劉 欣

(華東師范大學(xué) 歷史學(xué)系,上海 200241)

自2017年以來,“印太”(Indo-Pacific)在美國官方文件中頻頻出現(xiàn)(1)如“National Security Strategy of the United States of America”,December 2017,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf,訪問時間為2022年8月22日。,顯然,這一單純的地緣概念被美國賦予了豐富的政治內(nèi)涵,從而在實質(zhì)上上升為戰(zhàn)略概念。對于美國在印太地區(qū)出現(xiàn)的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向,學(xué)者多立足當前國際政治和國際關(guān)系的演變趨勢,闡述美國推出“印太戰(zhàn)略”的歷程(2)參見韋宗友:《美國在印太地區(qū)的戰(zhàn)略調(diào)整及其地緣戰(zhàn)略影響》,《世界經(jīng)濟與政治》2013年第10期;顧全:《“印太”的興起:從概念到政策》,《世界經(jīng)濟與政治論壇》2018年第6期;Wada Haruko,“The ‘Indo-Pacific’ Concept:Geographical Adjustments and Their Implications”,S.Rajaratnam School of International Studies,2020;David Michel,Ricky Passarelli,eds.,Sea Change:Evolving Maritime Geopolitics in the Indo-Pacific Region,Stimson Center,2014.,但未涉及更早時期美國對印度洋的經(jīng)略。追本溯源,當今美國“印太戰(zhàn)略”和它在二戰(zhàn)后在印太地區(qū)所采取的戰(zhàn)略政策及其演進存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

美國第一次正式提出要在印度洋部署力量并建立實質(zhì)性軍事存在,是在1962年中印邊境戰(zhàn)爭之后。1963年4月,在一次討論對印度、巴基斯坦進行軍事援助的會議上,美國政府內(nèi)部首次出現(xiàn)在印度洋部署航母之提議。隨后,美國相關(guān)部門正式對該提議和開發(fā)印度洋戰(zhàn)略島嶼基地展開討論,并付諸行動。由此,美國踏出在印度洋建立軍事存在的第一步。

那么,美國究竟是如何考量并做出決策,又是如何付諸實施,有何結(jié)果與影響?管見所及,學(xué)者們對冷戰(zhàn)期間的美國印度洋戰(zhàn)略演變(3)應(yīng)指出,現(xiàn)有關(guān)于冷戰(zhàn)期間美國印度洋決策的研究中存在交替使用“印度洋政策”(U.S.Policy in the Indian Ocean)或“印度洋戰(zhàn)略”(United States Strategy in the Indian Ocean/American Strategic Policy for the Indian Ocean)的現(xiàn)象。由此窺知,學(xué)界并未在美國印度洋戰(zhàn)略/政策的概念界定和使用上達成共識。從美國的相關(guān)政策規(guī)劃來看,“印度洋戰(zhàn)略”似更貼切,故本文采用這一概念。的研究較為薄弱,對該戰(zhàn)略之起源的探討更是著墨不多,基本都將中印邊境戰(zhàn)爭視為美國開始考慮在印度洋部署軍事的重要驅(qū)動力。遺憾的是,已有研究大多點到即止,并且未將美國的印度洋航母特遣隊計劃和印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃聯(lián)系起來,從而忽視美國同時開啟這兩項計劃所蘊含的早期戰(zhàn)略意圖及其深遠意義。(4)加里·西克(Gary Sick)雖然簡述了1960—1968年美國在印度洋采取增加軍事存在等新舉措并試圖制定相應(yīng)“新戰(zhàn)略”,但沒有加以探討。見Gary Sick,“The Evolution of U.S.Strategy Toward the Indian Ocean and Persian Gulf Regions”,in Alvin Z.Rubinstein,ed.,The Great Game:Rivalry in the Persian Gulf and South Asia,Praeger Publishers,1983。沃爾特·K.安德森(Walter K.Andersen)指出美國在1960年代逐漸意識到在印度洋部署軍事力量的重要性,但在1973年以前仍缺乏對該區(qū)域的認真規(guī)劃。見Walter K.Anderson,“Emerging Security Issues in the Indian Ocean:An American Perspective”,in Selig S.Harrison and K.Subrahmanyam,eds.,Superpower Rivalry in the Indian Ocean:Indian and American Perspectives,New York:Oxford University Press,1989。米斯拉(K.P.Misra)也認為美國在1973年前在印度洋的存在很低調(diào)。見K.P.Misra,Quest for An International Order in the Indian Ocean,New Delhi:Allied Publishers Private Limited,1977。莫諾蘭詹·貝茲博魯阿(Monoranjan Bezboruah)雖然提及美國軍方從20世紀50年代開始對印度洋的關(guān)注情況,但未從決策角度展開探討,見Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,The University of Mississippi,Ph.D.dissertation,1977.國內(nèi)目前僅有張愿探究了1964年美國印度洋特遣隊計劃,并指出該計劃是一種“調(diào)解地區(qū)局勢的方案”,這在一定程度上揭示了美國在印度洋部署軍事力量的緣由。參見張愿:《1964年美軍首次印度洋部署的歷史考察》,《邊界與海洋研究》2019年第1期。鑒于此,本文擬通過審視美國為何及如何在中印邊境戰(zhàn)爭后同時籌劃、推行印度洋航母特遣隊計劃和印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃,以及在此過程中美國高層內(nèi)部的互動、磨合,追溯美國印度洋戰(zhàn)略的起源,并在此基礎(chǔ)上對上述問題提出自己的解答。

