周維明 尹振國(guó)

一、網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為合法性問(wèn)題的提出

自從美國(guó)社會(huì)學(xué)教授馬科斯·費(fèi)爾遜（Marcus Felson）和瓊·斯潘思（Joe L. Spaeth）于1978 年在《美國(guó)行為科學(xué)家》雜志上提出“共享經(jīng)濟(jì)”一詞以來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)這一全新的商業(yè)潮流已席卷全球。拉開(kāi)國(guó)內(nèi)共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代帷幕的，正是網(wǎng)約車(chē)行業(yè)。興起于2010 年的網(wǎng)約車(chē)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平提升、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)完善，城鎮(zhèn)居民出行需求持續(xù)上升，多年來(lái)一直在蓬勃發(fā)展。中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第51 次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2022 年12 月，我國(guó)網(wǎng)約車(chē)用戶規(guī)模達(dá)4.37 億，占網(wǎng)民整體的40.9%。根據(jù)《中國(guó)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》，2022 年我國(guó)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)交易規(guī)模達(dá)4476 億元，網(wǎng)約車(chē)已經(jīng)成為我國(guó)交通運(yùn)輸體系中的創(chuàng)新業(yè)態(tài)。

利之所在，弊亦隨之。隨著網(wǎng)約車(chē)的普及，很多潛藏的問(wèn)題開(kāi)始暴露，其中最重要的問(wèn)題就是網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)的合法性問(wèn)題，“全國(guó)網(wǎng)約車(chē)第一案”更是將這一爭(zhēng)議推向了高潮。2015 年1 月的一天，濟(jì)南司機(jī)陳某在使用滴滴打車(chē)軟件開(kāi)車(chē)載客時(shí)，被濟(jì)南市客管中心認(rèn)定為非法運(yùn)營(yíng)，罰款2 萬(wàn)元。陳某不服，向法院提起訴訟。一審法院認(rèn)為陳某的行為構(gòu)成未經(jīng)許可擅自從事出租車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)，但考慮到網(wǎng)約車(chē)系共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的特殊背景，社會(huì)危害性小，遂判決撤銷(xiāo)對(duì)陳某的行政處罰。二審法院維持了一審法院的判決。在本案中，一審法院依據(jù)《山東省道路運(yùn)輸條例》和《濟(jì)南市城市客運(yùn)出租汽車(chē)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，認(rèn)定陳某在未取得車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證的情況下載客屬于“未經(jīng)許可擅自從事出租汽車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)”的違法行為。①參見(jiàn)孫碩、劉迪：《網(wǎng)約車(chē)行政許可的規(guī)制困境與法律應(yīng)對(duì)》，載《人民司法·應(yīng)用》2021 年第22 期。除此案外，還有“云南省網(wǎng)約車(chē)第一案”。2016 年5 月的一天，昆明的譚女士開(kāi)著私家車(chē)接受滴滴軟件派單運(yùn)送乘客。隨后，她被昆明市交通運(yùn)輸局認(rèn)定為未取得出租汽車(chē)資格證和營(yíng)運(yùn)證從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，罰款2 萬(wàn)元。譚女士不服，將昆明市交通運(yùn)輸局告上法院，要求撤銷(xiāo)對(duì)其的行政處罰。一審法院審理后，確認(rèn)昆明市交通運(yùn)輸局對(duì)譚女士作出的行政處罰執(zhí)法程序明顯違法。該案中，譚女士勝訴的主要原因是昆明市交通運(yùn)輸局執(zhí)法文書(shū)的瑕疵。②參見(jiàn)石飛、黃朝紅：《云南網(wǎng)約車(chē)第一案作出終審裁定，滴滴司機(jī)可要回兩萬(wàn)元罰款》，載《法制日?qǐng)?bào)》2017 年8 月23 日，第8 版。但是，無(wú)論中國(guó)網(wǎng)約車(chē)第一案還是云南網(wǎng)約車(chē)第一案，法院的裁判結(jié)果都沒(méi)有明確評(píng)判網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為的合法性問(wèn)題，而是借用行為的社會(huì)危害性、程序違法等問(wèn)題回避了這一問(wèn)題。

網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為直接關(guān)系到公共交通安全和乘客的生命財(cái)產(chǎn)安全，需要國(guó)家對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管，將其納入行政許可的框架內(nèi)以保障公共利益。2021 年，《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序加快推進(jìn)網(wǎng)約車(chē)合規(guī)化的通知》的發(fā)布，標(biāo)志著網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的合規(guī)化經(jīng)營(yíng)勢(shì)在必行。問(wèn)題在于，我國(guó)法律、行政法規(guī)至今仍沒(méi)有明確將網(wǎng)約車(chē)納入行政許可的范圍，導(dǎo)致網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為的合法性處于不明確的地位。2017 年8月，北京懷柔“7 元車(chē)隊(duì)”平臺(tái)的負(fù)責(zé)人劉某被法院以非法經(jīng)營(yíng)罪判處有期徒刑一年，緩刑一年。據(jù)判決書(shū)所載，法院經(jīng)審理查明，2010 年至2017 年，劉某在未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照和巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可的情況下，私自設(shè)立并運(yùn)營(yíng)調(diào)度平臺(tái)，為無(wú)合法經(jīng)營(yíng)資格的出租汽車(chē)提供打車(chē)信息，并按月收取“信息費(fèi)”。劉某在庭審中稱，自己曾想將調(diào)度平臺(tái)“轉(zhuǎn)正”，做成像“滴滴”一樣的大公司。劉某的運(yùn)營(yíng)模式和某些網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司的運(yùn)營(yíng)模式基本一致，這就引出了一個(gè)問(wèn)題：網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)行為有沒(méi)有觸犯非法經(jīng)營(yíng)罪的風(fēng)險(xiǎn)？如果有，那么應(yīng)當(dāng)如何規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)？①筆者通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)進(jìn)行檢索，尚未發(fā)現(xiàn)利用合法的網(wǎng)絡(luò)軟件平臺(tái)從事客運(yùn)的司機(jī)或者合法的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)被以非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任的案例，這說(shuō)明司法實(shí)踐對(duì)網(wǎng)約車(chē)這個(gè)共享經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)還是保持審慎態(tài)度的。

