王小章

提 要：作為一種非正式的治理思維，“打包式治理”既不同于“屬地化管理”，也有別于“項(xiàng)目制治理”。傳統(tǒng)上那種權(quán)力掌控在地方領(lǐng)袖、鄉(xiāng)村頭人手中的地方自治可以看作是“打包式治理”的歷史淵源，而改革開(kāi)放早期我國(guó)社會(huì)治理所面臨的一系列新挑戰(zhàn)與我國(guó)體制的某些重要特征的結(jié)合，則構(gòu)成了促使“打包式治理”作為一種流行的治理思維得以產(chǎn)生、形成的直接動(dòng)因。地方或部門(mén)發(fā)展中的“機(jī)會(huì)格局”，特別是“增量發(fā)展型機(jī)會(huì)”的變化，是制約“打包式治理”影響和功能的關(guān)鍵因素。隨著“打包式治理”負(fù)面效應(yīng)的日益顯露，這種不符合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的治理思維本身已成了亟需加以治理的對(duì)象。

一、何為“打包式治理”？

作為一種具有鮮明中國(guó)特色的治理手段，“項(xiàng)目制”已引起了許多學(xué)者的關(guān)注。而另有一種與“項(xiàng)目制”治理手段看起來(lái)頗為相似，但實(shí)則不同的治理方式，或者說(shuō)治理思維，還沒(méi)有引起足夠的注意，那就是“打包式治理”。何為“打包式治理”？就是將一攬子社會(huì)治理事務(wù)以一定條件一起打包交付給某個(gè)治理主體，治理主體在具體治理事項(xiàng)、治理手段和經(jīng)費(fèi)籌措使用的方式上，均有相當(dāng)“靈活機(jī)動(dòng)”的自主權(quán)的治理方式。在這種治理方式下，一方面，交付給治理主體的治理事項(xiàng)通常既包含相對(duì)明確的一系列主要事務(wù)，又包括不確定的、不明確的、可由治理主體自行確定的其他事務(wù)（在一些相關(guān)文件中，這常常體現(xiàn)為在列舉一系列基本事務(wù)之后，再加上一句諸如“其他相關(guān)事務(wù)”之類(lèi)的表述，或者直接以“等”來(lái)表示其他未盡事宜），因而具有治理事務(wù)上的靈活伸縮性；另一方面，在如何實(shí)施治理，特別是在治理所需經(jīng)費(fèi)的籌措使用方式上，治理主體同樣具有相當(dāng)?shù)淖灾餍?、機(jī)動(dòng)性（在一些相關(guān)文件中，這常常表現(xiàn)為在陳述了比較明確的經(jīng)費(fèi)配套規(guī)定以后，往往會(huì)再加上一句要求治理主體自行積極開(kāi)拓經(jīng)費(fèi)籌集渠道、增加經(jīng)費(fèi)來(lái)源的表述）。由此，“打包式治理”的治理主體在“事”和“權(quán)”兩個(gè)方面，均具有相當(dāng)程度的靈活性、伸縮性、不確定性，或者說(shuō)是模糊性。在更多的時(shí)候，“打包式治理”與其說(shuō)是一種正式的制度，不如說(shuō)是一種非正式的、不言而喻的治理思維。而諸如“大事歸屬街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），小事限于社區(qū)（村）”之類(lèi)，正是這種治理思維的典型體現(xiàn)。

有人可能會(huì)將這種“打包式治理”等同于“屬地化管理”。但實(shí)際上，“打包式治理”既可以發(fā)生在作為“條條塊塊”中“塊塊”的地方治理中，也可以發(fā)生在屬于“條條”的特定的治理領(lǐng)域中，如：殘疾人事務(wù)、青少年事務(wù)、婦女工作事務(wù)等。而且，即使發(fā)生在作為“塊塊”的地方治理層面，“屬地化管理”也不一定就等于“打包式治理”。劃歸“屬地化管理”的事務(wù)，完全可以是在“事”與“權(quán)”兩個(gè)方面都是明確而清晰的。只有當(dāng)上級(jí)部門(mén)從地方治理中退出而“屬地化管理”的管轄權(quán)責(zé)存在模糊不清的地帶時(shí)，“屬地化管理”才會(huì)演變?yōu)椤按虬街卫怼?。在此意義上，“打包式治理”有點(diǎn)接近于傳統(tǒng)上那種權(quán)力掌控在地方領(lǐng)袖與鄉(xiāng)村頭人手中的、奉行“民不告官不究”的村族自治，所不同者只在于，在以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)簡(jiǎn)單社會(huì)中，基層社會(huì)的社會(huì)治理事務(wù)或者說(shuō)需求從根本上講是稀少的，因而，“超于地方性的權(quán)力”本就沒(méi)有積極加以動(dòng)用的需要，但今天我們的社會(huì)已不復(fù)是那樣的簡(jiǎn)單社會(huì)，“現(xiàn)代生活中我們必須動(dòng)用政治權(quán)力才能完成許多有關(guān)人民福利之事”。①參見(jiàn)《費(fèi)孝通全集》（第五卷），呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2009 年版，第37-38 頁(yè)。