一、“中國威脅”認知下美國建立印度洋實質(zhì)性軍事存在的醞釀和構(gòu)想

在冷戰(zhàn)爆發(fā)后相當長時期內(nèi),美國視印度洋為英國的勢力范圍,在印度洋及其北緣的中東、南亞,對抗社會主義陣營的重任應(yīng)主要由英國承擔(dān),而自身僅發(fā)揮輔助作用?；谶@一認知,美國在印度洋只部署了一支小型中東部隊,它承擔(dān)聯(lián)絡(luò)、觀察和報告的任務(wù)(5)“Discussion Paper in Preparation for a Planning Group Meeting Regarding Means to Strengthen the U.S.Security Posture in the Indian Ocean Area by Providing for a U.S.Military Presence with a Carrier Task Force in the Bay of Bengal”,September 26,1963,U.S.Declassified Documents Online (hereafter USDDO),CK2349711323.,僅發(fā)揮展示美國旗幟的作用。(6)“Sino-Indian Conflict Draws Navy Eye”,The Christian Science Monitor,December 22,1962,p.5.從1950年代中期開始,冷戰(zhàn)不斷向第三世界蔓延,美國隨之逐漸重視南亞的地緣戰(zhàn)略、政治、經(jīng)濟等價值,視其為反共前沿陣地。為此,美國不僅于1954年與巴基斯坦結(jié)盟,還逐步加大了對印度的經(jīng)濟援助力度,試圖借此使它們因依賴西方的援助而消除向蘇、中尋求支持的念頭。同年,印度支那戰(zhàn)爭與日內(nèi)瓦會議的結(jié)局一再加劇美國對“中國威脅”的認知,艾森豪威爾政府決定尋求構(gòu)建西太平洋集體防務(wù)體系,并最終使之與澳新美條約組織、東南亞條約組織對接(7)參見劉雄:《艾森豪威爾政府亞洲政策研究》,岳麓書社2009年版,第55頁。這兩個聯(lián)盟條約組織分別于1951年、1954年建立。,從而在亞洲大陸邊緣地帶筑起一道跨越東印度洋——西太平洋遏制共產(chǎn)主義的防線。然而,美國最初對于這道防線的印度洋部分的防御規(guī)劃只是在戰(zhàn)時派遣機動部隊。(8)G.Wyn Rees,Anglo-American Approaches to Alliance Security,1955-60, Macmillan Press Ltd,1996,p.112.

20世紀50年代中后期起,美國海軍開始探索利用印度洋向南亞大陸岸上投射力量的可能性。1956年蘇伊士運河危機使美國軍方感到英國勢力從世界各地衰退乃大勢所趨,并擔(dān)憂隨著英國力量退出印度洋,美國很有可能因缺乏可靠的基地而在未來失去對該區(qū)域的影響力。(9)David Vine,Island of Shame:The Secret History of the U.S.Military Base on Diego Garcia,Princeton:Princeton University Press,2009,p.59.于是,美國軍方未雨綢繆,隨即制定了一個未來應(yīng)急計劃,旨在通過控制重要海上通道的關(guān)口來確保美國在印度洋地區(qū)的優(yōu)勢地位。該計劃明確提出“戰(zhàn)略島嶼概念”(Strategic Island Concept) 這一重要概念,即在某些具有戰(zhàn)略性位置而人口稀少的島嶼上建立美軍基地,以備不時之需。(10)Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.363;p.92.從宏觀上看,“戰(zhàn)略島嶼概念”是美國推行“前進戰(zhàn)略”的重要“產(chǎn)物”之一,該戰(zhàn)略要求美國的軍事力量應(yīng)盡可能靠近蘇聯(lián)(及后來的中國),從而在面臨威脅時能快速進行軍事部署。海外基地網(wǎng)絡(luò)在其中起到至關(guān)重要的作用。(11)參見David Vine,Island of Shame,p.57.由此觀之,“戰(zhàn)略島嶼概念”的提出及其蘊涵的戰(zhàn)略邏輯不但能使“前進戰(zhàn)略”進一步完善,也為日后美國印度洋戰(zhàn)略的形成奠定堅實的理論基礎(chǔ)。

1960年美國國防部為了在印度洋尋求適合建成美軍基地的地點,遍訪亞非國家進行考察。(12)Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.363;p.92.在研究眾多印度洋島嶼后,美國軍方的目光逐漸聚焦位于印度洋中心地帶的迪戈加西亞島,因為它完美符合戰(zhàn)略島嶼的軍事和政治標準:其“與世隔絕”的特質(zhì)不僅能把從非洲南部、中東地區(qū)到南亞、東南亞的廣大地區(qū)納入美軍以此為基地的攻擊半徑內(nèi),還有助于美國避免受到政治攻訐。(13)[美]大衛(wèi)·韋恩著、張彥譯:《美國海外軍事基地:它們?nèi)绾挝：θ澜纭?新華出版社2016年版,第60頁。同年10月,美國軍方在未告知國務(wù)院的情況下,非正式地與英國同儕討論在印度洋建立一個由美國物色好的具有戰(zhàn)略用途的島嶼組成的新英屬印度洋領(lǐng)地。(14)David Vine,Island of Shame, pp.68-69.1962年1月,參謀長聯(lián)席會議(以下簡稱“參聯(lián)會”)主張美國應(yīng)開啟對英談判以期達成在緊急事態(tài)下有權(quán)使用印度洋戰(zhàn)略島嶼的長期協(xié)議。(15)Walter S.Poole,The Joint Chiefs of Staff and National Policy,1961-1964,vol.8,Office of the Chairman of the Joint Chiefs of Staff,2011,p.277.然而,白宮由于擔(dān)心建立印度洋艦隊會耗費巨額資金和獲取新基地會帶來不必要的政治麻煩,一直否決該建議。(16)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to President Kennedy”,June 19,1963, Foreign Relations of the United States (hereafter FRUS),1961-1963,vol.19,Washington:United States Government Printing Office,1996,p.614.這說明,美國高層此時尚未就在印度洋尋求戰(zhàn)略島嶼并將其打造成戰(zhàn)略支點,從而在該區(qū)域建立長期且具威懾性的軍事存在之戰(zhàn)略構(gòu)想達成共識,這更多的是軍方的一廂情愿。

