侯崇靜 朱澤宏

（作者單位：西京學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院）

劉家義認(rèn)為，績(jī)效是指履行公共責(zé)任的情況，對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公共資源配置的合理性、保護(hù)的有效性、利用的科學(xué)性，最終目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)、持續(xù)高效發(fā)展[1]。目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，但是公共資源遭到鋪張浪費(fèi)甚至是閑置的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮為了減少此類(lèi)情況的發(fā)生，審計(jì)人員需要評(píng)估政府績(jī)效，掌握公共資源的使用情況。當(dāng)代急需解決如何使公共資源發(fā)揮出最大的效應(yīng)，進(jìn)而更好地建設(shè)廉潔政府、服務(wù)型政府，為此，具備監(jiān)督和評(píng)估作用的績(jī)效審計(jì)日益受到重視。2018 年3 月底，中央審計(jì)委員會(huì)建立，審計(jì)獨(dú)立性更強(qiáng)，解決了政府審計(jì)體制中出現(xiàn)的問(wèn)題，為開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)營(yíng)造了有利的社會(huì)環(huán)境。

信號(hào)理論有信號(hào)傳遞和信號(hào)甄別兩個(gè)分支。信號(hào)傳遞理論指信息優(yōu)勢(shì)方為了區(qū)分自己與其他參與者發(fā)出有成本的信號(hào)，信息劣勢(shì)方接收信號(hào)后根據(jù)各方提供的信息選擇符合自身利益的決策。信號(hào)甄別理論指信息劣勢(shì)方通過(guò)各種方式從信息優(yōu)勢(shì)方獲得信息并從中甄別真實(shí)信息以彌補(bǔ)雙方的信息不對(duì)稱(chēng)。不同于信號(hào)傳遞理論，信號(hào)甄別理論在于信息劣勢(shì)方先行動(dòng)。在我國(guó)，人民群眾作為委托人將公共資源交付給政府進(jìn)行管理，政府作為受托人行使資源分配和管理的權(quán)力。隨著社會(huì)化民主進(jìn)程的發(fā)展，人民群眾越來(lái)越關(guān)注政府的履職情況，但是由于雙方信息交流渠道有限，政府部門(mén)作為信息優(yōu)勢(shì)方，人民群眾作為信息劣勢(shì)方，兩者存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。本文基于信號(hào)理論，對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展提出建議。

一、政府績(jī)效審計(jì)的研究進(jìn)展

針對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的研究，劉家義表示績(jī)效審計(jì)就是獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，依照國(guó)家法律規(guī)定和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府履行公共責(zé)任配制、管理、利用經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的合理性、有效性、科學(xué)性進(jìn)行的審查、分析、考量和評(píng)價(jià)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)、持續(xù)高效發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。趙爽和俞紅梅認(rèn)為，政府績(jī)效審計(jì)的產(chǎn)生在公共資源分配的行為上起到了很好的監(jiān)督作用，但在真正實(shí)施的進(jìn)程中，相關(guān)的法律依據(jù)是缺失的，并且現(xiàn)存部分也存在互為矛盾的問(wèn)題，不利于績(jī)效審計(jì)以后的發(fā)展，因此我國(guó)目前對(duì)于其法治建設(shè)還需進(jìn)一步完善[2]。張燕認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的困境在于：①對(duì)審計(jì)認(rèn)知存在誤差；②審計(jì)實(shí)務(wù)缺乏統(tǒng)一的方法和手段；③審計(jì)缺乏系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系；④審計(jì)人員綜合素質(zhì)不足以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的審計(jì)實(shí)務(wù)；⑤審計(jì)工作缺乏整體規(guī)劃[3]?；蒈姾屠钜垒嬲J(rèn)為為了改進(jìn)并提高政府績(jī)效，審計(jì)人員需要從項(xiàng)目活動(dòng)是否滿足“3E”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)估，并提出了政府績(jī)效審計(jì)的創(chuàng)新路徑：①構(gòu)建預(yù)算體系；②完善評(píng)價(jià)體系；③審計(jì)戰(zhàn)略與國(guó)家戰(zhàn)略相協(xié)同；④發(fā)揮社會(huì)輿論在績(jī)效審計(jì)中的作用[4]。蔡春等人認(rèn)為，在政府績(jī)效審計(jì)中除了要思考是否符合“5E”目標(biāo)外，還要思考管理制度是否合理、政策執(zhí)行是否有效等要素[5]。付偉等人認(rèn)為，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)人員在開(kāi)展工作時(shí)，要有大局觀，應(yīng)該從中國(guó)的發(fā)展和利益制定戰(zhàn)略規(guī)劃，拓寬審計(jì)視野[6]。