如上所述，“打包式治理”與近年來(lái)引起不少學(xué)者關(guān)注的“項(xiàng)目制治理”也不同。表面看，“打包式治理”和“項(xiàng)目制治理”都是有關(guān)（上級(jí)）部門(mén)將某些事項(xiàng)以一定條件交付給某個(gè)責(zé)任主體，但實(shí)際上，兩者是相當(dāng)不同的。除了所交付的事項(xiàng)一者一般為單項(xiàng)、一者則是“一攬子”的事務(wù)，一者權(quán)責(zé)清晰、一者則權(quán)責(zé)模糊之外，還有一點(diǎn)重要的區(qū)別在于，“項(xiàng)目制治理”的盛行，主要發(fā)生在“分稅制”使財(cái)權(quán)、財(cái)力上移之后，下級(jí)部門(mén)申請(qǐng)、爭(zhēng)取“項(xiàng)目”的基本動(dòng)機(jī)，在于爭(zhēng)取與項(xiàng)目配套的經(jīng)費(fèi)；而“打包式治理”則相反，它在初期的發(fā)生，恰恰是由于作為“發(fā)包方”的上級(jí)財(cái)力以及其他治理資源緊張匱乏而無(wú)力實(shí)施有效的治理，從而采取了一種在很大程度上以“給政策”代替給經(jīng)費(fèi)的方式將治理責(zé)任轉(zhuǎn)交給“承包方”，而“承包方”之所以接受這種一攬子式的責(zé)任“轉(zhuǎn)交”，除了壓力體制下人所共知的原因，很大程度上則是看到了通過(guò)爭(zhēng)取到的“政策”而獲得的自主權(quán)——也即上面所說(shuō)的模糊地帶中所包含的各種機(jī)會(huì)。換言之，如果說(shuō)在“項(xiàng)目制治理”中，核心的因素是“經(jīng)費(fèi)”，那么，在“打包式治理”中，核心因素是“機(jī)會(huì)”。隨著機(jī)會(huì)格局在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的變化，“打包式治理”也相應(yīng)地發(fā)生變化。

二、“打包式治理”的成因

如上所述，當(dāng)“打包式治理”發(fā)生在作為“塊塊”的地方治理層面時(shí)，有點(diǎn)類(lèi)似于傳統(tǒng)上那種權(quán)力掌控在地方領(lǐng)袖、鄉(xiāng)村頭人手中的地方基層自治。很大程度上，我們確實(shí)可以將傳統(tǒng)上的那種地方基層自治看作是“打包式治理”的歷史淵源。由于財(cái)政能力、組織能力的局限，以及交通、通訊、信息等技術(shù)落后的限制，一方面，傳統(tǒng)上的國(guó)家（官府）不得不將地方基層治理交由地方領(lǐng)袖、鄉(xiāng)村頭人（鄉(xiāng)紳、耆老、族長(zhǎng)等）來(lái)負(fù)責(zé)，從而使后者掌握了地方社會(huì)治理的主導(dǎo)權(quán)，即“他們決定村莊特性，并被期望管理公共事務(wù)，解決居民之間的爭(zhēng)端，處理與他村之間的事務(wù)，代表村莊回答縣官的問(wèn)題”；“職權(quán)甚大，催繳田賦，排難解紛，綜理…一切事務(wù)”①蕭公權(quán)：《中國(guó)鄉(xiāng)村：19 世紀(jì)的帝國(guó)控制》，張皓、張升譯，北京：九州出版社，2018 年版，第659-660 頁(yè)。。而國(guó)家（官府）自身，除了徭役、賦稅以及命案等之外，對(duì)于大多數(shù)治理事務(wù)，一般都抱持“民不告官不究”的態(tài)度。另一方面，同樣由于這些局限和限制，國(guó)家（官府）無(wú)法準(zhǔn)確地了解和掌握地方基層社會(huì)的具體實(shí)情和治理需求，甚至連最基本的人口、田畝狀況及其變化的數(shù)據(jù)都常常不能真切掌握，由此，不可避免地造成那些掌握著基層社會(huì)治理主導(dǎo)權(quán)的地方領(lǐng)袖、鄉(xiāng)村頭人們?cè)趯?shí)施治理、使用權(quán)力時(shí)具有相當(dāng)大的自由空間，甚至是“任意空間”，他們既可以用這個(gè)自由或任意空間為地方社群謀利。當(dāng)然，也可能，甚至不可避免地會(huì)利用這個(gè)空間為自己謀利，比如：打壓異己、包攬稅賦，乃至魚(yú)肉鄉(xiāng)民。

