田 艷 敏

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院, 上海 200042; 河南司法警官職業(yè)學(xué)院 法律系,河南 鄭州 450046)

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為我國競(jìng)爭(zhēng)政策的核心,對(duì)于遏制行政壟斷、營造公平競(jìng)爭(zhēng)的營商環(huán)境意義重大,是新時(shí)代深化改革和貫徹區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措。該制度自2016年正式實(shí)施以來,雖取得一定成效,但實(shí)施效果并不理想,尤其是存在基層機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)普遍重視不夠和落實(shí)不力等現(xiàn)象。其中原因除審查方式單一、審查標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、評(píng)估機(jī)制不健全等因素外,嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制的缺失也是影響該制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵,本文旨在對(duì)這一問題進(jìn)行探討。

一、現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度考察

行政性壟斷的羈絆已嚴(yán)重阻礙了我國市場(chǎng)改革深化和資源優(yōu)化配置,原有《中華人民共和國反壟斷法》對(duì)此規(guī)制能力有限。國務(wù)院于2016年6月1日推出《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》,國家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國務(wù)院法制辦五部門于2017年10月23日又聯(lián)合發(fā)布《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》,各地紛紛發(fā)布配套實(shí)施的地方規(guī)章。公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度亦隨之不斷完善。

(一)公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度涵義和性質(zhì)

按照法律責(zé)任的一般理論,主體不履行或不適當(dāng)履行義務(wù)就要承擔(dān)法律責(zé)任。循此思路,考察上述我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查兩個(gè)文件的規(guī)定可發(fā)現(xiàn),公平競(jìng)爭(zhēng)審查中最主要的義務(wù)主體是以政府為主體的政策制定機(jī)關(guān)(即我國行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織),上述政策制定機(jī)關(guān)不履行或不適當(dāng)履行上述審查義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任就是公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任,除此之外,政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)、公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)等監(jiān)督主體,參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的評(píng)估機(jī)構(gòu)及其工作人員以及可能與政策機(jī)構(gòu)或監(jiān)督機(jī)構(gòu)通謀的市場(chǎng)主體等都負(fù)有一定義務(wù),他們不履行或不適當(dāng)履行相應(yīng)義務(wù)而承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)該屬于公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任。因此,公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任是在公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)中負(fù)有一定義務(wù)的主體不履行或不適當(dāng)履行義務(wù)而應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。既包括政策制定機(jī)關(guān)的責(zé)任,也包括其他參與主體的責(zé)任。但無疑政策制定機(jī)關(guān)的責(zé)任是公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度的核心。結(jié)合兩個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查文件中對(duì)政策制定機(jī)關(guān)義務(wù)的規(guī)定,可以推出政策制定機(jī)關(guān)的責(zé)任主要包括:未進(jìn)行公平審查的責(zé)任、未按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)審查的責(zé)任、未按規(guī)定程序?qū)彶榈呢?zé)任、未及時(shí)糾正影響公平競(jìng)爭(zhēng)政策的責(zé)任及未定期評(píng)估責(zé)任等。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任形式上不同于行政壟斷責(zé)任,但二者聯(lián)系密切,具有很大程度上的同一性。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是從源頭上預(yù)防行政壟斷的制度設(shè)計(jì),其審查責(zé)任制度重心在于預(yù)防行政壟斷的產(chǎn)生,并不為專門規(guī)制行政壟斷而存在。但一旦源頭預(yù)防不力,產(chǎn)生了行政壟斷,政策制定機(jī)關(guān)就有義務(wù)及時(shí)予以糾正,此時(shí),公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任與行政壟斷責(zé)任出現(xiàn)交叉和同一,但并不能據(jù)此簡(jiǎn)單地將其與行政壟斷責(zé)任混同(1)雖然在當(dāng)前我國以自我審查模式為主的情形下,兩種責(zé)任的主體大多數(shù)情況是重合的。許多地方政府機(jī)關(guān)從事行政壟斷正是借助于出臺(tái)各種影響公平競(jìng)爭(zhēng)的政策實(shí)施的,如果沒有嚴(yán)格責(zé)任追究,他們總是“明知故犯”,不進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。此時(shí),這兩種責(zé)任的主體就是同一的,該政府機(jī)關(guān)既需要承擔(dān)行政壟斷責(zé)任,也需要承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任。。

