陳建革

（華能瀾滄江新能源有限公司，云南昆明 650051）

0 引言

近年來，在化石能源短缺、環(huán)境污染、全球氣候異常等問題日趨嚴重的現(xiàn)實背景之下，世界各國越來越重視對新能源和可再生資源的開發(fā)[1，2]。特別是在當前綠色、低碳、循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)中，太陽能以潔凈、安全、便利、可持續(xù)發(fā)展等的突出優(yōu)點發(fā)揮著重要的作用，其主要運用方式之一的光伏技術(shù)也因此成為世界各國在處理環(huán)境資源和經(jīng)濟增長的矛盾問題時的重要突破口[3]。當前，在“碳達峰、碳中和”發(fā)展戰(zhàn)略的積極推動下，對光伏領(lǐng)域的研究開發(fā)也將為盡早達到碳中和的宏偉目標而發(fā)揮積極的推動作用。

林光互補模式是一種光伏綠色發(fā)電站建設(shè)模式，指在光伏租用的林地上，對林地植被進行恢復，在不影響光伏電站運行的情況下，實現(xiàn)林地資源的綜合利用，從而在一定程度上減輕了尋找替代林地的難度[4]。“林光互補”發(fā)展的模式，在云南省各山區(qū)廣泛的探索與實施中，保證了光伏發(fā)電建設(shè)項目質(zhì)量，改善了光伏建設(shè)地區(qū)的林地品質(zhì)，增加了當?shù)匕傩盏慕?jīng)濟收入。解決了光伏發(fā)電項目的建設(shè)問題和維護綠水青山、建設(shè)美麗家鄉(xiāng)之間的矛盾，并有效推動了當?shù)匦履茉葱袠I(yè)經(jīng)濟的迅速發(fā)展[5]。

1 林光互補的建設(shè)模式

“林光互補”模式，是一種綠色光伏發(fā)電站建設(shè)模式。即在光伏組件之間和光伏板下有效的空間內(nèi)，植樹種草，通過有效合理的管護，既不影響植被的栽培、生長，又能滿足太陽能光伏發(fā)電的用地需求，從而使林業(yè)建設(shè)與光伏發(fā)電相結(jié)合實現(xiàn)雙贏的一種建設(shè)模式[6]。

“林光互補”模式，是在建設(shè)時抬高光伏板支架，最低沿高度必須大于板下林草生長高度，現(xiàn)行規(guī)定最低沿板高度不得低于2.5 m。這樣可以充分保護現(xiàn)有植被不被破壞，也能保證使用林地性質(zhì)不改變。在光伏項目施工結(jié)束后，按照當?shù)氐臍夂?、土壤等條件，選擇適合在當?shù)厣L的低矮的喬木、灌木和草本植物，對光伏陣列區(qū)進行植被恢復。同時，場區(qū)道路按照使用林地的相關(guān)政策要求進行綠化恢復，以實現(xiàn)當?shù)氐纳鷳B(tài)發(fā)展。

2 光伏產(chǎn)業(yè)與林業(yè)發(fā)展的關(guān)系

2.1 發(fā)展目標相關(guān)聯(lián)

光伏電站是落實云南省委省政府打造世界一流“綠色能源牌”決策部署的重要舉措，也是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要途徑之一，實現(xiàn)為生態(tài)文明建設(shè)服務的目標。保護植被，不讓光伏電站建設(shè)區(qū)域植被破壞，減少水土流失，減輕環(huán)境惡化，直接保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。這是當?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)最直接有效且可行的方法，為實現(xiàn)碳達峰、碳中和，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)提供了保障。

2.2 光伏電站與保護植被相輔相成

光伏電站建設(shè)中，保護植被是其基本要求，如果實施中以破壞生態(tài)環(huán)境為代價則違反綠色能源的根本原則。因此，施工建設(shè)中，需確保不發(fā)生擅自改變林地用途和森林植被遭受破壞的行為。促進光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，生態(tài)環(huán)境不斷得到改善，光伏電站建設(shè)與植被保護相輔相成，實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 云南省光伏使用林地的政策

3.1 相關(guān)政策文件

光伏電站建設(shè)中不可避免要使用到林地，為了規(guī)范使用林地，杜絕在建設(shè)過程中出現(xiàn)未批先建、少批多占林地以及野蠻施工破壞林地、林木等違法違規(guī)行為，國家對光伏電站建設(shè)在使用林地上的規(guī)范越來越完善。