如果說(shuō)傳統(tǒng)上的這種權(quán)力掌控在地方領(lǐng)袖、鄉(xiāng)村頭人手中的地方自治可以看作“打包式治理”的歷史淵源，那么，改革開(kāi)放早期我國(guó)社會(huì)治理所面臨的一系列新挑戰(zhàn)與我國(guó)體制的某些重要特征的結(jié)合，則構(gòu)成了促使“打包式治理”作為一種流行的治理思維得以產(chǎn)生、形成的直接動(dòng)因。

在改革開(kāi)放之前，我國(guó)雖然置身于現(xiàn)代世界，但從社會(huì)治理的角度看，實(shí)行的基本上依然是靜態(tài)的簡(jiǎn)單社會(huì)的治理模式。在嚴(yán)格的戶籍制度下，農(nóng)村確立了政社合一的人民公社制度，城市則確立起了“單位制”和“街居制”，總體上城鄉(xiāng)分割分治。農(nóng)村一些簡(jiǎn)單的社會(huì)治理事務(wù)在“三級(jí)所有隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度下主要交由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)，城市則主要交由“單位”負(fù)責(zé)，居民委員會(huì)則發(fā)揮輔助的作用。從由“公社”或“單位”負(fù)責(zé)一攬子的社會(huì)治理事務(wù)這一點(diǎn)看，與“打包式治理”似乎沒(méi)什么區(qū)別，但實(shí)際上，兩者根本區(qū)別在于：改革開(kāi)放之前，在農(nóng)村的集體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和城市的指令式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上確立起來(lái)的、權(quán)力高度集中上傾、社會(huì)治理事務(wù)又依舊相當(dāng)單純明確的治理體制下，作為基本治理單元的生產(chǎn)隊(duì)和“單位”，無(wú)論在“事權(quán)”還是“財(cái)權(quán)”上，都沒(méi)有多少真正的自主性，因此，也就沒(méi)有構(gòu)成“打包式治理”的突出特征的那種靈活性、伸縮性、不確定性，或者說(shuō)，模糊性。

