張倩

關鍵詞：橫向生態(tài)補償；協(xié)同治理困境；新安江流域；實踐路徑；多元協(xié)同；黃河流域

２０１９年９月１８日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會，將黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略［１］。２０２１年１０月８日，中共中央、國務院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《規(guī)劃綱要》）。《規(guī)劃綱要》提出“建立縱向與橫向、補償與賠償、政府與市場有機結合的黃河流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”“鼓勵地方以水量、水質(zhì)為補償依據(jù)，完善黃河干流和主要支流橫向生態(tài)保護補償機制”。為落實《規(guī)劃綱要》要求，加快形成沿黃九省（區(qū)）共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理的格局，財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局共同發(fā)布了《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》（簡稱《實施方案》），鼓勵沿黃九?。▍^(qū)）圍繞生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和水資源節(jié)約集約利用，加快建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償試點。《實施方案》是對黃河流域橫向生態(tài)補償工作的一項重大制度創(chuàng)新。

１黃河流域橫向生態(tài)補償實施進展

１．１政策實踐背景

２０１１年，陜西和甘肅在黃河支流渭河建立了省際橫向生態(tài)補償機制，由陜西向上游甘肅提供生態(tài)補償金。這種下游對上游的“單向補償”模式，雖然對上游水環(huán)境保護的成本進行了部分彌補，但是補償額度遠不及上游的實際付出，補償支付也沒有和水環(huán)境改善實績相聯(lián)系，無法起到激勵上游持續(xù)開展水環(huán)境保護的作用。

橫向生態(tài)補償在我國取得突破性進展的標志是國家在新安江流域安徽段和浙江段開展的橫向生態(tài)補償試點。該試點采用的是“雙向補償”模式：由上下游地方政府針對水質(zhì)簽訂“對賭”協(xié)議，由上下游地方政府按照１∶１比例出資，共同建立補償基金。當上游來水水質(zhì)改善達到一定標準時，由下游撥付資金補償上游；當上游來水水質(zhì)惡化到一定標準時，則由上游賠償?shù)阮~資金給下游。同時，中央政府還以不低于雙方出資之和的配套資金作為績效獎勵，專項用于上游的水環(huán)境治理。它有效地解決了流域水環(huán)境的產(chǎn)權之爭［２］，融合生態(tài)補償與生態(tài)賠償，能夠起到雙向激勵作用。這種“雙向補償”模式設計后來成為其他流域橫向生態(tài)補償協(xié)議的模板，被廣泛運用于省內(nèi)、省際橫向生態(tài)補償。

當前，水環(huán)境保護常見的做法是績效管理，即上級政府部門對河流各斷面水質(zhì)設置考核標準，在一定時期內(nèi)對考核達標的地區(qū)由上級財政以“以獎代補”的方式實行補償，考核不達標的地區(qū)則繳納罰金。這可以看作是由考核不達標的地區(qū)經(jīng)由上級財政部門去補償考核達標的地區(qū)，但如果區(qū)域之間沒有明確的生態(tài)利益關系，或是獎勵（懲罰）并不基于生態(tài)利益關系，那么就背離了橫向生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵?！秾嵤┓桨浮烦雠_前，陜西、甘肅、山西等省份在黃河流域，四川在長江流域的橫向生態(tài)補償均采用此類模式。它實質(zhì)上是運用績效管理的方法，比“雙向補償”模式的激勵效果遜色。

１．２政策實施情況

《實施方案》發(fā)布后，在國家政策鼓勵下沿黃九?。▍^(qū)）紛紛行動起來，積極試行省內(nèi)橫向生態(tài)補償，并與臨近省份一對一地協(xié)商省際的黃河干流橫向生態(tài)補償實施方案。目前，已有寧夏、甘肅、陜西、山西、河南、山東六?。▍^(qū)）發(fā)布了?。▍^(qū)）內(nèi)黃河流域橫向生態(tài)補償實施辦法，寧夏、甘肅、山西等省（區(qū)）對省域內(nèi)黃河重要支流建立了市域間上下游橫向生態(tài)補償機制，其中山東實現(xiàn)了縣際橫向生態(tài)補償全覆蓋。