二、網(wǎng)約車(chē)的定義及其基本分類(lèi)

網(wǎng)約車(chē)是“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)”的簡(jiǎn)稱?！熬W(wǎng)約車(chē)”的提法最早出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院于2015 年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，該意見(jiàn)將“網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)”作為共享經(jīng)濟(jì)的一部分和便民服務(wù)的一種新業(yè)態(tài)，通過(guò)將互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與公共交通深度融合，提升效率并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但沒(méi)有對(duì)“網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)”的概念做出明確界定。2016 年7 月27 日，交通運(yùn)輸部、工信部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》），該辦法第2 條第2 款對(duì)“網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)”進(jìn)行了界定，即以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車(chē)輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車(chē)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。根據(jù)該定義，我們可以將“網(wǎng)約車(chē)”定義為接入以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，利用服務(wù)平臺(tái)整合的供需信息，提供非巡游的預(yù)約出租汽車(chē)服務(wù)的車(chē)輛。依據(jù)1998 年2 月1 日實(shí)施的《城市出租汽車(chē)管理辦法》（已廢止）第3 條和第4 條的規(guī) 定，出租汽車(chē)是指經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)的按照乘客和用戶意愿提供客運(yùn)服務(wù)，并且按照行駛里程和時(shí)間收費(fèi)的客車(chē)，是城市公共交通的重要組成部分。根據(jù)這一定義，基本上無(wú)法區(qū)分傳統(tǒng)意義上的出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)。2016 年7 月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《出租車(chē)行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》）將巡游出租汽車(chē)和網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)（簡(jiǎn)稱“網(wǎng)約車(chē)”）統(tǒng)稱為出租汽車(chē)，并要求規(guī)范網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為?？梢?jiàn)，網(wǎng)約車(chē)在本質(zhì)上是出租汽車(chē)的一種形式。根據(jù)交通運(yùn)輸部2016 年7 月通過(guò)的《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第52 條的規(guī)定，巡游出租汽車(chē)可在道路上巡游攬客、站點(diǎn)候客，而預(yù)約出租汽車(chē)僅可通過(guò)預(yù)約方式承攬乘客。盡管傳統(tǒng)意義上的出租車(chē)也會(huì)接入服務(wù)平臺(tái)提供客運(yùn)服務(wù)，但網(wǎng)約車(chē)和傳統(tǒng)意義上的出租車(chē)的區(qū)別在于，前者提供非巡游客運(yùn)服務(wù)，后者提供巡游客運(yùn)服務(wù)。

“專車(chē)”是網(wǎng)約車(chē)早期的別稱，現(xiàn)在指車(chē)輛檔次較高、服務(wù)質(zhì)量好的網(wǎng)約車(chē)。根據(jù)2016 年12 月21 日起施行的《北京市私人小客車(chē)合乘出行指導(dǎo)意見(jiàn)》，“拼車(chē)”“順風(fēng)車(chē)”屬于“私人小客車(chē)合乘”，是由合乘服務(wù)提供者事先發(fā)布出行信息，出行線路相同的人選擇乘坐駕駛員的小客車(chē)、分?jǐn)偤铣瞬糠值某鲂谐杀?燃料費(fèi)和通行費(fèi))或免費(fèi)互助的共享出行方式。北京鼓勵(lì)私人小客車(chē)合乘的目的是清潔空氣、節(jié)約能源、緩解交通擁堵、方便出行，但要求每車(chē)每日派單不超過(guò)2 次?！捌窜?chē)”“順風(fēng)車(chē)”不屬于網(wǎng)約車(chē)，《出租車(chē)行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》也將網(wǎng)約車(chē)和私人小客車(chē)合乘予以并列。“私人小客車(chē)合乘”作為一種群眾共享出行方式，是一種道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)行為，不需要政府行政許可，只能收取燃料費(fèi)和道路通行費(fèi)，收取超過(guò)的費(fèi)用，就屬于網(wǎng)約車(chē)的盈利行為。合乘的最大特點(diǎn)是，駕駛員在載客之前就已確定了自己的出發(fā)點(diǎn)和到達(dá)地，乘客只是被附帶運(yùn)輸。①參見(jiàn)張冬陽(yáng)：《專車(chē)服務(wù)：制度創(chuàng)新抑或違法行為》，載《清華法學(xué)》2016 年第2 期。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的作用是將司機(jī)和乘客的需求整合并發(fā)布，方便司法和乘客達(dá)成合意，并收取一定的中介費(fèi)。

巡游出租汽車(chē)通常采用車(chē)輛+司機(jī)的“人車(chē)合一”的模式，即出租汽車(chē)產(chǎn)權(quán)歸出租車(chē)公司，個(gè)人出押金，交份子錢(qián)租公司的車(chē)來(lái)運(yùn)營(yíng)，出租車(chē)公司對(duì)客運(yùn)服務(wù)統(tǒng)一定價(jià)，并對(duì)出租車(chē)司機(jī)進(jìn)行管理。網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為的要素是“司機(jī)”“車(chē)輛”“平臺(tái)”，根據(jù)三者的不同權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可以將網(wǎng)約車(chē)劃分為不同的經(jīng)營(yíng)模式。

第一種是平臺(tái)自有車(chē)輛+勞務(wù)（平臺(tái)）駕駛員模式，最典型的是首汽約車(chē)和神州專車(chē)。首汽約車(chē)的車(chē)輛全部為政府許可的出租運(yùn)營(yíng)車(chē)輛（獲得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》），面向社會(huì)招募加盟司機(jī)，司機(jī)必須獲得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》，首汽約車(chē)和司機(jī)之間，是純粹的勞動(dòng)雇傭關(guān)系，司機(jī)不需要交“份子錢(qián)”，司機(jī)為平臺(tái)提供駕駛服務(wù)，平臺(tái)為司機(jī)支付工資和提成。神州專車(chē)的車(chē)輛來(lái)自神州租車(chē)的正規(guī)租賃車(chē)輛，自己招聘專業(yè)司機(jī)，要求無(wú)犯罪記錄，并對(duì)司機(jī)進(jìn)行定期體檢。首汽約車(chē)和神州專車(chē)定位于中高端人群，客運(yùn)價(jià)格較高，屬于B2C 模式（英文Business to Customer 的縮寫(xiě)），即平臺(tái)直接為消費(fèi)者提供服務(wù)。

