陸杰華 韋曉丹

一、引言

改革開放40多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了舉世矚目的成就。在短短幾十年間，中國(guó)城鎮(zhèn)人口規(guī)模由1978年的1.7億人增加到2021年的9.1億人，城鎮(zhèn)化率由17.9%增長(zhǎng)到64.72%。[1]快速城鎮(zhèn)化不僅有力支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，也是邁向中國(guó)式現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，同時(shí)還是世界城鎮(zhèn)化的重要組成部分和主要推動(dòng)力量，被看作是中國(guó)崛起的一個(gè)縮影。

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，我國(guó)開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家征程和邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新階段，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著新國(guó)情、新特征和新挑戰(zhàn)。面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化環(huán)境的深刻變化，中央提出加快構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化作為內(nèi)需最大潛力和發(fā)展動(dòng)能所在，被賦予更為重要和深層的戰(zhàn)略意義。2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要，指出“要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。2022年，國(guó)家發(fā)改委先后出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021-2035年)》和《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。至此，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略成為當(dāng)前及今后一段時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心舉措，其戰(zhàn)略意義被提升到新的高度。

在上述背景下，本文首先分析中國(guó)式現(xiàn)代化征程中新型城鎮(zhèn)化面臨的全新形勢(shì)，重新認(rèn)識(shí)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化和國(guó)際城市化發(fā)展趨勢(shì)的重大轉(zhuǎn)向，以期豐富和拓展新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略視角；然后梳理新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要義、多重目標(biāo)和主要特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上深入剖析當(dāng)前深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略面臨的主要障礙，并探索相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方略，旨在對(duì)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論創(chuàng)新和實(shí)踐謀劃提供一定參考。

二、當(dāng)代中國(guó)新型城鎮(zhèn)化所處的時(shí)代背景和面臨的新形勢(shì)

(一)人口規(guī)模巨大的城鎮(zhèn)化

人口規(guī)模巨大不僅是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征，也是中國(guó)式新型城鎮(zhèn)化的首要特征。首先，人口規(guī)模巨大的城鎮(zhèn)化最主要的體現(xiàn)是快速增加的城鎮(zhèn)人口，尤其是巨大的流動(dòng)人口規(guī)模。在城鎮(zhèn)人口方面，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末，全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模為9.15億人，與2011年相比增加2.23億人，十年間增長(zhǎng)了32.23%，年均增長(zhǎng)率高達(dá)2.84%。[1]2021年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.72%，預(yù)計(jì)到2035年將增長(zhǎng)至77%，2050年時(shí)將達(dá)到83%左右。[2-3]若按照2050年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)80%的目標(biāo)計(jì)算，未來(lái)30年間中國(guó)城鎮(zhèn)人口增量將超過7000萬(wàn)人。從流動(dòng)人口來(lái)看，2020年全國(guó)流動(dòng)人口總量達(dá)3.76億人，與2010年相比增加了1.54億人，增幅高達(dá)69.73%；粗流動(dòng)率從2010年的16.53%上升至2020年的26.62%。[4]其中，流動(dòng)人口的家庭化流動(dòng)比重逐年提高，2015年流動(dòng)人口在流入地的平均家庭規(guī)模就已達(dá)到2.61人，并且還在繼續(xù)增長(zhǎng)。[5]絕對(duì)規(guī)模巨大、流動(dòng)更趨活躍、家庭化遷移更明顯的人口流動(dòng)，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)了深刻影響，尤其是對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中公共服務(wù)資源的供給和配置提出了重大考驗(yàn)。

其次，人口規(guī)模巨大的城鎮(zhèn)化還伴隨著人口老齡化對(duì)城鎮(zhèn)化影響的加劇。我國(guó)已進(jìn)入人口老齡化加速深化階段，據(jù)測(cè)算，“十四五”期間我國(guó)60歲及以上老年人將增加5300萬(wàn)人，是“十三五”期間的1.61倍，預(yù)計(jì)到2050年前后在總?cè)丝谥械谋戎貙⑼黄?5%。[6]與此同時(shí)，勞動(dòng)年齡人口規(guī)模和比例均呈加速下降趨勢(shì)，16-59歲勞動(dòng)年齡人口將在2024年左右跌破9億人，2041年左右跌破8億人。[6]從流動(dòng)人口來(lái)看，2021年我國(guó)農(nóng)民工的平均年齡達(dá)41.7歲，比2015年增長(zhǎng)3.1歲；50歲以上農(nóng)民工占比達(dá)27.3%，比2015年增長(zhǎng)9.4%。[7]與此同時(shí)，我國(guó)老年流動(dòng)人口的規(guī)模增長(zhǎng)迅速，從2000年的503萬(wàn)人增加至2015年的1304萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)率高達(dá)6.6%。[5]人口老齡化將引發(fā)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中適齡勞動(dòng)力短缺、勞動(dòng)力成本上升，加劇社會(huì)醫(yī)療和養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)，進(jìn)而有可能影響城鎮(zhèn)化效率的提升。

