肖國(guó)興 徐凱歌

能源監(jiān)管領(lǐng)域引入權(quán)力清單治理機(jī)制體現(xiàn)了中國(guó)能源體制革命的戰(zhàn)略思想,是推動(dòng)能源監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的應(yīng)然選擇。根源于能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的壟斷性以及我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)既往發(fā)展歷程中的計(jì)劃性,我國(guó)能源監(jiān)管體系仍存在競(jìng)爭(zhēng)性不足、產(chǎn)權(quán)效能較低、監(jiān)管規(guī)制失位等問題。以“雙碳”目標(biāo)為代表的具有剛性約束力的能源綠色轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略重新塑造了能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源監(jiān)管體制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的基本面向。監(jiān)管規(guī)制本身體現(xiàn)了“政府與市場(chǎng)之間固有的復(fù)雜性以及其相互依賴的屬性”[1],監(jiān)管規(guī)制活動(dòng)本質(zhì)上建立在“提振經(jīng)濟(jì)效率以及規(guī)制市場(chǎng)失靈”[2]的規(guī)范性基礎(chǔ)上,因而監(jiān)管規(guī)制轉(zhuǎn)型中的核心任務(wù)便是通過具有效率的規(guī)制形式,識(shí)別利益并實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的最優(yōu)配置[3]。同時(shí),監(jiān)管活動(dòng)體現(xiàn)了正式制度針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整意志,因而監(jiān)管規(guī)制的上位法律制度必然要具有耦合了政治、經(jīng)濟(jì)與特定產(chǎn)業(yè)技術(shù)規(guī)范等多重理性的基礎(chǔ)[4]。對(duì)于監(jiān)管清單制定,無(wú)論是規(guī)范政府邊界的權(quán)力清單還是釋放市場(chǎng)自由的負(fù)面清單,清單化管理是能源領(lǐng)域制度轉(zhuǎn)型必然的規(guī)范性要求[5]。建構(gòu)監(jiān)管制度權(quán)力清單需要進(jìn)一步增強(qiáng)制度認(rèn)同,提升清單內(nèi)容的合理性[6]。上述研究成果為筆者的研究提供了具有建設(shè)性借鑒價(jià)值的理論框架。筆者將在此基礎(chǔ)上,分析我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)監(jiān)管問題的理論根源,研究權(quán)力清單治理機(jī)制與能源監(jiān)管機(jī)制的耦合制度安排,明確我國(guó)能源監(jiān)管體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型參考方案。

一、能源監(jiān)管清單治理的理論淵源

清單式治理這一概念及其運(yùn)用的起點(diǎn)都來(lái)源于商業(yè)、市場(chǎng)管理過程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這一治理理念采用清單形式把復(fù)雜的事務(wù)逐項(xiàng)列出來(lái)使之簡(jiǎn)單化,以便有條理地、系統(tǒng)地解決問題,其適用場(chǎng)域也逐步從工商管理領(lǐng)域走向了公共管理范疇。能源監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)清單制的要義在于,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)能源產(chǎn)業(yè)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng),以提升能源行政效率和公共服務(wù)水平為目標(biāo)。清單治理是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型、規(guī)范政府權(quán)責(zé)分配的治理工具,體現(xiàn)著法治行政和簡(jiǎn)政放權(quán)的理念。以法治精神來(lái)看待清單治理是全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程必然的選擇。

1.清單治理的基本意涵

清單為形式,治理為內(nèi)涵。在公共實(shí)踐中,清單式治理往往借助以各種清單為表征的精細(xì)化治理工具,對(duì)權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的內(nèi)涵及其運(yùn)作范疇設(shè)定剛性的運(yùn)作框架,并細(xì)化為清單的形式,將政府、市場(chǎng)、社會(huì)范疇內(nèi)的治理行動(dòng)、市場(chǎng)自由、社會(huì)參與等活動(dòng)列出明確且清晰的治理要求與控制要點(diǎn),形成制度化、規(guī)范化的治理方式。

清單式治理的理論核心是法治市場(chǎng)。法治市場(chǎng)和法治政府構(gòu)成法治經(jīng)濟(jì)的“一體兩翼”。習(xí)近平法治思想倡導(dǎo)我們要善用法治思維和法律手段解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題,唯有良法方得善治,通過完善的制度安排與制度建設(shè)去調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在法治的軌道上健康有序發(fā)展。換言之,要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的治理,就需要用制度去明確規(guī)范政府、市場(chǎng)和社會(huì)的行為,保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)定的秩序下高效運(yùn)行、健康發(fā)展。權(quán)力的行使要有法律的依據(jù),權(quán)力的范圍由法律規(guī)定來(lái)界定,“依法行政”“權(quán)力法定”“法無(wú)授權(quán)不可為”是落實(shí)憲法精神的嚴(yán)格要求。清單式治理正是面向“法治市場(chǎng)、法治政府”理念的制度設(shè)計(jì)。