第二種是私家車(chē)+私家車(chē)主模式，最典型的是Uber 和滴滴快車(chē)。滴滴快車(chē)并沒(méi)有自己的運(yùn)營(yíng)車(chē)輛，也不招聘司機(jī)，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛大多是私家車(chē)，司機(jī)也大多系私家車(chē)車(chē)主。乘客接入平臺(tái)后預(yù)約車(chē)輛，平臺(tái)向司機(jī)派單，司機(jī)在指定的時(shí)間、地點(diǎn)接乘客并將其運(yùn)送到目的地，到達(dá)目的地后，乘客將車(chē)費(fèi)發(fā)送給平臺(tái)，平臺(tái)扣除一定的信息費(fèi)后，將剩余的車(chē)費(fèi)支付給司機(jī)。Uber 和滴滴快車(chē)屬于C2C 模式，即在C（消費(fèi)者）和C 之間搭建了一個(gè)信息平臺(tái)，提供信息中介服務(wù)，定位于中低端群體，客運(yùn)費(fèi)用與巡游出租車(chē)收費(fèi)相當(dāng)，此種模式是典型的共享經(jīng)濟(jì)模式。

第三種是“掛靠”模式，即準(zhǔn)租賃公司車(chē)輛+勞務(wù)公司駕駛員模式，私家車(chē)車(chē)主將自己的車(chē)輛掛靠在汽車(chē)租賃公司，車(chē)輛不實(shí)際過(guò)戶，同時(shí)，自己掛靠在勞務(wù)派遣公司，汽車(chē)租賃公司和勞務(wù)派遣公司介入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，分別為乘客提供車(chē)輛和駕駛員。在“掛靠”模式下，私家車(chē)車(chē)主、網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、汽車(chē)租賃公司、勞務(wù)派遣公司形成了一個(gè)“四方”合同關(guān)系?，F(xiàn)行法律法規(guī)并沒(méi)有禁止這種“掛靠”，因此，私家車(chē)車(chē)主將自己的車(chē)輛掛靠在汽車(chē)租賃公司是合法的。①參見(jiàn)廖明松、佘芮：《私家車(chē)提供“專車(chē)”服務(wù)的合法性考量》，載《中國(guó)律師》2015 年第8 期。

2004 年頒布的《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第8 條、第9 條對(duì)申請(qǐng)從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)和從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的駕駛?cè)藛T的條件進(jìn)行了規(guī)定，第64 條規(guī)定了違反第9 條的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。2014 年12 月25 日，上海市交通委就表態(tài)，只要提供服務(wù)的車(chē)輛和駕駛員沒(méi)有客運(yùn)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，都屬非法客運(yùn)行為。同年，北京市交通執(zhí)法總隊(duì)認(rèn)定私家車(chē)通過(guò)打車(chē)軟件載客屬于非法運(yùn)營(yíng)。在網(wǎng)約車(chē)三種運(yùn)營(yíng)模式中，私家車(chē)+私家車(chē)主模式是最易被指責(zé)為非法運(yùn)營(yíng)的模式，存在著觸犯刑法的風(fēng)險(xiǎn)。

圍繞網(wǎng)約車(chē)發(fā)展問(wèn)題，存在著四種典型觀點(diǎn)：一是應(yīng)當(dāng)取消政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)的管制，這有利于打破行政壟斷，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；二是網(wǎng)約車(chē)特別是私家車(chē)接入平臺(tái)，屬于非法運(yùn)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)被禁止；三是應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)約車(chē)納入城市出租車(chē)管理體制；四是應(yīng)當(dāng)為網(wǎng)約車(chē)制定專門(mén)的規(guī)范。

隨著共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政策對(duì)網(wǎng)約車(chē)的態(tài)度發(fā)生了變化。2015 年10 月，上海市交通委向滴滴快車(chē)的專車(chē)平臺(tái)頒發(fā)網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)許可。2016 年7 月27 日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《出租車(chē)行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》要求規(guī)范網(wǎng)約車(chē)發(fā)展，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司，要具備線上線下服務(wù)能力，承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任和相應(yīng)社會(huì)責(zé)任。同日，由交通運(yùn)輸部、工信部等七部委發(fā)布的《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》規(guī)定了網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)的條件以及網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛和駕駛員的條件，并于2019 年12 月28 日和2022 年11 月30 日兩次修正。2017 年2 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈“十三五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃〉的通知》中明確表示“鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展城市定制公交、農(nóng)村定制班車(chē)、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)、汽車(chē)租賃等新型服務(wù)”。這意味著網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為具有了合法性，但要求網(wǎng)約車(chē)具備《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》方可進(jìn)入市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。從網(wǎng)約車(chē)逐步合法化的過(guò)程來(lái)看，這絕不僅僅是一個(gè)對(duì)新生事物的簡(jiǎn)單制度回應(yīng)，而是展現(xiàn)了當(dāng)下信息技術(shù)革命對(duì)法律規(guī)制模式的挑戰(zhàn)與突破。如何有效應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)與突破，無(wú)疑是法治建設(shè)的重大時(shí)代課題。①參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《智慧社會(huì)建設(shè)中的“眾創(chuàng)”式制度變革——基于“網(wǎng)約車(chē)”合法化進(jìn)程的法理學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019 年第4 期。

三、網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為入罪的法理基礎(chǔ)

網(wǎng)約車(chē)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的產(chǎn)物，超越了以往的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。如何在相關(guān)刑事案件的審判過(guò)程中，妥善處理現(xiàn)有網(wǎng)約車(chē)行政監(jiān)管體系與經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新需求之間的關(guān)系，從刑事違法性、刑罰處罰必要性和社會(huì)危害性綜合判斷網(wǎng)約車(chē)行業(yè)中的違規(guī)行為是否構(gòu)成犯罪，是理論界與實(shí)務(wù)界必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。②參見(jiàn)范明志、李?lèi)偅骸毒W(wǎng)約車(chē)行為涉非法經(jīng)營(yíng)刑事法律適用問(wèn)題研究》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2020 年第3 期。本文認(rèn)為，從行政法與刑事法的銜接角度來(lái)看，將網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為一律以非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任，是缺乏法理基礎(chǔ)的。