“人口規(guī)模巨大的城鎮(zhèn)化”為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)了壓力與考驗(yàn)，但也意味著優(yōu)勢(shì)與紅利。巨大的人口規(guī)模能夠帶來(lái)更廣闊的市場(chǎng)空間和龐大的規(guī)模效應(yīng)，巨大人口規(guī)模背景下人口空間結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、素質(zhì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，也必將激發(fā)更強(qiáng)勁的消費(fèi)和投資結(jié)構(gòu)升級(jí)效應(yīng)。在人口規(guī)模巨大的中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化既要發(fā)揮人口規(guī)模的優(yōu)勢(shì)、把握人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的契機(jī)、轉(zhuǎn)化多維度的人口紅利，更要重視在發(fā)展中解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共資源集聚與平衡的關(guān)系，以更好地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，增進(jìn)人民福祉，促進(jìn)全體人民共同富裕。

(二)國(guó)內(nèi)和國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻變化

國(guó)內(nèi)和國(guó)際形勢(shì)的深刻變化對(duì)當(dāng)代中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生著重要影響。在國(guó)內(nèi)形勢(shì)方面，我國(guó)正邁入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，迫切需要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)核心動(dòng)能轉(zhuǎn)變，以解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的困境。[8]在國(guó)際形勢(shì)方面，國(guó)家間力量對(duì)比發(fā)生了深刻變化，大國(guó)之間的博弈競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，逆全球化趨勢(shì)凸顯，新的不穩(wěn)定性和不確定性上升，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)政治格局帶來(lái)了巨大沖擊。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的內(nèi)外部環(huán)境，黨中央作出了“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的重大戰(zhàn)略部署。在國(guó)內(nèi)循環(huán)方面，新型城鎮(zhèn)化作為推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要載體，也是我國(guó)最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能所在，在推動(dòng)形成國(guó)內(nèi)大循環(huán)中具有不可替代的作用。[9]新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展也成為解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換問題的核心路徑。在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)方面，盡管當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，但中國(guó)融入經(jīng)濟(jì)全球化的大勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。在新形勢(shì)下，我國(guó)更需要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)際合作的深度參與，引入全球化視角，將新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與實(shí)施更加積極主動(dòng)的開放戰(zhàn)略緊密結(jié)合，構(gòu)建開放型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。[8]通過開放型的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在更大范圍、更寬領(lǐng)域和更深層次上整合本土與國(guó)際資源，以建設(shè)具有國(guó)際影響力的新型城市、面向全球的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等為依托，推動(dòng)內(nèi)需與外需之間形成協(xié)調(diào)互動(dòng)、良性循環(huán)的高效機(jī)制，培育我國(guó)參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)的新平臺(tái)，不斷增強(qiáng)我國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

(三)世界發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化模式發(fā)生轉(zhuǎn)變

從世界層面來(lái)看，當(dāng)前絕大多數(shù)國(guó)家的人口都在持續(xù)向都市圈和城市群集聚，世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化模式，正經(jīng)歷著從單一城市和城市組合發(fā)展階段向大都市圈化和城市群化發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。隨著生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)程度的提高，交通運(yùn)輸?shù)目焖侔l(fā)展，以及現(xiàn)代信息技術(shù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的深度應(yīng)用，城市的發(fā)展?jié)摿εc其單一資源和現(xiàn)有規(guī)模間的關(guān)系逐步減弱，更取決于該城市與周邊城市乃至全球其他城市間的密切聯(lián)系、協(xié)同合作的廣度與強(qiáng)度。[10]城市群和都市圈因其更能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和溢出效應(yīng)，對(duì)地區(qū)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展體現(xiàn)出日益重要的作用，已成為當(dāng)前乃至未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重要空間單元。在全球范圍內(nèi)，除了以紐約、倫敦、東京、巴黎為核心的發(fā)達(dá)國(guó)家都市圈外，在亞洲、拉丁美洲、非洲等欠發(fā)達(dá)地區(qū)也正在形成以超大城市為核心的都市圈和城市群，成為帶動(dòng)世界城市化發(fā)展的重要力量。[11]面對(duì)世界發(fā)達(dá)國(guó)家城市化模式的新轉(zhuǎn)變和全球城市發(fā)展格局的新變化，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略亦當(dāng)有所行動(dòng)和調(diào)整，通過大力發(fā)展大都市圈和城市群來(lái)提升核心城市帶的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，使其成為中國(guó)參與全球政治經(jīng)濟(jì)治理的重要載體，在世界城市網(wǎng)絡(luò)體系中發(fā)揮更為重要的作用。

(四)新一輪科學(xué)技術(shù)革命推動(dòng)城市發(fā)展和治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變

