付琴雯

Rules on Asset Recovery and Confiscation in the E.U.

引言

有組織犯罪被確定為歐盟安全的主要威脅之一。在歐盟活躍的有組織犯罪網(wǎng)絡(luò)中，80%以上使用合法商業(yè)途徑從事違法犯罪活動(dòng)。有組織犯罪不僅會(huì)影響其受害者、破壞歐盟內(nèi)部市場(chǎng)、滋生腐敗等，還會(huì)使公眾對(duì)歐盟及其組織機(jī)構(gòu)缺乏信任，從而影響歐盟整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于牟取不法經(jīng)濟(jì)利益是有組織犯罪組織的主要?jiǎng)訖C(jī)，所以，對(duì)于犯罪分子資產(chǎn)進(jìn)行追回和沒(méi)收，就成為遏制有組織犯罪活動(dòng)的最有效機(jī)制之一。近年來(lái)，歐盟就資產(chǎn)追回和沒(méi)收規(guī)則進(jìn)行了革新，但有關(guān)措施的總體成效并不令人滿意，歐盟的資產(chǎn)沒(méi)收率仍然很低。在實(shí)際情況中，一些資產(chǎn)即使實(shí)際已被沒(méi)收，但也很少會(huì)返還給原所有者。

一、歐盟有關(guān)資產(chǎn)追回和沒(méi)收規(guī)則的演進(jìn)歷程

近30年來(lái)，對(duì)資產(chǎn)的追回和沒(méi)收犯罪所得，是歐盟關(guān)注的重點(diǎn)事項(xiàng)之一，歐盟將其視為打擊有組織犯罪和嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪的必要手段，并積極制定和改進(jìn)資產(chǎn)追回和沒(méi)收的規(guī)則和手段。同時(shí)，歐盟也關(guān)注成員國(guó)之間的合作與協(xié)調(diào)，通過(guò)相互承認(rèn)凍結(jié)令、沒(méi)收令等措施，提升其資產(chǎn)追回和沒(méi)收措施的有效性。

（一）框架規(guī)則層面

在國(guó)際法律層面，有許多旨在鼓勵(lì)資產(chǎn)凍結(jié)和沒(méi)收領(lǐng)域合作的國(guó)際法律文件，其中包括三項(xiàng)主要的聯(lián)合國(guó)公約，分別是1988年的《禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》、2000年的《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》和2003年的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》。在歐盟法律層面，在資產(chǎn)追回領(lǐng)域的首批措施以1991年的《歐洲委員會(huì)公約》為基礎(chǔ)，其相關(guān)條款明確了跨境案件中的信息交流與合作。然而，上述有關(guān)公約規(guī)定的司法協(xié)助程序較為煩瑣，也使得承認(rèn)與執(zhí)行外國(guó)凍結(jié)和沒(méi)收令的條件更為復(fù)雜，從而影響到資產(chǎn)追回和沒(méi)收規(guī)則的有效性。不過(guò)，一些非正式協(xié)商手段，如卡姆登資產(chǎn)追回機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)（CARIN）等，通過(guò)其在成員國(guó)的執(zhí)法和司法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，在資產(chǎn)追回過(guò)程的各個(gè)階段為成員國(guó)的資產(chǎn)追回事項(xiàng)提供支持。

針對(duì)歐盟資產(chǎn)追回和沒(méi)收問(wèn)題的專門性區(qū)域公約，可以追溯到1989年在維也納通過(guò)的《關(guān)于洗錢、搜查、扣押和沒(méi)收犯罪所得的公約》。該公約于1990年11月8日在法國(guó)斯特拉斯堡供開(kāi)放簽署（即《歐洲反洗錢公約》，亦稱《斯特拉斯堡公約》），并于1993年9月1日正式生效。該公約強(qiáng)化了打擊犯罪活動(dòng)的刑事方法和手段，并設(shè)置了包括歐洲警察署、歐洲反詐騙局、歐洲預(yù)防有組織犯罪論壇等相關(guān)職能機(jī)構(gòu)和研究組織，搭建了歐盟成員國(guó)執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)之間打擊洗錢的國(guó)際合作框架。