（一）網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行政許可設(shè)定權(quán)的依據(jù)：臨時(shí)性許可的不足

運(yùn)用行政管理手段，國(guó)家可以對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)施宏觀調(diào)控，克服“市場(chǎng)失靈”，合理分配經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益。出租車(chē)行業(yè)涉及公共交通安全和乘客的生命、財(cái)產(chǎn)安全，必須由國(guó)家實(shí)施行政監(jiān)管。我國(guó)對(duì)出租車(chē)的行政監(jiān)管方式是行政許可和數(shù)量管制，未經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)，不得經(jīng)營(yíng)出租車(chē)客運(yùn)業(yè)務(wù)。行政許可是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法準(zhǔn)予行政管理相對(duì)人從事某項(xiàng)活動(dòng)的自由和權(quán)利的行政處理決定”，其表現(xiàn)形式通常是“頒發(fā)許可證”。③參見(jiàn)楊海坤主編：《中國(guó)行政法基本理論》，南京大學(xué)出版社1992 年版，第329 頁(yè)。根據(jù)《行政許可法》第12 條第（1）項(xiàng)的規(guī)定，直接涉及公共安全以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)屬于“可以設(shè)定行政許可”的事項(xiàng)。我國(guó)出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)行政許可的設(shè)定依據(jù)是《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（2004年6 月29 日國(guó)務(wù)院令第412 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院行政許可決定》）附件第112 項(xiàng)，出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格證、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)，這是一項(xiàng)由國(guó)務(wù)院“決定”設(shè)立的行政許可。根據(jù)《行政許可法》第14 條第2 款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)以“決定”的形式設(shè)立臨時(shí)性的行政許可，常設(shè)性行政許可只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)來(lái)設(shè)立?！秶?guó)務(wù)院行政許可決定》規(guī)定：對(duì)法律、行政法規(guī)之外的規(guī)范性文件設(shè)立的行政審批項(xiàng)目，根據(jù)《行政許可法》第14 條第2款的規(guī)定，決定予以保留并設(shè)定行政許可。針對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)設(shè)立行政審批項(xiàng)目的是由建設(shè)部、公安部制定并于1998 年2 月1 日起施行的《城市出租汽車(chē)管理辦法》，該辦法第二章、第三章分別規(guī)定了出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和個(gè)體工商戶、出租汽車(chē)駕駛員的資格條件和出租汽車(chē)的要求。該辦法第33 條對(duì)“未經(jīng)批準(zhǔn)非法從事出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位和個(gè)人”規(guī)定了罰則。由于《行政許可法》并沒(méi)有給予部門(mén)規(guī)章行政許可設(shè)定權(quán)，《城市出租汽車(chē)管理辦法》所設(shè)定的出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)主體資格、出租汽車(chē)駕駛員資格、出租汽車(chē)的要求的行政許可隨著《行政許可法》的生效而歸于無(wú)效。2016 年3 月16 日，《城市出租汽車(chē)管理辦法》被廢止，出租車(chē)經(jīng)營(yíng)行政許可所依賴的規(guī)范性文件已經(jīng)不復(fù)存在，即使交通運(yùn)輸部于2014 年9 月26 日通過(guò)的《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》對(duì)出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)主體資格、出租汽車(chē)駕駛員資格、出租汽車(chē)的要求做了詳細(xì)的規(guī)定。但自《國(guó)務(wù)院行政許可決定》生效以來(lái)，已經(jīng)過(guò)去了14 年，出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)行政許可仍然系臨時(shí)性許可，“一種靠臨時(shí)性許可支撐起來(lái)的監(jiān)管制度是難以具有穩(wěn)定的效果的”①沈?？。骸毒W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行政許可設(shè)定權(quán)分析——以國(guó)務(wù)院令第412 號(hào)附件第112 項(xiàng)為分析視角》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016 年第6 期。。

交通運(yùn)輸部、工信部等7 部委于2016 年7 月聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》規(guī)定了網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司、網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛和駕駛員的資質(zhì)或條件，但是根據(jù)《行政許可法》第14 條第2 款，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)立行政許可。又根據(jù)《立法法》第91 條的規(guī)定，部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，只能進(jìn)行執(zhí)行性立法，在沒(méi)有上位法規(guī)定的情況下，“不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)”。換言之，在沒(méi)有法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定規(guī)定的情況下，國(guó)務(wù)院部委不得增設(shè)對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行行政監(jiān)管的法定職責(zé)。另外，《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》還授權(quán)地方根據(jù)該辦法結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則，這一做法與《行政許可法》第18 條關(guān)于“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限”的規(guī)定不符。從各地對(duì)網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為設(shè)置的資質(zhì)條件來(lái)看，內(nèi)容五花八門(mén)，有的嚴(yán)于巡游出租車(chē)的要求，如對(duì)車(chē)輛“軸距”、購(gòu)置年限的要求，有的甚至設(shè)立了歧視性的規(guī)定，如設(shè)定“本地戶籍、本地車(chē)牌”的要求，涉嫌違反《行政許可法》第15 條第2 款關(guān)于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章設(shè)定的行政許可“不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)”的規(guī)定。又根據(jù)《行政許可法》第16條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章都不得在沒(méi)有上位法規(guī)定的情況下，對(duì)網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行政許可進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性立法，即不得增設(shè)行政許可條件。根據(jù)《立法法》第83 條的規(guī)定，地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)屬于地方性事務(wù)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院行政許可決定》已經(jīng)明確了出租車(chē)行政許可的內(nèi)容，地方性法規(guī)一般不應(yīng)作重復(fù)性規(guī)定。