清單式治理的基本思想是協(xié)作共治。清單式治理要求構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體協(xié)作共治的平臺(tái),在國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中充分釋放各自的力量。首先,推動(dòng)協(xié)作共治原本就是治理理念中的應(yīng)然之義。相較于對(duì)抗、博弈來(lái)說(shuō),多元主體之間在法定的軌道上開展協(xié)商、合作明顯更具有建設(shè)性,也符合法治精神。其次,協(xié)作共治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必然要求。清單式治理作為國(guó)家治理體系的一部分,必然要求通過協(xié)作共治實(shí)現(xiàn)不同主體間利益、權(quán)力與權(quán)利的協(xié)調(diào)。最后,協(xié)作共治亦是目前轉(zhuǎn)變政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的必然要求。清單式治理的內(nèi)容涉及對(duì)三者關(guān)系的調(diào)整,要求除政府外的其他社會(huì)力量也參與其中,從而使政府更好地向市場(chǎng)、社會(huì)放權(quán)。

2.能源監(jiān)管的治理要點(diǎn)

當(dāng)前由于能源產(chǎn)業(yè)存在市場(chǎng)制度體系性建構(gòu)不完善、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制不到位、產(chǎn)業(yè)秩序不規(guī)范等問題,削弱了我國(guó)能源企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。圍繞能源產(chǎn)業(yè)的制度安排亟待從低效率走向高效率。此外,能源中小企業(yè)在提升能源供給質(zhì)量、提高能源效率方面表現(xiàn)不佳,嚴(yán)重影響了中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)在資源分配上的效率,損害了我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的總體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。構(gòu)建多元化的能源產(chǎn)業(yè)資本準(zhǔn)入機(jī)制,建構(gòu)完善的能源市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)體系,不僅是能源產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展的重要基石,更是能源體制革命的重要方向[7]。

面對(duì)能源監(jiān)管領(lǐng)域的體制機(jī)制障礙,能源監(jiān)管的治理機(jī)制安排應(yīng)重點(diǎn)圍繞以下幾個(gè)要點(diǎn)展開。第一,保障多元產(chǎn)權(quán)主體的能源中小企業(yè)能夠公平進(jìn)入能源產(chǎn)業(yè)的可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié),監(jiān)管活動(dòng)應(yīng)在維持市場(chǎng)秩序的范疇內(nèi)保持謙抑,減少對(duì)中小企業(yè)帶來(lái)的監(jiān)管負(fù)擔(dān),激勵(lì)其追逐自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。第二,針對(duì)電力和油氣行業(yè)在特殊產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)自然壟斷的基本屬性,準(zhǔn)確識(shí)別可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)。針對(duì)可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)開展正常的市場(chǎng)監(jiān)管,規(guī)制壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng);針對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)開展產(chǎn)業(yè)秩序監(jiān)管,保障具有公共屬性的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的安全與穩(wěn)定[8]。第三,國(guó)有資本主體參與能源產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管規(guī)制應(yīng)以明確參與限度為基本前提,通過監(jiān)管規(guī)制引導(dǎo)國(guó)有資本主體優(yōu)先進(jìn)入重資本、高技術(shù)、周期長(zhǎng)、公共性較強(qiáng)的能源產(chǎn)業(yè)部門,在發(fā)揮國(guó)有資本控制力影響力優(yōu)勢(shì)的同時(shí),承擔(dān)起推動(dòng)國(guó)家能源技術(shù)革命與產(chǎn)業(yè)革命的公共責(zé)任,以及以能源普遍服務(wù)為核心的社會(huì)責(zé)任。

二、能源監(jiān)管權(quán)力清單的制度理性

中國(guó)能源監(jiān)管制度存在的問題可歸結(jié)為外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面。外部問題主要體現(xiàn)為來(lái)自國(guó)際氣候治理的客觀壓力[9]、來(lái)自國(guó)際地緣政治沖突下的能源供應(yīng)鏈壓力[10]所引發(fā)的能源供給失序問題。內(nèi)部問題則主要體現(xiàn)在能源生產(chǎn)與消費(fèi)、能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以及能源供需關(guān)系調(diào)整等領(lǐng)域的規(guī)制脫節(jié)問題。國(guó)內(nèi)深化能源體制改革與傳統(tǒng)能源體制之間、新能源替代傳統(tǒng)能源過程中的“新舊勢(shì)力博弈”所產(chǎn)生的體制性壓力[11]是決定上述內(nèi)外部原因的根本問題。這一問題的關(guān)鍵點(diǎn)仍在于我國(guó)能源體制內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)未能實(shí)現(xiàn)在法治化軌道上的梳理整合。應(yīng)借助權(quán)力清單機(jī)制,明確監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)和監(jiān)管權(quán)力配置,賦予監(jiān)管以法治理性,規(guī)制監(jiān)管過程中的有限理性,從監(jiān)管體制上實(shí)現(xiàn)對(duì)問題的妥善解決。

1.權(quán)力清單要明確權(quán)責(zé)邊界

行政權(quán)力參與、主導(dǎo)、協(xié)調(diào)能源產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、發(fā)展與創(chuàng)新,既體現(xiàn)了我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)誕生、興起、發(fā)展歷程中最為重要的關(guān)鍵要素,也塑造了阻礙我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)從量變到質(zhì)變、從維持性創(chuàng)新到破壞性創(chuàng)新、從粗放式發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的體制性路徑依賴。如何從行政壟斷中解放市場(chǎng)成為當(dāng)前我國(guó)能源監(jiān)管體制改革中的首要問題[12]。