二、信號(hào)理論的研究進(jìn)展

信號(hào)理論在張維迎的《博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》中占了很大的比重，當(dāng)市場(chǎng)上交易雙方所掌握的信息不完全一致時(shí)，逆向選擇的情況應(yīng)運(yùn)而生。這個(gè)理論被國(guó)內(nèi)外學(xué)者廣泛應(yīng)用于勞動(dòng)力市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)和其他信息不對(duì)稱(chēng)的情形。Spence 通過(guò)建立一個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)模型，認(rèn)為雇主與雇員之間存在信息溝，發(fā)現(xiàn)信號(hào)理論的運(yùn)轉(zhuǎn)關(guān)鍵在于信號(hào)發(fā)送者傳遞信號(hào)給信號(hào)接收者。其中，把信號(hào)發(fā)送者按擁有信息差異分為信號(hào)甄別和信號(hào)傳遞[7]。林斌和饒靜基于信號(hào)傳遞理論認(rèn)為一方面當(dāng)公司具有規(guī)模較大、成長(zhǎng)性快、當(dāng)企業(yè)內(nèi)部設(shè)置了審計(jì)部門(mén)時(shí)，在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)較大時(shí)，為維持公司利益，向外界發(fā)布內(nèi)部控制鑒證報(bào)告的動(dòng)力就越弱；另一方面當(dāng)公司上市年限越長(zhǎng)、處于虧損狀態(tài)、經(jīng)歷過(guò)重組、曾發(fā)生違規(guī)時(shí)，其內(nèi)控質(zhì)量較差，會(huì)避免對(duì)外披露鑒證報(bào)告。同時(shí)，如果高管在未來(lái)有賣(mài)出公司股票的意向，那么他也會(huì)出于拉高公司股價(jià)的需要，為了向股票市場(chǎng)傳遞公司治理水平較高、具有較強(qiáng)盈利能力和償債能力而發(fā)布內(nèi)部控制鑒證報(bào)告[8]。徐浩萍等發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)首次公開(kāi)募股（Initial Public Offering，IPO）發(fā)行折價(jià)高于非國(guó)有企業(yè)的原因可能是在國(guó)有企業(yè)改制股東身份變化過(guò)程中，政府會(huì)傳遞公司價(jià)值優(yōu)秀的信號(hào)給市場(chǎng)投資者[9]。盧小麗提出廉政勤政的干部合理的指標(biāo)取值范圍，分析了政府部門(mén)干部的任用和任職選擇[10]。黃靜提出，當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的形勢(shì)大好，交易雙方信息不對(duì)稱(chēng)的程度只會(huì)越來(lái)越大，信息理論的重要性也不言而喻，并且其對(duì)經(jīng)濟(jì)管理問(wèn)題的理論研究和社會(huì)實(shí)踐也是至關(guān)重要的[11]。夏清華和何丹發(fā)現(xiàn)當(dāng)政府給予企業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼時(shí)，會(huì)給外界釋放該企業(yè)具有良好的發(fā)展前景、專(zhuān)業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)和研發(fā)能力等積極信號(hào)，企業(yè)將會(huì)從銀行信貸、私人融資、風(fēng)險(xiǎn)投資等渠道得到更多，進(jìn)而有效促進(jìn)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展[12]。盧強(qiáng)等通過(guò)對(duì)中小企業(yè)樣本進(jìn)行實(shí)證分析，指出企業(yè)要想獲得供應(yīng)鏈融資，必須提高競(jìng)爭(zhēng)力，而協(xié)同創(chuàng)新不失為最好的渠道，并且3D 打印、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)將會(huì)在這一過(guò)程中發(fā)揮正向調(diào)節(jié)作用[13]。但目前該理論用于政府績(jī)效研究較少，本文從信號(hào)甄別的角度探討政府績(jī)效審計(jì)的作用機(jī)理，為后人對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的研究提供理論基礎(chǔ)。