國家林業(yè)和草原局于2015年出臺了文件《國家林業(yè)和草原局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號）作為各相關(guān)單位進行光伏電站建設(shè)使用林地的國家規(guī)范。遵照國家的規(guī)范，云南省林業(yè)和草原局和云南省能源局共同出臺了《云南省林業(yè)和草原局、云南省能源局關(guān)于進一步規(guī)范光伏復合項目使用林草地有關(guān)事項的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號）作為光伏建設(shè)的地方性規(guī)定。與此同時，光伏建設(shè)還需滿足《中華人民共和國森林法》等法律、《云南省森林條例》等地方性法規(guī)、《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》（國家林業(yè)和草原局第35號令）等行業(yè)標準和規(guī)程規(guī)范中對于項目使用林地的相關(guān)要求。

3.2 林地政策要求

3.2.1 光伏建設(shè)期使用林地政策要求

光伏電站項目建設(shè)對占用林地要求越來越高，占用林地規(guī)模日益擴大。若按照正常使用林地手續(xù)辦理，將會出現(xiàn)國家林地面積大規(guī)模減小的情況，繼而對國家生態(tài)安全、林地保有量造成巨大威脅和挑戰(zhàn)[7]。因此，國家林業(yè)和草原局在2015年出臺了《國家林業(yè)和草原局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號），對光伏電站建設(shè)可以使用的林地地類進行了具體規(guī)定：對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。文件還提出了“各地林業(yè)主管部門要加強監(jiān)管，定期檢查，確保光伏電站建設(shè)依法依規(guī)使用林地；積極探索支持光伏電站建設(shè)與防沙治沙、宜林地造林等相結(jié)合；積極探索支持光伏電站建設(shè)與防沙治沙、宜林地造林等相結(jié)合”。

為加快云南綠色能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和高質(zhì)量發(fā)展，突出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的生態(tài)文明建設(shè)理念，根據(jù)《國家林業(yè)和草原局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號），云南省林業(yè)和草原局、云南省能源局出臺了《云南省林業(yè)和草原局 云南省能源局關(guān)于進一步規(guī)范光伏復合項目使用林草地有關(guān)事項的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號）。規(guī)定應當辦理占用林地手續(xù)的區(qū)域包括：光伏復合項目生產(chǎn)區(qū)（包括升壓站、配電室、控制室、集電線路塔基等）、生活區(qū)（包括辦公、住宿、食堂、活動場所、倉庫等附屬設(shè)施）、電池組件陣列區(qū)箱變、新建進場道路、新建場內(nèi)檢修道路。對施工期臨時占用的場地，如棄渣場、取土場、砂石場、堆料場、拌和站、工棚、地埋電纜槽以及臨時施工道路，應當辦理臨時占用林地手續(xù)。對電池組件陣列使用林地來說，由項目業(yè)主單位與林權(quán)權(quán)利人簽訂書面協(xié)議，通過租賃、作價入股等流轉(zhuǎn)方式使用林地，在用地報批階段明確用地紅線范圍，待光伏電站設(shè)施占用林地經(jīng)審核同意后方可開展建設(shè)，不再辦理使用林地許可手續(xù)。

3.2.2 光伏運營期使用林地政策要求

根據(jù)《云南省林業(yè)和草原局、云南省能源局關(guān)于進一步規(guī)范光伏復合項目使用林草地有關(guān)事項的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號）規(guī)定，光伏復合項目在滿足正常運營的同時，須保證電池組件陣列下方不得改變林草地用途，不得裸露地表、硬化或作其他用途。光伏復合項目運營期要采取多種綜合措施，確保項目區(qū)原生植被正常生長。運營期電池組件陣列下方原有植被蓋度達到30%以上，且具備自然恢復條件的，以自然恢復植被為主，不采取開挖補種、更替樹種、除草等人工干預措施。原有植被蓋度達到20%以上30%以下，且具備自然恢復條件的，采取補植補種修復植被。原有植被蓋度低于20%的，采取人工種草等措施改良植被及土壤條件，防止水土流失和土壤侵蝕。

4 政策淺析

4.1 光伏用地性質(zhì)要求的分析

根據(jù)《云南省林業(yè)和草原局 云南省能源局關(guān)于進一步規(guī)范光伏復合項目使用林草地有關(guān)事項的通知》（云林規(guī)〔2021〕5號）規(guī)定，光伏電池組件陣列區(qū)林地性質(zhì)未改變，通過租賃、作價入股等流轉(zhuǎn)方式使用林地，不再辦理使用林地許可手續(xù)。升壓站等永久使用林地部分改變了林地性質(zhì)，需要辦理永久使用林地手續(xù)。施工道路等臨時占用林地未改變林地性質(zhì)，需要辦理臨時占用林地手續(xù)，且占用結(jié)束后須恢復林業(yè)生產(chǎn)條件和植被。