從以上的分析中可以得出這樣的結(jié)論：現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)設(shè)置的行政許可（主要內(nèi)容是出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格證、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)）存在不足。2004 年，《國(guó)務(wù)院行政許可決定》生效時(shí)，網(wǎng)約車(chē)這種共享經(jīng)濟(jì)新模式還未出現(xiàn)，其對(duì)出租車(chē)設(shè)置的行政許可顯然是針對(duì)巡游出租車(chē)的。在網(wǎng)約車(chē)出現(xiàn)后，對(duì)巡游出租車(chē)的行政許可是否當(dāng)然及于網(wǎng)約車(chē)，存在很大的疑問(wèn)。雖然《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》有意將巡游出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)統(tǒng)一納入“出租車(chē)”進(jìn)行行政監(jiān)管，但是根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不得為”的依法行政原則，在法律、行政法規(guī)未對(duì)網(wǎng)約車(chē)設(shè)立行政許可的情況下，不得以違反行政許可規(guī)定對(duì)網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施處罰甚至以非法經(jīng)營(yíng)罪處理。

（二）網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為沒(méi)有可違反的國(guó)家規(guī)定：成立非法經(jīng)營(yíng)罪的前提不足

我國(guó)《刑法》第225 條規(guī)定了非法經(jīng)營(yíng)罪，非法經(jīng)營(yíng)罪成立的前提條件是違反國(guó)家規(guī)定，根據(jù)《刑法》第96 條的規(guī)定，“國(guó)家規(guī)定”是指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，以及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。根據(jù)上面的分析，現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)并沒(méi)有對(duì)網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為設(shè)定行政許可，網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為沒(méi)有違反國(guó)家規(guī)定，沒(méi)有成立非法經(jīng)營(yíng)罪的前提，即使有違法經(jīng)營(yíng)的行為，也不成立非法經(jīng)營(yíng)罪。又根據(jù)最高人民法院《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國(guó)家規(guī)定”的有關(guān)問(wèn)題的通知》（法發(fā)〔2011〕155 號(hào)）的規(guī)定，以國(guó)務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件，如果經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以視為“國(guó)家規(guī)定”。雖然2016 年的《出租車(chē)行業(yè)指導(dǎo)意見(jiàn)》可視為“國(guó)家規(guī)定”，但該規(guī)定沒(méi)有明確規(guī)定網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)具備的具體資格、條件。非法經(jīng)營(yíng)罪是典型的行政刑法規(guī)范，“行政刑法”的概念是由“行政刑法之父”——德國(guó)人郭特希密特（J.Goldschmidt）提出來(lái)的，源于自然犯和法定犯的區(qū)分。根據(jù)行政刑法“雙重屬性說(shuō)”，行政犯是對(duì)行政法和刑法的雙重違反，具有行政違法性和刑事違法性雙重屬性，因此，成立行政犯要以違反行政法為前提，但只有嚴(yán)重的違反行政法的行為才可能成立行政犯。①參見(jiàn)孫國(guó)祥：《反思行政刑法》，載《人民檢察》2008 年第15 期。有學(xué)者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序有四大內(nèi)容：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，核心內(nèi)容是價(jià)格決定和價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則；二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體秩序，即參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體資格、權(quán)利、義務(wù)等；三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治秩序；四是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道德秩序。②參見(jiàn)劉偉：《迎接社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序建設(shè)的歷史性挑戰(zhàn)》，載《理論前沿》1996 年第1 期。非法經(jīng)營(yíng)罪侵犯的法益是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體秩序，具體是市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序，其本質(zhì)特征是“不符合市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件而經(jīng)營(yíng)”，而行政許可就是國(guó)家通過(guò)法律設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的重要方式。③參見(jiàn)陳興良：《非法經(jīng)營(yíng)罪范圍的擴(kuò)張及其限制——以行政許可為視角的考察》，載《法學(xué)家》2021年第2 期。既然目前的法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院的決定還未設(shè)立針對(duì)網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為的行政許可，那么，網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為就不可能侵犯非法經(jīng)營(yíng)罪的法益。根據(jù)犯罪的刑法違法性本質(zhì)的“法益侵害說(shuō)”，沒(méi)有侵害法益的行為不可能構(gòu)成犯罪。

（三）巡游出租車(chē)的行政許可不當(dāng)然適用于網(wǎng)約車(chē)：不利于被告人的類(lèi)推應(yīng)禁止

罪刑法定原則不僅是刑法的基本原則，而且是憲法的原則，很多國(guó)家將該原則寫(xiě)入憲法。④例如，《日本憲法》第31 條規(guī)定：“如何人非依法律所定程序，不得剝奪其生命或自由，或科以其他刑罰。”《意大利憲法》第25 條第2 款規(guī)定：“如果不是根據(jù)行為實(shí)施前生效的法律，不得對(duì)任何人進(jìn)行處罰?！薄豆駲?quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第15 條第1 款也明確規(guī)定了這一原則。罪刑法定原則的基本含義是，“法無(wú)明文規(guī)定不為罪”“法無(wú)明文規(guī)定不處罰”，其確立的根本目的是保障公民權(quán)利和自由，防止罪刑擅斷。我國(guó)《刑法》第3 條規(guī)定：“法律沒(méi)有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處罰。”因此，判斷某一行為是否構(gòu)成犯罪應(yīng)看該行為是否被刑法規(guī)定為犯罪、是否符合刑法分則某一犯罪的構(gòu)成要件。具體而言，網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為的入罪評(píng)價(jià)要嚴(yán)格遵守罪刑法定原則。