在意識(shí)到快速獲取金融信息或犯罪組織（包括恐怖組織）所持資產(chǎn)的信息，是成功采取預(yù)防和打擊措施的關(guān)鍵，也是制止犯罪的最佳途徑后，2005年，歐洲委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于洗錢、搜查、扣押和沒(méi)收犯罪所得以及制止資助恐怖主義的公約》，自2008年起生效。該公約是第一項(xiàng)涉及預(yù)防和控制洗錢及資助恐怖主義行為的國(guó)際條約。與《斯特拉斯堡公約》相比，2005年公約主要有三個(gè)方面的更新和發(fā)展：一是對(duì)1990年公約進(jìn)行了補(bǔ)充，擴(kuò)大了相關(guān)事項(xiàng)的涵蓋范圍，主要考慮到洗錢和資助恐怖主義之間的相似性和獨(dú)特性，并承認(rèn)用于支持恐怖組織和實(shí)施襲擊的資金不一定具有犯罪來(lái)源。二是對(duì)于人口販運(yùn)等某些非常嚴(yán)重的犯罪行為，可以采取強(qiáng)制沒(méi)收。三是要求締約方就嚴(yán)重犯罪采取立法或其他措施，要求犯罪者證明所指控的犯罪所得屬合法來(lái)源。此外，該公約還規(guī)定締約方有義務(wù)根據(jù)其他締約方的請(qǐng)求提供信息，說(shuō)明受到刑事調(diào)查的自然人或法人是否擁有銀行賬戶、提供有關(guān)銀行交易的信息，等等。

（二）具體措施層面

就具體實(shí)施而言，《歐洲聯(lián)盟條約》第K.3（2）（b）條規(guī)定，聯(lián)盟“應(yīng)為其公民提供一個(gè)沒(méi)有內(nèi)部邊界的自由、安全和正義的區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)確保人員的自由流動(dòng)，并結(jié)合外部邊境管制、庇護(hù)、移民以及預(yù)防和打擊犯罪方面的適當(dāng)措施”。根據(jù)此條原則，1998年12月3日，歐盟理事會(huì)通過(guò)第98/699/JHA號(hào)《關(guān)于洗錢、識(shí)別、追查、凍結(jié)、扣押和沒(méi)收犯罪工具及犯罪所得的聯(lián)合行動(dòng)》，這是歐盟層面通過(guò)的第一項(xiàng)關(guān)于凍結(jié)和沒(méi)收犯罪工具和犯罪所得的具體措施。2000年11月30日，歐洲理事會(huì)又通過(guò)了一項(xiàng)框架措施，其中首要任務(wù)是“通過(guò)一項(xiàng)有關(guān)相互承認(rèn)原則適用于凍結(jié)證據(jù)和財(cái)產(chǎn)的法律文書(shū)”。此外，考慮到1990《斯特拉斯堡公約》提出的幫助受害者恢復(fù)原狀之目的，該方案減少了拒絕執(zhí)行成員國(guó)之間發(fā)出的沒(méi)收令的理由，并禁止成員國(guó)將發(fā)出國(guó)的沒(méi)收令轉(zhuǎn)變?yōu)楸緡?guó)沒(méi)收令。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，歐盟又相繼通過(guò)兩項(xiàng)重要的框架決定，一項(xiàng)是歐洲理事會(huì)于2001年6月26日通過(guò)的第2001/500/JHA號(hào)《關(guān)于洗錢、識(shí)別、追查、凍結(jié)、扣押和沒(méi)收工具及犯罪收益的框架決定》，該指令要求對(duì)來(lái)自其他成員國(guó)的沒(méi)收請(qǐng)求給予與國(guó)內(nèi)請(qǐng)求相同的優(yōu)先權(quán)，并引入了“基于價(jià)值”的沒(méi)收規(guī)則。另一項(xiàng)是理事會(huì)于2005年2月24日通過(guò)的第FD2005/212/JHA號(hào)《關(guān)于沒(méi)收犯罪相關(guān)收益、工具和財(cái)產(chǎn)的框架決定》。該框架決定要求成員國(guó)沒(méi)收可處以剝奪自由一年以上的罪行的犯罪資產(chǎn)或其同等價(jià)值資產(chǎn)。此外，該指令第3條針對(duì)“擴(kuò)大沒(méi)收權(quán)力”（Extended powers of confiscation）作出了規(guī)定，如針對(duì)可判處最多5～10年監(jiān)禁的與恐怖主義有關(guān)的罪行、可判處至少4年監(jiān)禁的洗錢罪，等等，如果這些罪行符合該框架指令的條款，且該犯罪行為的性質(zhì)足以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益，則都在擴(kuò)大沒(méi)收范圍之列。

