梅子凡 李海軍 王芳 魏文 謝文剛 龍思杰

摘 要：伴隨城市化進程加快，環(huán)境衛(wèi)生設施面臨著鄰避矛盾突出、土地空間約束緊、規(guī)劃落地難等一系列問題。在全面推進生活垃圾分類工作的背景下，如何構建好垃圾分類收運處理處置系統(tǒng)，是當前各城市治理工作的重點和難點。通過調研，分析總結上海、深圳和廣州等超大城市在環(huán)境衛(wèi)生治理方面的先進經(jīng)驗，針對環(huán)境衛(wèi)生設施規(guī)劃布局、建設運營和治理保障等環(huán)節(jié)，提出超大城市環(huán)境衛(wèi)生設施規(guī)劃建設和管理建議，以期為其他城市垃圾分類治理和環(huán)境衛(wèi)生品質提升提供借鑒。

關鍵詞：生活垃圾分類；環(huán)境衛(wèi)生；環(huán)衛(wèi)設施；專項規(guī)劃；超大城市

中圖分類號：TU993；X799.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

0 引 言

當前，我國正處于社會發(fā)展轉型時期，環(huán)境衛(wèi)生（以下簡稱“環(huán)衛(wèi)”）作為政府公共服務的重要組成部分，其設施建設是推進生態(tài)文明建設、保障城鎮(zhèn)正常運行的重要物質基礎，需主動順應轉型趨勢[1]。一方面，國土空間規(guī)劃體系面臨重構，各地正在開展新一輪面向2035年的國土空間規(guī)劃編制工作，市政基礎設施規(guī)劃作為新一輪大城市總體規(guī)劃的重要組成部分，其規(guī)劃思維、規(guī)劃方法也需轉型，以適應當前規(guī)劃編制的需要[2]；另一方面，在環(huán)衛(wèi)設施選址、建設和運行中引發(fā)的沖突是我國城市建設中社會矛盾的主要來源之一[3]，部分地區(qū)還面臨著環(huán)衛(wèi)設施空間約束緊、規(guī)劃落地難等矛盾，因此，在環(huán)衛(wèi)設施的建設與管理過程中，需遵循現(xiàn)代化治理理念，提高設施建設運營管理水平，實現(xiàn)從“鄰避”到“鄰利”的轉變[4]。

“十四五”期間，全國生活垃圾分類和處理設施建設進入關鍵時期，如何推進環(huán)衛(wèi)基礎設施規(guī)劃建設實施，完善城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)治理長效機制，助力城市高質量發(fā)展，是當前各地城市發(fā)展所面臨的重要問題之一。以上海、深圳和廣州為例，分析總結超大城市在環(huán)衛(wèi)設施規(guī)劃、建設和管理方面的經(jīng)驗，為其他城市環(huán)衛(wèi)治理提供借鑒。

1 典型超大城市的環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設管理概況

1.1 上海市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設

1.1.1 建立市、區(qū)分級的環(huán)衛(wèi)規(guī)劃編制體系

上海市構建了市、區(qū)兩級環(huán)衛(wèi)規(guī)劃體系，通過目標、指標和空間布局的傳導，構建層級分明的環(huán)衛(wèi)設施系統(tǒng)，為各類環(huán)衛(wèi)設施的建設提供充分的規(guī)劃依據(jù)。市級環(huán)衛(wèi)設施專項規(guī)劃明確全市環(huán)衛(wèi)設施系統(tǒng)全面發(fā)展的總體方向和目標指標，包括生活垃圾收集從混合收集向分類收集發(fā)展，運輸從散裝向中轉壓縮、集裝化發(fā)展，處置從單一填埋向多元處置發(fā)展，尋求濕垃圾處理及建筑垃圾資源化利用取得突破性進展，填埋從原生垃圾向殘渣填埋發(fā)展，重點解決垃圾處理處置系統(tǒng)和大型轉運設施規(guī)劃布局。區(qū)級規(guī)劃落實市級規(guī)劃指標控制要求，重點解決垃圾轉運站點、環(huán)衛(wèi)車輛停保場、環(huán)衛(wèi)工人作息間等設施布局。