刑法規(guī)范的明確性是罪刑法定原則最重要的內(nèi)容，在現(xiàn)代社會(huì)，刑法規(guī)范是用文字來(lái)表述的，明確性的要求就是刑法文字的內(nèi)涵不能脫離普通人的認(rèn)識(shí)水平，讓一般人對(duì)自己的行為有可預(yù)測(cè)性，否則就容易導(dǎo)致刑罰權(quán)濫用、進(jìn)而侵犯人權(quán)。罪刑法定原則明確性要求：“規(guī)定犯罪的法律條文必須清楚明確，使人能確切了解違法行為的內(nèi)容，準(zhǔn)確地確定犯罪行為與非犯罪行為的范圍，以保障該規(guī)范沒(méi)有明文規(guī)定的行為不會(huì)成為該規(guī)范的適用對(duì)象。”⑤參見(jiàn)[意]杜里奧·帕多瓦尼：《意大利刑法學(xué)原理》，陳忠林譯，法律出版社1998 年版，第24 頁(yè)。犯罪構(gòu)成是某一行為是否構(gòu)成犯罪的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)。刑法明確性的基本要求是犯罪構(gòu)成要件的明確性，罪與非罪、此罪與彼罪界限清楚明了。但是非法經(jīng)營(yíng)罪的罪狀屬于典型的“空白罪狀”，具體內(nèi)容必須參照行政法律、法規(guī)。為防止非法經(jīng)營(yíng)罪淪為“口袋罪”，不能將未經(jīng)行政許可的經(jīng)營(yíng)行為一律認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)罪，只能將那些具有實(shí)質(zhì)上的法益侵害性，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的經(jīng)營(yíng)行為以非法經(jīng)營(yíng)罪論處。①參見(jiàn)陳興良：《非法經(jīng)營(yíng)罪范圍的擴(kuò)張及其限制——以行政許可為視角的考察》，載《法學(xué)家》2021年第2 期?，F(xiàn)有的法律法規(guī)并沒(méi)有明確對(duì)網(wǎng)約車(chē)設(shè)定行政許可并設(shè)定網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為的刑罰后果，如果將網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為一律認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)犯罪行為，則有違罪刑法定原則之嫌。

“禁止類(lèi)推解釋”也是罪刑法定原則的一個(gè)重要內(nèi)容，所謂“類(lèi)推”是根據(jù)兩個(gè)對(duì)象在某些屬性上相同或相似，通過(guò)比較而推斷出它們?cè)谄渌麑傩陨弦蚕嗤耐评磉^(guò)程。刑法中的類(lèi)推是“對(duì)于刑法上沒(méi)有明文規(guī)定的危害行為，比照刑法上類(lèi)似的條文定罪判刑的刑法制度”。從保障人權(quán)的角度來(lái)說(shuō)，罪刑法定禁止的只是不利于被告人的類(lèi)推，而不禁止有利于被告人的類(lèi)推?！俺鲎廛?chē)”雖然是“巡游出租車(chē)”和“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車(chē)”的上位概念，但是不能將《國(guó)務(wù)院行政許可決定》中關(guān)于對(duì)“出租車(chē)”的行政許可類(lèi)推適用到網(wǎng)約車(chē)上，因?yàn)樵凇秶?guó)務(wù)院行政許可決定》出臺(tái)時(shí)，網(wǎng)約車(chē)尚未出現(xiàn)，其所稱的“出租車(chē)”指的只能是巡游出租車(chē)。如果將《國(guó)務(wù)院行政許可決定》中的“出租車(chē)”概念適用于網(wǎng)約車(chē)并對(duì)非法的網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為予以刑事處罰，顯然屬于刑法所禁止的“類(lèi)推”。

“蔑視社會(huì)秩序的最明顯最極端的表現(xiàn)是犯罪。”②《馬克思恩格斯全集》（第2 卷），人民出版社2005 年版，第416 頁(yè)。這句話深刻揭示了犯罪最本質(zhì)的特征，也闡明了犯罪與社會(huì)的關(guān)系。犯罪行為破壞了社會(huì)秩序，使得社會(huì)關(guān)系遭受到了危害，某一行為之所以被規(guī)定為犯罪，是因?yàn)樵撔袨閲?yán)重危害社會(huì)，具有嚴(yán)重危害社會(huì)的性質(zhì)。在我國(guó)刑法中，犯罪的社會(huì)危害性是質(zhì)與量的統(tǒng)一，犯罪的質(zhì)是嚴(yán)重的社會(huì)危害性，而違法的質(zhì)是一般的社會(huì)危害性。現(xiàn)行《刑法》第13 條中的但書(shū)規(guī)定： “情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪?！边@是刑法對(duì)社會(huì)危害性的量的特征的規(guī)定，從而為區(qū)分違法與犯罪提供了標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)刑法中的嚴(yán)重的社會(huì)危害性不只是行為在客觀上的危害，而且包括行為人的主觀惡性，是客觀危害與主觀惡性的統(tǒng)一，因?yàn)槿魏畏缸镄袨槎俭w現(xiàn)了犯罪人的主觀惡性。非法經(jīng)營(yíng)行為是擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的危害行為，非法經(jīng)營(yíng)罪是嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的危害行為。對(duì)網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為的判斷要區(qū)分一般違法行為和犯罪行為，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪中“情節(jié)嚴(yán)重”的判斷要充分考慮其對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序的侵犯程度，不僅要考慮非法經(jīng)營(yíng)的數(shù)額，還要看其對(duì)客運(yùn)合法市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)侵害程度以及對(duì)國(guó)民生活的影響。網(wǎng)約車(chē)作為分享經(jīng)濟(jì)的一種新興業(yè)態(tài)，其通過(guò)向車(chē)主和乘客開(kāi)放的數(shù)據(jù)平臺(tái)這一“公共資源”，以及平臺(tái)與司機(jī)、乘客之間信息溝通和共享，將閑置運(yùn)力、乘客和司機(jī)有效地整合起來(lái)，形成共享的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這種新業(yè)態(tài)對(duì)方便國(guó)民出行，增加就業(yè)，提高資源利用效率，保護(hù)環(huán)境等方面具有重要的作用，其未達(dá)到嚴(yán)重?cái)_亂傳統(tǒng)公共交通經(jīng)營(yíng)秩序的程度。從刑法謙抑的角度看，目前將網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為入刑為時(shí)過(guò)早。

四、網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為入罪應(yīng)遵循刑法謙抑性原則

盡管目前刑法與司法解釋尚未明確將網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為入罪，且筆者已經(jīng)在上文分析了入罪缺乏法理基礎(chǔ)，但這并不意味著現(xiàn)實(shí)中不存在入罪的風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)約車(chē)行業(yè)是新生事物，全社會(huì)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的安全監(jiān)管責(zé)任給予了特別關(guān)注。在未來(lái)，網(wǎng)約車(chē)的強(qiáng)監(jiān)管模式將成為業(yè)界生態(tài)，網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為觸犯非法經(jīng)營(yíng)罪的刑事風(fēng)險(xiǎn)增加。鑒于網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)營(yíng)管理制度尚有諸多不足，應(yīng)當(dāng)在法律適用中應(yīng)嚴(yán)格把握網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為的入罪標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)發(fā)展與有效監(jiān)管的動(dòng)態(tài)平衡。