改革開(kāi)放從根本上改變了這種治理格局。先是在農(nóng)村，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一方面大大地影響弱化了原先建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的集體權(quán)力；另一方面，則增加了農(nóng)村社會(huì)治理的復(fù)雜性、不確定性。首先，一些原先建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的公共事業(yè)，在集體經(jīng)濟(jì)解體之后紛紛開(kāi)始遇到困難，諸如：水利失修、道路坍塌、教學(xué)經(jīng)費(fèi)不足、鰥寡孤獨(dú)失去必要照顧等問(wèn)題紛紛出現(xiàn)；其次，原先在集體經(jīng)濟(jì)下普遍存在的隱形失業(yè)問(wèn)題，在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后變得顯性化，而當(dāng)時(shí)的城市還根本無(wú)力接納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移（這從當(dāng)時(shí)把私下進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民工叫作“盲流”即可看出），于是出現(xiàn)了剩余勞動(dòng)力的出路以及與此相聯(lián)系的一系列問(wèn)題；第三，社隊(duì)企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）的興起以“離土不離鄉(xiāng)”的方式在一定程度上幫助解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路問(wèn)題，但同時(shí)也帶來(lái)一系列新的農(nóng)村社會(huì)治理問(wèn)題，如：工廠用地問(wèn)題、收益分配問(wèn)題，環(huán)境污染問(wèn)題、工傷事故問(wèn)題等；第四，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度的改革（1985 年的中央一號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》決定，除了少數(shù)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行合同訂購(gòu)?fù)?，其余全部放開(kāi)，實(shí)行國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)下的市場(chǎng)調(diào)節(jié)），使得農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)體制也走向“雙軌制”，由此也帶來(lái)農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)領(lǐng)域中以前不曾有過(guò)的矛盾糾紛。所有這些，都大大增加了農(nóng)村基層社會(huì)治理的復(fù)雜性，增加了原先的治理格局下所未曾遇到過(guò)的、治理事務(wù)上的巨大不確定性。正是這種復(fù)雜性、不確定性，迫使原先的治理體制不得不作出調(diào)整。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的上級(jí)部門(mén)不可能再像社會(huì)治理事務(wù)相對(duì)單純的以前那樣，通過(guò)大致明確的任務(wù)清單而輕易掌控基層治理，而不得不將日益復(fù)雜的一應(yīng)治理事務(wù)交托給基層治理主體，這些治理事務(wù)既包括某些明確的責(zé)任，比如計(jì)劃生育，更包含大量不確定的、可由基層治理主體自行確定的事務(wù)；另一方面，由于改革開(kāi)放初期政府財(cái)政的緊張，上級(jí)部門(mén)在將一攬子治理責(zé)任交付給基層治理主體的同時(shí)，并不能相應(yīng)地在財(cái)政上給予足夠的治理經(jīng)費(fèi)支持，而集體經(jīng)濟(jì)的解體則使鄉(xiāng)村集體權(quán)力也因失去了原先經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而大大弱化，由此便催生了一種變通的辦法，即以“給政策”代替給經(jīng)費(fèi)，也就是上級(jí)部門(mén)在將一攬子社會(huì)治理事務(wù)交付給基層治理主體的同時(shí)，許諾基層治理主體具有靈活變通的自主權(quán)，以此代替直接給予財(cái)政支持。這種靈活變通的自主權(quán)包括治理事務(wù)上的伸縮性（除了像計(jì)劃生育這樣明確而剛性的事務(wù)，其他不少事務(wù)既可管也可不管）、治理手段上的靈活性（比如：計(jì)劃生育的指標(biāo)必須達(dá)到，但為達(dá)到這個(gè)指標(biāo)而采用的手段則具有相當(dāng)?shù)撵`活性，從一般的勸說(shuō)，到罰款、到扒房，甚至到強(qiáng)制引產(chǎn)）、治理經(jīng)費(fèi)籌措和使用上的自主性（從經(jīng)營(yíng)企業(yè)到攤派，到罰款提留，甚至在諸如征地補(bǔ)償?shù)鹊壬系目哿簦＂佼?dāng)然，這并不是說(shuō)財(cái)政完全斷供。比如：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，從1984 年開(kāi)始，中央試行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一級(jí)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政來(lái)源包括預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，預(yù)算外財(cái)政收入，自籌收入。所謂經(jīng)費(fèi)籌措上的自主性，主要發(fā)生在自籌收入部分。而事實(shí)上，這自籌收入部分，不少地方，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的地方，常常占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的大頭。這與當(dāng)時(shí)實(shí)行的財(cái)政包干制有關(guān)。在財(cái)政包干制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在完成了上級(jí)的財(cái)政稅收任務(wù)后，可以不再上繳，且可以將資金留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，使得留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這部分資金變得非?？捎^。當(dāng)然，這當(dāng)中，包含了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與上級(jí)部門(mén)博弈過(guò)程中所采用的“手腳”，最常見(jiàn)的就是為了防止上級(jí)部門(mén)過(guò)快地逐年提升上繳的財(cái)稅數(shù)額而瞞報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值。而稅務(wù)部門(mén)無(wú)法真切地了解分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況，也為這種“手腳”提供了條件。（參見(jiàn)劉世定、周飛舟：《田野調(diào)查的洞察力和想象力——?jiǎng)⑹蓝ń淌谠L談錄》，《清華社會(huì)科學(xué)》，2021 年第2 期）基層治理主體在使用這種靈活變通的自主權(quán)時(shí)，只要不發(fā)生引發(fā)民變、影響“穩(wěn)定”的事端（甚至，即使發(fā)生了，只要能“擺平”），很少其他實(shí)質(zhì)性的約束（這在某種意義上乃是傳統(tǒng)上“民不告官不究”的當(dāng)代變式）。總而言之，改革開(kāi)放所帶來(lái)的基層社會(huì)治理事務(wù)的復(fù)雜性、不確定性，使得上級(jí)部門(mén)難以直接而具體地掌控基層治理主體的治理行為，而政府財(cái)政的緊張又使其不得不以“給政策”（給靈活變通的自主權(quán)）代替給經(jīng)費(fèi)（實(shí)際上有些基層治理主體常常自覺(jué)不自覺(jué)地以那種復(fù)雜性、不確定性為砝碼來(lái)爭(zhēng)取自主權(quán)），這是“打包式治理”這種治理思維產(chǎn)生的基本動(dòng)因。而隨著改革開(kāi)放由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，這種治理思維也從農(nóng)村進(jìn)入到城市基層治理（所謂“社區(qū)是個(gè)筐，什么都往里裝”即是這種治理思維的一種體現(xiàn)）以及某些作為“條條”的治理領(lǐng)域。只不過(guò)，就復(fù)雜性、不確定性而言，城市的情形無(wú)疑又要大大超出農(nóng)村。