從經(jīng)濟(jì)法視角出發(fā),“當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)法的任務(wù)是以法培育競(jìng)爭(zhēng),消除行政壟斷,建立一個(gè)公平、自由、統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)”[1]。由此,經(jīng)濟(jì)法不僅要應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”,還要克服“政府失靈”,法律責(zé)任不僅僅規(guī)制市場(chǎng)主體,還應(yīng)作為框定政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)權(quán)力邊界的工具。公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度由此而生。具體而言,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政策制定機(jī)關(guān)作為經(jīng)濟(jì)干預(yù)主體,為維護(hù)市場(chǎng)秩序和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)利益,還負(fù)有對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管或調(diào)控職能。這種監(jiān)管或調(diào)控不管是直接或是間接的干預(yù),都必須依法進(jìn)行,以確保其履行“代理人”職責(zé),抑制其尋租動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)主義行事的沖動(dòng),確保社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。尤其政策制定機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的間接干預(yù),如果不依法進(jìn)行,不經(jīng)過科學(xué)論證、評(píng)估,不遵循市場(chǎng)公平原則,與直接干預(yù)相比,對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的損害可能是隱蔽的、更深層次的,會(huì)嚴(yán)重抑制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力,進(jìn)而阻礙資源合理配置和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是有邏輯結(jié)構(gòu)的一個(gè)有機(jī)體系,它是由審查主體、審查對(duì)象、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估制度、監(jiān)督制度、責(zé)任制度等一系列“硬件”和審查機(jī)制這一“軟件”組成,猶如一臺(tái)精密運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器,缺少任何一個(gè)組成部分,機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和效率都會(huì)受到極大影響。主體制度、程序制度是制度框架的主體,審查對(duì)象、審查標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估制度是制度運(yùn)轉(zhuǎn)的核心,而監(jiān)督和責(zé)任制度是公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。其中,責(zé)任制度又是監(jiān)督制度的落腳點(diǎn),再嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制如果沒有責(zé)任制度落實(shí)也無法發(fā)揮作用?！皼]有強(qiáng)制的制度是無效的?！盵2]32近幾年該制度的實(shí)踐也對(duì)此做出了很好的側(cè)證。

當(dāng)然,從廣義上講,法律責(zé)任包括積極責(zé)任和消極責(zé)任,有學(xué)者把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的激勵(lì)手段和機(jī)制視為積極責(zé)任進(jìn)行考察和研究,本文主要從狹義即消極責(zé)任進(jìn)行探討。

(二)我國現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度的具體內(nèi)容及不足

我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度的規(guī)定主要在《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》這一行政法規(guī)和部門規(guī)章中,以及各地方政府關(guān)于這兩個(gè)文件實(shí)施的配套地方政府規(guī)章中。

2016年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度進(jìn)行了較為籠統(tǒng)的規(guī)定(2)“強(qiáng)化責(zé)任追究。對(duì)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施,以及不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的地方政府和部門,有關(guān)部門依法查實(shí)后要做出嚴(yán)格處理。對(duì)失職瀆職等需要追究有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的,要及時(shí)將有關(guān)情況移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)?！薄凹訌?qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。對(duì)涉嫌違法公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施,任何單位和個(gè)人有權(quán)舉報(bào),有關(guān)部門要及時(shí)予以處理;涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要依法調(diào)查核實(shí),并向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議。案件情況的處理建議,要向社會(huì)公開。”,主要涉及需要承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任的行為、主體、追責(zé)機(jī)構(gòu)、責(zé)任形式、責(zé)任強(qiáng)度等。具體要追責(zé)的行為主要分為三類:(1)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的行為;(2)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的行為;(3)不及時(shí)糾正相關(guān)措施的行為。承擔(dān)責(zé)任的主體包括:(1)從事以上行為的“地方政府和部門”;(2)需要追究失職瀆職責(zé)任的“有關(guān)人員”。追究責(zé)任的機(jī)構(gòu)包括:“有關(guān)部門”“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)”“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”“上級(jí)機(jī)關(guān)”。承擔(dān)責(zé)任的形式,只強(qiáng)調(diào)對(duì)失職瀆職人員追究“黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任”,具體上述三種行為需要承擔(dān)什么責(zé)任并沒有規(guī)定。責(zé)任追究程度上強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格處理”?？梢钥闯?該行政法規(guī)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度的規(guī)定比較簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)。

2017年五部門聯(lián)合發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任追究進(jìn)行了較為具體的規(guī)定(3)第24條規(guī)定:“政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的,由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正;拒不改正或者不及時(shí)改正的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)給予處分。違反《中華人民共和國反壟斷法》的,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向政策制定機(jī)關(guān)或者其上級(jí)機(jī)關(guān)提出停止執(zhí)行或者調(diào)整政策措施的建議。相關(guān)處理決定和建議依據(jù)法律法規(guī)向社會(huì)公開?！?。具體指出,要追責(zé)的行為主要包括兩類:(1)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的行為;(2)違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的行為。責(zé)任主體更加明確,為政策制定機(jī)關(guān)及直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。責(zé)任承擔(dān)方式是對(duì)于政策制定機(jī)關(guān)為“上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”;對(duì)于直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)給予“處分”。追責(zé)機(jī)關(guān)仍為“上級(jí)機(jī)關(guān)”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。追責(zé)的依據(jù)可進(jìn)一步依據(jù)公務(wù)員法、反壟斷法、公務(wù)員處分條例等法律法規(guī)。責(zé)任形式也更加明確具體,除“責(zé)令改正”“行政處分”外,規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向政策制定機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)“提出停止執(zhí)行或調(diào)整政策措施的建議”。