1.1.2 推進終端處理設施建設與收運系統(tǒng)提檔升級

在垃圾處理設施建設方面，上海市現(xiàn)狀生活垃圾總量約30 000 t/d左右，其中干垃圾約16 000 t/d，濕垃圾約9 000 t/d，其他為可回收物和有害垃圾[5]。為解決原生生活垃圾零填埋、垃圾分類帶來的濕垃圾處理能力缺口及殘渣焚燒等問題，已開展了29 000 t/d的焚燒設施和9 000～12 000 t/d的濕垃圾處理設施等相關配套工程的建設，總能力達到40 000 t/d左右，富余能力約10 000 t/d，通過留足焚燒處理能力來滿足濕垃圾、部分建筑垃圾、污泥應急等處置需求。在垃圾轉運設施建設方面，大力推進集中式規(guī)?；者\體系建設，通過整合能力不足、品質偏低的小型轉運站，推動各區(qū)分別建設一座大型轉運設施，同步配套小區(qū)垃圾收集屋或者小型壓縮站，提高收運系統(tǒng)品質和效率。

1.1.3 強化垃圾分類收集屋規(guī)劃審批與垃圾處理收費管理工作

上海市重點加強對小區(qū)配套垃圾收集屋的驗收管理，在機制上增加市綠化和市容管理局參與小區(qū)規(guī)劃方案圖紙審批、驗收管理工作的環(huán)節(jié)，實現(xiàn)垃圾收集屋的規(guī)劃前置和建設落實，避免后期矛盾。2004年上海市開始垃圾處理收費工作（僅對企業(yè)單位）[6]，制定了垃圾收費上限標準，即按240 L標準桶計費的方式收費，由收運單位和垃圾產(chǎn)生單位進行協(xié)商制定垃圾收費標準，并設置第三方垃圾收費中心進行專門收費，保證收費透明化。目前，正在研究出臺定額管理、超額加收辦法，進一步促進垃圾減量化。

1.2 廣州市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設

1.2.1 建立“戰(zhàn)略規(guī)劃+建設規(guī)劃”環(huán)衛(wèi)規(guī)劃體系

廣州市于2015年組織編制了《廣州市生活垃圾收運處理系統(tǒng)戰(zhàn)略規(guī)劃（2016—2035）》，作為環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的綱要性文件，不單獨編制環(huán)衛(wèi)設施專項規(guī)劃，后續(xù)通過每五年的建設規(guī)劃對系統(tǒng)布局予以不斷優(yōu)化和完善，同時結合近期環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)發(fā)展需求，明確環(huán)衛(wèi)項目實施計劃，統(tǒng)籌推進具體環(huán)衛(wèi)設施規(guī)劃落地。

1.2.2 推進示范標桿循環(huán)產(chǎn)業(yè)園和垃圾收集點裝配式改造

廣州市現(xiàn)有7個循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，均基于原7個垃圾焚燒設施，通過高標準設計、高標準建設、高標準運行成為示范工程。其中福山循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園是目前國內設計處理規(guī)模最大、處理垃圾類別最齊全的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，占地面積約106.67 hm2，總投資約110億元，生活垃圾總處理規(guī)模約1.26萬t/d[7]，邀請國內一流建筑設計大師進行園區(qū)建筑和景觀設計，首創(chuàng)將垃圾焚燒發(fā)電廠的煙囪作為工業(yè)旅游觀光塔，每年組織公務員和中小學生赴園區(qū)進行科普學習，充分發(fā)揮標桿引領作用，在后續(xù)其他垃圾處理設施實施過程中基本沒有出現(xiàn)鄰避矛盾。此外，廣州市開展了露天垃圾收集點集中整治提升工程，出臺了露天收運點作業(yè)管理辦法，并將露天收運點整治納入民生實事，以“路不見桶、桶要入房”為原則，對于具備一定用地空間的垃圾收集點，采用裝配式一體化建筑夜間改造作業(yè)的方式實現(xiàn)垃圾收集點面貌脫胎換骨，避免了因建設施工周期過長造成的鄰避矛盾。

1.2.3 構建垃圾分類考核管理制度和智慧管理平臺

為加快形成垃圾分類長效機制，廣州市構建了“1+2+3+N”的垃圾分類建設管理考核制度。“1”指垃圾分類管理條例，“2”指垃圾分類獎勵辦法和考核辦法，“3”指低值可回收物管理辦法、終端處理分類計量辦法、生態(tài)補償辦法，“N”指各行業(yè)和農(nóng)村垃圾分類指引。同時開展了智慧城市管理平臺建設工作，對垃圾轉運站、運輸車輛、保潔區(qū)域進行智能管理控制，并納入相關標準、規(guī)范等信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)字化管理。