很快,由于原來的南亞政策受挫,在印度洋缺乏軍事存在及必要設(shè)施的危害也徹底暴露,美國于是決定強化相關(guān)地區(qū)的軍事力量,開始籌劃印度洋航母特遣隊計劃,開發(fā)印度洋戰(zhàn)略島嶼的問題隨之迎來轉(zhuǎn)機。1962年10月爆發(fā)的中印邊境戰(zhàn)爭引發(fā)的南亞地緣政治局勢的變化,促使美國在遏制中國背景下重新審視既定的印巴聯(lián)合防御南亞的政策。美國本以為中印一戰(zhàn)是拉攏印度遏制中國、并促使印巴和解從而共同防止社會主義國家向南亞擴張的天賜良機。(17)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to President Kennedy”,December 16,1962,FRUS,1961-1963,vol.19,p.435.然而,印巴之間剪不斷理還亂的宿怨和利益糾葛嚴重妨礙了美國南亞政策目標的實現(xiàn)。不僅美英竭力推動的印巴克什米爾問題和談很快陷入僵局,巴基斯坦還于1963年3月2日與中國簽訂邊界條約并迅速向中國靠攏。(18)中華人民共和國外交部條約法律司編:《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集(中阿·中巴卷)》,世界知識出版社2004年版,第21頁。既然印巴和解無望、構(gòu)建南亞聯(lián)合防御體系的構(gòu)想無法實現(xiàn),美國急需另辟蹊徑彌補南亞防務(wù)的薄弱環(huán)節(jié),以保持影響力和干預(yù)能力。此外,美國對中國在中印邊境戰(zhàn)爭中大獲全勝感到大為震撼,進而認定中國已成為“不可忽視的力量”。(19)Roger Hilsman,To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F.Kennedy,New York:Doubleday &Company,Inc.,1967,p.324.羅杰·希爾斯曼曾先后擔(dān)任肯尼迪政府的國務(wù)院情報和研究局局長、負責(zé)遠東事務(wù)的助理國務(wù)卿。這一強化了的“中國威脅”認知也推動美國開始采取措施以改變在印度洋缺乏實質(zhì)性軍事力量的局面。

在中印邊境戰(zhàn)爭期間,肯尼迪政府應(yīng)印度所請?zhí)峁┸娛略?其中尤為重要的是在11月從太平洋第七艦隊調(diào)派一艘航母前往印度洋,執(zhí)行防空任務(wù)以保護加爾各答。這艘航母在11月20日中國單方面宣布?；鹎耙恢瘪v留孟加拉灣。(20)Michael Brecher,“Non-alignment under Stress:The West and the India-China Border War”,Pacific Affairs,Vol.52,No.4 (Winter,1979-1980),pp.620-621.雖然這一行動展示了美國在沒有基地的情況下依然有能力向沿岸大陸投射武力,進而威懾中國以制衡它的陸上軍事行動,但在此過程中美國也發(fā)現(xiàn)缺乏必要海軍基地會嚴重制約它的行動:由于缺乏中轉(zhuǎn)站,美軍不得不長途跋涉來執(zhí)行對印空運援助。這一重要缺陷加深了美國軍方對在這片“海域及其周邊地區(qū)建立安全無障礙的著陸點”的迫切需求。(21)Monoranjan Bezboruah,The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.95.“戰(zhàn)略島嶼概念”及相應(yīng)的印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃愈發(fā)受到青睞。

在此情勢下,“憑海制陸”便成為可供美國選擇的決策思路。南亞次大陸形如一根刺入印度洋的錐子,其北緣頂著中國的青藏高原。美國可以借助機動性極強的海軍,以“恰當?shù)谋Σ渴鸷捅π袆印睂Α鞍渡鲜聭B(tài)施加遠遠超過其兵力規(guī)模的(政治和軍事)影響”。(22)[英]杰弗里·蒂爾著、史常勇譯:《海上戰(zhàn)略與核時代》,濟南出版社2021年版,第266頁。更重要的是,美國在印度洋上部署軍事力量可以避開印巴博弈造成的掣肘。

1963年初,美國軍方對迪戈加西亞的重視終于獲得了國務(wù)院、國防部和國家安全委員會等核心部門的廣泛認可。(23)參見[美]大衛(wèi)·韋恩著、張彥譯:《美國海外軍事基地:它們?nèi)绾挝：κ澜纭?第60頁。于是,美國著手研究通過在印度洋建立實質(zhì)性軍事存在以維護其戰(zhàn)略利益。同年4月25日,美國決策層舉行會議探討如何平衡對印、對巴政策。其間,國務(wù)卿迪安·臘斯克(Dean Rusk)試探性詢問在印度洋定期部署航母對當前政策是否有意義?國防部長羅伯特·麥克納馬拉(Robert S.McNamara)與海軍上將喬治·安德森(George Anderson)均表示可以安排航母訪問,若定期部署航母則超出美國的義務(wù)。(24)“Memorandum for the Record”,April 25,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,pp.564-565.是日,國務(wù)院正式指示駐英大使館:向英國政府提議兩國共同商討印度洋島嶼可能的戰(zhàn)略用途。(25)“Note from the Department of State to the British Embassy”,April 25,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,p.565.總之,鑒于南亞地區(qū)地緣格局變動及在該地區(qū)遭遇的外交和戰(zhàn)略困境,亦立足于在整個印度洋地區(qū)遏制社會主義國家和完善全球防務(wù)體系的需求,肯尼迪政府為提升美國在印度洋地區(qū)的軍事力量和干預(yù)能力而精心醞釀的早期印度洋戰(zhàn)略構(gòu)想,正趨于清晰化并被付諸實踐。