以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等為代表的新一輪數(shù)字技術(shù)革命催生了一系列新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式，這些因素對(duì)城市發(fā)展的持續(xù)影響已開始逐漸超越資源稟賦、空間距離等傳統(tǒng)要素，推動(dòng)著基于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代基礎(chǔ)的城市規(guī)劃發(fā)展理論，向基于現(xiàn)代數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的城市規(guī)劃發(fā)展理論轉(zhuǎn)變。[12]當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入以服務(wù)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的提質(zhì)加速期，數(shù)字技術(shù)革命催生的一系列新興產(chǎn)業(yè)和新型業(yè)態(tài)，不僅引發(fā)了城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入分配格局的調(diào)整，還影響了城市的空間形態(tài)、組織形式和城市居民的生活方式，進(jìn)一步推動(dòng)了現(xiàn)代城市治理模式的重要轉(zhuǎn)變。其中，新一代信息技術(shù)的應(yīng)用成為現(xiàn)代城市社會(huì)治理體系的重要科技支撐，為推動(dòng)治理主體多元化、治理理念科學(xué)化、治理方式精細(xì)化和智能化發(fā)揮著重要作用。目前，國(guó)際上美國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家較早開啟智慧城市建設(shè)，將新一代信息技術(shù)與城市建設(shè)和城市治理充分融合，其中一些國(guó)家甚至將智慧城市建設(shè)上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。[13]綜合來(lái)看，以充分利用新一輪技術(shù)革命成果來(lái)提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的前景和戰(zhàn)略重點(diǎn)。

三、“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的內(nèi)涵要義及目標(biāo)

(一)“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的內(nèi)涵要義、核心理念與主要特點(diǎn)

1. 內(nèi)涵要義

新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要義幾經(jīng)發(fā)展和豐富，體現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特色，主要包含以下四個(gè)方面。一是新型城鎮(zhèn)化將“以人為核心”視作本質(zhì)要求，持續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要是新型城鎮(zhèn)化的根本目的。二是新型城鎮(zhèn)化的核心理念是新發(fā)展理念，以新發(fā)展理念引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。三是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)是城市群，以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局是新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)形態(tài)。四是新型城鎮(zhèn)化的核心動(dòng)力是新型工業(yè)化和信息化，根本動(dòng)力是體制機(jī)制改革創(chuàng)新。[14]

2. 核心理念

“以人為核心”是新型城鎮(zhèn)化的基本原則?！耙匀藶楹诵摹笔紫仁菑?qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化過程中人的主體地位，緊緊圍繞人的生存和發(fā)展權(quán)利的提升來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。人民生活品質(zhì)的提升和促進(jìn)人的發(fā)展始終是新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化通過推動(dòng)以人為核心的生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型、人的生活方式的改變、人的社會(huì)關(guān)系的變革、人的思想觀念的轉(zhuǎn)變和人與自然關(guān)系的轉(zhuǎn)化，不斷提升人民的幸福感、獲得感、滿意感，增進(jìn)民生福祉。

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心理念。創(chuàng)新是引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一動(dòng)力。以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的充分結(jié)合，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，提升城鄉(xiāng)要素配置效率，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理。[15]協(xié)調(diào)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生特點(diǎn)。堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。綠色是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍形態(tài)。統(tǒng)籌城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)一謀劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間布局，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好、人與自然和諧發(fā)展的宜居城市。開放是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必由之路。充分借鑒國(guó)際上城市化發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，用足用好國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，培育我國(guó)參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。共享是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本目的。讓城鎮(zhèn)化的成果更多更公平地惠及全體人民，不斷提高城鄉(xiāng)居民的生活品質(zhì)，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

3. 主要特點(diǎn)

一是公平性。公平性強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不同群體之間身份平等、機(jī)會(huì)同等、服務(wù)均等、權(quán)益對(duì)等，充分體現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化是從少數(shù)人先富的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向社會(huì)公平和諧的城鎮(zhèn)化的重要特征。[16]其中，最為重要的是流動(dòng)人口與城市居民享有服務(wù)和福利公平，享有發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利公平。享有服務(wù)和福利公平，主要體現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)，流動(dòng)人口在就業(yè)、教育、醫(yī)療、托育、養(yǎng)老、住房等諸多福利和服務(wù)方面與戶籍人口享有平等的待遇。享有發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利公平，主要體現(xiàn)在通過加強(qiáng)流動(dòng)人口職業(yè)技能培訓(xùn)提高其轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，最終實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口進(jìn)入城市選擇生產(chǎn)生活方式自由度和擇業(yè)自由度的提升。[17]

二是均衡性。均衡性強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)關(guān)系的均衡，從城市優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、融合發(fā)展的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化并非僅僅是城鎮(zhèn)的發(fā)展，同時(shí)也意味著鄉(xiāng)村的巨大變化，因此必須將城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與城鎮(zhèn)化聯(lián)系起來(lái)，注重城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)處，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，最終打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