三、信號(hào)理論對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的影響

在政府績(jī)效審計(jì)中，信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題同樣存在于政府上下級(jí)和不同部門(mén)之間。預(yù)算執(zhí)行部門(mén)對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行分配后，政府要想知道預(yù)算執(zhí)行部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的使用效果如何、年末結(jié)余資金所占比重是否合理、是否將資金的效益發(fā)揮到最大限度，均需要人為的機(jī)制使政府及下級(jí)各部門(mén)雙方掌握的信息處于平衡狀態(tài)。在評(píng)估政府績(jī)效執(zhí)行過(guò)程中，只有通過(guò)獨(dú)立客觀政府績(jī)效審計(jì)，才能減少信息的不對(duì)稱(chēng)。因此，在我國(guó)，政府績(jī)效審計(jì)便承擔(dān)著人為機(jī)制的作用。

根據(jù)信號(hào)甄別理論，劣勢(shì)方需要獲得優(yōu)勢(shì)方的私人信息以彌補(bǔ)雙方信息上的不對(duì)稱(chēng)。當(dāng)考核政府部門(mén)績(jī)效執(zhí)行情況時(shí)，政府和社會(huì)公眾無(wú)法準(zhǔn)確判斷政府部門(mén)的資金使用效益時(shí)，為了解政府部門(mén)績(jī)效真實(shí)情況，防止貪污舞弊，就需要通過(guò)信號(hào)甄別來(lái)獲得具體績(jī)效達(dá)標(biāo)信息?？?jī)效審計(jì)是獨(dú)立審計(jì)師采用現(xiàn)代技術(shù)方法，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性對(duì)政府在公共責(zé)任和社會(huì)資源等方面進(jìn)行客觀、獨(dú)立、系統(tǒng)的審查與評(píng)價(jià)并提出改進(jìn)建議。而政府績(jī)效審計(jì)就是在評(píng)價(jià)和監(jiān)察政府資金支出的效益性和效果性，反饋出現(xiàn)的績(jī)效問(wèn)題，作出改善意見(jiàn)，對(duì)加強(qiáng)政府治理效率，提高公共財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性具有顯著的促進(jìn)作用。政府和社會(huì)公眾作為委托方，與政府部門(mén)之間天然存在信息不對(duì)稱(chēng)，當(dāng)其與受托方的效用不一致時(shí)，受托方為了追求自身利益，往往會(huì)傾向于損害委托方利益。正是由于信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的存在，政府績(jī)效審計(jì)得以產(chǎn)生并獲得發(fā)展，政府需要設(shè)計(jì)出合理的制度與方法改善這種現(xiàn)狀。在政府績(jī)效審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，需要重視以下幾方面：開(kāi)展的業(yè)務(wù)活動(dòng)是否可以提升社會(huì)公眾的文化生活質(zhì)量、更好地建設(shè)精神文明；是否有助于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡；是否有助于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的建設(shè)，是否有助于提升公眾就業(yè)率；是否對(duì)保障社會(huì)的公正有推進(jìn)作用。

四、基于信號(hào)理論政府績(jī)效審計(jì)的創(chuàng)新建議

（一）利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

市場(chǎng)的本質(zhì)在于競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)作為看不見(jiàn)的手調(diào)控價(jià)格。為了緩解政府和社會(huì)公眾的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量，進(jìn)而解決最初在財(cái)政收支審計(jì)上存在的問(wèn)題，通過(guò)實(shí)施在政府內(nèi)部的激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，突破政府對(duì)審計(jì)服務(wù)的完全控制。

我國(guó)目前的政府績(jī)效審計(jì)主體應(yīng)向多元化發(fā)展，除了目前的政府審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員、內(nèi)審部門(mén)人員和中介機(jī)構(gòu)，還可以成立包括法律、管理學(xué)、環(huán)境保護(hù)及計(jì)算機(jī)等各個(gè)領(lǐng)域的外部專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，在需要時(shí)與專(zhuān)家聯(lián)系獲得幫助。為了提升工作效率，還可以將績(jī)效審計(jì)外包給相關(guān)的專(zhuān)家，因?yàn)樵趯?zhuān)業(yè)領(lǐng)域，專(zhuān)家掌握的資源和人脈往往比政府更多。

提升政府績(jī)效審計(jì)人員的準(zhǔn)入門(mén)檻，吸引一批復(fù)合型人才，既要具備豐富的學(xué)科知識(shí)基礎(chǔ)，也要有多樣化的能力，包括掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)、良好的溝通能力、創(chuàng)造力及分析評(píng)估能力，從而加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)人員隊(duì)伍的建設(shè)。同時(shí)要定期培訓(xùn)，培訓(xùn)考核成績(jī)與晉升掛鉤，并且責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，減少審計(jì)人員因涉及自身利益而保密審計(jì)信息的舉措，進(jìn)而提升審計(jì)工作的效率。