二、印度洋航母特遣隊計劃的籌劃與實施

在臘斯克提議部署航母后,1963年6月19日,國家安全委員會成員羅伯特·科默(Robert Komer)也向肯尼迪極力建議在印度洋部署一支小型特遣部隊。他分析稱,美國當前在印度洋地區(qū)正面臨展示潛在力量或?qū)嶋H作戰(zhàn)的需要,而深處大洋的航母的攻擊范圍可以到達足夠遠的內(nèi)陸地區(qū),從而覆蓋大部分受威脅的前沿區(qū)域,因此部署一支擁有常規(guī)火力的航母部隊有助于填補在該地區(qū)常規(guī)威懾力量的缺口,同時可以增強印、巴等沿岸國家領(lǐng)導(dǎo)人對美國能在必要時提供有效支援的信心。他強調(diào),由于對航母的巨額投資是固定的,將其中一些部署到最薄弱的地方實為靈活地重新配置“現(xiàn)有資產(chǎn)”以實現(xiàn)戰(zhàn)略意圖的好方法。況且,部署航母無需在陸地尋求昂貴且政治性難度高的基地權(quán)?？傊?“可移動、基于海洋的空中力量”能最大程度地發(fā)揮美軍優(yōu)勢,效果類似于此前在中印邊境戰(zhàn)爭期間向孟加拉灣派遣第七艦隊的軍艦所呈現(xiàn)的那樣。(26)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to President Kennedy”,June 19,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,pp.614-615.基于冷戰(zhàn)戰(zhàn)略需要、自身海軍冠絕列國的實力、海軍兵種的作戰(zhàn)優(yōu)勢、對在中印邊境戰(zhàn)爭中軍事援印的經(jīng)驗總結(jié),科默明確提出美國應(yīng)從現(xiàn)有艦隊抽調(diào)軍艦組建新的航母部隊部署到印度洋。這是后來印度洋航母特遣隊計劃的濫觴。

對于科默的主張,肯尼迪要求征求國防部的意見。(27)“Memorandum for the Record”,August 12,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.636.于是8月16日麥克納馬拉指示參聯(lián)會審查印度洋航母特遣隊計劃,并特別提醒后者在審查該問題時既可以視為處理美巴關(guān)系問題的一部分,也可以置于更廣泛的框架內(nèi)考慮。參聯(lián)會在9月25日正式做出結(jié)論:出于政治需要而在印度洋間歇性而非永久性部署航母是可行的。(28)“Memorandum from Secretary of Defense McNamara to the Chairman of the Joint Chiefs of Staff (Taylor)”,August 16,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.641.這一意見被國務(wù)院所吸納。

9月26日,國務(wù)院擬定出印度洋航母特遣隊計劃的詳細報告。國務(wù)院認為,當前在南亞乃至印度洋地區(qū),美國為應(yīng)對“中國威脅”亟須向印度洋部署軍事力量,這樣既有助于向該地區(qū)施加美國“穩(wěn)定和威懾”的影響力,也可在發(fā)生外部侵略或內(nèi)部沖突時縮短美國進行支援的反應(yīng)時間。國務(wù)院指出,確立在印度洋的軍事存在先例有助于美國更為靈活地處理危機,即使只是間歇性存在。國務(wù)院的設(shè)想是:兼具核打擊和常規(guī)軍事打擊能力的航母特遣隊是實現(xiàn)美國在印度洋安全和防衛(wèi)目標的最具靈活性和最有效之手段,它將承擔(dān)起保護該地區(qū)的?？战煌ň€和向友軍提供軍事支援的任務(wù),并通過精心策劃的訪問和?？坑《妊蟮貐^(qū)的港口展示美國存在。通過將該航母部隊命名為“印度洋艦隊”并令其四處巡航,以“可視、可靠和大規(guī)模的存在”形成永久性部署的假象,進而實現(xiàn)美國在該地區(qū)的“近期和遠期政策目標”。(29)“Discussion Paper in Preparation for a Planning Group Meeting Regarding Means to Strengthen the U.S.Security Posture in the Indian Ocean Area”,September 26,1963,USDDO,CK2349711323.該報告的提出表明美國意欲通過在印度洋間歇性部署航母特遣隊徹底改變以往它在該地區(qū)缺乏穩(wěn)定、實質(zhì)性的威懾力量局面。畢竟美國先前只是派遣航母和其他艦只赴印度洋友好巡航、參加中央條約組織的演習(xí)。(30)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.1963年11月美國國務(wù)院和國防部聯(lián)合籌劃印度洋航母特遣隊的首次巡航,初步?jīng)Q定以6個月為一個周期,間歇性地派遣航母部隊開赴印度洋執(zhí)行為期2個月左右的任務(wù)。(31)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.這一計劃的制定標志著美國在印度洋建立軍事存在問題上邁出了從構(gòu)想到實踐的關(guān)鍵一步。

同年11月,肯尼迪遇刺身亡,副總統(tǒng)林登·約翰遜代行總統(tǒng)職權(quán)。美國決策層的變動并未打亂印度洋航母特遣隊的準備工作。美國政府緊鑼密鼓地評估中、蘇、英等大國可能的反應(yīng)(32)“China,People’s Republic of the Creation of the Indian Ocean Task Force is Unlikely to Result in a Revision of Military Policy”,December 10,1963,USDDO,CK2349363062;“USSR will be Concerned over the Deployment of the Indian Ocean Task Force”,December 6,1963,USDDO,CK2349357508;“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,USDDO,CK2349723545.,又向駐印度洋沿岸各國的大使館詢問當?shù)貒覍Υ说姆磻?yīng)和美國需要注意的事項,并于1964年2月完成評估。(33)參見“Country-by-country Assessment of Reactions to Increased U.S.and British Military Presence in the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349719810.其中,美國尤為關(guān)注印度的態(tài)度,因為這關(guān)乎到“美印關(guān)系和美國在次大陸政策的未來”。(34)“Possible Establishment of the IOTF and its Effects on US-Indian Relations”,November 12,1963,USDDO,CK2349357503.美國駐印使館官員分析認為,印度的態(tài)度在很大程度上取決于蘇聯(lián)反應(yīng)的影響而非中國的“尖銳”反應(yīng)。(35)“Possible Establishment of the IOTF and its Effects on US-Indian Impact on US-Indian Relations”,November 14,1963,USDDO,CK2349357505.不言而喻,美、蘇、中、印在南亞乃至整個印度洋地區(qū)錯綜復(fù)雜的多邊互動深刻影響著美國航母特遣隊計劃的決策與實施。