然而，由于成員國(guó)對(duì)資產(chǎn)追回法律文件中的相關(guān)條款有著不同的解釋和適用，在一定程度上影響到了相關(guān)法律規(guī)則的實(shí)施。例如，為了有效打擊有組織犯罪活動(dòng)，在某些情況下，刑事定罪后不僅應(yīng)沒(méi)收與特定犯罪有關(guān)的財(cái)產(chǎn)，還應(yīng)沒(méi)收法院認(rèn)定構(gòu)成其他犯罪所得的其他財(cái)產(chǎn)。這種方法被稱為擴(kuò)大沒(méi)收。上述第2005/212/JHA號(hào)框架決定為此規(guī)定了三套不同的最低認(rèn)定規(guī)則，成員國(guó)可以在適用擴(kuò)大沒(méi)收范圍的過(guò)程中，根據(jù)具體情況選擇不同的最低認(rèn)定規(guī)則。然而，在實(shí)踐中，成員國(guó)往往會(huì)選擇不同的最低認(rèn)定規(guī)則，導(dǎo)致各國(guó)內(nèi)對(duì)擴(kuò)大沒(méi)收的概念產(chǎn)生分歧，從而妨礙了在沒(méi)收案件方面的跨境合作。因此，歐盟意識(shí)到有必要進(jìn)一步統(tǒng)一關(guān)于擴(kuò)大沒(méi)收范圍的規(guī)定，制定單一的最低標(biāo)準(zhǔn)，使得執(zhí)法部門開(kāi)展資產(chǎn)追回行動(dòng)所遵循的法律規(guī)范更具明確性和可操作性，最終增強(qiáng)歐盟國(guó)家凍結(jié)、沒(méi)收和向受害人返還被盜資產(chǎn)的能力。

為此，在上述規(guī)則基礎(chǔ)之上，歐盟又出臺(tái)了兩項(xiàng)有關(guān)資產(chǎn)追回的重要決定或指令，一是2007年第2007/JHA/845號(hào)《關(guān)于歐盟成員國(guó)資產(chǎn)追回辦公室在追蹤和識(shí)別犯罪收益或其他相關(guān)財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域開(kāi)展合作的理事會(huì)決定》，二是2014年第2014/42/EU號(hào)《關(guān)于在歐盟凍結(jié)和沒(méi)收犯罪工具和收益的歐洲議會(huì)和理事會(huì)指令》。這兩項(xiàng)文件的主要影響如下：

2007年決定規(guī)定了在歐盟成員國(guó)設(shè)立“資產(chǎn)追回辦公室”（Asset Recovery Offices，簡(jiǎn)稱“ARO”）的要求。資產(chǎn)追回辦公室的目的是促進(jìn)追蹤和識(shí)別可能成為凍結(jié)、扣押或沒(méi)收令對(duì)象的犯罪所得，并將其作為刑事或民事調(diào)查的一部分。歐盟國(guó)家必須在其境內(nèi)設(shè)立或指定1～2個(gè)資產(chǎn)追回辦公室。無(wú)論成員國(guó)設(shè)定該辦公室的法律地位為何，都有義務(wù)相互交換信息。此外，一個(gè)成員國(guó)的資產(chǎn)追回辦公室（或具有類似職責(zé)的機(jī)構(gòu)）也可以向另一成員國(guó)的資產(chǎn)追回辦公室請(qǐng)求提供信息。這些請(qǐng)求應(yīng)包括“請(qǐng)求的對(duì)象和理由”“訴訟程序的性質(zhì)”“目標(biāo)或?qū)で蟮呢?cái)產(chǎn)和/或推定涉及的自然人或法人”，等等。此外，資產(chǎn)追回辦公室可以在未經(jīng)請(qǐng)求的情況下，自發(fā)交換其認(rèn)為執(zhí)行其他成員國(guó)認(rèn)為所必需的信息。