現(xiàn)代管制理論普遍認(rèn)為,政府參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)管制活動(dòng)將深刻影響市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)績(jī)效,任何管制類活動(dòng)的合法合理性根源便在于是否能由此提升產(chǎn)權(quán)績(jī)效[13]。能源是工業(yè)的糧食、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈[14],能源產(chǎn)業(yè)影響范圍極為廣泛,關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全乃至國(guó)家安全,因而政府對(duì)于能源產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型的總體思路從未脫離能源安全這一基本底線,這也形成當(dāng)前能源監(jiān)管領(lǐng)域制度轉(zhuǎn)型過程中難以繞開的心理屏障。在快速發(fā)展迭代的能源產(chǎn)業(yè)面前,我國(guó)能源監(jiān)管中長(zhǎng)期存在的行政壟斷問題,以及缺乏跨部門協(xié)同的多頭監(jiān)管等體制問題,已然成為困擾能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展的羈絆。

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的能源監(jiān)管體制以分散式監(jiān)管為主,因而出現(xiàn)針對(duì)特定能源尤其是新能源產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管活動(dòng)常常由多個(gè)政府主管部門共同開展的現(xiàn)象。這種將監(jiān)管權(quán)力按部門管轄界限分散化的“多頭式監(jiān)管”體制從一定程度上對(duì)監(jiān)管“俘獲”具有一定的抑制作用,但分散的監(jiān)管主體同樣也分散了監(jiān)管主體本應(yīng)整合優(yōu)化的行政資源。在面對(duì)復(fù)雜情況下的能源規(guī)制問題或能源產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、新技術(shù)時(shí),這種能源監(jiān)管體制反倒成了阻礙能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新的負(fù)擔(dān),更不利于及時(shí)解決問題。監(jiān)管主體無(wú)法統(tǒng)一掌握完整的能源數(shù)據(jù),無(wú)法對(duì)市場(chǎng)信息不對(duì)稱這一負(fù)外部性進(jìn)行有效規(guī)制,不利于能源產(chǎn)業(yè)投資主體準(zhǔn)確判斷產(chǎn)業(yè)形勢(shì),監(jiān)管行動(dòng)并未起到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的作用。同時(shí),由于監(jiān)管活動(dòng)“政出多門”的情況廣泛存在,不僅阻礙了能源產(chǎn)業(yè)效率的提升,更難以在頂層設(shè)計(jì)上對(duì)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)確、全面、客觀的評(píng)估,從而嚴(yán)重影響我國(guó)能源領(lǐng)域宏觀調(diào)控政策的準(zhǔn)確性、可靠性和有效性。此外,為了預(yù)防監(jiān)管俘獲而刻意分權(quán)的做法并不能徹底根除監(jiān)管主體“被俘獲”的問題,解決“俘獲”問題的關(guān)鍵仍應(yīng)著眼于具有長(zhǎng)效性的制度建設(shè)。通過合理有效科學(xué)的制度建設(shè)、明確的監(jiān)管活動(dòng)程序性規(guī)定,約束監(jiān)管者的自由裁量權(quán),由此實(shí)現(xiàn)對(duì)“俘獲”現(xiàn)象的有效規(guī)制。

同時(shí),由于長(zhǎng)期以來(lái)能源管制主體分散,各主管部門之間出現(xiàn)因政策目標(biāo)差異、監(jiān)管側(cè)重方向的不同而產(chǎn)生的在特定能源產(chǎn)業(yè)部門規(guī)制進(jìn)度上的不協(xié)調(diào)甚至是遺漏現(xiàn)象[15]。從深層次看,這些現(xiàn)象產(chǎn)生的問題根源在于各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,沒有明確各自在特定能源產(chǎn)業(yè)部門中的權(quán)責(zé)邊界。這種缺陷使得能源監(jiān)管活動(dòng)無(wú)法高效運(yùn)行。為了解決這一問題,應(yīng)集中精力對(duì)能源行業(yè)監(jiān)督管理過程以及權(quán)責(zé)分配進(jìn)行完整的梳理,以制度的形態(tài)建立有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制,促進(jìn)能源監(jiān)管活動(dòng)的有效實(shí)施。

2.權(quán)力清單要體現(xiàn)多維目標(biāo)

我國(guó)的能源監(jiān)管容納多維度的監(jiān)管目標(biāo),既要保障我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的安全底線,又要兼顧能源產(chǎn)業(yè)效率、開發(fā)效率、利用效率以及環(huán)保和生態(tài)保護(hù)的整體目標(biāo)始終運(yùn)行在穩(wěn)定區(qū)間。能源監(jiān)管制度必然應(yīng)采取多元化手段,綜合考慮各方利益,最大程度推動(dòng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)公平、公正、可持續(xù)的能源開發(fā)與利用格局。當(dāng)前我國(guó)正在深入推進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變,能源監(jiān)管領(lǐng)域的改革也勢(shì)在必行。能源監(jiān)管體制從總體上看存在較多的內(nèi)外部問題,監(jiān)管機(jī)制與現(xiàn)代化能源市場(chǎng)建設(shè)存在錯(cuò)位與脫節(jié)現(xiàn)象,能源市場(chǎng)監(jiān)管模式未能做好秩序性與效率性的平衡,能源監(jiān)管未能及時(shí)有效地回應(yīng)并貫徹國(guó)家在生態(tài)文明建設(shè)、“雙碳目標(biāo)”等方面的戰(zhàn)略。為了推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境和能源產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展,我國(guó)能源監(jiān)管體制必須實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從單一到多元、從低效率到高效率的轉(zhuǎn)型。