其他地方政策制定機(jī)關(guān)出臺(tái)的配套措施對(duì)責(zé)任制度的規(guī)定也大抵如此。文件末端一筆帶過,強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格追責(zé),普遍籠統(tǒng)抽象,與上級(jí)文件基本一致?！侗本┦腥嗣裾P(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施意見》規(guī)定(4)“嚴(yán)格責(zé)任追究,對(duì)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施,以及不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的,有關(guān)部門依法查實(shí)后要做出嚴(yán)肅處理,對(duì)失職瀆職等需要追究有關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的,要及時(shí)將有關(guān)情況移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)?！?承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任的三類行為包括:(1)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查,(2)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施,(3)不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的。對(duì)于這些行為,有關(guān)部門要嚴(yán)肅處理、嚴(yán)格追責(zé),對(duì)于失職瀆職的,由紀(jì)檢檢查機(jī)關(guān)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。《福建省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度意見的通知》僅規(guī)定(5)“要強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制,對(duì)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施,以及不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的地方政府和部門,有關(guān)部門依法查實(shí)后要做出嚴(yán)肅處理?！保河嘘P(guān)地方政府和部門對(duì)于未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查、違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施、不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的,要強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制,有關(guān)部門查實(shí)后要嚴(yán)肅處理等?！渡虾Ｊ腥嗣裾P(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見〉的實(shí)施意見》中幾乎沒有規(guī)定責(zé)任追究制度,只是在健全保障措施中提及“完善政務(wù)誠信約束和問責(zé)機(jī)制”。《黑龍江省人民政府關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的通知》與北京市人民政府的規(guī)定基本一樣,指出對(duì)三類沒按規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的行為要嚴(yán)肅處理,對(duì)失職瀆職人員移交紀(jì)檢檢查機(jī)關(guān)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任(6)“對(duì)未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施,以及不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的政策制定機(jī)關(guān),有關(guān)部門依法查實(shí)后要做出嚴(yán)肅處理。對(duì)失職瀆職等需要追究相關(guān)人員黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的,要及時(shí)將有關(guān)情況移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)?！薄?/p>

綜上,可以看出,當(dāng)下我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度規(guī)定過于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)和流于形式,雖然列舉了需要追究責(zé)任的三類行為,但對(duì)應(yīng)責(zé)任形式和追責(zé)機(jī)關(guān)的規(guī)定并不是很明確和具體。責(zé)任形式設(shè)置較單一,責(zé)任主體也不夠具體和明確,責(zé)任設(shè)置過輕,形不成嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制,幾乎沒有震懾力?！澳壳扒闆r看,在糾正違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的違法違紀(jì)行為時(shí),采取的只是責(zé)令改正和通報(bào)批評(píng)的微懲戒,沒有牽涉到違法違規(guī)者的切身利益,法律效力不足,震懾力量不夠……因此,建議國家修改和完善《公平競(jìng)爭(zhēng)制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》時(shí),對(duì)責(zé)任追究條目進(jìn)行細(xì)化和強(qiáng)化,進(jìn)一步明確對(duì)相關(guān)責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)的處理程序和處理類別,讓違法違紀(jì)者利益受損,讓工作人員心有所戒,心有所忌,心有所痛,確保《實(shí)施細(xì)則》的權(quán)威性和威懾力?！盵3]

二、嚴(yán)格完備責(zé)任制度的理論證成和實(shí)踐考證

無論從國內(nèi)外理論研究成果和法律規(guī)范理論層面,抑或是從我國具體法律領(lǐng)域?qū)嵺`層面,理論和實(shí)踐均已證明正式制度的有效運(yùn)作離不開完備而又嚴(yán)格的責(zé)任制度的構(gòu)建。

(一)理論證成

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果近年來受到我國法學(xué)研究的高度重視,按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),制度分為正式制度與非正式制度,正式制度主要指各種成文的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和契約等,非正式制度主要包括道德、倫理、價(jià)值觀、文化意識(shí)形態(tài)等。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究指出,制度尤其是正式制度必須有懲罰,沒有強(qiáng)制性懲罰的制度是無效的。其中關(guān)于制度強(qiáng)制性的論述被反復(fù)強(qiáng)調(diào):“沒有懲罰的制度是無用的?！盵2]32“制度,要有效能,總是隱含著某種對(duì)違規(guī)的懲罰?！盵2]35“制度,永遠(yuǎn)包含著懲罰,其作用就在于抑制機(jī)會(huì)主義。”[2]77“沒有強(qiáng)制性懲罰措施的規(guī)則是無用的。當(dāng)懲罰不再適用時(shí),制度也就失效了。”[2]111公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度無論作為我國當(dāng)前的政策,抑或是由未來法律確認(rèn)的法律制度,都屬于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所討論的“正式制度范疇”,因此,從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果的視角,公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度完善中必須重視責(zé)任制度的科學(xué)建構(gòu)。

從法理學(xué)研究成果看,無論從法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)理論出發(fā),或是從法律責(zé)任理論探視,都可以清晰窺見法律規(guī)范構(gòu)成的法律制度中責(zé)任制度的重要性。我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中法律規(guī)范的基本行為模式是政策制定機(jī)關(guān)在出臺(tái)可能影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施時(shí),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。違反這一“行為模式”,其“法律后果”應(yīng)該包括積極后果和消極后果兩個(gè)方面,盡管當(dāng)下我國許多學(xué)者主張公平競(jìng)爭(zhēng)審查中應(yīng)重視獎(jiǎng)勵(lì)等積極后果,但消極法律后果更是不可或缺。消極法律后果即法律責(zé)任,是行為模式按法律預(yù)設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)必不可少的要素。從“三因素說”可以更明確地看出,法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)中假定、處理和制裁三個(gè)要素缺一不可?！皬倪壿嬌峡?法律規(guī)范必須由假定、處理、制裁三個(gè)因素構(gòu)成,這才能體現(xiàn)法律規(guī)范專有的特點(diǎn)?！盵4]“法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障體制,是法治所不可缺少的環(huán)節(jié)?！盵5]“一些有關(guān)法律的定義和理論認(rèn)為,通過制裁可以增進(jìn)強(qiáng)制力,而且制裁的作用遠(yuǎn)比其他促使人們有效遵守與執(zhí)行法律命令的手段大得多。其中一些定義和理論幾乎把強(qiáng)制性制裁規(guī)定視為法律賴以存在和得以有效的基本條件?！盵6]阿尓夫·羅斯論斷,即就整體而言,強(qiáng)制力乃是法律制度的“一個(gè)必要的不可分割的部分”[6]。