三是包容性。包容性強(qiáng)調(diào)允許和鼓勵(lì)差異性的城鎮(zhèn)化發(fā)展策略，積極主動(dòng)地促進(jìn)不同文化資源共存共生共榮。一方面，特別鼓勵(lì)中小城市和小城鎮(zhèn)依據(jù)自身歷史文化、區(qū)位條件、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)特點(diǎn)，因地制宜地選擇差異化的發(fā)展路徑和模式。[18]另一方面，在城鎮(zhèn)化過程中注重對(duì)自然和傳統(tǒng)人文環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)傳統(tǒng)文化資源與現(xiàn)代文化資源互相結(jié)合、鄉(xiāng)村文化資源與城市文化資源有機(jī)融合。

四是可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性強(qiáng)調(diào)發(fā)展方式的集約，從高能耗、高環(huán)境沖擊的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向低能耗、低環(huán)境沖擊的城鎮(zhèn)化。[16]新型城鎮(zhèn)化摒棄了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化粗放、片面的發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建生態(tài)引領(lǐng)的可持續(xù)發(fā)展模式，把生態(tài)理念全面貫徹到生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和人文活動(dòng)中，走一條集約、智慧、綠色、循環(huán)、低碳的城鎮(zhèn)化道路。

(二)“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的多重目標(biāo)

1. 核心目標(biāo)：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

新型城鎮(zhèn)化瞄準(zhǔn)的目標(biāo)主體是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，因此其核心目標(biāo)和首要任務(wù)是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要包含三個(gè)階段，依次為：就業(yè)穩(wěn)定化；保障社會(huì)化；生活城市化。在此過程中，農(nóng)民身份逐步實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民—農(nóng)民工—市民的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)“個(gè)人融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會(huì)”的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

2. 最終目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)共同富裕和人的全面發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)，是通過推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步為全體人民提供更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)人的全面發(fā)展。具體從三個(gè)方面來(lái)理解：其一，新型城鎮(zhèn)化要推動(dòng)全體人群的全面發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)以“人為核心”，戰(zhàn)略中聚焦的“人”不僅指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還進(jìn)一步指向所有身處城鎮(zhèn)中的人口，包括流動(dòng)人口和戶籍城鎮(zhèn)人口。[18]同時(shí)，也涉及農(nóng)村人口，還包括不同性別、不同年齡群體的人口，務(wù)必使新型城鎮(zhèn)化發(fā)展“不落一人”。[19]其二，新型城鎮(zhèn)化落腳于推進(jìn)人的素質(zhì)和能力提升，滿足人們自我實(shí)現(xiàn)的需求和對(duì)幸福美好生活的追求。這既是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的終極目標(biāo)，也是貫穿其核心的價(jià)值旨?xì)w。其三，新型城鎮(zhèn)化最終要實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的根本目標(biāo)，使全體人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)多維度上實(shí)現(xiàn)共同富裕。

3. 主要目標(biāo)

新型城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化、城市與鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化，不斷縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和居民生活水平的差距。在此基礎(chǔ)上，須進(jìn)一步明確新型城鎮(zhèn)化的具體目標(biāo)。一是要提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。穩(wěn)步提升人口城鎮(zhèn)化率，縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全人口覆蓋。二是要優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局形態(tài)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建東中西互濟(jì)、協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域城鎮(zhèn)化布局。三是要推進(jìn)新型城市建設(shè)，全面提升城市品質(zhì)。完善城市功能，改善人居環(huán)境，傳承歷史文化，切實(shí)改善市民生活質(zhì)量，打造宜居、韌性、智慧城市，持續(xù)增強(qiáng)市民的幸福感和獲得感。四是要強(qiáng)化城市治理體系建設(shè)，增強(qiáng)城市治理水平。推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高城市規(guī)劃、建設(shè)和治理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。五是要完善城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要支點(diǎn)，高質(zhì)量的鄉(xiāng)村振興也能反過來(lái)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

四、新時(shí)代推進(jìn)“以人為核心”新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略面臨的主要障礙

