蘇恒凱，龍圣錦，解文曉

（1.甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅蘭州 730070；2.河北工程大學(xué)文法學(xué)院，河北邯鄲 056038）

關(guān)鍵字：農(nóng)村宅基地；使用權(quán)；流轉(zhuǎn)路徑

0 引言

隨著城鄉(xiāng)快速融合，越來(lái)越多的年輕人選擇在城鎮(zhèn)或更大的城市生活，大量農(nóng)村人口向外遷移，導(dǎo)致宅基地閑置嚴(yán)重。其上無(wú)人建房及房屋無(wú)人使用的現(xiàn)象比比皆是，宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此外，宅基地?zé)o償分配制度名存實(shí)亡，近年來(lái)，農(nóng)村宅基地供給不足與使用者需求增加的矛盾日益突出。據(jù)自然資源部關(guān)于土地利用現(xiàn)狀相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人減地增的困境日益顯現(xiàn)。農(nóng)村宅基地利用出現(xiàn)超占、閑置與無(wú)宅的結(jié)構(gòu)性矛盾[1]。結(jié)婚、獨(dú)居人群增加，而宅基地?cái)?shù)量有限，同時(shí)宅基地取得困難重重，導(dǎo)致宅基地?zé)o償分配制度名存實(shí)亡。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地更加緊張，城鎮(zhèn)中有更多人需要宅基地使用權(quán)?；诂F(xiàn)狀，盤活宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，進(jìn)而促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律定義

1.1 農(nóng)村宅基地使用權(quán)性質(zhì)

農(nóng)村宅基地具有極強(qiáng)的居住保障功能，關(guān)系到農(nóng)民最基本的住房問(wèn)題及農(nóng)村地區(qū)的安定。其具有天然的強(qiáng)身份性、無(wú)償使用性、永久使用性及嚴(yán)格限制性等特點(diǎn)。宅基地使用權(quán)的取得僅限于農(nóng)民集體內(nèi)部。具有集體成員資格的農(nóng)民個(gè)人有權(quán)申請(qǐng)獲得宅基地使用權(quán)，而這種身份是集體組織成員天然獲得的。同時(shí)，其流轉(zhuǎn)也受到嚴(yán)格限制。宅基地最首要的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)戶有所居，取得是無(wú)償?shù)?。宅基地的特殊屬性使其在城鄉(xiāng)融合加速的時(shí)代顯現(xiàn)出許多問(wèn)題。

1.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)“二元”權(quán)能結(jié)構(gòu)

1962年，《人民公社六十條》指出，農(nóng)民不再享有宅基地所有權(quán)，但享有宅基地之上的房屋所有權(quán)。宅基地使用權(quán)的“二元”權(quán)能結(jié)構(gòu)，即宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民個(gè)人[2]。該結(jié)構(gòu)決定著農(nóng)村宅基地的功能和性質(zhì)。所有權(quán)包含占有、使用、處分、收益權(quán)能，但農(nóng)村宅基地所有權(quán)與一般的私權(quán)不同，不能將《民法典》上所有權(quán)的權(quán)能用在農(nóng)村土地的所有權(quán)上。

我國(guó)《民法典》將宅基地使用權(quán)定位在用益物權(quán)，并規(guī)定具有“占有、使用”的權(quán)能?！段餀?quán)法》規(guī)定，宅基地上的房屋修建及附屬物屬于農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)。既然屬于個(gè)人的私人財(cái)產(chǎn)，擁有所有權(quán)權(quán)能。此外，宅基地使用權(quán)只規(guī)定了具有“占有、使用”權(quán)能，這使得權(quán)能相互矛盾。

1.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)的異同

建設(shè)用地使用權(quán)是指國(guó)家以外的民事主體依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。建設(shè)用地使用權(quán)在取得方式、是否有償、法律定位等方面不同于宅基地使用權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式有出讓和劃撥。除特殊情況外，其取得需要支付相應(yīng)對(duì)價(jià)。其更側(cè)重財(cái)產(chǎn)屬性，而宅基地使用權(quán)側(cè)重社會(huì)保障功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，建設(shè)用地使用權(quán)遵循隨房走、房隨地走原則，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)抵押、處分等權(quán)能。

在《民法典》中，建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定在物權(quán)編用益物權(quán)中，具有用益物權(quán)的全部權(quán)能，這就從制度上與宅基地相區(qū)別，在法律上有公平價(jià)值的缺失。綜上，農(nóng)村宅基地使用權(quán)在取得方式、是否有償取得、法律定位等方面不同于建設(shè)用地使用權(quán)，也是宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的原因之一。