(二)實(shí)踐考證

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,由于正式制度不完善及非正式制度在西方文化和價(jià)值觀沖擊下的斷裂、利益的驅(qū)使等因素,我國前些年在建設(shè)工程領(lǐng)域曾出現(xiàn)了多起觸目驚心的“豆腐渣”工程,煤礦生產(chǎn)、交通、食藥品、疫苗等多領(lǐng)域安全問題頻發(fā),不僅嚴(yán)重侵害了民眾的生命健康權(quán),還造成了極其惡劣的社會(huì)影響。法治作為社會(huì)治理的重要方式,國家通過立法加重違法者的法律責(zé)任,實(shí)施嚴(yán)格完備的責(zé)任制度,對(duì)違法者進(jìn)行震懾和懲處,無疑對(duì)遏制這些亂象起到了十分重要的作用。

1999年國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》,規(guī)定了工程質(zhì)量終身責(zé)任制度。2014年10月1日實(shí)施的《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為認(rèn)定查處管理辦法(試行)》,對(duì)工程質(zhì)量終身責(zé)任制度進(jìn)行了更嚴(yán)格和細(xì)化的規(guī)定,具體包括三大標(biāo)本兼治的責(zé)任制度。第一,書面承諾制度。要求在開工前,承擔(dān)建筑工程項(xiàng)目的建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、勘察單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)人、施工單位項(xiàng)目經(jīng)理、監(jiān)理單位總監(jiān)理工程師五個(gè)主要責(zé)任人,必須簽訂責(zé)任承諾書,對(duì)各自應(yīng)該履行和承擔(dān)的責(zé)任作出承諾。第二,永久性標(biāo)牌制度。具體要求項(xiàng)目竣工后,要在項(xiàng)目所建造的建筑物等顯著位置載明建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理五方主體及主要負(fù)責(zé)人的信息,方便加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督,真正落實(shí)各方責(zé)任。第三,信息檔案制度。要求建立信息檔案,將五個(gè)主要責(zé)任人的基本信息、責(zé)任承諾書、法定代表人授權(quán)書等內(nèi)容納入檔案進(jìn)行管理,工程竣工驗(yàn)收合格后移交城建檔案部門保存和管理。質(zhì)量終身責(zé)任制實(shí)施后,以前存在僥幸心理的人就等于被套上了“緊箍咒”,能督促他們?cè)诳赡苡绊懡ㄖ|(zhì)量的各個(gè)階段和環(huán)節(jié)更注重質(zhì)量和安全,無疑是建筑質(zhì)量安全管理制度的一大亮點(diǎn)。新的管理辦法還加大了處罰的力度,從原先違規(guī)處罰1-3萬元,提高到最高處罰工程合同額的2%-4%;甚至限制企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)的商事行為能力,更嚴(yán)重的降低他們的資質(zhì)等級(jí)[7]。正是因?yàn)橐陨衔募P(guān)于建筑質(zhì)量責(zé)任的嚴(yán)格而詳細(xì)的規(guī)定,加上刑法中工程重大安全事故罪的震懾,以及隨著我國反腐敗力度的不斷加強(qiáng),工程質(zhì)量問題頻出的狀況才得到了有效的遏制。

為治理頻發(fā)的安全生產(chǎn)事故,2014年新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》法律責(zé)任篇條文增加到了25條(從第87條到第111條),承擔(dān)責(zé)任主體包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及其負(fù)責(zé)人、承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的中介機(jī)構(gòu)及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員、生產(chǎn)經(jīng)營單位的決策機(jī)構(gòu)及主要負(fù)責(zé)人或個(gè)人經(jīng)營的投資人、生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理人員、從業(yè)人員、有關(guān)地方政府及直接負(fù)責(zé)的主管人員,規(guī)定十分全面、細(xì)致。責(zé)任形式完備和靈便,從行政責(zé)任、民事賠償責(zé)任到刑事責(zé)任,從財(cái)產(chǎn)罰、資格罰到自由罰。發(fā)生安全事故的對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人最高處其上一年收入百分之八十的罰款,對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位罰款數(shù)額最高達(dá)到500萬。加上刑法中重大責(zé)任安全事故罪、重大勞動(dòng)安全事故罪等規(guī)定的震懾,安全生產(chǎn)事故得到較有效遏制。