(一)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的體制機(jī)制亟待健全

盡管在政策制定方面，我國(guó)已經(jīng)制定了較為完整的針對(duì)下一階段深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，但從頂層制度設(shè)計(jì)上看，相關(guān)規(guī)劃缺乏對(duì)當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)國(guó)內(nèi)人口形勢(shì)變化可能對(duì)城鎮(zhèn)化影響的深度把握，而且對(duì)國(guó)際上先進(jìn)城市化戰(zhàn)略模式及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的吸納也有待加強(qiáng)。一是當(dāng)前規(guī)劃的前瞻性仍顯不足。我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段，世界城市化發(fā)展也已步入以城市群為主體，以新一輪技術(shù)革命為支撐的時(shí)代，而目前規(guī)劃中對(duì)我國(guó)未來(lái)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一些主要問題，包括人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、遷移變動(dòng)帶來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡問題，新技術(shù)革命下新型城鎮(zhèn)化的模式轉(zhuǎn)換和動(dòng)力轉(zhuǎn)換問題等缺乏前瞻性設(shè)計(jì)。二是統(tǒng)籌兼顧的政策體系設(shè)計(jì)仍不到位。規(guī)劃對(duì)城市群都市圈聚合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃仍顯不足，缺乏多方協(xié)同配合和系統(tǒng)化的政策體系。[20]三是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中多主體之間的關(guān)系亟待厘清。在目前的相關(guān)規(guī)劃中，政府和市場(chǎng)邊界的界定尚不清晰，中央與各級(jí)地方政府，以及各地方政府之間的多重關(guān)系有待進(jìn)一步梳理，而主體間關(guān)系不明確直接導(dǎo)致多主體參與的新型城鎮(zhèn)化運(yùn)行機(jī)制的缺失，進(jìn)而影響要素流動(dòng)和公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

(二)戶籍制度改革阻點(diǎn)仍在，土地流轉(zhuǎn)制度約束尚存

人口要素和土地要素的自由流動(dòng)是深入高效推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必要前提，新型城鎮(zhèn)化本身也是人口和土地要素資源再配置的過程。然而，當(dāng)前戶籍制度改革滯后嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。2020年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.9%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率18.5個(gè)百分點(diǎn)，僅為45.4%。[4]由于大城市居住證制度和積分落戶制度主要服務(wù)于精英群體，而將占全部流動(dòng)人口70%以上的“鄉(xiāng)—城”流動(dòng)人口排斥在外，大規(guī)模的進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅難以落戶，還無(wú)法平等享受城市公共服務(wù)。目前，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)質(zhì)上享受的城市公共福利待遇無(wú)論在類型、規(guī)模還是水平上都顯著低于城市戶籍居民，這不僅阻礙了轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程，也抑制了人力資源要素的自由流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)調(diào)整，最終降低了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率。此外，土地流轉(zhuǎn)制度不完善極大增加了城鎮(zhèn)化成本。對(duì)于城市而言，不合理的土地流轉(zhuǎn)制度促使政府不得不依靠提高土地出讓金來(lái)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，但也由此導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格居高不下。[21]對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口而言，土地制度改革中利益分配不均衡，閑置土地、房屋和耕地流轉(zhuǎn)成本過高等問題，導(dǎo)致其無(wú)法或很少獲得應(yīng)有土地流轉(zhuǎn)增值收益；更進(jìn)一步，資本積累的缺乏和高房?jī)r(jià)共同導(dǎo)致其無(wú)力購(gòu)買城市住房，無(wú)法在城市安家落戶，極大阻礙了“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。[12]

(三)城鎮(zhèn)化規(guī)模和布局不平衡，空間格局形態(tài)有待優(yōu)化

科學(xué)平衡、分工協(xié)調(diào)、疏密有致的城鎮(zhèn)化空間布局形態(tài)，對(duì)于提高城鎮(zhèn)化空間配置效率，改善空間功能品質(zhì)，更好發(fā)揮空間聯(lián)動(dòng)的集聚擴(kuò)散、輻射溢出和協(xié)同效應(yīng)等具有重要意義。然而，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化空間格局尚未均衡布局，大中小城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)，區(qū)域間城鎮(zhèn)化水平差距較大。就城鎮(zhèn)化規(guī)模而言，城市規(guī)模兩極分化態(tài)勢(shì)加劇，超大和特大城市規(guī)模過度膨脹，而中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)緩慢，部分城市和城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮。2020年，全國(guó)超大和特大城市達(dá)到21座，聚集常住人口超過2.93億人，而中小城市和小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)收縮態(tài)勢(shì)，尤其是中西部地區(qū)的許多城市人口流失現(xiàn)象突出。[22-23]就城鎮(zhèn)化空間格局而言，現(xiàn)階段我國(guó)區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異顯著，呈現(xiàn)東高西低的空間分布特征。2021年，東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平基本超過70%，中部地區(qū)大致在60%-70%之間，西部地區(qū)最低，多處于50%-60%之間。①制約城鎮(zhèn)化規(guī)模和空間格局優(yōu)化調(diào)整的主要因素，一方面在于區(qū)域間產(chǎn)業(yè)布局不均衡，制造業(yè)核心技術(shù)產(chǎn)能仍主要集中于東部沿海地區(qū)，中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力較大，吸納就業(yè)和擴(kuò)大內(nèi)需能力受到制約；另一方面在于中西部地區(qū)城鎮(zhèn)體系發(fā)育仍不完善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，創(chuàng)新能力有限等導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和綜合承載能力不足，進(jìn)而拖緩其城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

