董文燦

（魚臺縣水利事業(yè)發(fā)展中心，山東 魚臺 272300）

近年來，隨著國家不斷深化行政管理體制改革，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出了新的要求，也給行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)改革和發(fā)展點明了新的方向。在新形勢下，為更好地控制風(fēng)險，實現(xiàn)良性發(fā)展，有效且可行的內(nèi)部控制建設(shè)和管理是必不可少的，因此行政事業(yè)單位必須建立起完善的內(nèi)部控制體系，探索出有效的風(fēng)險防范措施和優(yōu)化路徑。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本含義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。內(nèi)部控制是單位為履行職能、實現(xiàn)總體目標而應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程，內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督是構(gòu)成內(nèi)部控制的五大要素，對單位經(jīng)濟活動的風(fēng)險防范具有十分重要的意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

就目前情況來看，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體來說較為完善，內(nèi)部控制制度和信息溝通的渠道都建立起來了，且已經(jīng)初見雛形。但是仍然有很多地方缺乏完整的架構(gòu)系統(tǒng)，主要表現(xiàn)在單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)不夠完善，或缺乏可操作性；單位內(nèi)部控制的實施必須要有專業(yè)的工作人員來執(zhí)行，但目前工作人員素質(zhì)參差不齊，一些單位缺乏內(nèi)部控制專業(yè)人才，這對內(nèi)部控制的執(zhí)行和效果都會帶來不利影響；單位的員工對內(nèi)部控制的重要性認識不夠，缺乏內(nèi)部控制的意識，導(dǎo)致內(nèi)部控制規(guī)范執(zhí)行不到位；單位內(nèi)部控制的風(fēng)險管理工作不夠精細，缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性，導(dǎo)致了內(nèi)部控制的風(fēng)險防范效果不佳；當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評價還沒有形成科學(xué)、系統(tǒng)的評價體系，評價結(jié)果的準確性和可靠性有待提高等。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的風(fēng)險防范

（一）風(fēng)險防范的意義

在日常經(jīng)營及管理中，行政事業(yè)單位面臨來自內(nèi)部和外部的多種風(fēng)險，這些風(fēng)險必須得到充分評估和防范。風(fēng)險防范在多個方面都能夠發(fā)揮重要作用。首先，能夠不斷識別和解決內(nèi)部控制存在的問題，促進內(nèi)部控制的持續(xù)改進和完善，提高內(nèi)部控制的有效性和效率。其次，能夠優(yōu)化單位管理流程和管理決策，減少管理成本和資源的浪費，提高管理效率和效果。此外，風(fēng)險防范還能確保行政事業(yè)單位在法律法規(guī)和規(guī)章制度的要求下進行管理和運營，提高單位的合規(guī)性和規(guī)范性，從而促進行政事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展。

（二）單位內(nèi)部控制存在的風(fēng)險點

1．內(nèi)部控制機制不健全

由于歷史原因以及外部環(huán)境的影響，我國的行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度的建設(shè)方面相對較晚，缺少系統(tǒng)的、健全的、實用性強的控制機制。長期以來，行政事業(yè)單位都以國家的行政事業(yè)單位管理制度為準則，沒有制定符合單位自身實際的內(nèi)部控制制度，意味著部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度還停留在表面，并沒有深入地融合業(yè)務(wù)工作，尤其是對重點項目和關(guān)鍵節(jié)點的控制。這導(dǎo)致了許多問題，包括組織結(jié)構(gòu)不夠合理、內(nèi)部監(jiān)督機制不健全、內(nèi)部控制環(huán)節(jié)缺失或不完備、對風(fēng)險的評估不足和信息系統(tǒng)建設(shè)不完善等。這些問題進一步導(dǎo)致內(nèi)部控制措施無法及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，從而影響單位的正常運轉(zhuǎn)和管理。比如，單位組織機構(gòu)建設(shè)中部門職責(zé)分工不清晰，崗位設(shè)置存在不合理的情況，與職責(zé)劃分不相符，不僅不利于內(nèi)部控制制度的實施，也阻礙了內(nèi)部控制評價工作的開展。