三、機(jī)會(huì)格局與“打包式治理”的影響

作為歷史轉(zhuǎn)折處在特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下應(yīng)對(duì)社會(huì)治理新情況的一種應(yīng)變策略，“打包式治理”的產(chǎn)生自有其可理解之處，并且在當(dāng)時(shí)確實(shí)不可否認(rèn)地解決了一些基本的社會(huì)治理問(wèn)題，包括社會(huì)秩序的維護(hù)、社會(huì)事業(yè)的開(kāi)展，公共服務(wù)的提供等。不過(guò)，“打包式治理”作為一種治理思維，一旦形成，便會(huì)在實(shí)踐中形成某種慣性，也就是說(shuō)，即使在當(dāng)初產(chǎn)生它的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件已然發(fā)生改變的情況下，依然會(huì)延續(xù)（當(dāng)今的所謂“屬地化管理”一定程度地蛻變?yōu)椤按虬街卫怼?，即是這種治理思維延續(xù)的一個(gè)表征）。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的改變，“打包式治理”的功能，或者說(shuō)所產(chǎn)生的影響，也相應(yīng)地發(fā)生變化。而在這些制約“打包式治理”影響的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素中，如上所述，“機(jī)會(huì)格局”的變化是一個(gè)核心的因素。

前面提到，有些基層治理主體常常自覺(jué)不自覺(jué)地以日益上升的社會(huì)治理的復(fù)雜性、不確定性為砝碼，來(lái)爭(zhēng)取社會(huì)治理中的自主權(quán)。之所以如此，一個(gè)關(guān)鍵的因素就是基層治理主體看到了在這種自主權(quán)中所蘊(yùn)含著的、能夠?yàn)樽陨碇\取利益的機(jī)會(huì)，最基本也是最簡(jiǎn)單的，如創(chuàng)收的機(jī)會(huì)。不過(guò)，需要指出的是，從性質(zhì)上講，這種為自己謀取利益的機(jī)會(huì)可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)不妨稱(chēng)之為“增量發(fā)展型機(jī)會(huì)”，即通過(guò)自主地開(kāi)發(fā)、利用以前尚未利用的各種資源，做大地方（或特定領(lǐng)域）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的“蛋糕”而使自身獲益的機(jī)會(huì)，這種機(jī)會(huì)通常不僅使基層（或特定領(lǐng)域）治理的主要責(zé)任主體獲益，而且也會(huì)使基層社會(huì)（或特定領(lǐng)域）整體上受益。第二種則可以相應(yīng)地稱(chēng)之為“存量提取型機(jī)會(huì)”，即從既有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果中提取資源的機(jī)會(huì)，這種機(jī)會(huì)的直接獲益者，通常主要只可能是治理的主要責(zé)任主體，而作為整體的基層社會(huì)（或特定領(lǐng)域）則較難從中獲益，甚至還可能受到傷害。而問(wèn)題是，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期，“機(jī)會(huì)格局”是在變化的，特別是，上述這種“增量發(fā)展型機(jī)會(huì)”，在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段是不同的，由此，“打包式治理”在不同的階段相應(yīng)地也產(chǎn)生著不同的影響。