(四)城市治理水平短板明顯，發(fā)展韌性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)

黨的十九屆五中全會(huì)提出要“建設(shè)韌性城市，提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控”；“十四五”規(guī)劃綱要中也進(jìn)一步將建設(shè)韌性城市納入最高層級(jí)的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。目前，城市治理水平提升和韌性城市建設(shè)主要面臨著兩方面的困境。一方面，城市治理水平滯后于城市發(fā)展需求。城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中人口、產(chǎn)業(yè)及相關(guān)各要素的高速聚集為城市治理帶來(lái)巨大壓力，尤其在人口就業(yè)、公共服務(wù)供給與需求匹配度、交通擁堵、舊城改造、公共安全、外來(lái)人口相關(guān)事務(wù)等方面問題突出。理念滯后、制度闕如、協(xié)同不足、技術(shù)短板等因素共同制約著城市治理水平的提升。另一方面，城市安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)體系有待完善。在此次新冠肺炎疫情沖擊下，韌性城市建設(shè)缺失問題充分暴露，城市公共安全應(yīng)急法律法規(guī)和管理體系不完善，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制不健全，涉及公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后導(dǎo)致城市應(yīng)對(duì)突發(fā)性、復(fù)雜性、綜合性風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)。

(五)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和文化傳承不力，城市宜居性有待提升

城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅依賴于人口、產(chǎn)業(yè)、交通等基本要素，良好的生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境同樣是增強(qiáng)城市吸引力、感召力、綜合競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力的關(guān)鍵所在。目前，我國(guó)城市建設(shè)中生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺位、文化傳承不力等問題對(duì)城市宜居性產(chǎn)生不利影響。一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中資源能源消耗及環(huán)境污染治理壓力較大。在資源能源消耗方面，目前我國(guó)能源消費(fèi)仍以化石能源為主，清潔能源僅占16.6%，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的可持續(xù)性不足。[1]同時(shí)，城鎮(zhèn)化推進(jìn)中土地資源開發(fā)利用的集約性有待提升。土地資源開發(fā)利用不當(dāng)引起的土地退化、水資源缺乏及生態(tài)環(huán)境惡化等問題，在部分中小城市和小城鎮(zhèn)地區(qū)突出。在環(huán)境污染治理方面，2021年全國(guó)城市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)率為64.3%，仍有超過三分之一的城市存在著空氣質(zhì)量不良問題。全國(guó)建制鎮(zhèn)的生活垃圾處理率僅為89.18%，污水處理率僅為60.98%。②另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對(duì)傳統(tǒng)文化保護(hù)力度不足。城市及城鎮(zhèn)發(fā)展模式趨同，片面追求外表光鮮，大拆大建大搞形象工程，導(dǎo)致城市文化個(gè)性失落，歷史遺跡消失，最終造成“千城一面”“千樓一面”的局面。

(六)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化融合不深，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)

新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是互利共榮的命運(yùn)共同體，二者深度融合是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路和題中之義。一方面，新型城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的壓艙石，城鎮(zhèn)資本、人才和技術(shù)流向鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村要素集聚和產(chǎn)業(yè)振興奠定基礎(chǔ)；另一方面，鄉(xiāng)村振興是新型城鎮(zhèn)化的助推器，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平提升解放更多剩余勞動(dòng)力，為城市發(fā)展注入更多活力。然而，目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距仍舊顯著，2021年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比達(dá)到2.20，其中財(cái)產(chǎn)凈收入比高達(dá)10.77，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)居民差距的任務(wù)依舊艱巨。[24]此外，城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會(huì)保障仍不均衡，城市和農(nóng)村在教育、衛(wèi)生醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)、基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)等方面仍然存在著較大差距。如2020年，城市千人衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)分別是農(nóng)村的1.78和2.21倍，每月最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的1.36倍，城市人口在高中及以上教育層次比重超出農(nóng)村35.44%。③