2．內(nèi)部控制意識相對薄弱

內(nèi)部控制意識是內(nèi)部控制環(huán)境中的關(guān)鍵內(nèi)容，良好的內(nèi)部控制意識是確保內(nèi)部控制制度得以健全和有效實施的基礎(chǔ)性保證。目前，我國行政事業(yè)單位基本都開展了內(nèi)部控制，但由于種種原因，內(nèi)部控制意識較為欠缺，單位內(nèi)部參與度積極性不高，未形成合力。管理層聚焦主責(zé)主業(yè)，對內(nèi)部控制缺乏了解，對其重要性和必要性的認識還不到位，從態(tài)度上不重視內(nèi)部控制，導(dǎo)致單位整體缺乏內(nèi)部控制理念，內(nèi)部控制工作無法順利推進。員工對內(nèi)部控制的意識也存在不足，甚至把內(nèi)部控制看成僅是財務(wù)部門的事，認為與自身關(guān)系不大，不能主動參與到內(nèi)部控制工作的開展中。薄弱的內(nèi)部控制意識導(dǎo)致有的單位只注重制定制度來應(yīng)付檢查，忽略了其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3．風(fēng)險管理不到位

風(fēng)險和目標息息相關(guān)，從內(nèi)部控制的層面來講，在辨認和分析過風(fēng)險之后，理應(yīng)通過實施一些積極的風(fēng)險管理措施，將風(fēng)險降低在單位可承受范圍內(nèi)。從目前行政事業(yè)單位風(fēng)險管理實踐來看，普遍存在風(fēng)險意識不強，對于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把控不夠，有效抵御風(fēng)險的能力不足的情況。隨著風(fēng)險向隱蔽性和多樣性轉(zhuǎn)變，單位對風(fēng)險的認知和評估能力不足，加之單位缺乏有效的風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警機制，這可能會導(dǎo)致無法及時掌握風(fēng)險狀況并采取相應(yīng)的措施進行應(yīng)對，往往出現(xiàn)被動應(yīng)對的局面，很可能由于處置不及時，造成風(fēng)險不斷擴大，從而對單位的正常運轉(zhuǎn)和管理造成不利影響。比如，有的管理層為了達到某種目標，冒著風(fēng)險進行違規(guī)運營，損害了單位整體利益。

4．內(nèi)部控制評價機制不完善

內(nèi)部控制評價機制不完善主要體現(xiàn)在三個方面：第一，評價機制以及范圍不夠完善，部分單位甚至沒有專門的審計部門，導(dǎo)致監(jiān)督工作不到位，外部監(jiān)督往往只針對財報等信息進行分析，對單位的實際情況了解并不足，影響內(nèi)部控制評價的有效性，致使內(nèi)部控制管理無法得到優(yōu)化，內(nèi)部控制質(zhì)量不佳。第二，評價工作存在形式化，部分單位的內(nèi)部控制評價只是為了應(yīng)付相關(guān)監(jiān)管部門，內(nèi)部控制評價工作大多由單位的財務(wù)部門開展，因而使得內(nèi)部控制評價的專業(yè)性以及科學(xué)性不足，內(nèi)部控制管理的質(zhì)量無法得到保障。第三，行政事業(yè)單位由于缺乏科學(xué)規(guī)范的評估標準和方法，評估過程無法做到完全獨立和公正，評估結(jié)果與績效脫節(jié)，難以得到有效的應(yīng)用，從而出現(xiàn)“干”與“不干”，“干好”與“干壞”一個樣的現(xiàn)象，造成內(nèi)部控制的約束力不足，工作人員參與內(nèi)部控制的積極性不高，評價有效性沒有發(fā)揮出實際的作用。