在道路交通安全領(lǐng)域,通過修訂《中華人民共和國道路交通安全法》,法律責(zé)任條款從第87條到第118條,詳細(xì)規(guī)定了闖紅燈、酒駕、超載營運(yùn)等違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,加大處罰力度,運(yùn)用多樣化處罰形式(除財(cái)產(chǎn)罰外實(shí)施資格罰),責(zé)任主體從駕駛?cè)?、營運(yùn)單位到中介機(jī)構(gòu)、交警等執(zhí)法人員等。尤其是針對(duì)酒駕通過修訂刑法,將醉駕入刑,加上嚴(yán)格的追究力度,形成了近年來城市井然有序的交通秩序。食品安全領(lǐng)域、疫苗管理領(lǐng)域,也都通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉、理論研究成果吸收等手段設(shè)計(jì)了精細(xì)嚴(yán)格的法律責(zé)任制度。雖然實(shí)踐中的效果有待驗(yàn)證,但毫無疑問,這些領(lǐng)域問題的法律治理,責(zé)任制度的構(gòu)建是最根本的。沒有嚴(yán)格、細(xì)致責(zé)任制度的震懾和保障,其他監(jiān)管和治理手段都不會(huì)取得良好的績(jī)效。刑法多個(gè)修正案也從側(cè)面證明了法律責(zé)任制度在整個(gè)制度邏輯結(jié)構(gòu)中的不可或缺。對(duì)違法行為的規(guī)制,無論從哪個(gè)領(lǐng)域,責(zé)任制度都是不可或缺的。

三、經(jīng)濟(jì)法政府責(zé)任理論研究成果的借鑒

公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度的核心責(zé)任應(yīng)該是以政府為主體的政策制定機(jī)關(guān)承擔(dān)的審查責(zé)任,在性質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)法的干預(yù)主體責(zé)任。

(一)政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的歸責(zé)原則

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法理論借鑒民事等領(lǐng)域歸責(zé)原則,一般認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)法的歸責(zé)原則有過錯(cuò)責(zé)任、無過錯(cuò)責(zé)任和公平責(zé)任,英美法系中還有嚴(yán)格責(zé)任和絕對(duì)責(zé)任的概念[8]。但對(duì)于以政府為主的政策制定機(jī)關(guān)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的歸責(zé)原則,不同學(xué)者提出了不同觀點(diǎn)。

有學(xué)者早就指出,經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是一種客觀責(zé)任,主要應(yīng)以客觀后果作為構(gòu)成要件,歸責(zé)原則應(yīng)重視無過錯(cuò)原則或者嚴(yán)格責(zé)任原則,而非民事領(lǐng)域中的過錯(cuò)責(zé)任原則。王全興教授指出,民事、行政、刑事責(zé)任,都將主觀條件作為責(zé)任構(gòu)成要件之一,但經(jīng)濟(jì)法屬于社會(huì)法范疇,在社會(huì)法責(zé)任中,不將主觀方面作為責(zé)任要件,只強(qiáng)調(diào)行為的客觀方面,所以經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是一種客觀責(zé)任[9]。雖然這種觀點(diǎn)提出過早,顯得過于粗線條,但其中無疑已經(jīng)窺見了經(jīng)濟(jì)法責(zé)任歸責(zé)原則和構(gòu)成要件的一些核心內(nèi)容。張士元教授指出,在歸責(zé)原則上,要區(qū)分當(dāng)事人的情況具體對(duì)待,對(duì)于經(jīng)濟(jì)調(diào)控主體追責(zé)要以過錯(cuò)責(zé)任為主,無過錯(cuò)責(zé)任和公平責(zé)任為輔。對(duì)于受調(diào)控主體,不管其主觀狀態(tài),只要存在違法就要承擔(dān)責(zé)任[9]。他已經(jīng)注意到經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的角色責(zé)任性質(zhì),只是沒有進(jìn)一步對(duì)干預(yù)主體進(jìn)行區(qū)分。有學(xué)者在張守文教授角色理論基礎(chǔ)上,對(duì)干預(yù)主體進(jìn)行了更詳細(xì)的區(qū)分,認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)法調(diào)制主體內(nèi)部,還應(yīng)該劃分為決策制定主體、決策執(zhí)行管理主體等不同角色,不同角色的主體承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。公平競(jìng)爭(zhēng)審查主體可能既是調(diào)制決策主體,同時(shí)也是決策執(zhí)行管理主體,但充任這兩種角色時(shí)承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)原則和責(zé)任形式等也不能一概論之。他還進(jìn)一步指出,追究政府工作人員經(jīng)濟(jì)法責(zé)任時(shí),應(yīng)采用過錯(cuò)責(zé)任原則。

陳婉玲教授指出,由于傳統(tǒng)民事責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制中雙方地位是對(duì)等的,但就經(jīng)濟(jì)法責(zé)任實(shí)現(xiàn)而言,如果仍采用傳統(tǒng)的民事責(zé)任歸責(zé)理論,處于弱勢(shì)一方的經(jīng)濟(jì)法主體利益就無法得到充分保護(hù),遭到破壞的市場(chǎng)秩序無法得到恢復(fù),社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益也得不到有效維護(hù)[8]。 因此,她主張,追究政府經(jīng)濟(jì)法責(zé)任應(yīng)當(dāng)采用結(jié)果責(zé)任的定性歸責(zé)原則,主要考慮行為的損害后果,以此作為確定責(zé)任的客觀標(biāo)準(zhǔn),而不考慮行為人的主觀過錯(cuò)和行為本身是否合法[8]。她還指出,“結(jié)果責(zé)任作為政府經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的定性歸責(zé)原則,在本質(zhì)上屬于絕對(duì)責(zé)任的范疇。有損害即有責(zé)任表明政府在代表國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)過程中,如果濫用公權(quán)或怠于行使職權(quán),必須承擔(dān)絕對(duì)責(zé)任,這有助于在強(qiáng)政府弱社會(huì)現(xiàn)實(shí)中約束政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為,避免以主觀因素歸責(zé)可能發(fā)生的政府行為制約失控”[10]。由此,為遏制強(qiáng)勢(shì)政府的機(jī)會(huì)主義沖動(dòng),維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任中政府承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)原則應(yīng)考慮實(shí)施結(jié)果責(zé)任原則,對(duì)于直接責(zé)任人員考慮以過錯(cuò)為歸責(zé)原則。