生產(chǎn)力，特別是科學(xué)技術(shù)的革命性發(fā)展，會(huì)創(chuàng)造出“增量發(fā)展型機(jī)會(huì)”。不過(guò)，在既有的社會(huì)科技水平之下，影響機(jī)會(huì)格局的因素主要有兩個(gè)。第一，國(guó)家政策的特征，這又包括兩個(gè)方面：一是，政策整體上的開(kāi)放度，越開(kāi)放，基層治理主體就越能尋找到發(fā)展的機(jī)會(huì)，反之，如果像在“文化大革命”中那樣，在荒灘上種一點(diǎn)經(jīng)濟(jì)作物也要被當(dāng)作“資本主義尾巴”割掉，則就根本不可能有任何“增量發(fā)展型機(jī)會(huì)”存在的可能；二是，政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)密性，當(dāng)國(guó)家的有關(guān)政策不那么統(tǒng)一、嚴(yán)密時(shí)，基層（或特定領(lǐng)域）治理的責(zé)任主體相對(duì)比較容易在政策的空隙或斷裂處尋找到發(fā)展自身的機(jī)會(huì)，這方面最典型的例子，就是當(dāng)年的價(jià)格雙軌制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展所帶來(lái)的機(jī)會(huì)。第二，在既有的社會(huì)科技水平下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分程度，越充分，也就是說(shuō)，各種機(jī)會(huì)越是已經(jīng)被充分地開(kāi)發(fā)利用，則“增量發(fā)展型機(jī)會(huì)”也趨于收縮；而考慮到某些發(fā)展方式的不可復(fù)制性，對(duì)于“塊塊”的地方來(lái)說(shuō)，這還應(yīng)該包括與周邊地區(qū)的關(guān)系，舉例來(lái)說(shuō)，當(dāng)義烏已經(jīng)建立形成了一個(gè)“小商品市場(chǎng)”，周邊地區(qū)也就沒(méi)有了建立同類(lèi)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。

在改革開(kāi)放的初期，由于以前被指令式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和極左政策所抑制的各種機(jī)會(huì)，特別是“增量發(fā)展型機(jī)會(huì)”，得到了釋放，“打包式治理”的責(zé)任主體能夠通過(guò)自主地開(kāi)發(fā)、利用以前尚未利用的各種資源，做大地方（或特定領(lǐng)域）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的“蛋糕”，從而在使基層社會(huì)（或特定領(lǐng)域）整體受益的前提下，使自身獲益。在這種情況下，“打包式治理”在當(dāng)時(shí)產(chǎn)生了比較積極的影響。除了在一般的意義上激發(fā)了地方（或特定領(lǐng)域）的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，從治理的角度說(shuō)，由于治理的責(zé)任主體在完成受托的治理事務(wù)時(shí)，不僅不需要?jiǎng)儕Z治理對(duì)象，而且還可以使對(duì)象同時(shí)受益，因此在履行責(zé)任的過(guò)程中，一般能夠維系良好的官民關(guān)系和正常的社會(huì)秩序。

但必須看到，在隨后的歷史進(jìn)程中，基層社會(huì)（或特定領(lǐng)域）治理的責(zé)任主體能夠?qū)で蟮摹霸隽堪l(fā)展型機(jī)會(huì)”在總體上是不斷收縮的。這一方面是因?yàn)樵诟母镩_(kāi)放推向縱深的過(guò)程中，國(guó)家的相關(guān)政策變得日益統(tǒng)一和嚴(yán)密，留下的空隙或斷裂越來(lái)越少（比如：雙軌制的終結(jié)、農(nóng)業(yè)稅的取消）；另一方面則是因?yàn)樵谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的進(jìn)程中，各種機(jī)會(huì)已被日益充分地開(kāi)發(fā)利用，剩下的能夠被基層社會(huì)（或特定領(lǐng)域）治理的責(zé)任主體比較容易地發(fā)現(xiàn)和利用的機(jī)會(huì)日益減少。隨著機(jī)會(huì)格局的這種變化，“打包式治理”的影響也相應(yīng)地開(kāi)始發(fā)生變化。原先積極的影響逐步消退，而一些消極的后果開(kāi)始呈現(xiàn)。就可以觀察到的實(shí)際情形而言，有兩種消極后果是比較明顯的。第一，隨著“增量發(fā)展型機(jī)會(huì)”的減縮，“打包式治理”下的一些責(zé)任主體開(kāi)始轉(zhuǎn)向“存量提取型機(jī)會(huì)”。最明顯的例子，就是以完成什么治理事務(wù)為名而向治理對(duì)象進(jìn)行亂攤派、亂征收，進(jìn)而影響官民關(guān)系、干群關(guān)系，導(dǎo)致官民沖突、干群關(guān)系緊張。第二，利用治理事務(wù)上的模糊性、伸縮性，縮減基本公共服務(wù)，在一些社會(huì)事業(yè)上偷工減料。典型的，如有的學(xué)者觀察到的那樣，在農(nóng)業(yè)稅取消以后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村干部由原先經(jīng)常與農(nóng)民“打在一起”的“亂作為”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)農(nóng)民不聞不問(wèn)的“不作為”；①參見(jiàn)賀雪峰：《鄉(xiāng)村的前途——新農(nóng)村建設(shè)與中國(guó)道路》，濟(jì)南：山東人民出版社，2007 年版，第225 頁(yè)。而當(dāng)今在諸如扶貧、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)等事務(wù)上的某些“形式主義”則不過(guò)是不作為的另一種形式而已。