五、新時(shí)代推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的應(yīng)對(duì)方略

(一)加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展模式

第一，樹立全局性、全過程、前瞻性的戰(zhàn)略思維，充分把握人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的核心特征與全新態(tài)勢(shì)，以處理好集聚和平衡之間的關(guān)系為關(guān)鍵點(diǎn)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。在頂層設(shè)計(jì)中轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，通過推動(dòng)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和高效集聚，充分發(fā)揮城市發(fā)展的協(xié)同集聚效應(yīng)，有效縮小區(qū)域差異和更好地處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共資源在城市內(nèi)部及城鄉(xiāng)之間如何配置的問題，在發(fā)展中營(yíng)造平衡，在集聚中走向平衡。[25]第二，頂層設(shè)計(jì)要牢牢把握新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心動(dòng)力，即科技創(chuàng)新。科技創(chuàng)新既是產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的底層推動(dòng)力，也是城市智慧、生態(tài)、人文發(fā)展的核心支撐力，在推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化過程中必須將科技創(chuàng)新擺在首要位置，將加強(qiáng)科技創(chuàng)新充分融入頂層設(shè)計(jì)。第三，構(gòu)建統(tǒng)籌兼顧的政策體系。加強(qiáng)對(duì)城市群聚合發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展整體規(guī)劃構(gòu)想，把城市發(fā)展和治理戰(zhàn)略擴(kuò)大到城市群、城鎮(zhèn)群及城鄉(xiāng)關(guān)系的大范圍，形成新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有效銜接、三位一體的政策體系。同時(shí)，還要建立包括財(cái)政、稅收、信貸制度和戶籍、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等制度在內(nèi)，系統(tǒng)化和協(xié)調(diào)程度均高的政策體系。第四，構(gòu)建多元主體合作的發(fā)展模式。明確政府與市場(chǎng)邊界，市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在新型城鎮(zhèn)化過程中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控方面的作用，促進(jìn)地方政府間打破行政分割和加強(qiáng)協(xié)同合作。

(二)深化戶籍制度改革和土地制度改革，破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)障礙

一是深化戶籍制度改革，引導(dǎo)勞動(dòng)力要素暢通流動(dòng)，提升流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化水平。放開、放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制和落戶條件，進(jìn)一步完善超大城市和特大城市積分落戶政策，精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，降低落戶門檻，探索城市群內(nèi)部不同城市間累計(jì)居住年限申請(qǐng)落戶時(shí)異地累計(jì)互認(rèn)機(jī)制。推進(jìn)戶籍制度向以經(jīng)常居住地登記戶口制度邁進(jìn)，進(jìn)一步引導(dǎo)基本公共服務(wù)與戶籍脫鉤，推動(dòng)流動(dòng)人口在就業(yè)、住房、社會(huì)保障、子女教育、公共衛(wèi)生等方面與城市居民享有同等的基本公共服務(wù)福利。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分?jǐn)倷C(jī)制，構(gòu)建與人口發(fā)展相適應(yīng)的公共政策與服務(wù)體系。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，健全城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模和財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)城市補(bǔ)貼數(shù)額與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。加快建立公共服務(wù)投入與常住人口掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人口流入較多城市住房、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等基本需求的保障力度。三是深化土地制度改革，建立兼顧激勵(lì)與成本的體制機(jī)制。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，通過合理界定土地流轉(zhuǎn)的范圍、期限，建立公平的土地增值收益分配機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)，在賦予農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的同時(shí)也更有力地推動(dòng)農(nóng)村承包地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地的高效流轉(zhuǎn)和再配置。

(三)優(yōu)化城鎮(zhèn)化規(guī)模和空間布局，推進(jìn)不同類型城市共同發(fā)展

一是全面推動(dòng)現(xiàn)代化城市群都市圈建設(shè)，培育高質(zhì)量發(fā)展的增長(zhǎng)極和動(dòng)力源。以中心城市和城市群作為承載發(fā)展要素的主要空間載體，構(gòu)建完善中心城市帶動(dòng)城市群、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，以點(diǎn)帶面、區(qū)域聯(lián)動(dòng)的體制機(jī)制。強(qiáng)化城市群都市圈發(fā)展與國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)接，推動(dòng)?xùn)|中西不同城市群和都市圈之間的要素流動(dòng)和高效集聚，促進(jìn)資源整合和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。推動(dòng)城市群都市圈與“一帶一路”國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊對(duì)接，加快融入國(guó)際大循環(huán)步伐。[26]提高都市圈的交通運(yùn)輸連通性、便利性，加快都市圈內(nèi)“一小時(shí)”軌道交通建設(shè)，在重點(diǎn)投資市域市郊鐵路的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)城際軌道建設(shè)，協(xié)同暢通城市群、港口群、機(jī)場(chǎng)群高效通達(dá)網(wǎng)絡(luò)。二是引導(dǎo)城鎮(zhèn)化重心向西向下轉(zhuǎn)移，大力推動(dòng)中西部和中小城市發(fā)展。以中西部地區(qū)作為新時(shí)期擴(kuò)大內(nèi)需、縮小我國(guó)城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展差距的重要陣地，加大中央財(cái)政對(duì)中西部城市的支持力度，加強(qiáng)其承接?xùn)|部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力建設(shè)，促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。以中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)、完善城鎮(zhèn)化格局的重要內(nèi)容，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)支撐能力，提升其就業(yè)吸納能力和綜合承載能力；補(bǔ)齊小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給短板，提升其集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力。

(四)強(qiáng)化構(gòu)建高效的城市治理體系，加強(qiáng)韌性城市建設(shè)