從追逐先發(fā)國(guó)家產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的后發(fā)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程上看,政府主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)政策等依靠行政力量推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路已成為后發(fā)國(guó)家快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的最佳選項(xiàng)[16]。國(guó)有力量尤其是政府參與關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的能源產(chǎn)業(yè)建設(shè)固然具有正當(dāng)性,但在我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)逐步走向現(xiàn)代化的當(dāng)下,能源產(chǎn)業(yè)需要優(yōu)先追逐的方向應(yīng)當(dāng)是如何通過體制轉(zhuǎn)型進(jìn)一步解放生產(chǎn)力,如何通過創(chuàng)新與發(fā)展進(jìn)一步提高效率。當(dāng)前學(xué)界總結(jié)我國(guó)能源管理體制領(lǐng)域存在的突出問題,從總體上看就是政府替代市場(chǎng)的行政壟斷問題[17]。這一問題具體體現(xiàn)在:第一,能源價(jià)格的市場(chǎng)化機(jī)制空間不足,長(zhǎng)期存在以政府定價(jià)決定市場(chǎng)定價(jià)邊際的現(xiàn)象。第二,以政府主管部門行政許可、行政審批為基本工具理性的能源產(chǎn)業(yè)和能源市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制沒有改變,行政許可和審批往往更傾向于將新建能源項(xiàng)目交給國(guó)有企業(yè),多元化資本投入力量嚴(yán)重不足,能源產(chǎn)業(yè)缺乏高效的市場(chǎng)力量參與。第三,我國(guó)當(dāng)前的能源產(chǎn)業(yè)的行政壟斷要么直接體現(xiàn)為多種表象,要么體現(xiàn)為隱藏在能源產(chǎn)業(yè)自然壟斷的外觀下的行政壟斷內(nèi)核[18]。

對(duì)于資源和資本相對(duì)匱乏的初創(chuàng)型國(guó)家來(lái)說(shuō),這種政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式借助行政力量統(tǒng)一調(diào)配全方位的資源與要素集中投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在一定程度上彌補(bǔ)了資本密集型產(chǎn)業(yè)在初創(chuàng)時(shí)代的資本不足,以行政資源換取資本要素在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期創(chuàng)造了無(wú)與倫比的效率與比較優(yōu)勢(shì)。但隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與成熟,尤其是在當(dāng)前深化對(duì)外開放背景下,能源產(chǎn)業(yè)需要站在世界舞臺(tái)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之時(shí),這種以依靠行政力量、行政壟斷創(chuàng)造相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展戰(zhàn)略,既不具備長(zhǎng)效性,也不具備正當(dāng)性。在當(dāng)前以及今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)需要迫切解決的體制性問題,就是理順既往產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及當(dāng)前產(chǎn)業(yè)運(yùn)行過程中的非市場(chǎng)化要素,及時(shí)使能源監(jiān)管制度向市場(chǎng)化價(jià)值導(dǎo)向轉(zhuǎn)型,發(fā)揮監(jiān)管制度對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的促進(jìn)力量,鼓勵(lì)多元投資主體進(jìn)入產(chǎn)業(yè),激勵(lì)產(chǎn)權(quán)與創(chuàng)新,保障能源產(chǎn)業(yè)順暢運(yùn)行在秩序的合理區(qū)間。因而,針對(duì)能源產(chǎn)業(yè)監(jiān)管亟待改革與創(chuàng)新的第一個(gè)要點(diǎn),就是進(jìn)一步破除長(zhǎng)期存在的計(jì)劃思維模式,通過制度約束監(jiān)管行政活動(dòng)對(duì)要素的非理性配置,有效規(guī)制因行政壟斷對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)外部性影響。我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)從縱向一體化、政府辦電,到今天電力體制改革中的“管住中間、放開兩頭”的改革思路,體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)要素分布的市場(chǎng)化梳理,根據(jù)產(chǎn)業(yè)屬性開展分門別類的監(jiān)管活動(dòng)。

因而,面對(duì)能源領(lǐng)域行政性壟斷背景下的監(jiān)管缺位問題,首先,要明確政府能源主管部門的監(jiān)管職責(zé),明晰政府與國(guó)有能源企業(yè)之間的邊界,實(shí)現(xiàn)政企分離。其次,要進(jìn)一步分析研判政府監(jiān)管權(quán)力的配置內(nèi)容,將與市場(chǎng)精神相背離的政策工具分步驟地逐漸淘汰,取消既往的計(jì)劃式管制手段,明確市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的能源監(jiān)管體制。最后,要通過監(jiān)管制度創(chuàng)新形成現(xiàn)代化、多元共治的能源監(jiān)管體制,推動(dòng)我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)從監(jiān)管規(guī)制到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)層面共同的市場(chǎng)化與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三、能源監(jiān)管權(quán)力清單的制度選擇