(二)政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的構(gòu)成要件

傳統(tǒng)法學(xué)理論認(rèn)為,法律責(zé)任的構(gòu)成要件一般有主觀要件、行為違法、損害后果、因果關(guān)系四個(gè)方面。前文歸責(zé)原則探討時(shí)已提及,許多學(xué)者認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)法責(zé)任不應(yīng)拘泥于傳統(tǒng)理論,應(yīng)該結(jié)合經(jīng)濟(jì)法的任務(wù)和實(shí)踐需要有所超越和創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)法不同主體承擔(dān)的功能不同,權(quán)利義務(wù)配置差異較大,因此,承擔(dān)責(zé)任的構(gòu)成要件、歸責(zé)原則、責(zé)任形式都可能存在很大程度的異質(zhì)性,不能一概論之。對(duì)于干預(yù)主體責(zé)任,應(yīng)該區(qū)分政策制定和政策執(zhí)行主體的不同責(zé)任,對(duì)政策制定機(jī)關(guān),也應(yīng)區(qū)分政策制定機(jī)關(guān)和其工作人員承擔(dān)責(zé)任的不同。有學(xué)者認(rèn)為,政策制定機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任無需以過錯(cuò)為要件,但工作人員作為自然人,應(yīng)考慮其主觀狀態(tài),以過錯(cuò)為要件;至于行為違法要件,對(duì)于行政壟斷而言,多數(shù)形式上是合法的,所以應(yīng)以合理性取代,不能把違法作為責(zé)任的構(gòu)成要件;危害后果方面,有學(xué)者指出,不一定有實(shí)際的危害后果,只要符合對(duì)合法權(quán)益或公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境構(gòu)成威脅這一客觀要件,政策制定機(jī)關(guān)就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。更多學(xué)者強(qiáng)調(diào),經(jīng)濟(jì)法責(zé)任是客觀責(zé)任,尤其是政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任,應(yīng)該不考慮其主觀狀態(tài),以結(jié)果責(zé)任,甚至絕對(duì)責(zé)任歸責(zé),以約束強(qiáng)勢(shì)的政府,將其權(quán)力關(guān)在制度的籠子里,確保社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)利益和私益不受權(quán)力的肆意踐踏,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法維護(hù)社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)。

(三)政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的形式、強(qiáng)度和實(shí)現(xiàn)機(jī)制

責(zé)任形式方面,有研究者指出,研究經(jīng)濟(jì)法責(zé)任制度,要針對(duì)不同主體和角色的特殊性進(jìn)行分別研究,注意對(duì)一些具體責(zé)任形態(tài)進(jìn)行類型化研究[10]。具體到公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任主體,其中政策制定機(jī)關(guān)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)甚至市場(chǎng)主體等責(zé)任主體承擔(dān)的責(zé)任形式差別較大,從行政責(zé)任、民事責(zé)任乃至刑事責(zé)任,從資格罰、財(cái)產(chǎn)罰乃至自由罰都可能涉及。法律責(zé)任各種形式的綜合運(yùn)用是經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法等現(xiàn)代法律部門法律責(zé)任體系發(fā)展的趨勢(shì)[11]。因此,公平競(jìng)爭(zhēng)審查設(shè)置責(zé)任形式時(shí),應(yīng)不拘泥于傳統(tǒng)民事、行政和刑事責(zé)任的清晰界分,應(yīng)以制度功能實(shí)現(xiàn)為著力點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)法責(zé)任理論研究中,應(yīng)根據(jù)要解決具體問題的性質(zhì)和特點(diǎn),發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法與其他法律部門機(jī)制和功能上的不同組合,以產(chǎn)生協(xié)同和系統(tǒng)效應(yīng)[11]。經(jīng)濟(jì)法部門已結(jié)合實(shí)踐,發(fā)展了一些具有特色的責(zé)任形式,如超額賠償、資格減免、頒發(fā)禁令等[11]。但確定公平競(jìng)爭(zhēng)審查各類主體責(zé)任形式時(shí),仍不能拘泥于所謂的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任,應(yīng)根據(jù)責(zé)任主體性質(zhì)和要實(shí)現(xiàn)的維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的目的設(shè)置。對(duì)于政策制定和監(jiān)督機(jī)關(guān),為增強(qiáng)約束效果,根據(jù)我國國家治理實(shí)際,考慮強(qiáng)調(diào)由監(jiān)察機(jī)關(guān)追究主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人員的政治責(zé)任。政治責(zé)任或道義責(zé)任,一旦被法律化,也就成了法律責(zé)任[10]。