在實施印度洋航母特遣隊計劃的最初階段,美國頗為謹慎。12月5日,國務(wù)院決定取消“印度洋航母特遣隊”這一稱謂,因為該名稱可能將美國的軍事存在與特定的地理區(qū)域聯(lián)系起來。(36)“In a Cable to Selected U.S.Embassies,Secretary of State Dean Rusk Provides Background Information Concerning the Introduction of U.S.Aircraft Carriers to the Indian Ocean Area”,December 5,1963,USDDO,CK2349567980.同時,美國駐蘇使館和駐香港領(lǐng)事館都強烈建議通過加強渲染“中國威脅”來轉(zhuǎn)移區(qū)域內(nèi)各國注意力和為美國的行動辯護。(37)“USSR will be Concerned over the Deployment of the Indian Ocean Task Force”,December 6,1963,USDDO,CK2349357508;“China,People’s Republic of the Creation of the Indian Ocean Task Force is Unlikely to Result in a Revision of Military Policy”,December 10,1963,USDDO,CK2349363062.駐蘇大使館和駐港領(lǐng)事館的提議與駐印大使館的分析異曲同工,均基于印蘇、印中關(guān)系現(xiàn)狀,為取得印度支持,選擇具體打出“中國威脅”的旗號,而不是泛指整個社會主義陣營。美國的謹慎可見一斑。

然而,突如其來的一個插曲使美國不得不對巡航計劃稍作調(diào)整。1963年12月9日,《華盛頓郵報》在美國官宣前披露了這一計劃。(38)張愿:《1964年美軍首次印度洋部署的歷史考察》,《邊界與海洋研究》2019年第1期。印度政府為此承受了極大的國內(nèi)外輿論壓力。(39)“U.S.Naval Deployment in Indian Ocean Area”,December 16,1963,USDDO,CK2349357527.為了保持自身作為不結(jié)盟大國的聲望,印度政府授意駐美大使尼赫魯(B.K.Nehru)于12月24日向美國表明反對立場,但保證會在公開場合保持克制,以免“損害美國在亞非不結(jié)盟國家中的聲譽”。(40)“Discussion of Indian Objections to the Establishment of the IOTF”,December 24,1963,USDDO,CK2349357539.同時,印度還非正式地要求美國印度洋航母特遣隊首次巡航時不要訪問印度港口。(41)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.當然,這一插曲既沒有阻礙美、印在遏制中國問題上相向而行,也沒有對航母特遣隊計劃造成實質(zhì)性破壞。負責(zé)向印、巴解釋特遣隊計劃的參聯(lián)會主席麥克斯韋·D.泰勒(Maxwell D.Taylor)在訪印后,確信印度希望加入遏制中國的“區(qū)域安全共同體”。(42)“Telegram from the Embassy in India to the Department of State”,December 19,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.722.這對美國而言是個利好消息。總體而言,華盛頓相信印度的反應(yīng)并非其“基本態(tài)度”,而是受到“次大陸的痛苦和糾纏的政治”的影響。(43)“Discussion Paper Regarding Pakistani and Indian Criticism over the Proposed U.S.Deployment of a Carrier Task Force to the Indian Ocean Area”,n.d.,USDDO,CK2349723545.這一判斷增加了美國派遣航母特遣隊巡航印度洋的信心。不過,美國政府最終還是決定不訪問印度港口。

1964年3月19日,約翰遜批準臘斯克關(guān)于將該特遣隊命名為“協(xié)和中隊”(Concord Squadron)的提議和巡航安排,以此作為美國在該地區(qū)部署重要軍事力量的第一階段,并要求國務(wù)院制定并提交定期間歇性的部署計劃,他宣稱在對美國具有重要戰(zhàn)略意義的印度洋運用機動的?？樟α渴亲詈线m的選擇。3月21日,這一決策被傳達給所有部門。(44)“National Security Action Memorandum No.289”,March 19,1964,FRUS,1964-1968,vol.21,Washington:United States Government Printing Office,2000,p.90.印度洋航母特遣隊的首秀蓄勢待發(fā)。

4月4日,“協(xié)和中隊”的巡航正式開始。就目標而言,印度洋航母特遣隊計劃肩負著以威懾中國為主的多重任務(wù),包括約束和穩(wěn)定印巴局勢(45)“Discussion Paper in Preparation for a Planning Group Meeting Regarding Means to Strengthen the U.S.Security Posture in the Indian Ocean Area by Providing for a U.S.Military Presence with a Carrier Task Force in the Bay of Bengal”,September 26,1963,USDDO,CK2349711323.、加強美印之間以遏制中國為主題的互信和對話(46)“Possible Establishment of the IOTF and its Effects on US-Indian Impact on US-Indian Relations”,November 14,1963,USDDO,CK2349357505.、展現(xiàn)美國在南亞的防御姿態(tài)(47)“Telegram from the Department of State to the Embassy in India”,December 19,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,p.707.,等等。誠然,從直觀上看,這次巡航由于未能訪問印度港口或許可以被視為“失敗的預(yù)演”,未能達到“預(yù)期的政治效果”(48)張愿:《1964年美軍首次印度洋部署的歷史考察》,《邊界與海洋研究》2019年第1期。,但從長時段審視,“協(xié)和中隊”首次巡航不僅標志著美國軍事力量“斷斷續(xù)續(xù)但定期進入該地區(qū)的政策的開始”(49)Gary Sick,“The Evolution of U.S.Strategy Toward the Indian Ocean and Persian Gulf Regions”,p.54.,還為美國在印度洋部署實質(zhì)性而非象征性軍事力量開啟先例。這也表明在美國的全球戰(zhàn)略中,印度洋開始褪去“邊緣地帶”的標簽?？傊?這是美國印度洋戰(zhàn)略在奠基階段的重要內(nèi)容。

從1965年開始,美國大幅調(diào)整對越政策,不斷加大對越南局勢的干預(yù)。(50)參見潘一寧:《中美在印度支那的對抗(1949—1973)》,中山大學(xué)出版社2011年版,第201—215頁。從全球視野觀之,越南在美國的冷戰(zhàn)棋局中的地位愈發(fā)凸顯,進而影響美國在全世界的戰(zhàn)略布局。在此形勢下,美國可投入到印度洋地區(qū)的戰(zhàn)略資源受到了限制。美國因日益陷入越南戰(zhàn)爭,大量海軍航母被占用而無法如期實施原定在印度洋定期間歇性部署航母部隊的計劃。(51)Kimbriel Armistead Mitchell,American Strategic Policy for the Indian Ocean,1970-1980,London School of Economics and Political Science,Ph.D.Dissertation,2014,p.17.