建立一個(gè)制度健全、監(jiān)管高效的國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng),是保障國(guó)家能源安全、建構(gòu)國(guó)家能源安全體系的重要抓手。市場(chǎng)監(jiān)管體系建設(shè)是耦合于國(guó)家治理體系范疇之內(nèi)的,搞好市場(chǎng)的前提必然是先做好體制轉(zhuǎn)型[19]。建構(gòu)完善且高效的能源市場(chǎng)體系,為能源市場(chǎng)匹配制定有效的市場(chǎng)秩序規(guī)制策略,進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力,提升能源市場(chǎng)在國(guó)際國(guó)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力,都需要有效的監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制作為根本性保障。

1.依法監(jiān)管:權(quán)力清單依托法治化制度建設(shè)

監(jiān)管權(quán)力清單制度的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)是用明晰的法律制度依據(jù)推動(dòng)能源監(jiān)管的依法開展。通過持續(xù)不斷的市場(chǎng)化改革,我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)在過去40多年時(shí)間取得了巨大的發(fā)展成就。自20世紀(jì)90年代左右開啟的體制改革,拉開了針對(duì)能源產(chǎn)業(yè)政企分離改革進(jìn)程。2000年前后的第一輪電力體制改革實(shí)現(xiàn)了針對(duì)縱向一體化產(chǎn)業(yè)的部門拆分,釋放了能源產(chǎn)業(yè)的部分市場(chǎng)自由,改革取得了突出的成效,有效解決了過去很長(zhǎng)一段時(shí)間能源產(chǎn)業(yè)存在的政企不分、效率低下問題,讓我國(guó)的幾大國(guó)有能源企業(yè)真正具備了現(xiàn)代化企業(yè)管理模式,在既往嚴(yán)苛的產(chǎn)業(yè)內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,成為國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)的主導(dǎo)者,促進(jìn)了我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

需要注意的是,盡管我國(guó)在能源產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)制領(lǐng)域開展了數(shù)次逐步深入的改革與完善,但當(dāng)前仍未能解決能源市場(chǎng)建設(shè)中的制度性障礙[20]。第一,能源項(xiàng)目審批機(jī)制不健全,成為能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入的制度門檻,同時(shí)也造成能源審批部門長(zhǎng)期的監(jiān)管“俘獲”。第二,我國(guó)雖在一段時(shí)間內(nèi)建構(gòu)成立了獨(dú)立統(tǒng)一的能源監(jiān)管規(guī)制部門,但并未產(chǎn)生專門化監(jiān)管本應(yīng)具備的監(jiān)管效率優(yōu)勢(shì),較多監(jiān)管事項(xiàng)仍與其他部門具有較大重合,能源普遍服務(wù)水平也并未得到實(shí)質(zhì)上的提升。第三,與能源監(jiān)管規(guī)制相匹配的監(jiān)管制度建設(shè)相對(duì)滯后,相較于我國(guó)制度匹配日漸完善的金融監(jiān)管制度體系來(lái)說(shuō),能源監(jiān)管至今仍未有一部具備較高位階的正式制度文件,甚至能源法在經(jīng)歷20多年風(fēng)雨后至今尚未獲得正式立法。第四,由于沒有高位階正式制度的保駕護(hù)航,我國(guó)的能源監(jiān)管規(guī)制更多以政策性文件的形式體現(xiàn),但相關(guān)監(jiān)管規(guī)制措施在推行中缺乏更為關(guān)鍵的、與之相匹配的監(jiān)管績(jī)效評(píng)估體制,監(jiān)管的實(shí)效難以準(zhǔn)確判斷,更難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

在我國(guó)能源市場(chǎng)建設(shè)過程中,首先,要解決的監(jiān)管規(guī)制問題是針對(duì)能源市場(chǎng)監(jiān)管的法律依據(jù)缺位問題,以確保能源市場(chǎng)的公平、合法、有序運(yùn)行。然而,由于我國(guó)在能源監(jiān)管法律制度建設(shè)方面的滯后,使得能源監(jiān)管部門無(wú)法有效地實(shí)施其職能,阻礙了能源市場(chǎng)的健康發(fā)展。監(jiān)管權(quán)力的范圍、監(jiān)管程序、監(jiān)管模式均缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)定,使得能源監(jiān)管始終面臨無(wú)法可依的境地,面對(duì)監(jiān)管過程中出現(xiàn)的矛盾也很難通過常規(guī)司法渠道進(jìn)行爭(zhēng)議解決,難以真正實(shí)現(xiàn)有序監(jiān)管、透明監(jiān)管、高效監(jiān)管[21]。其次,現(xiàn)行的能源監(jiān)管制度在監(jiān)管中的側(cè)重方向與實(shí)踐中的突出問題仍存在較大差距,能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)管權(quán)力過程中,也只能參照行政法律體系中的一般性規(guī)范,能源產(chǎn)業(yè)的特殊性并不能在能源監(jiān)管程序中得到充分體現(xiàn),從而影響了能源監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。最后,缺少法律授權(quán),也使能源監(jiān)管部門在制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則和裁決爭(zhēng)議時(shí)的“監(jiān)管裕度”受到限制,在績(jī)效評(píng)估和問責(zé)機(jī)制不夠明晰的前提下,不充分的制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重影響了能源監(jiān)管在實(shí)踐運(yùn)行過程中的有效性和公正性。在沒有制度規(guī)范保駕護(hù)航的前提下,一旦能源監(jiān)管部門作出了錯(cuò)誤的監(jiān)管決定,很可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重的損失。因此,必須對(duì)能源監(jiān)管配套法律制度體系進(jìn)行有針對(duì)性的建構(gòu)與完善,讓監(jiān)管活動(dòng)有章可循。此外,能源監(jiān)管部門作為直接管理國(guó)家能源產(chǎn)業(yè)的主要負(fù)責(zé)部門,為了規(guī)范其監(jiān)管權(quán)力濫用、規(guī)制監(jiān)管俘獲,也應(yīng)當(dāng)建立起行之有效的第三方參與監(jiān)督機(jī)制,以確保監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行合法合規(guī)。