在省際補償方面，河南與山東率先建立了上下游橫向生態(tài)補償機制，甘肅與寧夏簽訂了上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議，甘肅與四川建立了左右岸橫向生態(tài)補償機制，均采用“雙向補償”模式?！饵S河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》是黃河流域第一份省際橫向生態(tài)補償協(xié)議，在整個黃河流域具有典型示范效應。在第一個履約期，黃河由河南進入山東的國控斷面水質(zhì)顯著改善，山東向河南支付生態(tài)補償金１．２６億元［３］?！饵S河流域（四川—甘肅段）橫向生態(tài)補償協(xié)議》是流域左右岸橫向生態(tài)補償?shù)闹匾剿鳎渲械难a償方案是，若斷面水質(zhì)不達標，一方能舉證為對方污染造成的，則由污染方向舉證方支付補償資金［４］，但該協(xié)議并未明確什么可以作為證據(jù)、對方是否應該配合舉證等，可操作性較差。該協(xié)議更重要的作用是，依托橫向生態(tài)補償機制平臺，兩省將建立聯(lián)合監(jiān)測、信息共享、環(huán)評會商、污染應急處置等聯(lián)動機制，能在黃河流域水環(huán)境保護方面開展更深入的合作。

總體來看，黃河流域橫向生態(tài)補償機制覆蓋面迅速擴大，考核指標由單一的水質(zhì)標準向水質(zhì)、水量標準和用水效率復合標準擴展，補償機制設計由水環(huán)境績效管理向“雙向補償”模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟激勵效應更加顯著。但是，已有的探索并未突破原有的制度框架，補償標準的設定缺乏科學依據(jù)，補償方式均為單一的資金補償，欠缺制度創(chuàng)新。跨?。▍^(qū)）的橫向生態(tài)補償項目并不多，全流域的橫向生態(tài)補償機制遠未形成，除了四川與甘肅、甘肅與寧夏、河南與山東，其他一些?。▍^(qū)）還停留在協(xié)商溝通階段。對“九曲十八彎”的黃河來說，區(qū)域間生態(tài)利益關系復雜，兩地區(qū)間的談判經(jīng)常涉及第三方，補償方案如何設計沒有先例可循，目前只能靠地方政府的創(chuàng)新與嘗試。

２黃河流域橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)同治理困境

黃河流域橫向生態(tài)補償制度構建過程中面臨多個層面的協(xié)同治理困境，主要表現(xiàn)如下。

２．１生態(tài)保護和空間發(fā)展的協(xié)同治理困境

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展不充分是最大的短板，民生發(fā)展是最大的弱項，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵之一，也是橫向生態(tài)補償目標之一。

黃河流域各省（區(qū)）經(jīng)濟社會發(fā)展存在巨大差異，在經(jīng)濟、環(huán)境偏好和財政收入等方面存在顯著異質(zhì)性，影響各省（區(qū)）參與流域橫向生態(tài)補償?shù)囊庠负湍芰?。各省（區(qū)）政府適度的偏好異質(zhì)性有利于促進區(qū)域環(huán)境合作，而各?。▍^(qū)）間收入異質(zhì)性不利于促進區(qū)域環(huán)境合作，在兩地政府收入相當時，一方可以迅速模仿復制另一方的環(huán)境策略，表現(xiàn)為相鄰地方政府的策略趨同［５］。但是，各?。▍^(qū)）政府之間如果偏好和收入差距過大，可能使橫向生態(tài)補償機制建設的先行者、推動者失去示范功能。當前，在黃河流域橫向生態(tài)補償制度建設中就出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，下游的山東、河南兩省在整個流域中處于經(jīng)濟社會發(fā)展的第一梯隊，兩省率先在黃河流域構建的示范性橫向生態(tài)補償制度框架，對中上游省（區(qū)）的帶動作用非常有限。中上游?。▍^(qū)）對空間協(xié)同發(fā)展的追求使得它們對經(jīng)濟發(fā)展和地方財政收入有更強的偏好，相應地，在橫向生態(tài)補償中受償意愿也更強，拉大了補償意愿和受償意愿之間的差距，使補償協(xié)議難以達成。

２．２多元補償主體的協(xié)同治理困難

黃河流域水質(zhì)保護和水量控制涉及流域土地利用方式的變化、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、重大水利工程建設、排污權交易和水權交易等，只要涉及利益受損方或受益方，并能使流域生態(tài)系統(tǒng)服務功能在基準值上有所提升，就屬于流域生態(tài)補償?shù)姆懂?。補償主體涉及中央和地方政府多個部門（水利、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等），也包括一些行業(yè)和企業(yè)（如工農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)換、企業(yè)排污權交易），但不同層級補償主體之間缺乏協(xié)同。最常見的情形是，某重點生態(tài)功能區(qū)既獲得了中央的縱向生態(tài)補償，又取得了某部委的生態(tài)修復專項資金，同時在橫向生態(tài)補償中也作為受損方獲得補償，而橫向生態(tài)補償機制的建立又使其獲得了中央的獎勵資金。