三、美英互動與印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃

揆諸前文,早在50年代,美國軍方就謀求在印度洋獲取戰(zhàn)略島嶼并將其打造成戰(zhàn)略支點以確保美國在印度洋地區(qū)的優(yōu)勢地位。在謀劃印度洋航母特遣隊計劃的同時,美國也將印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃提上日程,并選擇英國作為合作對象和突破口。這既是因為美國軍方相中的迪戈加西亞等島嶼處于英國殖民統(tǒng)治之下,也是基于英美特殊關(guān)系。1963年4月25日,美國國務(wù)院指示駐英使館向英國政府提議,兩國政府派出軍事和民事代表,會商開發(fā)印度洋上某些具有戰(zhàn)略用途的島嶼,地點可在華盛頓或倫敦,必要時可在被選中的島嶼。美方稱,美、英在戰(zhàn)略規(guī)劃層面對印度洋島嶼基地建設(shè)進行協(xié)調(diào),有利于保持西方在印度洋長期立足,因此希望與英方探討所有與軍事和技術(shù)有關(guān)的聯(lián)合計劃。在此基礎(chǔ)上如能制定出可行、互利的方案,那么兩國政府可就基地選址的政治問題進行更高級別的討論。(52)“Note from the Department of State to the British Embassy”,April 25,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,p.565.

英方的態(tài)度頗為曖昧。英國在7月29日復(fù)文中表示歡迎美國派代表來倫敦共商印度洋島嶼的戰(zhàn)略用途,以此作為初始階段的工作,同時提出一項諒解,即討論并不等于兩國政府采取行動的預(yù)先承諾,并希望美國能事先提供相關(guān)計劃。(53)“Note from the British Embassy to the Department of State”,July 29,1963, FRUS,1961-1963,vol.19,p.624.美國國防部為了有針對性地擬定相關(guān)計劃,以便在英美會談中對擬定島嶼展開“實質(zhì)性”討論,催促國務(wù)院盡快征求英國同意美國派遣勘察小組訪問迪戈加西亞,以印證它是否適合建造通信站——軍方認為在此處建立通信站能整體提高美國在整個印度洋的通信能力。此時,國務(wù)院基于美國同印度、巴基斯坦、斯里蘭卡的政治軍事關(guān)系,已經(jīng)排除與這些國家協(xié)商以求在它們的領(lǐng)土上建設(shè)基地的可能性,故也贊同迪戈加西亞是建立通信站的不二之選。然而,英國殖民部以需要征求毛里求斯和塞舌爾(54)美國擬定的幾個島嶼大部分是英國殖民統(tǒng)治下的毛里求斯和塞舌爾的一部分。的意見為由,拒絕美國派遣調(diào)查工作組前往迪戈加西亞實地勘測的請求。(55)“Telegram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom”,August 23,1963,FRUS,1961-1963,vol.19,pp.653-654.可以說,英美最初的接觸并不是很順利。美國只得依據(jù)現(xiàn)有資料草擬計劃。

1964年1月21日,應(yīng)英方的要求,美國國務(wù)院把國防部制定的印度洋區(qū)域防務(wù)草案遞交給英國政府。該草案稱,雖然自戰(zhàn)后以來英國一直保衛(wèi)著這個地區(qū),但有必要研究如何完善西方在印度洋的軍事存在,以應(yīng)對面臨的種種威脅。美國參與印度洋防務(wù)的主要目標是保障該地區(qū)免受中國、蘇聯(lián)統(tǒng)治和確保地區(qū)總體穩(wěn)定。鑒于美國無法在印度洋沿岸國家的內(nèi)陸戰(zhàn)略要地獲得基地,國防部特別希望能夠利用英國掌控下戰(zhàn)略位置突出的印度洋島嶼,從而讓美國“在緊急事態(tài)下”能及時使用島嶼設(shè)施而無需額外的政治談判,也無需再歷經(jīng)長途航線。(56)“Airgram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom”,January 21,1964,FRUS,1964-1968,vol.21,pp.83-86.由此觀之,印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃與印度洋航母特遣隊計劃相輔相成,都服務(wù)于美國在印度洋建立起長期可靠的軍事存在,以保持對該地區(qū)的威懾力和影響力。

1964年2月25日至27日,英、美正式在倫敦舉行磋商,主要圍繞在印度洋的防務(wù)利益和目標島嶼的相關(guān)事務(wù)展開討論。美方重申,美國參與印度洋的防務(wù)旨在改善在印度洋的軍事態(tài)勢,絕非取代英國;其具體目標是在英國殖民統(tǒng)治下的迪戈加西亞、阿爾達布拉和澳大利亞在東印度洋的領(lǐng)地科科斯/基林群島(Cocos/ Keeling)等島嶼上安裝軍事通信和技術(shù)設(shè)施以及簡易的基地設(shè)施,最終目標是在印度洋中心地帶建立一個主要基地、在東西兩側(cè)建立一些支持設(shè)施,以便美軍視具體情況從東西兩面選擇最佳路線進入印度洋。(57)“Summary of a U.S.-British Discussion Concerning U.S.Defense Interests in the Indian Ocean Area”,February(具體日期不詳),1964,USDDO,CK2349719785.