一是以制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新提升治理效能，構(gòu)建高效的城市治理體系。深化城市治理體制機(jī)制改革，轉(zhuǎn)變治理方式，豐富治理手段，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新興技術(shù)手段在城市治理各方面的賦能效應(yīng)。在城市運(yùn)營(yíng)方面，在城市全面數(shù)字化的基礎(chǔ)上建立可視化、可測(cè)量的城市管理與運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)，加強(qiáng)智慧城市建設(shè)。在政務(wù)集成方面，以新技術(shù)瓦解各條塊行政部門間的信息壁壘，推動(dòng)政府內(nèi)部信息互通與業(yè)務(wù)協(xié)同，提升政府提供公共服務(wù)的公平性、精準(zhǔn)性、供需協(xié)調(diào)性。在社會(huì)賦能方面，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型重塑城市基層治理版圖，打造數(shù)字條件下基層治理共同體，拓展強(qiáng)化公眾參與的途徑和能力。二是把韌性城市要求融入城市規(guī)劃建設(shè)管理全過程，構(gòu)建全鏈條城市風(fēng)險(xiǎn)防范體系。樹立“全生命周期管理”的城市發(fā)展建設(shè)理念，從全方位、全要素、全流程入手加強(qiáng)韌性城市建設(shè)。優(yōu)化城市公共衛(wèi)生空間規(guī)劃布局，提升城市空間韌性；促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)適度多元化，提升城市經(jīng)濟(jì)韌性；增強(qiáng)公共衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)承載能力和應(yīng)急能力，提升城市機(jī)構(gòu)韌性；完善公共消防、防洪排澇、人防工程設(shè)施，筑牢城市防災(zāi)減災(zāi)體系，提升城市設(shè)施韌性；創(chuàng)新社會(huì)高效組織動(dòng)員模式，構(gòu)建群防群治和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，增強(qiáng)應(yīng)急突發(fā)事件期間保供和穩(wěn)定市場(chǎng)秩序的能力，提升城市社會(huì)韌性。

(五)高度重視生態(tài)環(huán)境與文化保護(hù)，打造和諧宜居的人文城市

一是將生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化的全過程。在全國(guó)層面，建立和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)激勵(lì)和約束長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上限。在城市層面，在城市發(fā)展規(guī)劃中堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的綠色生態(tài)理念，進(jìn)行城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和市政建設(shè)規(guī)劃時(shí)，充分考慮節(jié)能減排、生態(tài)保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容。二是提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生態(tài)質(zhì)量。進(jìn)一步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)關(guān)鍵工藝技術(shù)革新，降低生產(chǎn)生活資源消耗水平。三是強(qiáng)化新技術(shù)手段在生態(tài)保護(hù)和污染治理中的應(yīng)用。充分利用5G、衛(wèi)星遙感等技術(shù)對(duì)城市土地規(guī)劃利用、能源消耗、環(huán)境污染等監(jiān)測(cè)目標(biāo)實(shí)施精細(xì)化管理，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的立體化、自動(dòng)化、智能化水平。重點(diǎn)研發(fā)創(chuàng)新污染治理新材料和新技術(shù)，提高治污效率，降低治污成本。四是涵養(yǎng)城市文化，建設(shè)具有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌和民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中為城市文化傳承與發(fā)展預(yù)留足夠的空間，根據(jù)不同地區(qū)自然歷史文化稟賦形成符合實(shí)際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)與歷史文化保護(hù)結(jié)合的新模式，將城市文化遺址保護(hù)納入生態(tài)建設(shè)，以生態(tài)建設(shè)促進(jìn)城市文化遺產(chǎn)保護(hù)利用，不斷擴(kuò)展城市人文生態(tài)空間。

(六)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮

一是促進(jìn)以產(chǎn)業(yè)融合為突破口的新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同蝶變。提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)間聯(lián)動(dòng)、融合與延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合。二是打造以縣域?yàn)橹匾d體的新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同空間。以縣域城鎮(zhèn)化為重要抓手，通過打造縣域增長(zhǎng)極，有力吸納農(nóng)民就地就近實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，為農(nóng)民提供穩(wěn)定就業(yè)增收渠道，減輕大中城市城鎮(zhèn)化人口壓力。三是健全以城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)為目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同制度。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，盤活農(nóng)村土地要素；改善鄉(xiāng)村人才待遇，積極引導(dǎo)城市人才入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)發(fā)展；拓展鄉(xiāng)村建設(shè)多元化融資渠道，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。四是推進(jìn)以基本公共服務(wù)普惠共享為重點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同治理。優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源城鄉(xiāng)共享；健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)；推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提質(zhì)換擋，積極部署農(nóng)村5G、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)制度，推進(jìn)最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：2021年全國(guó)各省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒(2020)》。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒(2021年)》《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒(2021年)》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第七次人口普查長(zhǎng)表數(shù)據(jù)。