2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境

2.1 權(quán)能殘缺

我國(guó)長(zhǎng)期處于房屋歸農(nóng)民所有、宅基地所有權(quán)歸集體所有的“二元”權(quán)能狀態(tài)，農(nóng)民有房屋及其附屬設(shè)施的所有權(quán)，就應(yīng)當(dāng)具有所有權(quán)的全部權(quán)能，可以對(duì)其進(jìn)行處分。而宅基地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)戶僅有使用權(quán)，使用權(quán)雖然屬于用益物權(quán)，但明確規(guī)定宅基地使用權(quán)只有占有、使用權(quán)能，沒(méi)有處分權(quán)能，這就限制了房屋收益、處分權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。

2.2 功能單一

宅基地的功能是制定宅基地制度時(shí)要考量的重要因素。宅基地使用權(quán)最基本的功能是保障農(nóng)民居住。在當(dāng)代其功能早已發(fā)生了變化，生產(chǎn)力提高，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)融合，民族交融，大量的鄉(xiāng)村人口外遷，宅基地的居住保障功能已然減弱，宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)增值功能不斷提高。對(duì)于宅基地居住保障功能已經(jīng)被國(guó)家完善的社會(huì)保障體系所取代，近年來(lái)，國(guó)家多次發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的文件，鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系近乎完善，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地的財(cái)產(chǎn)功能日益凸顯，完善宅基地的功能是發(fā)展趨勢(shì)。

2.3 制度障礙

宅基地使用權(quán)的取得，基于天然的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得，其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員無(wú)權(quán)申請(qǐng)獲得。政策上，嚴(yán)格限制向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員流轉(zhuǎn)。近年來(lái)，多地進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，但仍受到制度限制。

一些試點(diǎn)地區(qū)雖然突破了本集體經(jīng)濟(jì)組織的限制，但也只是擴(kuò)展到本鄉(xiāng)或本縣的集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)宅基地的處分仍然需要征得本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。宅基地流轉(zhuǎn)后，仍要遵守法律規(guī)定，只能在宅基地上建造住宅及其附屬設(shè)施，不能改變其用途[3]。宅基地流轉(zhuǎn)后不能再申請(qǐng)新的宅基地，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作起到了限制作用。綜上，在制度上對(duì)宅基地使用權(quán)規(guī)定的各項(xiàng)限制，使得宅基地流轉(zhuǎn)工作開展困難，也引起學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界研究人員的討論。

3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)路徑

3.1 健全權(quán)能

宅基地使用權(quán)只具有占有、使用權(quán)能，極大限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，隨著社會(huì)的發(fā)展，增加宅基地的收益權(quán)能符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。在農(nóng)村宅基地大量閑置、土地資源極度浪費(fèi)，人民生活水平大幅提高背景下，需要健全農(nóng)村宅基地收益權(quán)能，盤活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)其土地上的房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值。宅基地使用權(quán)應(yīng)與建設(shè)用地使用權(quán)一道，具有健全的用益物權(quán)權(quán)能，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)宅基地上房屋及附屬設(shè)施的繼承、抵押、買賣等流轉(zhuǎn)。

3.2 認(rèn)識(shí)其功能的“二元”性

社會(huì)的發(fā)展賦予宅基地使用權(quán)更多功能，農(nóng)村土地閑置，大量資源處于浪費(fèi)狀態(tài)。因此，宅基地居住保障功能減弱，經(jīng)濟(jì)性功能日益凸顯。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，賦予其經(jīng)濟(jì)性功能，在此功能下，展開對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的工作，逐步實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)性功能。

3.3 完善相關(guān)法律制度

宅基地在《民法典》中被設(shè)定為用益物權(quán)，但是對(duì)宅基地立法原則、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)等缺少法律規(guī)范，需要相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)定。從一開始以保障農(nóng)民居住為單一目的，到現(xiàn)在注重實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值、提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入等多重價(jià)值。基于此，現(xiàn)行宅基地立法原則應(yīng)當(dāng)為：首先，以安全穩(wěn)定為主、保障宅基地資格權(quán)的落實(shí)；以經(jīng)濟(jì)效益為輔，實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。其次，宅基地權(quán)利應(yīng)突破現(xiàn)有的立法體系，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)既具有物權(quán)屬性也具有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，宅基地民事權(quán)利應(yīng)是一種復(fù)合型權(quán)利，由法律進(jìn)行規(guī)定。最后，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍等進(jìn)行規(guī)定，給予宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度指導(dǎo)。

4 結(jié)語(yǔ)

對(duì)宅基地制度進(jìn)行改革不是一蹴而就的，涉及政策、社會(huì)變化、人文等多方面。從歷史來(lái)看，宅基地流轉(zhuǎn)存在限制。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，宅基地功能已經(jīng)發(fā)生變化，適度放活宅基地流轉(zhuǎn)制度是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要。因此，要在國(guó)家制度層面明確宅基地改革目標(biāo)，完善相關(guān)規(guī)定，保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的順利進(jìn)行。