英國贊成美國介入印度洋的動機和目標。最終,雙方達成一系列共識,其中尤為關(guān)鍵的是,英國認同了美國提出的在印度洋打造以迪戈加西亞、阿爾達布拉和科科斯/基林群島為核心的“戰(zhàn)略三角”概念,并且基本贊成相關(guān)安排,諸如由英國負責(zé)獲取擬定島嶼的土地所有權(quán)、安置原島上住民及賠償費用,美國則承擔(dān)島嶼設(shè)施建設(shè)和維護等費用,兩國共享設(shè)施等。(58)“Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Politico-Military Affairs (Kitchen) to Secretary of State Rusk”,March 3,1964,FRUS,1964-1968, vol.21,pp.87-88;pp.87-89.不過雙方仍在一些細節(jié)上存在技術(shù)性分歧,如雖然美、英都認可為控制西印度洋而建的航空中轉(zhuǎn)站的最佳選址是阿爾達布拉,但美方表示尚需進一步審查。(59)“Summary of a U.S.-British Discussion Concerning U.S.Defense Interests in the Indian Ocean Area”,February(具體日期不詳),1964,USDDO,CK2349719785.總之,美國大致實現(xiàn)了既定目標,對此次會議頗感滿意。會后,負責(zé)政治—軍事事務(wù)的副助理國務(wù)卿杰弗里·基欽(Jeffrey Kitchen)認為,盡管在此次磋商中,對于“戰(zhàn)略三角”的具體規(guī)劃除了明確在迪戈加西亞建設(shè)通信站,美國并未對其他島嶼提出清晰的建設(shè)方案,但總體而言英方對美方的設(shè)想樂見其成,愿意在照顧到自身利益的情況下盡可能地與美國進行合作。為此,他敦促國務(wù)卿臘斯克同意上述提議,以便美國政府迅速推進工作。(60)“Memorandum from the Deputy Assistant Secretary of State for Politico-Military Affairs (Kitchen) to Secretary of State Rusk”,March 3,1964,FRUS,1964-1968, vol.21,pp.87-88;pp.87-89.隨后美國政府趁熱打鐵。國務(wù)院于3月5日、國防部和參聯(lián)會于4月21日批準了上述建議。(61)“Summary of Discussions Regarding a Joint U.S.-British Agreement Involving the Development of a Strategic Triangle of Air and Harbor Facilities on the Indian Ocean Islands”,n.d.,USDDO,CK2349540748.

7月15日,臘斯克向約翰遜總統(tǒng)匯報美英會談與國務(wù)院和軍方的相關(guān)決定時指出,軍方的戰(zhàn)略意圖是通過在迪戈加西亞、阿爾達布拉和科科斯/基林群島等島嶼上建設(shè)相關(guān)軍事設(shè)施,從而在印度洋形成“一個配備了簡易航空和港口設(shè)施的戰(zhàn)略三角”,作為對印度洋沿岸的現(xiàn)有基地和設(shè)施的補充,并將拓展美國對沿岸大陸承諾的深度。此外,美、英就印度洋進行戰(zhàn)略規(guī)劃和軍事合作還有助于“鼓勵英國維持在蘇伊士以東的軍事力量”。(62)“Memorandum from Secretary of State Rusk to President Johnson”,July 15,1964,FRUS,1964-1968,vol.21,pp.91-92.負責(zé)國際安全事務(wù)的助理國防部長約翰·麥克諾頓(John T McNaughton)后來進一步強調(diào)“戰(zhàn)略三角”的戰(zhàn)略價值:將為美國“提供通過太平洋或大西洋進入印度洋周邊任何地區(qū)的通道”。(63)“Letter from the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McNaughton) to Secretary of Defense McNamara”,June 12,1965, FRUS,1964-1968,vol.21,p.95.至此,美國的印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃大致成型。

但此后美國對建設(shè)該戰(zhàn)略三角的投入因為各種因素影響有所延遲。1965年美國因通信衛(wèi)星的發(fā)展而取消了在迪戈加西亞建設(shè)通信站的計劃,但特地向英國強調(diào)取消計劃并不意味失去在印度洋擴大軍事存在的興趣。(64)“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy)”,October 15,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.98.同時,出于鼓勵英國承擔(dān)更多責(zé)任的考慮,1965年6月國防部和國務(wù)院均決定由英國主導(dǎo)阿爾達布拉的設(shè)施建設(shè)工作,拒絕了參聯(lián)會和空軍部長的提議,即把在該島的工程資金納入1967財政年度預(yù)算和主動承擔(dān)建設(shè)工程,并強調(diào)“只有在英國需要資助時,美國才會提供支持以換取設(shè)施使用權(quán)”。(65)“Letter from the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McNaughton) to Secretary of Defense McNamara”,June 12,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.95;“Memorandum from Secretary of Defense McNamara to the Secretary of the Air Force (Zuckert)”,June 14,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.97.后來,生態(tài)學(xué)界以阿爾達布拉島嶼上分布有珍稀物種為由強烈反對在島上建立機場,美、英遂放棄在該島嶼建設(shè)軍事設(shè)施。(66)梁丙添:《迪戈加西亞的風(fēng)云》,《世界知識》1985年第6期,第16頁。