這種來自多元主體的多重補償帶來了兩方面的問題：一方面，多補償主體可能對客體重復補償，從而低估補償額度。在評估其補償標準的合理性時，若不全面考慮它所獲得的全部補償，只是取某一來源的補償，與它的生態(tài)系統(tǒng)服務價值或保護生態(tài)環(huán)境的機會成本進行比較，則會得出生態(tài)補償標準偏低的結論。在以機會成本法估算橫向生態(tài)補償標準時，受償方可以獲取的補償，應該等于環(huán)境保護的機會成本，減去已有的縱向轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境相關專項投資和各種優(yōu)惠政策帶來的稅費減免等。用生態(tài)產(chǎn)品價值估算也是同理?？紤]已有的各類縱向補償后，縱橫結合的補償金額不一定低于生態(tài)產(chǎn)品價值。另一方面，多重補償使一些地方對橫向生態(tài)補償作用的理解弱化。受制度慣性、路徑依賴的影響，或出于對制度理解不充分不到位，在實踐中更加依賴縱向生態(tài)補償，忽視對橫向生態(tài)補償?shù)闹贫然瘶嫿ā?/p>

２．３政府補償與市場補償之間的協(xié)同治理困難

黃河流域橫向生態(tài)補償不僅要解決區(qū)域間環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，而且具有縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展差距，推動公共服務均等化的作用［６］。而要實現(xiàn)后者不能僅依靠“輸血”，資金的橫向轉(zhuǎn)移支付可以促使財政收入均等化，卻不一定帶來城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，所以更重要的目標是將其作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的途徑之一，打通經(jīng)濟落后地區(qū)“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的通道，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展注入動力。但是，目前黃河流域橫向生態(tài)補償主要依賴政府間資金補償?shù)膯我环绞?，距離“市場化、多元化生態(tài)補償機制”還有較大差距。

在政策試點初期，以政府間資金補償模式為主具有政治和經(jīng)濟合理性，但是隨著時間推移、試點擴大，后期如果沒有市場補償?shù)募尤?，那么政府補償模式高監(jiān)督成本、低運行效率的缺點會逐漸顯現(xiàn)。在市場創(chuàng)建階段，應用市場機制需要投入較高成本，隨著市場將污染成本定價并內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本，企業(yè)減少污染的內(nèi)在激勵機制形成，制度運行低成本、高效率的優(yōu)點會逐漸顯現(xiàn)。因此，市場機制在生態(tài)補償中的缺失，是生態(tài)補償多目標中“發(fā)展目標”的缺失。市場機制的應用能夠有效提升落后地區(qū)的自我發(fā)展能力，“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化只有經(jīng)由市場才具備可持續(xù)性和增值性。從新安江流域橫向生態(tài)補償試點經(jīng)驗看，生態(tài)補償制度的發(fā)展經(jīng)歷了從政府主導到政府與市場結合的過程。因此，我國“十四五”時期生態(tài)補償機制建設的重點放在了“建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制”?？梢哉f，提升落后地區(qū)的自我發(fā)展能力，既需要政府的“幫助之手”，又需要市場的“無形之手”。

２．４補償目標與補償標的的協(xié)同治理困難

依據(jù)《實施方案》，黃河流域橫向生態(tài)補償政策設計是多目標的，包含“環(huán)境目標”，如生態(tài)功能增強、生物多樣性增強、水資源節(jié)約集約利用、水質(zhì)改善等；包含“能力目標”，如生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力得到進一步完善和提升；包含“發(fā)展目標”，如建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，增強自我造血功能和自身發(fā)展能力，使“綠水青山”真正變?yōu)椤敖鹕姐y山”。

多目標間如何權衡？從《實施方案》的導向上看，在政策試點初期“環(huán)境目標”被置于首位。黃河流域橫向生態(tài)補償?shù)暮诵氖恰俺掷m(xù)改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和推進水資源節(jié)約集約利用”，實際上就是水質(zhì)和水量兩個方面。但是，從各?。▍^(qū)）已出臺的政策看，水質(zhì)幾乎是唯一的補償標的，補償方向和補償額度都是以水質(zhì)變化作為依據(jù)，水量卻基本沒有涉及。從中央財政安排引導資金的分配權重看，水資源貢獻和水質(zhì)改善各占２５％，具有同等重要性。水量沒有被納入補償標的，使得政策目標指向性減弱。