4.2 光伏使用林地范圍更加細化

第一，在林光互補項目選址時，進一步明確光伏復合項目的禁止區(qū)域。包括：國家公園、自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、草原公園等各類自然保護地，世界自然遺產(chǎn)地，野生動物重要棲息地，珍稀瀕危和極小種群野生植物重要原生境，天然林保護重點區(qū)域、基本草原以及生態(tài)保護紅線內(nèi)。

第二，各建設(shè)內(nèi)容使用林地范圍更加明確。按照規(guī)定，光伏復合項目的生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)，禁止使用天然喬木林地。施工期臨時設(shè)置的棄渣場、取土場、砂石場、堆料場、拌和站、工棚、臨時施工道路等，禁止使用喬木林地。對于電池組件陣列區(qū)域來說，禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地。此外，年降雨量小于400 mm且區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地、年降雨量大于400 mm且區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地也在禁用范圍。

第三，光伏復合項目的生產(chǎn)區(qū)、生活區(qū)等永久性使用林地，除天然喬木林地以外地都可以使用。施工期臨時設(shè)置的棄渣場等臨時占用林地，除喬木林地以外都可以使用。電池組件陣列只能使用年降雨量400 mm以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地，以及年降雨量400 mm以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地和其他林地（宜林地、無林木林地等）。

5 建議

5.1 依法使用林地

光伏建設(shè)必須依法使用林地。在光伏電站的建設(shè)中，相關(guān)單位未對臨時道路進行專業(yè)設(shè)計，所有路段均按同一寬度報批。但是在實際施工過程中，一些施工單位人員林地保護意識和法律意識淡薄，野蠻施工，開挖時沒有按照實際審批的路線進行施工，出現(xiàn)臨時道路開挖超范圍、少批多占林地的情況，違法使用林地成為事實。因此，項目建設(shè)單位應加強對林地的保護意識，按照使用林地規(guī)范開展項目，杜絕違法使用林地情況的發(fā)生。

5.2 嚴格選址

在山區(qū)選址時，光伏項目要考慮發(fā)電設(shè)備安裝的場地以及周圍山體穩(wěn)定性，也要考慮場址位置土壤和植被情況。場址需要與交通、電網(wǎng)和其他相關(guān)設(shè)施等相協(xié)調(diào)。建議在光伏選址階段應有熟悉專業(yè)知識和法律法規(guī)的專業(yè)技術(shù)人員參與，確定范圍后再進行項目設(shè)計，避免造成工作反復、工作效率低下以及浪費人力、物力等情況的出現(xiàn)。

5.3 降低人工灌木經(jīng)濟林使用標準

林光互補提出“茶光互補”“咖啡+光伏”的發(fā)展思路，但沒有明確的標準，實施難度大。如茶光伏互補如按灌木林覆蓋度的標準，大多茶葉的覆蓋度均在50%以上，建議明確茶光互補、咖啡+光伏的具體操作方式，確定現(xiàn)狀是否為茶葉地和咖啡地，才可以發(fā)展光伏，在一定程度上緩解用地緊張的問題。

5.4 植被恢復中生態(tài)經(jīng)濟共融

在光伏建設(shè)施工中，對已破壞植被的地塊，要進行植被恢復，植被恢復兼顧食用、藥用、觀賞等經(jīng)濟價值。因此，在植被恢復中以經(jīng)濟林發(fā)展為主，如建成茶光互補、藥光互補等，利用太陽能光伏發(fā)電技術(shù)和林業(yè)的結(jié)合。在不改變林地用途的情況下，充分開發(fā)云南省豐富的太陽能自然資源，修復原環(huán)境中比較的脆弱區(qū)域的環(huán)境，從而達到人與自然的和諧發(fā)展。

5.5 與石漠化等林業(yè)工程相結(jié)合

云南是中國土地荒漠化（含石漠化）嚴重的地區(qū)之一，約占云南國土面積的9%。相對云南荒漠化（含石漠化）土地面積來說，在治理資金方面的投入需求很大，且治理難度也很大。若光伏發(fā)電能夠與石漠化治理相結(jié)合，采用工程措施改造地表土壤結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)林光互補，不但能使云南豐富的太陽能資源得到充分運用，又能治理云南石漠化生態(tài)脆弱環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟共同推進。