通過制定和完善能源市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則和辦法,能夠有效地促進(jìn)能源市場(chǎng)的健康發(fā)展。這是一項(xiàng)重要的立法活動(dòng),不僅體現(xiàn)了國(guó)家的價(jià)值觀,而且是能源監(jiān)管法制的核心目標(biāo),也是衡量能源市場(chǎng)監(jiān)管法制公平性的重要標(biāo)準(zhǔn)。能源監(jiān)管立法的目的是保障公平正義,并為建立完善的能源監(jiān)管法制體系提供理性的社會(huì)價(jià)值目標(biāo)。立法的目的是實(shí)現(xiàn)法律的價(jià)值目標(biāo),如果沒有明確的目標(biāo)指引,立法活動(dòng)就無(wú)法有效地推進(jìn),從而導(dǎo)致混亂和無(wú)序。因此,能源市場(chǎng)監(jiān)管制度的建立必須與能源市場(chǎng)化改革的方向和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)相一致,以確保其有效性和可持續(xù)性。

2.分類監(jiān)管:權(quán)力清單明確類型化監(jiān)管方案

能源監(jiān)管包括能源產(chǎn)業(yè)監(jiān)管和能源市場(chǎng)監(jiān)管兩個(gè)方面,監(jiān)管的介入旨在為能源產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的無(wú)限自由設(shè)定邊界,由此來(lái)確保能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展在秩序與正義兩個(gè)側(cè)重點(diǎn)上的平衡。這也構(gòu)成監(jiān)管介入產(chǎn)業(yè)的基本立足點(diǎn),即監(jiān)管應(yīng)通過包括科學(xué)理性的事前行政許可、產(chǎn)業(yè)秩序和市場(chǎng)秩序監(jiān)管、事后完善的市場(chǎng)退出機(jī)制監(jiān)管等方式防范市場(chǎng)失靈和產(chǎn)業(yè)失序,以確保能源產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)在行業(yè)準(zhǔn)入、市場(chǎng)退出、價(jià)格形成、產(chǎn)品質(zhì)量等方面遵循市場(chǎng)規(guī)則,維護(hù)能源產(chǎn)業(yè)的正當(dāng)秩序,保障產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有序進(jìn)行。只有在平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中,才能夠?qū)崿F(xiàn)針對(duì)要素和資源的合理分配,讓每一個(gè)市場(chǎng)參與者都能獲得平等地參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是推動(dòng)要素的有效分配,從而形成有效的市場(chǎng)價(jià)格信息,影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中,平等、合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)有助于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)博弈,誘導(dǎo)要素尤其是資本要素的流動(dòng)和聚集,在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下激活產(chǎn)業(yè)主體的創(chuàng)造力[22]。與此同時(shí),還應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)管自由的邊界。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)特性決定了監(jiān)管策略的獨(dú)特性,可競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)可以釋放更多的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng);但對(duì)于那些涉及國(guó)家安全、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特殊而無(wú)法開展競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié),比如針對(duì)輸配電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等自然壟斷產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入,則需要更具秩序理性的監(jiān)管者主動(dòng)作為,而不是將其交給市場(chǎng)決策。一方面要保障特殊產(chǎn)業(yè)的運(yùn)營(yíng)安全;另一方面也要促使企業(yè)積極履行能源普遍服務(wù)義務(wù),推動(dòng)能源公共服務(wù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)參與能源產(chǎn)業(yè)投資和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體大多是國(guó)企甚至是央企,其中,關(guān)鍵能源部門如石油、天然氣、發(fā)電、輸配電、核電、水利水電等投資與參與主體以央企為主,國(guó)有企業(yè)在上述部門中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。民營(yíng)企業(yè)資本在上述領(lǐng)域的參與程度明顯較低,多分布于非核心環(huán)節(jié)的上下游領(lǐng)域,在國(guó)有企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)上明顯不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,更多的競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)出現(xiàn)在可再生能源、電動(dòng)汽車等新型能源業(yè)態(tài)市場(chǎng)[23]。能源產(chǎn)品在當(dāng)下的社會(huì)明顯具有一定的公共性,能源生產(chǎn)與供給設(shè)施甚至具有準(zhǔn)公共物品的屬性,能源設(shè)施的安全穩(wěn)定直接關(guān)系國(guó)家能源公共安全,在某種程度上決定著社會(huì)生活的質(zhì)量水平,能源安全已具備完整意義上的公共物品屬性[24]。因而,在能源供給的關(guān)鍵環(huán)節(jié),某些特大型國(guó)有能源企業(yè)不僅承擔(dān)著我國(guó)能源市場(chǎng)參與者的職能,同時(shí)還承擔(dān)了部分類似于政府提供公共服務(wù)的職能。在此環(huán)節(jié),我國(guó)當(dāng)前的能源監(jiān)管存在明顯誤區(qū),針對(duì)國(guó)有能源企業(yè)的監(jiān)管應(yīng)精準(zhǔn)定位,區(qū)分公共性與非公共性的環(huán)節(jié),根據(jù)其提供產(chǎn)品與服務(wù)在競(jìng)爭(zhēng)性與排他性方面的區(qū)別,開展差異監(jiān)管。對(duì)于公共性較強(qiáng)的環(huán)節(jié),如特高壓輸配電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)等領(lǐng)域,應(yīng)以能源普遍服務(wù)為基準(zhǔn)開展監(jiān)管;對(duì)于公共性較弱、競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的領(lǐng)域,如能源產(chǎn)品的銷售環(huán)節(jié)、可再生能源產(chǎn)業(yè),應(yīng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主調(diào)節(jié)為核心,全面“放管服”,做好事前、事中和事后監(jiān)管。