水權交易作為相對成熟的市場補償機制，更適合以水量為標的的橫向生態(tài)補償。與前者模型化的補償標準相比，水權交易市場把上下游地方政府作為交易雙方，通過討價還價，依賴市場機制對水資源定價。交易是尋求更多需求得到滿足的手段，一個人參加交易是因為他預計從獲取物品中取得的收益會超過成本。對于地方政府間的水權交易同樣如此。地方政府在確定補償標準時會評估收益和成本，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求的增加，水資源價格的上漲會激勵地方政府致力于提高用水效率和配置效率。目前，黃河流域水權交易市場只在行業(yè)間、灌溉用水戶間和調(diào)水工程涉及區(qū)域間開展，若要推廣在省域間開展，則需要加大水資源市場化改革的力度，使水資源配置權力下移，這將面臨許多待破解的理論與技術難題。

２．５流域?qū)用娴膮f(xié)同治理困境

黃河流域?。▍^(qū)）之間以一對一方式展開橫向生態(tài)補償，有利于談判協(xié)商、達成一致意見，但是這種方式能否連線成片、達到建立流域橫向生態(tài)補償機制的初衷尚存疑問。

１）“兩方談判”可能導致補償碎片化。除了黃河源頭和入?？谕?，其余七?。▍^(qū)）既是上游，又是下游。在一對一談判時，每個?。▍^(qū)）都會爭取對自身最有利的水質(zhì)條件和補償金額。在和下游談判時，它會力圖降低水質(zhì)標準，提高補償金額；在和上游談判時，它會力圖提高水質(zhì)標準，降低補償金額。這輪談判的結果又會成為上下游?。▍^(qū)）與鄰近?。▍^(qū)）談判時的基準和參考。最終，全流域會趨向：越向上游水質(zhì)標準要求越高、補償標準越低，上游省（區(qū)）無法得到充分補償，可以稱之為“補償標準遞減悖論”。雖然在可行性上有較高保障，但是不利于上游?。▍^(qū)）獲得足額的生態(tài)保護投入和犧牲發(fā)展權的補償，而上游?。▍^(qū)）在流域生態(tài)安全格局中重要性突出，導致生態(tài)補償與生態(tài)重要性之間不協(xié)調(diào)。總之，橫向生態(tài)補償機制“兩方談判”的碎片化特點必然導致不協(xié)調(diào)，糾偏有賴于全流域?qū)用嫔鷳B(tài)補償基金的整體性協(xié)調(diào)和中央縱向生態(tài)補償?shù)慕槿搿?/p>

２）交易成本存在區(qū)域差異。以黃河為界河的晉陜兩省在橫向生態(tài)補償方面進展緩慢，主要原因在于涉及左右岸和多個省界斷面使交易成本顯著增高，而水質(zhì)標準差異導致這一現(xiàn)象更為突出。內(nèi)蒙古黃河干流水質(zhì)標準低于下游的晉陜段，陜西省府谷縣入黃斷面水質(zhì)標準高于一河之隔的山西省保德縣。在雙向補償制度下，水質(zhì)標準替代補償標準成為地方政府爭議的核心。在新安江流域橫向生態(tài)補償中，浙皖兩省曾就水質(zhì)標準究竟應當采用地表水還是水庫水標準經(jīng)歷了激烈的博弈，最終中央政府的介入才化解了爭端。水質(zhì)標準爭議實質(zhì)上體現(xiàn)了最敏感的補償標準，水質(zhì)標準不同的區(qū)域?qū)⒚媾R更高的談判協(xié)商成本和監(jiān)督成本。黃河流域亟須在上級相關部門的協(xié)調(diào)下制定統(tǒng)一的水質(zhì)標準。

３黃河流域橫向生態(tài)補償協(xié)同治理的實踐路徑

３．１構建縱橫結合的流域生態(tài)補償整體框架

構建縱向與橫向有機結合的流域生態(tài)補償整體框架是破解黃河流域橫向生態(tài)補償協(xié)同治理困境的主要措施。

１）通過縱向補償填補?。▍^(qū)）間補償意愿與受償意愿的缺口，解決區(qū)域間的矛盾沖突。針對流域上下游水質(zhì)標準不合理、左右岸水質(zhì)標準不統(tǒng)一的問題，需要中央政府相關部門通過縱向協(xié)調(diào)解決。