為此，2014年指令旨在使歐盟成員國(guó)當(dāng)局更容易沒(méi)收和追回犯罪分子從嚴(yán)重跨境犯罪和有組織犯罪中獲取的利潤(rùn)。它規(guī)定了通過(guò)直接沒(méi)收、價(jià)值沒(méi)收、擴(kuò)大沒(méi)收、在部分情況下的非定罪沒(méi)收以及第三方?jīng)]收等方式凍結(jié)和沒(méi)收犯罪資產(chǎn)的最低限度規(guī)則（minimum rules）。該指令取代了上述提及的1998年聯(lián)合行動(dòng)指令的措施，并部分取代了2001年和2005年的兩項(xiàng)理事會(huì)框架決定。通過(guò)制定單一的最低標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)了有關(guān)擴(kuò)大沒(méi)收范圍的規(guī)定，填補(bǔ)了有關(guān)跨境案件刑事訴訟程序中妨礙凍結(jié)和沒(méi)收事項(xiàng)解決方案的重大空白。歐盟透明國(guó)際（TIEU）也積極參與了2014年資產(chǎn)凍結(jié)和沒(méi)收指令的修訂過(guò)程，以引入促進(jìn)沒(méi)收被盜資產(chǎn)的工具，以及將資產(chǎn)負(fù)責(zé)任地返還至被盜資產(chǎn)所在國(guó)的原則。不過(guò)，雖然2014年指令對(duì)歐盟資產(chǎn)追回框架作出了重要調(diào)整，然而，沒(méi)收率仍然很低。在有關(guān)評(píng)估中，歐洲委員會(huì)指出了三個(gè)原因：一是國(guó)家當(dāng)局迅速識(shí)別、追蹤和凍結(jié)資產(chǎn)的能力有限；二是資產(chǎn)管理效率低下，阻礙了資產(chǎn)追回程序的開(kāi)啟；三是現(xiàn)有的沒(méi)收工具無(wú)法應(yīng)對(duì)所有高收入犯罪市場(chǎng)和罪犯的作案手法。

2015年5月20日，歐洲議會(huì)和理事會(huì)又頒布了第2015/849號(hào)《關(guān)于防止利用金融系統(tǒng)進(jìn)行洗錢和恐怖主義融資的指令》。該指令制定的主要目的：一是確保成員國(guó)在其管轄范圍內(nèi)成立相關(guān)實(shí)體機(jī)構(gòu)或組織，提供有關(guān)其股票和證券真正所有者身份的充分、準(zhǔn)確和最新的信息；二是成員國(guó)必須將這些信息保存在獨(dú)立的中央登記處；三是他們有權(quán)建立有關(guān)加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和銀行可疑交易進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)必須識(shí)別和監(jiān)控企業(yè)家和專業(yè)人士所有超過(guò)10000歐元的現(xiàn)金支付和收入活動(dòng)，以及任何一位個(gè)人客戶超過(guò)1000歐元的所有交易活動(dòng)。值得注意的是，該指令還指出“應(yīng)特別關(guān)注客戶身份識(shí)別程序”，對(duì)擔(dān)任或曾擔(dān)任高級(jí)公職或在國(guó)際組織中擔(dān)任高級(jí)職務(wù)的人員，也提出更嚴(yán)格的身份識(shí)別要求。

二、歐盟有關(guān)資產(chǎn)追回和沒(méi)收規(guī)則的最新進(jìn)展

2021年歐洲委員會(huì)一份評(píng)估報(bào)告指出，歐盟關(guān)于資產(chǎn)追回和沒(méi)收的規(guī)則僅在有限程度上實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，資產(chǎn)識(shí)別和沒(méi)收犯罪所得的挑戰(zhàn)依然存在。為此，歐洲委員會(huì)指出，需要進(jìn)一步加強(qiáng)主管當(dāng)局的作用，增強(qiáng)和歐盟其他國(guó)家伙伴之間的跨境合作，并采取更具戰(zhàn)略性的資產(chǎn)追回方法，在“早期識(shí)別非法財(cái)產(chǎn)”到“沒(méi)收非法財(cái)產(chǎn)”的過(guò)程中，盡可能確保相關(guān)行為體之間的迅速合作。