5．財務(wù)管理不規(guī)范

財務(wù)管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部建設(shè)及運行過程中的重要環(huán)節(jié)，特別是必須采取有效且可行的方式方法來加強資金的管理。目前行政事業(yè)單位在財務(wù)管理方面面臨多種問題，財務(wù)審核不嚴謹、資產(chǎn)清查靠經(jīng)驗、采購流程混亂、缺乏審批機制、崗位職責(zé)不明確、信息化程度較低以及缺乏定期審計和檢查等。這些問題可能導(dǎo)致資金使用效率低下，資金管理風(fēng)險增加，甚至可能導(dǎo)致資金浪費和損失。另外，行政事業(yè)單位的財務(wù)管理制度通常是根據(jù)上級管理部門下發(fā)的文件要求建立的，單位很少考慮從實際管理流程中發(fā)現(xiàn)問題，主動建立制度來規(guī)范管理，防范類似問題的發(fā)生。例如，基層單位固定資產(chǎn)管理中賬實不符情況普遍存在，部分單位工程項目概算不科學(xué)，工程項目變更手續(xù)不完備，項目資金多頭管理等。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化路徑

（一）建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

首先，需要完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制政策和制度，包括內(nèi)部控制管理體系、內(nèi)部控制流程等，確保內(nèi)部控制措施可操作、可落實、可評價，從而確保內(nèi)部控制建設(shè)工作能夠朝著制度化方向順利展開。接下來結(jié)合單位實際情況，加強單位內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)，其中包括完善組織架構(gòu)、規(guī)范管理流程、加強人員培訓(xùn)等，形成健康、穩(wěn)定、和諧的內(nèi)部控制環(huán)境，盡可能調(diào)動所有內(nèi)部控制崗位的工作人員都能夠各司其職。其次，行政事業(yè)單位還需要根據(jù)實際情況建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督機制，包括內(nèi)部審計、風(fēng)險監(jiān)控、監(jiān)督檢查等，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，使單位內(nèi)部控制制度得以順利施行。除了以上手段，還需要建立單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，管理內(nèi)部控制信息，提高內(nèi)部控制的效率以及準確性。

（二）增強內(nèi)部控制意識

內(nèi)部控制建設(shè)效率的高低很大程度上依賴于單位內(nèi)部工作人員的認知和覺悟，可以通過加強對內(nèi)部控制意識和文化的培養(yǎng)，充分發(fā)揮內(nèi)部控制文化的作用，促進內(nèi)部控制的自覺性、主動性以及可持續(xù)性，使全員充分認識到內(nèi)部控制對保護資產(chǎn)的安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實現(xiàn)單位目標管理的重要性，并積極參與其中，從上至下形成合力，真正樹立起執(zhí)行內(nèi)部控制的“責(zé)任主體”意識，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，積極采取有效措施，實現(xiàn)內(nèi)部控制的目標。還可以建立有效的內(nèi)部控制建設(shè)培訓(xùn)機制，加強內(nèi)部控制工作人員培訓(xùn)，使工作人員在內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)現(xiàn)問題時，能夠有能力地及時采取對策去解決，將有可能發(fā)生的風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)。

（三）強化風(fēng)險管理

內(nèi)部控制的實質(zhì)是風(fēng)險管理，為了提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險管理能力和管理水平，有必要建立嚴格的風(fēng)險管理機制，包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制、風(fēng)險監(jiān)測等方面，制定相應(yīng)的管理制度和規(guī)范。