２）縱橫結合的生態(tài)補償體系要避免重復補償。對中央縱向補償項目資金進行整合，重在體現(xiàn)兜底性和引導性。當前生態(tài)補償資金構成中，中央政府投入占比在９０％以上，考慮到中央財政的可負擔性，要求中央財政對每一個橫向生態(tài)補償協(xié)議提供足夠的配套資金顯然是不現(xiàn)實的。因此，重點在于改變縱向投入資金的構成，在保障基本的兜底性投入的同時，增量資金向引導性投入傾斜，引導地方政府重視橫向生態(tài)補償?shù)闹贫然瘶嫿?。橫向補償應重點體現(xiàn)以環(huán)境質(zhì)量效益為導向的激勵性和增益性。

３）為解決橫向生態(tài)補償碎片化和流域生態(tài)補償整體性之間的矛盾，需要黃河流域管理機構或中央政府介入。基于“環(huán)境目標”，可由中央和沿黃?。▍^(qū)）共同組建黃河流域生態(tài)補償基金，委托第三方管理。參照各功能區(qū)水質(zhì)標準，根據(jù)各跨?。▍^(qū)）斷面的水質(zhì)水量信息設計出一套綜合獎懲規(guī)則，若某一區(qū)段的水質(zhì)超標，水質(zhì)水量綜合系數(shù)劣于基準或者同比下降，則應向基金支付相應的補償金；相反，若該區(qū)段的水質(zhì)水量綜合系數(shù)優(yōu)于基準或者同比上升，則從基金中獲得相應補償?；凇鞍l(fā)展目標”，為破解“補償標準遞減悖論”，實現(xiàn)補償效果最優(yōu)化，需要對上游?。▍^(qū)）給予額外的縱向生態(tài)補償，使上游?。▍^(qū)）獲得的總補償不低于機會成本，體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

３．２形成多元化的橫向補償體系

多元化補償體系是與生態(tài)補償?shù)亩嘀啬繕讼鄬?。多元化包含了補償手段和補償方式的多元化。橫向轉(zhuǎn)移支付作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的方式之一，可以縮小區(qū)域間財政收入差距，但無法縮小區(qū)域間的發(fā)展差距和促進上游地區(qū)發(fā)展能力提升。為了強化“發(fā)展目標”，需要更多關注非現(xiàn)金的生態(tài)補償。非現(xiàn)金補償可以直接推進公共服務均等化。補償主體可以通過向受償?shù)貐^(qū)提供項目援建，如建設和完善交通、水利、電力、電信等基礎設施，改善當?shù)亟逃?、醫(yī)療等公共基礎服務水平等。

橫向生態(tài)補償需要更多運用市場化的補償方式。為實現(xiàn)流域生態(tài)補償制度效能的最大化，橫向生態(tài)補償應選擇私法關系與市場機制作為理論依托［７］。橫向生態(tài)補償是在上下游、左右岸、干支流政府之間確定補償關系，從法律上看是平等主體間締結的契約，是市場行為的表現(xiàn)，因此地方政府是以市場主體的身份參與其中。對補償標準的確立也應采取市場機制，通過地方政府間談判協(xié)商來確定，生態(tài)產(chǎn)品價值核算僅作參考。從生態(tài)補償協(xié)議簽訂到排污者減排的“最后一公里”，排污權交易能夠提供有效的經(jīng)濟激勵。對于生態(tài)基流嚴重不足、水資源超載的流域，更適宜采用水權交易實現(xiàn)對水量的生態(tài)補償。最終，形成以流域生態(tài)補償基金為主體，以橫向轉(zhuǎn)移支付、排污權交易和水權交易為支撐的橫向補償體系。

３．３致力于協(xié)同平臺建設

在黃河流域九?。▍^(qū)）間搭建責任共擔、環(huán)境共治、效益共享的協(xié)同平臺，其主要由信息共享平臺和項目建設管理平臺組成。

１）構建全流域協(xié)同的信息共享平臺。中央主管部門將統(tǒng)籌的黃河流域上中下游信息數(shù)據(jù)向各?。▍^(qū)）開放，推動部門和地方生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)共建共享；利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術，建立全流域環(huán)境信息系統(tǒng)，降低信息收集成本，為橫向生態(tài)補償機制建設提供信息支撐；研究編制生態(tài)補償標準核算的相關技術指南和規(guī)范，為地方探索實施生態(tài)補償提供技術指引。有條件的地區(qū)可以試點建立基于區(qū)塊鏈的生態(tài)補償系統(tǒng)，利用區(qū)塊鏈去中心化、去信任化、精準化特性為市場化的橫向生態(tài)補償提供技術支撐，推動排污權交易數(shù)字化［８］。