（一）對(duì)現(xiàn)有歐盟資產(chǎn)追回和沒(méi)收規(guī)則進(jìn)行整合和強(qiáng)化

在2005年《關(guān)于沒(méi)收犯罪相關(guān)收益、工具和財(cái)產(chǎn)的框架決定》、2007年理事會(huì)《關(guān)于歐盟成員國(guó)資產(chǎn)追回辦公室在追蹤和識(shí)別犯罪收益或其他相關(guān)財(cái)產(chǎn)領(lǐng)域開(kāi)展合作的理事會(huì)決定》和2014年《關(guān)于在歐盟凍結(jié)和沒(méi)收犯罪工具和收益的歐洲議會(huì)和理事會(huì)指令》等主要前期規(guī)則的基礎(chǔ)之上，歐盟委員會(huì)于2022年5月25日提出一項(xiàng)《關(guān)于歐洲議會(huì)和理事會(huì)資產(chǎn)追回和沒(méi)收指令的提案》[COM（2022）245，以下簡(jiǎn)稱第2022（245）號(hào)提案]。該提案旨在取代上述三項(xiàng)法律文書(shū)，將分散在這三項(xiàng)不同歐盟法律中的規(guī)則整合為一項(xiàng)指令，來(lái)加強(qiáng)資產(chǎn)追回和沒(méi)收。這將使警方更容易識(shí)別、凍結(jié)和管理資產(chǎn)。它還將涵蓋有組織犯罪集團(tuán)進(jìn)行的所有犯罪活動(dòng)，從而能夠沒(méi)收所有相關(guān)資產(chǎn)。