3.多元監(jiān)管:權(quán)力清單融入多元化價(jià)值目標(biāo)

在針對(duì)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中,為了在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)公平開放的目標(biāo),必然要通過嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和高效率的事中、事后監(jiān)管對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格且有效的規(guī)制,由此推動(dòng)和建立起市場(chǎng)機(jī)制完善的能源市場(chǎng)體系,以擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)涵、擴(kuò)大能源商品交易規(guī)模、增加交易品種,推動(dòng)能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)資源和要素的優(yōu)化配置。實(shí)現(xiàn)能源市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)的過程實(shí)際上是不斷解決傳統(tǒng)能源體系中監(jiān)管問題的過程,這些問題或體現(xiàn)為能源產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問題,或體現(xiàn)為能源價(jià)格問題等,而根本上來(lái)看仍然是能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的秩序與效率二元平衡的問題[25]。在能源市場(chǎng)中,無(wú)論是能源商事行為、能源競(jìng)爭(zhēng)行為還是能源服務(wù)行為,針對(duì)能源市場(chǎng)的監(jiān)管規(guī)制措施必然要在秩序和效率構(gòu)成譜系中找準(zhǔn)定位。一方面解決好能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與正當(dāng)商事活動(dòng)的秩序;另一方面要處理好能源供給與居民消費(fèi)中的公平性問題,以及在全局視角下能源結(jié)構(gòu)內(nèi)部利益分配和共享中的公平性與效率性之間的平衡問題。

首先,能源監(jiān)管要解決的是能源資源配置過程中的秩序與效率問題。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定,作為一種自然資源,能源資源不能被視為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系的客體,但在市場(chǎng)環(huán)境下,唯有通過彰顯能源資源財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的產(chǎn)權(quán)交易屬性,方能實(shí)現(xiàn)有序的市場(chǎng)交易,推動(dòng)能源市場(chǎng)的繁榮。當(dāng)前,資源產(chǎn)品尤其是能源資源產(chǎn)品在基于行政許可基礎(chǔ)上的探礦權(quán)與采礦權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能已經(jīng)被正式制度確認(rèn)。但這種對(duì)礦產(chǎn)資源尤其是能源礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)交易屬性的確認(rèn),并不能改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在相關(guān)能源資源初始產(chǎn)權(quán)分配階段存在的不公平、不效率問題。對(duì)于以石油、天然氣為主的能源礦產(chǎn)資源,在以行政許可為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)初始分配階段,政府主管部門往往更多地通過正式與非正式制度的形式,將這種行政許可授予國(guó)有投資主體,在此前提下,我國(guó)國(guó)有能源企業(yè)獲得了基于資源優(yōu)勢(shì)而具備的“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。這種基于扭曲要素與資源配置體制下的“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”雖能帶來(lái)財(cái)富,但也會(huì)成為進(jìn)一步扭曲市場(chǎng)機(jī)制,擠出多元資本、擠出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、轉(zhuǎn)型為寡頭壟斷的“資源詛咒”[26]。