（二）建立具有項(xiàng)目特征的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

從委托人處于信息劣勢(shì)方的視角出發(fā)，建立一套政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以緩和政府和下級(jí)各部門(mén)之間存在信息不對(duì)稱(chēng)的情況，并且使雙方的利益處于一種平衡的狀態(tài)，從而雙方的信息不對(duì)稱(chēng)能得到最大程度的緩減。

審計(jì)客體會(huì)因?yàn)槎喾N原因去傳遞不真實(shí)的信號(hào)，這是客觀存在的。政府可以建立一套具有項(xiàng)目特征的政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)實(shí)施力度，達(dá)到對(duì)審計(jì)客體所傳遞的信號(hào)進(jìn)行甄別、規(guī)范的目的，如果審計(jì)客體的數(shù)據(jù)符合既定的標(biāo)準(zhǔn)，即使其中存在部分偏差，在不影響利益相關(guān)者的決策下，該信號(hào)也應(yīng)該被認(rèn)為是真實(shí)的。

我國(guó)目前對(duì)政府總體、政府公共部門(mén)和項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)還不夠全面，過(guò)于注重形式，客觀評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象是否具有“5E”將會(huì)有很大的難度。政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立應(yīng)結(jié)合審計(jì)環(huán)境，了解審計(jì)項(xiàng)目的獨(dú)特性和差異性，具有靈活性，與審計(jì)主題或?qū)徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系，以便完成對(duì)特定項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)工作。如在公共財(cái)政資金的績(jī)效審計(jì)中，該標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合其所在的地區(qū)、涉及的行業(yè)、相關(guān)的法律法規(guī)等，將定量標(biāo)準(zhǔn)與定性標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)結(jié)合。可以建立政府績(jī)效審計(jì)信息庫(kù)，將對(duì)政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和預(yù)算支出等開(kāi)展的各類(lèi)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)進(jìn)行存檔，并且不斷進(jìn)行更新與總結(jié)，推進(jìn)后續(xù)工作的有序開(kāi)展。

（三）充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公開(kāi)

審計(jì)人員在面對(duì)海量數(shù)據(jù)時(shí)，因?qū)徲?jì)資源有限、數(shù)據(jù)質(zhì)量差等原因會(huì)影響審計(jì)報(bào)告的準(zhǔn)確性，而大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，使各層級(jí)、各部門(mén)的績(jī)效信息實(shí)現(xiàn)了信息共享，可以在收集數(shù)據(jù)、分析及處理等方面突破原有的不足，有助于審計(jì)人員對(duì)信息真實(shí)性的甄別，加快獲取信息的進(jìn)度，進(jìn)而提高對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的效率。

為了跨越政府部門(mén)與社會(huì)公眾之間的信息鴻溝，使社會(huì)公眾更好地了解政府部門(mén)績(jī)效履行情況，發(fā)揮社會(huì)公眾在政府績(jī)效審計(jì)中的監(jiān)督作用，真正做到“陽(yáng)光審計(jì)”，一方面，可以對(duì)各審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)，設(shè)置不同的公開(kāi)力度，并且對(duì)于社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題、有關(guān)民生的公共資源項(xiàng)目可以選擇一些簡(jiǎn)單、清晰的審計(jì)結(jié)果單獨(dú)進(jìn)行披露，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的協(xié)同作用；另一方面，可以通過(guò)網(wǎng)站、媒體報(bào)道、報(bào)紙等對(duì)政府績(jī)效審計(jì)報(bào)告進(jìn)行公告，拓寬查看審計(jì)結(jié)果的渠道，使審計(jì)結(jié)果透明、公開(kāi)。同時(shí)可以通過(guò)舉報(bào)熱線、訪問(wèn)的方式收集社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)及建議。

五、結(jié)語(yǔ)

信號(hào)理論在政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展過(guò)程中有著極其重要的影響?；谛盘?hào)理論，政府績(jī)效審計(jì)打破了原有的工作模式，加快了政府向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而緩解了政府部門(mén)與社會(huì)公眾雙方的信息不對(duì)稱(chēng)程度，社會(huì)公眾更好地了解政府部門(mén)績(jī)效的履行情況，提升了對(duì)政府的信任度。當(dāng)然，在建設(shè)廉潔高效型政府的路上，政府績(jī)效審計(jì)還有許多待進(jìn)步的空間。