1.3 深圳市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設

1.3.1 探索深圳都市圈跨區(qū)域協(xié)同規(guī)劃

深圳市已編制完成《深圳市環(huán)境衛(wèi)生設施總體規(guī)劃（2019—2035）》，規(guī)劃充分銜接都市圈一體化發(fā)展戰(zhàn)略，按照“垃圾分類治理+焚燒處理兜底”的思路，在深汕特別合作區(qū)規(guī)劃預留一處大型循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以實現(xiàn)未來區(qū)域內的垃圾統(tǒng)籌調配和應急處理[8]，構建韌性安全的垃圾處理處置體系。

1.3.2 出臺系列環(huán)衛(wèi)配套設施標準和指引

目前，深圳市已建成900余座垃圾轉運站，服務半徑約1 km，日均轉運能力30 t。為進一步提升垃圾轉運設施品質，深圳市出臺《深圳市生活垃圾轉運站改造工程技術指引》，采用美化建筑外觀、優(yōu)化地面防滲和排水系統(tǒng)、低噪密閉的高性能壓縮設備、完善除臭設施設備等方式，2017—2020年對全市約90%以上的垃圾轉運站、公廁等環(huán)衛(wèi)設施進行全面改造提升，同時出臺《公共廁所建設規(guī)范》《深圳市公共廁所設計應用指引》等標準規(guī)范，對公廁外觀、功能、人性化設施均提出了指引，并且每座公廁設計方案均需通過專家、區(qū)級和市級層層把關，確保從源頭保障公廁品質。

1.3.3 創(chuàng)新環(huán)衛(wèi)指數(shù)測評考核制度

自2017年起深圳市建立了環(huán)衛(wèi)指數(shù)測評制度，頒布了《環(huán)境衛(wèi)生指數(shù)測評手冊》，內容包括環(huán)衛(wèi)設施、廣場、街道、公廁等12類場所的評分指標。通過第三方專業(yè)調查機構每月對各區(qū)各街道進行抽樣考核評分并進行全市通報，直接與干部任用考核相掛鉤，促進環(huán)衛(wèi)設施建設管理水平提升。

2 超大城市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃建設管理經(jīng)驗總結

表1總結了上海、廣州、深圳三市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃、建設和管理等方面的思路和做法，可以分析得出以下內容。

在規(guī)劃編制方面，注重市、區(qū)兩級規(guī)劃體系構建。通過市、區(qū)兩級規(guī)劃明確中長期大型環(huán)衛(wèi)設施建設發(fā)展方向和格局，并通過區(qū)級規(guī)劃配合實現(xiàn)中小型環(huán)衛(wèi)配套設施的空間格局不斷優(yōu)化，更好地推進各個環(huán)節(jié)的環(huán)衛(wèi)設施建設；同時，為未來發(fā)展充分預留彈性空間，通過預留環(huán)衛(wèi)設施戰(zhàn)略發(fā)展用地，形成更加韌性完善的環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)。

在建設實施方面，注重垃圾處理系統(tǒng)韌性。通過適度超前的開展末端垃圾處理設施的集中性建設，留足設施彈性，實現(xiàn)完善的應急兜底處置系統(tǒng)；注重推動大型轉運站建設，營造大站保障、小站協(xié)同的分級垃圾收運模式；注重環(huán)衛(wèi)設施建設標準和品質，通過制定垃圾分類收集屋、垃圾轉運站、公廁等配套設施的相關標準，規(guī)范中小型設施建設運營，推動環(huán)衛(wèi)設施精致轉型。

在管理運行方面，建立聯(lián)合工作機制，通過多部門聯(lián)動大力推進環(huán)衛(wèi)設施建設實施，特別強化小區(qū)規(guī)劃方案中環(huán)衛(wèi)配套設施審查和驗收力度，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)設施與小區(qū)開發(fā)的同步設計、同步施工、同步驗收；建立嚴格考核管理制度，將環(huán)衛(wèi)設施建設管理納入領導干部考核，市、區(qū)形成合力共同推動環(huán)衛(wèi)設施向品質化發(fā)展；建立智慧管理平臺，利用大數(shù)據(jù)平臺構建智慧城市管理體系，實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)設施全鏈條的精準管控調度。

3 建 議

目前，全國各地正在因地制宜地積極開展垃圾分類工作，亟需加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾處理系統(tǒng)，全面提升城市環(huán)衛(wèi)治理水平。對標上海、廣州、深圳等超大城市發(fā)展經(jīng)驗，各地可從環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)規(guī)劃、設施建設、管理運營、機制保障等方面著手，系統(tǒng)推進環(huán)衛(wèi)事業(yè)轉型升級。