其次,能源市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)從體制上破解能源產(chǎn)業(yè)尤其是傳統(tǒng)化石能源產(chǎn)業(yè)中較為常見的“資源詛咒”現(xiàn)象,還原能源資源的商品屬性,從產(chǎn)權(quán)初始分配階段建構(gòu)起兼顧秩序與效率的初次分配體系。對(duì)于相關(guān)能源資源在分配與使用階段的公共安全屬性,應(yīng)通過合理且完善的事前、事中監(jiān)管實(shí)現(xiàn),推動(dòng)能源市場(chǎng)監(jiān)管制度走出既往“一管就死、一放就亂”的怪象。針對(duì)這一領(lǐng)域的市場(chǎng)監(jiān)管,應(yīng)擯棄長(zhǎng)期以來(lái)的嚴(yán)格價(jià)格管控機(jī)制,明確其基于正常市場(chǎng)機(jī)制的價(jià)格形成機(jī)制,通過價(jià)格上限與下限的“紅線”確保能源供給與使用安全。同時(shí)還應(yīng)注意到,能源的價(jià)格在價(jià)值規(guī)律的基礎(chǔ)上除了受到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求關(guān)系、國(guó)際供應(yīng)鏈穩(wěn)定性的影響,其價(jià)格水平更是取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、能源技術(shù)研發(fā)與市場(chǎng)化的程度。從人類技術(shù)革命的發(fā)展歷程看,新能源替代傳統(tǒng)能源的過程,正體現(xiàn)了基于時(shí)代變遷與技術(shù)迭代背景下能源技術(shù)的“破壞式創(chuàng)新”,成熟的能源技術(shù)及其市場(chǎng)化將成為能源轉(zhuǎn)型過程中對(duì)于傳統(tǒng)能源最為致命的“降維打擊”。對(duì)此,能源監(jiān)管應(yīng)成為保護(hù)、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新,培育技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的激勵(lì)制度,以更具專業(yè)背景的監(jiān)管理性作為支撐,運(yùn)用多元化監(jiān)管手段規(guī)制技術(shù)與倫理的邊界,維護(hù)技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)成果轉(zhuǎn)化市場(chǎng)的基本秩序。

同時(shí),更應(yīng)關(guān)注能源市場(chǎng)監(jiān)管中對(duì)于能源生產(chǎn)與消費(fèi)過程中的生態(tài)環(huán)境污染規(guī)制,以及針對(duì)基于能源公共性的能源普遍服務(wù)監(jiān)管。與上述兩項(xiàng)監(jiān)管內(nèi)涵有所區(qū)別的是,環(huán)境監(jiān)管與普遍服務(wù)監(jiān)管均可被納入能源市場(chǎng)監(jiān)管體系中的社會(huì)性監(jiān)管領(lǐng)域[27]。隨著社會(huì)公眾認(rèn)知水平的提高、科技的進(jìn)步及醫(yī)學(xué)的蓬勃發(fā)展,人類對(duì)污染、生態(tài)損害、生命健康和自然資源安全性等社會(huì)問題的關(guān)注度也在不斷提高,從而引發(fā)更多人對(duì)高耗能、高污染所帶來(lái)的負(fù)外部性的思考,不斷找尋應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)負(fù)外部性的責(zé)任主體。與能源為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供的正向收益完全相反,從單純的計(jì)量角度來(lái)看,能源環(huán)境問題和能源普遍服務(wù)往往體現(xiàn)為一定的“社會(huì)成本”,在法律語(yǔ)境下,這是一種義務(wù)的表現(xiàn)形式。但從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看,任何依靠消耗傳統(tǒng)化石能源而產(chǎn)生的價(jià)值與財(cái)富,都蘊(yùn)含了相應(yīng)的環(huán)境成本。這種環(huán)境成本主要體現(xiàn)為以二氧化硫、氮氧化物、顆粒物為代表的污染氣體,以及以二氧化碳、一氧化碳為代表的溫室氣體。第一類化石能源燃燒產(chǎn)物會(huì)通過大氣環(huán)流的形式對(duì)大氣、土壤、水源帶來(lái)污染,第二類產(chǎn)物則會(huì)在累積中影響氣候,現(xiàn)有不少研究結(jié)果均承認(rèn)了碳氧化物對(duì)全球氣候變暖的因果關(guān)系?；诖?能源市場(chǎng)監(jiān)管必須納入環(huán)境監(jiān)管的要素,助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

結(jié) 語(yǔ)

總之,明確針對(duì)能源市場(chǎng)監(jiān)管與能源產(chǎn)業(yè)監(jiān)管過程中政府與產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)的邊界,推動(dòng)構(gòu)建能源監(jiān)管清單制度,有利于進(jìn)一步限制能源主管部門對(duì)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的非必要干預(yù),充分賦予市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)以自由,為能源產(chǎn)業(yè)與能源市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)提供制度空間與制度土壤,讓能源產(chǎn)業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)性監(jiān)管制度中充分釋放產(chǎn)權(quán)比較優(yōu)勢(shì)。在能源領(lǐng)域建構(gòu)監(jiān)管權(quán)力清單和市場(chǎng)監(jiān)管負(fù)面清單的制度基礎(chǔ)正是形塑了中國(guó)能源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與起點(diǎn)的行政壟斷,從政府手中解放市場(chǎng)、釋放產(chǎn)權(quán)活力成為清單制度建構(gòu)的應(yīng)有之義。清單式治理的運(yùn)用,能夠豐富國(guó)家治理體系,提高治理效率,為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的制度支撐。