責(zé)任嚴(yán)格程度方面,許多學(xué)者認(rèn)為,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法主體的違法行為,不僅影響到自己和相關(guān)第三人的利益,通常還會(huì)損害社會(huì)公共利益,因此,對(duì)經(jīng)濟(jì)法主體責(zé)任追究的程度,比起民事責(zé)任和行政責(zé)任,應(yīng)該更加嚴(yán)格[12]。此外,經(jīng)濟(jì)法責(zé)任還存在著對(duì)政府不用、錯(cuò)用甚至濫用權(quán)力的限制,而政府一旦濫用權(quán)力,造成的損害相比民事違法行為,范圍一般更廣,強(qiáng)度也會(huì)更大,甚至對(duì)一些地區(qū)乃至全國都會(huì)造成損失。這就要求追究政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任時(shí),應(yīng)該采用更加嚴(yán)厲的追責(zé)模式。甚至考慮追究刑事責(zé)任,刑事責(zé)任運(yùn)用方面,也有學(xué)者強(qiáng)調(diào),由于經(jīng)濟(jì)法維護(hù)的是社會(huì)整體利益,要保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,因此需要采取比一般刑事責(zé)任更為嚴(yán)厲和廣泛的制裁手段[12]。的確,政府作為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)主體,有對(duì)國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的權(quán)力,而其承擔(dān)的權(quán)力與義務(wù)不對(duì)稱的特點(diǎn),使得政府行使權(quán)力時(shí)更容易對(duì)社會(huì)整體利益造成損害。因此,對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)法責(zé)任,必須采用更為嚴(yán)格的結(jié)果責(zé)任定性原則,以促使其正確行使權(quán)力[8]。

責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面,行政公益訴訟已成為追究政策制定機(jī)關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任的一種現(xiàn)實(shí)機(jī)制。有學(xué)者指出,對(duì)于行政公益訴訟案件的管轄,為盡可能排除各種干擾,應(yīng)規(guī)定行政訴訟公益案件的一審管轄機(jī)關(guān)為中級(jí)以上人民法院[13]。這里提到的公益訴訟案件就包括由行政行為導(dǎo)致的嚴(yán)重侵害市場(chǎng)秩序的市場(chǎng)割據(jù)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等案件,公平競(jìng)爭(zhēng)審查案件當(dāng)然也可納入其中。還有學(xué)者指出,在反壟斷行政訴訟案件中,可以考慮將案件置于被訴行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)法院進(jìn)行審理,不僅是為了保障司法審判的獨(dú)立性,還可以照顧到反壟斷案件的復(fù)雜性、專業(yè)性特點(diǎn),能夠更專業(yè)地對(duì)壟斷案件進(jìn)行審理[14]。

四、我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度的重構(gòu)

鑒于我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任規(guī)定過輕和內(nèi)容不完備,以及理論和實(shí)踐層面嚴(yán)格完備責(zé)任必要性考證,通過借鑒理論和實(shí)踐層面責(zé)任理論成果,應(yīng)以嚴(yán)格和完備為目標(biāo),對(duì)我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度進(jìn)行重構(gòu)。

(一)責(zé)任形式應(yīng)該增多,責(zé)任程度應(yīng)該加重,甚至考慮在刑法修正案中增加對(duì)行政壟斷刑事追責(zé)

通過以上法律責(zé)任理論或?qū)嵺`問題的考察,不難發(fā)現(xiàn),在當(dāng)今社會(huì)生活尤其是經(jīng)濟(jì)生活的許多領(lǐng)域,靠單一類型的一種或兩種責(zé)任形式很難對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行有效的調(diào)整、規(guī)制和震懾。因此,針對(duì)我國改革的堅(jiān)冰和暗礁——行政壟斷的消融,必須運(yùn)用多種責(zé)任形式,不僅運(yùn)用行政責(zé)任、民事責(zé)任,甚至要設(shè)置刑事責(zé)任作為開路炮震懾政策制定機(jī)關(guān)及相關(guān)人員的機(jī)會(huì)主義沖動(dòng)。當(dāng)下,我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度規(guī)定的責(zé)任形態(tài)過于單一粗陋,主要規(guī)定了政策制定機(jī)關(guān)及其相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任。應(yīng)在此基礎(chǔ)上,通過梳理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的主體(政策制定機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、評(píng)估機(jī)構(gòu)及人員、特定的市場(chǎng)主體等),考慮主體不同,考慮行為可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序侵害程度的不同,確定不同的責(zé)任形式?！翱梢哉f,法律責(zé)任形式的綜合運(yùn)用已成為現(xiàn)代法律部門法律責(zé)任體系發(fā)展的一種趨勢(shì)?！盵11]公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度也不例外,應(yīng)通過不同責(zé)任形態(tài)的有機(jī)結(jié)合,構(gòu)建協(xié)同一致的責(zé)任系統(tǒng),恰當(dāng)?shù)貙⑵淝度牍礁?jìng)爭(zhēng)審查這一大的制度體系,以保障其有效運(yùn)作。