（一）網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為有觸犯非法經(jīng)營(yíng)罪的風(fēng)險(xiǎn)

按照《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》第二章、第三章的規(guī)定，從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須“三證齊全”，即網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司擁有《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》，網(wǎng)約車(chē)駕駛員持有《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》，用于網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)的車(chē)輛具備《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》。可以說(shuō)，《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》對(duì)從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)、駕駛員、車(chē)輛進(jìn)行了規(guī)范。目前，我國(guó)從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)的大型平臺(tái)公司，如滴滴、首汽約車(chē)、神州專車(chē)、美團(tuán)、易到等，均取得了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》，這些企業(yè)均擁有了線上經(jīng)營(yíng)網(wǎng)約車(chē)的資格，具體在每一個(gè)城市開(kāi)展經(jīng)營(yíng)時(shí)，還需要遵守當(dāng)?shù)氐墓芾磙k法，并獲取當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)許可。2022 年12 月，交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家網(wǎng)信辦發(fā)布關(guān)于修改《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》的決定，將第34 條修改為“違反本規(guī)定，擅自從事或者變相從事網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上出租汽車(chē)行政主管部門(mén)責(zé)令改正，予以警告，并按照以下規(guī)定分別予以罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這里的“構(gòu)成犯罪”，基本上就是指非法經(jīng)營(yíng)罪。雖然《網(wǎng)約車(chē)暫行辦法》作為部門(mén)規(guī)章，是否屬于“國(guó)家規(guī)定”可能還存在爭(zhēng)議，但是官方明確了網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為存在觸犯非法經(jīng)營(yíng)罪的刑事風(fēng)險(xiǎn)卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

實(shí)踐中，因網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)審核不嚴(yán)，給不合格的駕駛員（駕駛員未取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》、運(yùn)營(yíng)車(chē)輛未取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》）派單，因而被行政機(jī)關(guān)行政處罰的案例屢見(jiàn)不鮮。2018 年，上海市在打擊無(wú)證運(yùn)營(yíng)車(chē)輛過(guò)程中查出滴滴出行、美團(tuán)打車(chē)等網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)存在大量網(wǎng)約黑車(chē)，要求責(zé)令整改，并對(duì)美團(tuán)發(fā)出了上海市首張責(zé)令整改通知書(shū)。杭州交通執(zhí)法部門(mén)也發(fā)現(xiàn)滴滴出行、曹操專車(chē)、神州專車(chē)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)存在向無(wú)證車(chē)輛、無(wú)證司機(jī)派單等違法行為。如果將來(lái)的法律、行政法規(guī)對(duì)網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)設(shè)置了行政許可，那么，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)違規(guī)派單的行為是否有可能構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪？答案是肯定的。非法經(jīng)營(yíng)罪是違反行政許可或違反市場(chǎng)準(zhǔn)入的行為，但只有違反國(guó)家規(guī)定中的特定主管機(jī)關(guān)行政許可、并由承擔(dān)填補(bǔ)空白構(gòu)成要件的規(guī)范性文件中規(guī)定了刑事罰則的嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的經(jīng)營(yíng)行為，方能以非法經(jīng)營(yíng)罪論處。①參見(jiàn)王作富、劉樹(shù)德：《非法經(jīng)營(yíng)罪調(diào)控范圍的再思考——以〈行政許可法〉若干條款為基準(zhǔn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2005 年第6 期。從共同犯罪的角度來(lái)說(shuō)，如果駕駛者構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)明知駕駛者無(wú)網(wǎng)約車(chē)駕駛證或運(yùn)營(yíng)車(chē)輛無(wú)網(wǎng)約車(chē)運(yùn)輸證而仍然派單，那么，在非法經(jīng)營(yíng)共同犯罪中，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)系幫助犯（從犯），可能面臨刑事處罰，這是基于幫助行為（一般是“派單”行為）觸發(fā)的刑事責(zé)任。

（二）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用非法經(jīng)營(yíng)罪的兜底條款

如果網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為被納入非法經(jīng)營(yíng)罪的打擊范圍，其適用于非法經(jīng)營(yíng)罪的兜底條款。即《刑法》第225 條第4 款（即非法經(jīng)營(yíng)罪的兜底條款）規(guī)定的“從事其他非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，擾亂市場(chǎng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重的行為”，該規(guī)定與《刑法》第225 條第1 至3 款相比，具有很大的不確定性，這使得非法經(jīng)營(yíng)罪有淪為“口袋罪”的危險(xiǎn)。

根據(jù)實(shí)證研究，非法經(jīng)營(yíng)罪的兜底條款的適用，沒(méi)有受到刑法條文空白罪狀要求的制約，參照“國(guó)家規(guī)定”的比例很低；②參見(jiàn)歐陽(yáng)本祺：《對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪兜底性規(guī)定的實(shí)證分析》，載《法學(xué)》2012 年第7 期。有部分判決援引的“國(guó)家規(guī)定”已經(jīng)超出《刑法》第96 條規(guī)定的“國(guó)家規(guī)定”的范圍，部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章，甚至地方其他規(guī)范性文件也被當(dāng)作“國(guó)家規(guī)定”。③參見(jiàn)呂洪民、金福：《對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的實(shí)證考察》，載《人民司法·應(yīng)用》2014 年第11 期。對(duì)“國(guó)家規(guī)定”的擴(kuò)張，導(dǎo)致非法經(jīng)營(yíng)罪適用范圍的擴(kuò)大，有違罪刑法定原則。