3.1 推動構建市區(qū)兩級環(huán)衛(wèi)綜合規(guī)劃體系

改變以往由單一的市級專項規(guī)劃指導環(huán)衛(wèi)設施建設的局面，將市級環(huán)衛(wèi)專項規(guī)劃作為環(huán)衛(wèi)領域發(fā)展的總體規(guī)劃，明確環(huán)衛(wèi)發(fā)展總體方向和目標，統(tǒng)籌好大中型環(huán)衛(wèi)設施布局和配套設施建設，制定分區(qū)指引。在此基礎上，各區(qū)結合本區(qū)現(xiàn)狀及發(fā)展需求適時組織區(qū)級環(huán)衛(wèi)專項編制，明確各類環(huán)衛(wèi)設施規(guī)劃布局，重點要對現(xiàn)狀轉運站進行優(yōu)化整合，將具備條件的轉運站及時納入規(guī)劃剛性管控，更好地發(fā)揮規(guī)劃引領作用，指導設施建設。

3.2 抓緊謀劃終端處理設施的超前性建設

以“因地制宜、突出特色，適度超前、富有韌性”為原則，借助“十四五”發(fā)展契機，加快推動終端垃圾處理處置設施建設，集中建設一批具有規(guī)模效應、示范效應的大型垃圾處理設施，打造環(huán)衛(wèi)設施旗艦標桿，并發(fā)揮各類垃圾上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)同作用，實現(xiàn)韌性穩(wěn)定的應急兜底處置系統(tǒng)。

3.3 加快轉運系統(tǒng)能力提升和轉型升級

結合城市垃圾轉運站建設經(jīng)驗，在最大限度地緩解鄰避效應的同時，盡快補齊垃圾轉運短板，結合地方實際情況探索發(fā)展大站保障、小站協(xié)同的分級垃圾收運體系[9]。在老城區(qū)外圍集中建設大型垃圾轉運站，采取復合利用等多種模式，打造一批標桿型垃圾轉運站，同時優(yōu)化提升中小型轉運站，改善環(huán)境品質[10]；在新城區(qū)抓住建設窗口期，在周邊用地項目開發(fā)建設前建設配套環(huán)衛(wèi)設施，避免后期鄰避矛盾。

3.4 出臺環(huán)衛(wèi)設施建設運營標準規(guī)范指引

借鑒上海、深圳等城市地方性標準規(guī)范，根據(jù)地方建設需求，針對生活垃圾分類收集屋、轉運站、公廁等出臺設計標準或建設指引，統(tǒng)一分區(qū)、分類環(huán)衛(wèi)設施的配套建設標準和要求，有序推進環(huán)衛(wèi)設施精細化設計，提升環(huán)衛(wèi)設施建設品質標準。

3.5 強化建設項目配套環(huán)衛(wèi)設施同步驗收管理

抓緊出臺地方生活垃圾分類管理條例和實施細則，新建、改建、擴建建設項目嚴格按照標準配套建設生活垃圾分類設施，配套設施應與主體工程同步設計、同步施工、同步驗收“三同步”，城市環(huán)衛(wèi)主管部門應會同相關部門共同參與垃圾分類設施“三同步”審批工作。

3.6 完善垃圾收費和監(jiān)督管理考核制度

借鑒上?！鞍赐坝嬞M”收費方式和深圳環(huán)衛(wèi)指數(shù)考評制度，進一步推進生活垃圾收費精細化管理。維持現(xiàn)有的居民收費制度不變，企業(yè)單位收費管理可依據(jù)環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位年度核定各企業(yè)單位垃圾產(chǎn)生桶數(shù)，由第三方單位進行專門收費管理，同時對各單位進行垃圾桶數(shù)超額加收管理，促進生活垃圾減量化，并建立監(jiān)督管理評分系統(tǒng)。針對街道的環(huán)衛(wèi)設施和重要道路等場所的環(huán)衛(wèi)情況進行年度抽樣評分，督導環(huán)衛(wèi)水平進一步提升，并將環(huán)衛(wèi)設施項目實施完成率納入工作考核體系。

3.7 推動智慧城市管理平臺完善建設

依托垃圾分類收集屋、垃圾轉運站等規(guī)劃建設工作，進一步推動智慧城管平臺建設。以空間化、數(shù)據(jù)化、可視化手段將各類環(huán)衛(wèi)設施納入平臺進行統(tǒng)一調度管理，加強對垃圾計量、垃圾收運處理、車輛保潔等環(huán)節(jié)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)精細化管理，打造全生命周期城市管理鏈條。

