斷進行改革和完善。

3.5 加大對耕地質(zhì)量和環(huán)境的保護力度

在國土資源的開發(fā)利用中，必須對耕地進行科學的規(guī)劃，對永久基本農(nóng)田實行嚴格的保護，對非農(nóng)業(yè)建設的耕地進行嚴格的控制。要強化對耕地的保護，應采取有效的措施，使土地利用關系得到合理的調(diào)節(jié)，并對其進行規(guī)范的管理，大幅提高耕地的利用率。要對現(xiàn)有耕地進行科學、合理的規(guī)劃，嚴格保護紅線，不斷提高土地利用效率，以進一步提升我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，增加耕地產(chǎn)出。

3.6 加強管理隊伍建設

在新的環(huán)境下，強化管理隊伍，是提升國土資源管理水平的一種行之有效的戰(zhàn)略。要解決這一問題，可以從民眾和管理者兩個層面來解決。人民群眾是管理工作的主體，要提高人民群眾的意識，改變他們的觀念。為了有效地利用土地資源，必須通過制定一套有效的管理機制，引導廣大群眾學習有關土地管理的知識，改變他們的思想觀念，積極配合政府進行的土地資源管理工作。首先，管理人員是保證國土資源管理工作順利進行的關鍵，要強化管理隊伍的建設。其次，加強對重點建設用地的保護，加強對國土資源的監(jiān)管，對未開發(fā)的土地進行清理，以避免積壓，保證了土地的利用。最后，要加大土地儲備量，保證土地資源能夠滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。目前，在我國大多數(shù)基層土地管理者都是非專業(yè)的土地管理工作人員，缺乏對土地資源管理的專業(yè)理論，管理水平也不高，加之許多土地資源管理者缺乏對土地的管理計劃和知識，這就導致在土地資源管理方面的落后，從而對土地管理工作的順利進行產(chǎn)生影響。所以，要有針對性地提升管理者的專業(yè)水平，可以從兩個方面專業(yè)性的訓練來提升管理者的專業(yè)水平，分別是技能培訓和職業(yè)道德培訓。除此之外，在平時的工作中，還應注重對專業(yè)人才的引入，建立健全的考核體系和責任體系，對有關管理者的行為進行規(guī)范，從而提升國土資源的總體效益。

3.7 構建國土資源云處理平臺

一是在構建國土資源云處理平臺時，通過對基礎層、平臺層和應用層的平臺進行設計，對國土資源信息進行合理的分割，同時確保對設計信息進行調(diào)整和管理，提高國土資源數(shù)據(jù)的管理效率。二是在搭建云計算平臺時，要注重建立一個完善的安全管理系統(tǒng)?；趪临Y源信息自身的特點，對其進行安全管理，能更好地適應工業(yè)安全發(fā)展的需要。所以，在大數(shù)據(jù)的背景下，要將網(wǎng)絡技術、傳感技術等相結(jié)合，創(chuàng)建一個安全的網(wǎng)絡環(huán)境，以規(guī)避信息管理的風險，提升土地資源云數(shù)據(jù)的處理效率。三是在運用國土資源大數(shù)據(jù)技術時，要建立健全數(shù)據(jù)保護體系，由行政機關貫徹執(zhí)行相關的文件、規(guī)范、制定相關的資源整合計劃，從而提升土地資源的管理效能，滿足產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求。

4 結(jié)語

隨著社會和經(jīng)濟水平的提高，我們國家的各領域都處在一個發(fā)展和轉(zhuǎn)型的關鍵階段，各種資源的需求日益增加，對土地的利用也日益增多。因此，在今后的土地資源開發(fā)中，必須加強對土地所有者的監(jiān)督，并運用資產(chǎn)化的方式，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。