２）構建協(xié)同的項目建設管理平臺。從橫向生態(tài)補償協(xié)議簽訂到流域生態(tài)環(huán)境實際改善之間，還有大量治理工作要做。這些應用縱向和橫向補償資金、以項目形式開展的環(huán)境治理工作往往需要較長時間，協(xié)同平臺應該對運用補償資金的項目及時跟進，發(fā)布項目進展、公開資金使用情況，接受公眾監(jiān)督，促進補償資金使用效率提升。

３）鼓勵地方政府自主探索與創(chuàng)新。對于左右岸橫向生態(tài)補償機制設計問題，可以采取不同于上下游的思路，將左右岸視作一個整體，共同與上下游建立橫向生態(tài)補償協(xié)議，再依據(jù)左右岸支流與干流交界斷面水質(zhì)綜合情況確定左右岸對補償金額的分享比例。在激勵左右岸形成生態(tài)補償機制的過程中，降低交易成本是最大的障礙。通過在流域大平臺上加載左右岸協(xié)同模塊，促使左右岸省（區(qū)）互相監(jiān)督，增進互信，降低交易成本。

３．４強化制度間的系統(tǒng)協(xié)同

推進橫向生態(tài)補償制度與其他制度間的系統(tǒng)協(xié)同。首先，將各?。▍^(qū)）黃河流域橫向生態(tài)補償機制納入“河長制”體系中，利用“河長制”構建起的組織機構和運行規(guī)范推動流域橫向生態(tài)補償機制的落實［９］。由“河長辦”負責流域橫向生態(tài)補償各利益相關方的協(xié)商溝通。對河長的績效考核與橫向生態(tài)補償相聯(lián)系，考核內(nèi)容中應包含上下游河長的溝通合作。斷面水質(zhì)達標及改善的上游河長可獲得補償獎勵，斷面水質(zhì)未達標和變差的上游河長須繳納罰金。

其次，優(yōu)化水資源配置機制與黃河流域橫向生態(tài)補償機制的協(xié)同。一是通過水權交易優(yōu)化水資源在區(qū)域間的配置，由流域機構創(chuàng)建水權交易市場，地方政府通過平等的市場交易實現(xiàn)對水量的生態(tài)補償；二是通過水權交易優(yōu)化行業(yè)間的水資源配置，引導水資源超載地區(qū)的工業(yè)企業(yè)、城鎮(zhèn)生活等取用水戶與灌區(qū)開展取水權交易，吸引多元主體參與農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設。鼓勵暫停新增取水許可審批的地區(qū)內(nèi)取水戶，在全流域范圍內(nèi)進行水權交易［１０］。

此外，還可考慮項目審批制度、稅收政策與橫向生態(tài)補償制度協(xié)同。黃河流域污染治理的攻堅點主要在支流，如果某一支流重要斷面水質(zhì)不達標，可停批停建該流域所有地區(qū)的用水項目（治污項目除外），減少流域各地區(qū)的用水指標，或上浮流域內(nèi)企業(yè)的污染稅稅率，直至水質(zhì)達標為止，以此形成流域內(nèi)上下游、左右岸之間的利益關聯(lián)機制，降低違約風險。

４結束語

黃河流域橫向生態(tài)補償制度是健全流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、重構區(qū)域間環(huán)境權責利關系、平衡生態(tài)保護與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、促進區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的一項重要制度。本文從理論上總結了流域橫向生態(tài)補償制度建設的實踐模式與階段性成效，以多元協(xié)同為視角，全方位聚焦黃河流域橫向生態(tài)補償協(xié)同治理困境，提出破解協(xié)同治理困境的實踐路徑，對擴大黃河流域橫向生態(tài)補償覆蓋面和完善補償制度具有現(xiàn)實意義。當前，黃河流域橫向生態(tài)補償制度建設方興未艾，對這一領域未來的實踐發(fā)展，仍需在更長時期內(nèi)觀察分析、提煉總結。橫向生態(tài)補償如何嵌入縱向補償制度框架、如何與其他資源環(huán)境市場化改革系統(tǒng)聯(lián)動、如何實現(xiàn)制度間協(xié)同增效等是未來研究的方向。