4 結束語

伴隨著城市綠色轉型發(fā)展，對于如何通過“規(guī)劃-建設-管理”的一體化引領，有效推進環(huán)衛(wèi)設施系統(tǒng)建設，提高科學決策和管理水平，促使城市與社會健康發(fā)展，需要進行更深入的探討與實踐。對上海、廣州、深圳三座城市現(xiàn)代化環(huán)衛(wèi)設施規(guī)劃、建設和管理經(jīng)驗的總結，以及對環(huán)衛(wèi)設施規(guī)劃編制體系、建設管理策略和機制等方面進行的探索，可為相關城市垃圾分類治理和環(huán)衛(wèi)品質提升提供借鑒。

參考文獻：

[1] 馬艷萍，鄭方芳，張春敏.轉型背景下環(huán)衛(wèi)設施專項規(guī)劃編制探索[C]//中國城市規(guī)劃學會，杭州市人民政府.共享與品質：2018中國城市規(guī)劃年會論文集（03城市工程規(guī)劃）.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2018：339-347.

[2] 戴慎志，劉婷婷.新一輪大城市總體規(guī)劃的市政基礎設施規(guī)劃編制轉型策略[J].城市規(guī)劃學刊，2018（1）：58-65.

[3] 陳佛保，郝前進.環(huán)境市政設施的鄰避效應研究：基于上海垃圾中轉站的實證分析[J].城市規(guī)劃，2013，37（8）：72-77.

[4] 王康. 基于治理現(xiàn)代化的城市鄰避設施規(guī)劃實施思考：以國內外案例分析為例[C]//中國城市規(guī)劃學會，重慶市人民政府.活力城鄉(xiāng) 美好人居：2019中國城市規(guī)劃年會論文集（12城鄉(xiāng)治理與政策研究）. 北京：中國建筑工業(yè)出版社，2019：453-463.

[5] 彭麗園.上海濕垃圾資源化利用途徑探討[J].上海建設科技，2023（2）：84-86.

[6] 王川，邰俊，宋立杰，等.上海市居民生活垃圾處理收費調查研究及對策建議[J].環(huán)境衛(wèi)生工程，2022，30（6）：84-90.

[7] 陳必鳴，厲昌余，李燕妮.廣州福山循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園的建設與啟示[J].環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟，2022，42（2）：5-7.

[8] 江騰. 環(huán)境園規(guī)劃要點探討：以深汕合作區(qū)為例[C]//中國城市規(guī)劃學會，重慶市人民政府.活力城鄉(xiāng) 美好人居：2019中國城市規(guī)劃年會論文集（15詳細規(guī)劃）. 北京：中國建筑工業(yè)出版社，2019：353-358.

[9] 龍思杰，謝文剛，李海軍，等.某超大城市環(huán)衛(wèi)設施專項規(guī)劃方案探討[J].長江技術經(jīng)濟，2022，6（4）：39-44.

[10] 馮艷丹. 每區(qū)至少建成1座大中型垃圾轉運站[N]. 南方日報，2022-03-29（AA3）.

Experiences and Inspirations of Planning，Construction and Management of Sanitation Facilities in Megacities

MEI Zifan1，LI Haijun1，WANG Fang1，WEI Wen1，XIE Wengang2，LONG Sijie2

（1. Wuhan Planning & Design Institute，Wuhan 430014，China；2. Central & Southern China Municipal Engineering Design and Research Institute Co.，Ltd.，Wuhan 430014，China）

Abstract：As urbanization is moving at an accelerated pace，environmental sanitation facilities are faced with a range of pressing issues，including neighborhood conflicts，limited land availability，and challenges in implementing effective planning. Against the backdrop of an all-encompassing drive towards household garbage classification，the primary concern and challenge in urban governance lies in establishing an efficient garbage collection and treatment system. To tackle this，we summarized the advanced experiences in environmental sanitation management in megacities such as Shanghai，Shenzhen and Guangzhou. On this basis，we offered suggestions for the planning，construction and administration of environmental sanitation facilities in representative megacities，covering the layout，construction，operation，governance，and protection. It is expected to serve as a reference for managing garbage categorization and improving environmental sanitation quality.

Key words：household garbage classification；environmental health；sanitation facilities；special plans；megacity