四、“打包式治理”的治理

上面的分析表明，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的不斷改變，一方面，當(dāng)初在特定歷史時(shí)期催生“打包式治理”的特定因素已不復(fù)依舊（如：政府的財(cái)政總體上已大大改觀），因而繼續(xù)維持這種治理方式的理由已不復(fù)存在；另一方面，“打包式治理”的負(fù)面效應(yīng)則日益顯露，而且，它也不符合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。于是，“打包式治理”本身已成了亟需加以治理的對(duì)象。那么，該如何糾正這種治理方式或治理思維呢？著眼于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，特別是對(duì)于公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、治理體制的民主化、治理手段的法治化、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化等要求，筆者以為，以下幾點(diǎn)是十分重要的。

第一，著眼于保障和促進(jìn)公民的正當(dāng)合法權(quán)利（citizenship rights），建設(shè)打造責(zé)任明確的真正服務(wù)型政府。為公民服務(wù)，向公民負(fù)責(zé)，是現(xiàn)代國(guó)家政府的基本職能。所謂服務(wù)型政府，實(shí)質(zhì)就是責(zé)任政府。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，政府的基本責(zé)任必須是明晰的，即它必須提供的服務(wù)以及這些服務(wù)所要達(dá)到的水平標(biāo)準(zhǔn)都是明確的。屬于基本責(zé)任范疇的每一項(xiàng)服務(wù)，每一種公共產(chǎn)品，它必須不折不扣地按標(biāo)準(zhǔn)供給到位，而不能任意伸縮。實(shí)際上，基本責(zé)任的明晰性也意味著政府責(zé)任的有限性，即它沒(méi)有必要將所有的社會(huì)事務(wù)都統(tǒng)攬于自身，更不能把自己當(dāng)作公民幸福的代理人。政府的行為一旦逾越其明確的基本責(zé)任，而將手腳伸向越來(lái)越多的社會(huì)和公民生活領(lǐng)域，就很容易產(chǎn)生以服務(wù)創(chuàng)新為名而行牟利擾民之事的情形。就此而言，政府基本責(zé)任的明晰化就是為了防止政府“不作為”和“亂作為”這兩種在“打包式治理”之下常常見(jiàn)到的情形。而為此，在具體制度上，就必須嚴(yán)格正面清單制度，讓每一個(gè)公民（包括政府官員）都明確知曉政府對(duì)自己負(fù)有哪些責(zé)任。當(dāng)然，這里的關(guān)鍵又在于，根據(jù)什么來(lái)確定政府的基本責(zé)任？筆者以為，只要我們承認(rèn)，從理論上講，政府的權(quán)力歸根結(jié)底來(lái)自公民的授權(quán)，政府的能力歸根結(jié)蒂來(lái)自公民的支持（如：納稅），那么，保障和促進(jìn)公民的權(quán)利——這是他們之所以授權(quán)、支持政府的原因——就是政府的基本職責(zé)，因此，那些寫(xiě)進(jìn)了法律，或者在我們國(guó)家具有與法律同等效力的文件的公民正當(dāng)合法權(quán)利，就是形成政府責(zé)任清單的根本依據(jù)。