(二)責(zé)任主體種類應(yīng)該系統(tǒng)、全面,才能搭建起有效的制度框架,形成有機(jī)的制度體系

前面已考察的安全生產(chǎn)問題、道路交通安全、食品藥品安全領(lǐng)域問題的解決,在法律責(zé)任設(shè)置方面都離不開多元化的主體承擔(dān)多樣化的責(zé)任,以周詳?shù)闹贫劝才乓?guī)制問題所涉及的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系。社會(huì)生活日益復(fù)雜,社會(huì)主體日益多樣,尤其在社會(huì)公共經(jīng)濟(jì)利益受到侵害的情形下,必然有諸多公私主體涉及其中,每一類主體都可能承擔(dān)義務(wù),從而引起責(zé)任。因此,梳理公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度體系中參與其中且承擔(dān)一定義務(wù)的主體,針對(duì)其造成行政壟斷可能性和程度的輕重,為其行為套上責(zé)任,抑制其作為政府代理人或其他市場(chǎng)主體的機(jī)會(huì)主義傾向,對(duì)于實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)極為重要?，F(xiàn)行競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度中,除政策制定機(jī)關(guān)及其相關(guān)責(zé)任人員(也可細(xì)分為起草處室和審查處室人員、主管領(lǐng)導(dǎo)、部門正職等)需要承擔(dān)責(zé)任外,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、其他市場(chǎng)主體(可能與政策制定機(jī)構(gòu)通謀,向政府機(jī)構(gòu)尋租等)、評(píng)估機(jī)構(gòu)及其工作人員等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等都應(yīng)該納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度的主體范圍,對(duì)其設(shè)置不同的責(zé)任類型即不同的責(zé)任承擔(dān)方式,才能構(gòu)建多維度、有機(jī)的責(zé)任制度體系。完善的主體制度是公平競(jìng)爭(zhēng)審查責(zé)任制度的骨架,對(duì)責(zé)任制度體系起重要的支持作用。

(三)責(zé)任構(gòu)成要件、歸責(zé)原則制度緊扣公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的維護(hù)進(jìn)行適度創(chuàng)新,不拘泥于傳統(tǒng)法律責(zé)任構(gòu)成要件制度的規(guī)定

行政壟斷是我國主要壟斷的類型,破壞性極大,在我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段背景下,其對(duì)市場(chǎng)化的實(shí)質(zhì)推進(jìn)構(gòu)成嚴(yán)重阻礙。它與經(jīng)濟(jì)壟斷在形成和本質(zhì)上有根本區(qū)別,屬于我國特定歷史背景下形成的特殊問題,與很難推進(jìn)的行政體制改革休戚相關(guān),很難運(yùn)用西方移植而來的制度理論解決該問題。因此,通過對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的分析,以制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為方向,創(chuàng)新責(zé)任形式,超越傳統(tǒng)責(zé)任構(gòu)成要件理論非常必要。具體而言,針對(duì)不同的責(zé)任主體和不同的規(guī)制目標(biāo),設(shè)置不同的責(zé)任構(gòu)成要件組合,最終有效解決行政壟斷問題。通過以上對(duì)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任理論研究的考察可以發(fā)現(xiàn),不同學(xué)者對(duì)此觀點(diǎn)不一。但更多學(xué)者指出,針對(duì)政策制定機(jī)關(guān),應(yīng)主要考慮其客觀要件,即不以過錯(cuò)作為主要要件,只要有損害結(jié)果甚至只要對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成威脅就應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任,而不管其過錯(cuò)與否,唯有如此,才能有效遏制其不當(dāng)干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)的沖動(dòng),維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。但對(duì)于其工作人員,作為自然人應(yīng)考慮其主觀過錯(cuò)設(shè)置責(zé)任及程度。對(duì)于與政策制定機(jī)構(gòu)通謀搞壟斷的市場(chǎng)主體也應(yīng)加重其責(zé)任,不以過錯(cuò)為要件,實(shí)行有學(xué)者主張的“絕對(duì)責(zé)任”,歸責(zé)原則相應(yīng)也應(yīng)該超越傳統(tǒng)的過錯(cuò)責(zé)任原則,采用更為嚴(yán)格的無過錯(cuò)責(zé)任原則(嚴(yán)格責(zé)任原則),或運(yùn)用改造過的更加嚴(yán)格的絕對(duì)責(zé)任原則。只有從經(jīng)濟(jì)法視角,超越傳統(tǒng)民商事領(lǐng)域的責(zé)任理論制度,才能適應(yīng)對(duì)社會(huì)公共利益維護(hù)的需要,也才能逐步消融行政壟斷——我國這一市場(chǎng)化改革的堅(jiān)冰。

(四)責(zé)任追究機(jī)制上重視監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督和公益訴訟機(jī)制運(yùn)用

當(dāng)下我國公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督機(jī)制設(shè)置相對(duì)也比較豐富,不僅有反壟斷機(jī)構(gòu)和上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督,還有國家發(fā)改委和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等聯(lián)席會(huì)議的督促檢查,文件中還特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾、市場(chǎng)主體和中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。但這些監(jiān)督制度并未形成十分有效的監(jiān)督機(jī)制,因?yàn)榉磯艛啾O(jiān)督機(jī)構(gòu)只有建議權(quán),社會(huì)監(jiān)督又缺乏可操作性和精細(xì)嚴(yán)密的制度銜接,最主要是沒有嚴(yán)格的責(zé)任制度體制的震懾和保障。在責(zé)任追究機(jī)制的完善中,一方面是設(shè)置嚴(yán)格的責(zé)任制度體系;另一方面要明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查需要追責(zé)的最主要主體是政府及其工作人員,因此,應(yīng)重視我國政治領(lǐng)域?qū)φ咧贫C(jī)構(gòu)及其工作人員政治責(zé)任的追究制度,實(shí)行黨政同責(zé)制,重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)的作用。除此之外,還應(yīng)通過修法,不斷完善行政公益訴訟制度,把抽象行政行為納入法治軌道,科學(xué)設(shè)置法院管轄級(jí)別,通過全方位制度協(xié)同,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,為市場(chǎng)配置資源騰出空間。