值得強調(diào)的是,美國雖有上述具體政策調(diào)整,但未改變已經(jīng)確立的在印度洋發(fā)展實質(zhì)性且具威懾力的軍事存在的戰(zhàn)略決心和方針。根據(jù)倫敦會談商定的意見,英國首先通過談判、補償?shù)仁侄?把這些島嶼從原所屬國分離出來,借此取得了擬議島嶼的所有權(quán)(67)包括毛里求斯的迪戈加西亞島和塞舌爾的阿爾達布拉島、法夸爾島(Farquhar)和德羅什島(Ile des Roches)?！癇ackground Information on U.S.-British Negotiations Regarding Cost Sharing for the Construction of British Military Facilities in some of the Indian Ocean Islands”,n.d.,USDDO, CK2349719805.,后又于1965年11月10日宣布將它們組成英屬印度洋領(lǐng)地(British Indian Ocean Territory)。1966年12月30日,美、英在倫敦簽署關(guān)于將擬議印度洋島嶼用于防務(wù)用途的協(xié)議(68)“Availability of Certain Indian Ocean Islands for Defense Purposes”,United States Treaties and Other International Agreements,vol.18,part I,1967,U.S.Government Printing Office,1968,pp.28-42.,為日后美英印度洋防務(wù)對話確立了協(xié)商框架,也為兩國后來長期建設(shè)印度洋島嶼基地設(shè)施提供了法理依據(jù)。(69)美國軍方曾試圖在1964財政年度預(yù)算中列入印度洋島嶼通信站建設(shè)經(jīng)費,因缺乏明確的土地權(quán)而遭到國會駁回?！癓etter from the Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs (McNaughton) to Secretary of Defense McNamara”,June 12,1965,FRUS,1964-1968,vol.21,p.95.正如學(xué)者所言:“英屬印度洋領(lǐng)地本身是一個美國的概念,其主要目的是確保西方未來在軍事上能暢通無阻地使用這些處在戰(zhàn)略位置的島嶼”。(70)Monoranjan Bezboruah, The United States Strategy in the Indian Ocean,1968-1976,p.364.至此,美國為印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃的開啟完成了關(guān)鍵性的一步:“戰(zhàn)略島嶼概念”從設(shè)想、推演中的“術(shù)語”已脫胎成切實可行的戰(zhàn)略依據(jù),進而為其在印度洋的實質(zhì)性軍事存在奠定了堅實基礎(chǔ)。1967年,“戰(zhàn)略島嶼概念”被參聯(lián)會正式確定為美國在南半球的政策指導(dǎo)原則之一。(71)“Memorandum from the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara”,July 25,1967,FRUS,1964-1968,vol.21,p.106.

結(jié) 語

20世紀50年代中期,鑒于美國在印度洋缺少軍事威懾能力來應(yīng)對社會主義國家在印度洋地區(qū)的力量,美國軍方提出了“戰(zhàn)略島嶼概念”,力主通過在具有戰(zhàn)略價值的印度洋島嶼建設(shè)基地,獲得支撐美國在印度洋軍事存在的戰(zhàn)略支點,從而確保美國在印度洋地區(qū)的長期戰(zhàn)略優(yōu)勢。然而,由于印度洋在當時美國的全球戰(zhàn)略中處于“邊緣”地位,這一戰(zhàn)略構(gòu)想在之后相當長的時間內(nèi)未能付諸實施。

中國在中印邊境戰(zhàn)爭中的勝利加劇了美國對“中國威脅”的認知,在戰(zhàn)爭期間軍事援印的體驗令美國對在印度洋地區(qū)缺少可靠的軍事存在及必要設(shè)施的現(xiàn)狀更心憂如焚,也擔(dān)憂日后因應(yīng)類似問題會力不從心。與此同時,既定的印巴聯(lián)防南亞政策也陷入難以為繼的困境。雪上加霜的是,英國作為印度洋地區(qū)的傳統(tǒng)保護者正在逐步實施戰(zhàn)略收縮。這些主客觀因素驅(qū)使美國想方設(shè)法改善在印度洋地區(qū)的軍事“弱勢”地位。1963年至1966年,美國雙管齊下,一方面籌劃并實施印度洋航母特遣隊計劃,并踏上了在印度洋部署實質(zhì)性軍事力量而非象征性軍事力量的新征程;另一方面推行印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃,穩(wěn)步推進美、英在印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)上的合作,從而令美國得以在日后名正言順地在印度洋打造戰(zhàn)略島嶼軍事支點。質(zhì)言之,在美國早期的印度洋戰(zhàn)略構(gòu)思里,印度洋航母特遣隊計劃和印度洋戰(zhàn)略島嶼開發(fā)計劃猶如一枚硬幣的兩面,密不可分,均以遏制社會主義陣營、保障自身地緣戰(zhàn)略優(yōu)勢作為決策目標,也構(gòu)成了該戰(zhàn)略奠基時期的核心內(nèi)容。

縱觀這兩項計劃從醞釀到推行,美國的決策和行動承接了“戰(zhàn)略島嶼概念”及相應(yīng)的戰(zhàn)略構(gòu)想,也開啟逐步深入印度洋、展開全面戰(zhàn)略布局的新階段,并且自始至終深受國際格局和亞太地緣形勢演變的影響。沿著這一軌跡,美國在70年代進一步明晰了在印度洋的戰(zhàn)略框架,印度洋逐漸從美國全球戰(zhàn)略的邊緣往中心移動。值得指出的是,作為一項新生的區(qū)域安全戰(zhàn)略框架,美國的印度洋戰(zhàn)略從產(chǎn)生之初就以應(yīng)對未來局勢可能發(fā)生的變動為著眼點。盡管由于美國關(guān)注的是印度洋地區(qū)中的關(guān)鍵子區(qū)域,該戰(zhàn)略涵蓋的地理范圍常常會因美國在不同時期在該區(qū)域的優(yōu)先事項之變動而有所調(diào)整,但這并不意味著美國在印度洋地區(qū)的戰(zhàn)略發(fā)生了重大變化和斷裂。在后冷戰(zhàn)時代,隨著亞洲局勢的巨變和“重返亞太”方針的確立,美國逐步從更廣闊的地緣政治空間,即印度洋——太平洋地區(qū),審視大國博弈,并塑造出政治戰(zhàn)略意涵豐富的“印太概念”,其中融入了其在印度洋戰(zhàn)略起源時期的歷史經(jīng)驗和戰(zhàn)略思想。印度洋由此成為美國在全球視野下進行宏大的地緣博弈和戰(zhàn)略競爭的舞臺。毋庸諱言,在這個舞臺上,由于蘇聯(lián)不復(fù)存在,美國視中國為主要乃至首要的競爭對手。