非法經(jīng)營(yíng)罪的實(shí)質(zhì)是嚴(yán)重?cái)_亂正常市場(chǎng)秩序的行為，要判斷某具體經(jīng)營(yíng)行為是否嚴(yán)重?cái)_亂正常市場(chǎng)秩序，要考慮該行為的經(jīng)營(yíng)數(shù)額、對(duì)正常經(jīng)營(yíng)者造成的損失、對(duì)所屬行業(yè)的負(fù)面影響、對(duì)公民生活影響的程度。就網(wǎng)約車(chē)的非法經(jīng)營(yíng)行為而言，其社會(huì)危害性恐怕還沒(méi)有到必須動(dòng)用刑罰打擊的程度。網(wǎng)約車(chē)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手是巡游出租車(chē)，雖然隨著網(wǎng)約車(chē)的興起，巡游出租車(chē)行業(yè)面臨著巨大沖擊和改革壓力，但總體上來(lái)說(shuō)，巡游出租車(chē)可以接入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，為客戶提供更加優(yōu)質(zhì)、便利的服務(wù)，與網(wǎng)絡(luò)深度融合。如果將網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為貼上“犯罪行為”的標(biāo)簽，則是將問(wèn)題簡(jiǎn)單化。經(jīng)濟(jì)規(guī)律告訴我們：壟斷必然導(dǎo)致低效，即一個(gè)市場(chǎng)被壟斷了，那這個(gè)市場(chǎng)的創(chuàng)新能力和服務(wù)能力都將會(huì)大大降低，而且壟斷所帶來(lái)的往往是過(guò)高的價(jià)格和不匹配的質(zhì)量與服務(wù)，消費(fèi)者往往只能被動(dòng)地接受，不能主動(dòng)選擇，所以對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展來(lái)說(shuō)是低效的。在客運(yùn)市場(chǎng)引入網(wǎng)約車(chē)——市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，就是一個(gè)提升巡游出租車(chē)行業(yè)服務(wù)水平的方法。經(jīng)營(yíng)行為當(dāng)然要規(guī)范化，但政府完全可以通過(guò)完善行政監(jiān)管的方式來(lái)避免或減少網(wǎng)約車(chē)的非法經(jīng)營(yíng)行為。

（三）網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為入罪應(yīng)貫徹不得已原則

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行《刑法》除了罪刑法定原則、刑法適用平等原則、罪責(zé)刑相適應(yīng)原則之外，還有不得已原則（即謙抑原則）。①參見(jiàn)簡(jiǎn)愛(ài)：《一個(gè)標(biāo)簽理論的現(xiàn)實(shí)化進(jìn)路：刑法謙抑性的司法適用》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017 年第3 期。不得已原則的內(nèi)容或前提應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一是其他法律不能有效地調(diào)整社會(huì)關(guān)系；二是如果不啟動(dòng)刑法，國(guó)家法律制度本身會(huì)受到根本的威脅。不得已原則是由客觀來(lái)決定是否選擇刑法，而刑法謙抑原則是根據(jù)主觀標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定是否啟動(dòng)刑法。政府合理設(shè)置網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，消除地方規(guī)范性文件中的歧視性規(guī)定，對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)違規(guī)行為施加嚴(yán)厲的行政處罰（如吊銷(xiāo)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》），加大違法成本，倒逼網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)履行審核義務(wù)和安全保障義務(wù)，可以大大減少網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)違規(guī)派單行為。犯罪是一種嚴(yán)重危害社會(huì)的行為，某一行為是否入罪，應(yīng)考慮其對(duì)社會(huì)造成的危害程度。非法經(jīng)營(yíng)行為是否入罪，應(yīng)考慮該行為是否對(duì)正常的客運(yùn)市場(chǎng)秩序造成了嚴(yán)重的侵害。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，很難說(shuō)網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)重沖擊了正常的客運(yùn)市場(chǎng)秩序，助長(zhǎng)了刑事犯罪發(fā)生率。最高人民法院信息中心發(fā)布的網(wǎng)約車(chē)與出租車(chē)服務(wù)過(guò)程中犯罪情況司法大數(shù)據(jù)報(bào)告顯示：在2017 年全國(guó)法院一審審結(jié)的刑事案件中，網(wǎng)約車(chē)司機(jī)每萬(wàn)人案發(fā)率為0.048，傳統(tǒng)出租車(chē)司機(jī)每萬(wàn)人案發(fā)率為0.627，傳統(tǒng)出租車(chē)司機(jī)案發(fā)率約為網(wǎng)約車(chē)的13 倍。②參見(jiàn)中國(guó)司法大數(shù)據(jù)研究院：《網(wǎng)絡(luò)約車(chē)與傳統(tǒng)出租車(chē)服務(wù)過(guò)程中犯罪情況司法大數(shù)據(jù)專題報(bào)告》（2018年9 月），第3 頁(yè)。因此，在考慮網(wǎng)約車(chē)非法經(jīng)營(yíng)行為是否入罪時(shí)，要持謹(jǐn)慎態(tài)度，處理好人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全與便利交通之間的沖突、科技創(chuàng)新與法益保護(hù)之間的沖突、政府監(jiān)管與就業(yè)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展）之間的沖突。

結(jié) 語(yǔ)

網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為涉及公共交通安全和乘客的生命、財(cái)產(chǎn)安全，“共享經(jīng)濟(jì)”不是“網(wǎng)約車(chē)”回避監(jiān)管的理由，國(guó)家需要將網(wǎng)約車(chē)納入行政許可的框架下進(jìn)行監(jiān)管，形成“政府監(jiān)管平臺(tái)，平臺(tái)約束司機(jī)”的管理模式。網(wǎng)約車(chē)本質(zhì)還是出租車(chē)的一種形式，將其和巡游出租汽車(chē)一起納入行政許可的范圍是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。在法律法規(guī)明確對(duì)網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為設(shè)定行政許可之后，才可能有討論“其非法經(jīng)營(yíng)行為是否入罪”的余地。就政府而言，應(yīng)將網(wǎng)約車(chē)納入一般許可范疇，消除不合理的準(zhǔn)入門(mén)檻，明確網(wǎng)約車(chē)各方當(dāng)事人實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利和義務(wù)，加強(qiáng)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)公司的監(jiān)管。在網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)行為被設(shè)定行政許可之前，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)探索建立有效的合規(guī)制度，即規(guī)范自己的經(jīng)營(yíng)行為，加強(qiáng)資格審核力度，避免審核通過(guò)虛假材料和身份，防止違規(guī)派單，制訂合理的運(yùn)營(yíng)制度，保障乘客利益，杜絕重大安全事故，切實(shí)擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任。