首先，可以從過往經(jīng)驗、變化趨勢和公共信息等多個方面入手，制定風(fēng)險識別計劃，對風(fēng)險進行全面梳理和識別，在此過程中對已經(jīng)識別的風(fēng)險必須按照嚴重輕緩程度進行評估，分別定等級和優(yōu)先級，確定哪些風(fēng)險最需要關(guān)注和控制，對研究對象進行一個綜合的風(fēng)險分析，以便于全面、準確地評估風(fēng)險。其次，根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果，由此制定風(fēng)險控制計劃，明確風(fēng)險控制策略和控制措施，以確保行政事業(yè)單位能夠及時應(yīng)對風(fēng)險，能夠及時控制和減少風(fēng)險所帶來的損失。最后，建立信息化風(fēng)險管理系統(tǒng)，完善風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警機制等方面的工作，實現(xiàn)對風(fēng)險管理的全面監(jiān)控和管理。同時，不斷總結(jié)經(jīng)驗，優(yōu)化完善風(fēng)險管理措施和機制，定期開展風(fēng)險管理自查和評估，發(fā)現(xiàn)問題及時進行整改和優(yōu)化。

（四）完善內(nèi)部控制評價機制

行政事業(yè)單位應(yīng)該加強內(nèi)部控制評價的全面性和科學(xué)性。首先，需要明確評價的目標和內(nèi)容，評價的內(nèi)容應(yīng)包括內(nèi)部控制的設(shè)計和執(zhí)行情況。其次，建立內(nèi)部控制評價機制需要根據(jù)單位的特點制定評價標準和方法，確保評價的全面性和準確性，對內(nèi)部控制設(shè)計和執(zhí)行情況進行評價，對評價結(jié)果進行匯總和分析，及時反饋給相關(guān)部門和人員。最后，建立內(nèi)部控制評價監(jiān)督機制，確保評價工作的規(guī)范性和真實性。同時，要將內(nèi)部控制有效性評價與考核以及結(jié)果的運用掛鉤。比如，從單位內(nèi)部管理層面，將單位內(nèi)部控制制度的建立與實施及有效性等方面納入考核范疇，將各部門及負責(zé)人內(nèi)部控制建立、實施、執(zhí)行情況考核結(jié)果與評優(yōu)、評先、干部提拔使用等掛鉤，達到以“考”促“建”，全面提升管理成效。通過以上步驟，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制進行全面、準確地評估和監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題并及時改進，提高管理水平和工作效率，降低風(fēng)險。

（五）優(yōu)化單位財務(wù)管理

行政事業(yè)單位規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，首先應(yīng)結(jié)合單位實際情況制定一套有針對性地切實可行的財務(wù)管理制度，包括資金管理、預(yù)算管理、財務(wù)報告等，明確資金的來源、去向、使用范圍等，規(guī)范資金的使用和管理，并要求工作人員嚴格按照制度執(zhí)行。

其次加強單位的預(yù)算管理，保證預(yù)算編制工作的規(guī)范化和完整性，嚴格執(zhí)行全面監(jiān)督，由此達到預(yù)算收支平衡和資金的合理配置。

最后為確保資金管理制度的可行性，以及對單位資金活動及使用狀況進行動態(tài)監(jiān)督與審查，單位應(yīng)建立資金使用審批制度，嚴格審批流程，確保資金使用符合規(guī)定和法律法規(guī)要求，建立資金使用監(jiān)督機制，加強對資金使用情況的審計和監(jiān)督。這樣能夠有效防范資金的濫用行為，降低資金使用的風(fēng)險?？偟膩碚f，行政事業(yè)單位要打破傳統(tǒng)的管理方式，認真探索思考風(fēng)險防控措施，并將其融入財務(wù)管理的具體流程中，實現(xiàn)財務(wù)管理對單位經(jīng)濟活動風(fēng)險的防范目的。

五、結(jié)論與建議

行政事業(yè)單位在運營中不可避免地會面臨著一些風(fēng)險，內(nèi)部控制是防范風(fēng)險保障行政事業(yè)單位規(guī)范運作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)從風(fēng)險防控的角度出發(fā)，直面本單位實際工作中的薄弱環(huán)節(jié)，通過采取有效的優(yōu)化措施改進和完善內(nèi)部控制的設(shè)計與運行，有效地防止和控制風(fēng)險，確保單位實施有序、合理、有效的管理，規(guī)范運作，切實履行職責(zé)，提升社會信任度。