第二，切實(shí)做到錢(qián)隨事走、權(quán)隨責(zé)行，確保治理主體權(quán)能與職責(zé)的匹配。上面所說(shuō)是，政府作為整體必須對(duì)應(yīng)賦予它以權(quán)能的公民的權(quán)利，來(lái)明確自己的服務(wù)責(zé)任。但在實(shí)際的運(yùn)行中，政府是分為不同層級(jí)、不同部門(mén)的，它的總體上對(duì)公民負(fù)有的服務(wù)職責(zé)，必然要分割交付給不同的具體層級(jí)和部門(mén)。在這個(gè)分割交付的過(guò)程中，就有可能會(huì)發(fā)生事權(quán)與財(cái)權(quán)、權(quán)力和責(zé)任不匹配的問(wèn)題。而在壓力體制下，幾乎不可避免的態(tài)勢(shì)是，上級(jí)部門(mén)會(huì)權(quán)大于責(zé)，而下級(jí)部門(mén)（包括雖不屬于一級(jí)政府但事實(shí)上擁有公權(quán)力并受政府委托履行公務(wù)的村、社區(qū)）則相反，也就是說(shuō)，上級(jí)政府部門(mén)在將責(zé)任交付給下級(jí)（特別是縣市一級(jí)的黨委政府在將有關(guān)社會(huì)治理的任務(wù)、責(zé)任委派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府）時(shí)，并沒(méi)有同時(shí)賦予足以完成這些責(zé)任的權(quán)能（錢(qián)與權(quán)）。①參見(jiàn)楊華：《基層治理的形式主義何以發(fā)生——從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門(mén)關(guān)系反思治理問(wèn)題》，《文化縱橫》，2019 年第2 期。如上所述，“打包式治理”的一個(gè)根本性的特征，就是上級(jí)部門(mén)在將一攬子具有伸縮性的治理責(zé)任交付給基層（部門(mén)）治理主體的時(shí)候，由于當(dāng)時(shí)政府整體上的財(cái)政緊張而無(wú)力給予足夠的治理經(jīng)費(fèi)，變通的辦法就是給予基層或部門(mén)設(shè)法自行籌措經(jīng)費(fèi)和一定范圍內(nèi)自行決定治理事項(xiàng)的“自主權(quán)”，但這個(gè)“自主權(quán)”的不規(guī)范行使所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，正是現(xiàn)在要對(duì)“打包式治理”加以治理的重要原因。而治理的方式，就是上面所說(shuō)的以正面清單的方式明確基層治理（部門(mén)）責(zé)任主體的任務(wù)責(zé)任，不允許任意伸縮。而要基層（部門(mén)）治理主體不折不扣履行和完成那些明確規(guī)定的責(zé)任和任務(wù)，就必須賦予充分的、足以履行和完成這些責(zé)任和任務(wù)的權(quán)能，特別是充分的財(cái)政配套，否則，必然又會(huì)重復(fù)“打包式治理”的弊端，特別是那種表現(xiàn)為“形式主義”的“不作為”。好在如今政府的財(cái)政在總體上已經(jīng)大大改觀了。

第三，借鑒“輔助原則”，推動(dòng)和實(shí)行基于公民個(gè)體自主、自決權(quán)的社會(huì)自治。學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外政府治理和社會(huì)治理的好經(jīng)驗(yàn)，政府治理和社會(huì)治理的改革創(chuàng)新，是一種世界性的趨勢(shì)，各國(guó)在這方面既有許多成功的經(jīng)驗(yàn)，也有不少深刻的教訓(xùn)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒和汲取。筆者以為，“輔助原則”（the Principle of Subsidiarity）即是值得借鑒的治理經(jīng)驗(yàn)。輔助原則本是羅馬教廷認(rèn)為處理個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家，乃至國(guó)家內(nèi)部各級(jí)政府之間復(fù)雜關(guān)系所應(yīng)遵循的基本原則，“二戰(zhàn)”后，該原則逐漸地世俗化，轉(zhuǎn)化為一般公法原則。輔助原則的基本觀念是，個(gè)人首先要對(duì)自己負(fù)責(zé)，在個(gè)人無(wú)法解決所遇到問(wèn)題的時(shí)候，可以通過(guò)自愿合作來(lái)解決共同的問(wèn)題；在自愿合作無(wú)法解決的時(shí)候，才需要公權(quán)力的介入；而進(jìn)入公權(quán)力的范圍之內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)由較小的共同體承擔(dān)解決共同問(wèn)題的責(zé)任；只有在下層共同體需要更高一層支持的時(shí)候，更高一層才能予以干預(yù)，個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家乃至國(guó)家內(nèi)部各級(jí)政府之間形成遞升的輔助關(guān)系。顯然，輔助原則的基本精神，就是要尊重個(gè)人、初級(jí)共同體優(yōu)先的自主自決權(quán)。在社會(huì)治理中借鑒這一原則，一方面可以促進(jìn)基于公民個(gè)人自主自決權(quán)的、權(quán)力掌控在“社會(huì)”手中的真正有活力的基層社會(huì)自治；另一方面則可以在確保（基層）政府不折不扣地履行其責(zé)任的同時(shí)，有效防范政府或者說(shuō)公權(quán)部門(mén)，將各種社會(huì)事務(wù)和相應(yīng)的權(quán)力包攬于一身，進(jìn)而防止“打包式治理”下的那種亂作為的弊端。

當(dāng)然，上述三點(diǎn)都只能在民主和法治的基礎(chǔ)上展開(kāi)。民主使權(quán)力建立在人民同意的基礎(chǔ)上，這是權(quán)力向人民負(fù)責(zé)的前提；法治使權(quán)力規(guī)范地行使，這是權(quán)力既“有為”又不“亂為”的保障。