具體而言，第2022（245）號(hào)提案旨在提供一套從追蹤、識(shí)別、凍結(jié)、管理、沒(méi)收和最終處置資產(chǎn)的綜合規(guī)則。一是通過(guò)確保自動(dòng)啟動(dòng)“平行金融調(diào)查”，強(qiáng)化了資產(chǎn)追回辦公室追蹤和識(shí)別的權(quán)力，并旨在促進(jìn)跨境合作。新規(guī)則明晰了在資產(chǎn)追回規(guī)則中確保“平行金融調(diào)查”（parallel financial investigations）的重要性。“平行金融調(diào)查”是指在針對(duì)洗錢、恐怖主義融資或上游犯罪的傳統(tǒng)刑事調(diào)查的同時(shí)/或在其背景下進(jìn)行金融調(diào)查。在資產(chǎn)調(diào)查過(guò)程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)往往會(huì)發(fā)起平行金融調(diào)查，以追蹤嫌疑人的銀行賬戶、車輛、高價(jià)值商品、房地產(chǎn)或公司等資產(chǎn)。為此，他們有權(quán)檢查相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)或要求相關(guān)被調(diào)查方提供財(cái)務(wù)信息。盡管歐盟成員國(guó)承認(rèn)在刑事調(diào)查一開(kāi)始就需要利用金融調(diào)查來(lái)處理有組織犯罪，但在實(shí)踐中，許多成員國(guó)并未以常規(guī)和快速的方式主動(dòng)發(fā)起“平行金融調(diào)查”。有統(tǒng)計(jì)顯示，在歐盟，只有11個(gè)成員國(guó)會(huì)對(duì)所有形式的犯罪“自動(dòng)地”開(kāi)展“平行金融調(diào)查”，8個(gè)成員國(guó)將這種“自動(dòng)性”限制在某些類別的犯罪上，而在其余8個(gè)成員國(guó)中，啟動(dòng)此類犯罪的決定則由調(diào)查人員或監(jiān)督調(diào)查的司法當(dāng)局自行決定。然而，無(wú)法系統(tǒng)地啟動(dòng)“平行金融調(diào)查”是造成資產(chǎn)查明率低的主要因素之一。為此，2022年草案的新規(guī)確保將“追蹤和識(shí)別犯罪資產(chǎn)的金融調(diào)查”列為自動(dòng)啟動(dòng)的平行金融調(diào)查。二是賦予了資產(chǎn)追回辦公室緊急凍結(jié)權(quán)，確保非法資產(chǎn)不會(huì)在凍結(jié)令發(fā)出之前消失。三是加強(qiáng)了歐盟國(guó)家的沒(méi)收措施，即無(wú)須定罪即可沒(méi)收資產(chǎn)的情況，如被告死亡或豁免的情況。此外，該提案還允許沒(méi)收與犯罪活動(dòng)有關(guān)的來(lái)歷不明的財(cái)富，以確保在犯罪分子能夠掩蓋其行蹤并隱藏其財(cái)產(chǎn)的非法來(lái)源時(shí)，不會(huì)有非法資產(chǎn)留在他們手中。四是制定了有效管理凍結(jié)資產(chǎn)的手段措施，確保其不貶值。出于有利于國(guó)家財(cái)政、受害者賠償或?qū)⑦@些資產(chǎn)重新用于社會(huì)等目的，該提案要求歐盟國(guó)家設(shè)立資產(chǎn)管理辦公室，確保資產(chǎn)得到妥善管理。五是加強(qiáng)不同行為者之間的合作。資產(chǎn)追回涉及許多部門，這些部門必須為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而合作。為了建成高效的資產(chǎn)追回系統(tǒng)，修訂后的指令將要求歐盟國(guó)家制定資產(chǎn)追回國(guó)家戰(zhàn)略，包括采取行動(dòng)確保所有行為者開(kāi)展合作并擁有充足的資源。新規(guī)則還將加強(qiáng)與歐洲檢察官辦公室（EPPO）、歐洲警察署（Europol）、歐洲司法組織（Eurojust）和第三方合作伙伴的合作關(guān)系。此外，歐盟國(guó)家須建立登記冊(cè)，登記被凍結(jié)和沒(méi)收資產(chǎn)的信息和數(shù)據(jù)，以衡量在打擊犯罪資金方面取得的進(jìn)展和不足。

（二）對(duì)歐盟制裁框架下資產(chǎn)追回的相關(guān)措施和手段進(jìn)行改革

歐盟第2022（245）號(hào)提案的另一項(xiàng)主要影響在于對(duì)違反歐盟法律有關(guān)限制性措施的行為進(jìn)行刑事處罰，并根據(jù)計(jì)劃中的資產(chǎn)追回和沒(méi)收指令引入相關(guān)新措施。歐盟制裁框架下有關(guān)資產(chǎn)追回的措施調(diào)整，主要有以下兩點(diǎn)：

一是提高成員國(guó)在執(zhí)行歐盟制裁過(guò)程中追蹤和識(shí)別資產(chǎn)的能力。歐盟透明國(guó)際指出，對(duì)于制裁與資產(chǎn)追回之間的相互聯(lián)系頗為重要的四個(gè)因素：1.它們將使違反制裁的行為在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)成為犯罪行為。2.國(guó)家資產(chǎn)追回辦公室的任務(wù)范圍將擴(kuò)大，使其能夠追蹤和識(shí)別受歐盟制裁的個(gè)人和實(shí)體的資產(chǎn)，從而要求成員國(guó)投入更多資源來(lái)執(zhí)行制裁。3.違反制裁將導(dǎo)致沒(méi)收凍結(jié)資產(chǎn)的可能性更大，從而解決一些成員國(guó)無(wú)法做到這一點(diǎn)的問(wèn)題。4.所有成員國(guó)都必須設(shè)立資產(chǎn)管理辦公室，以確保被凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)在調(diào)查期間不會(huì)失去價(jià)值。

據(jù)此，第2022（245）號(hào)提案將違反制裁的行為納入《歐盟運(yùn)行條約》第83條第1款規(guī)定的犯罪領(lǐng)域，并提出起草一份題為“制定關(guān)于對(duì)違反歐盟限制性措施法的刑事處罰的指令”。當(dāng)違反制裁的行為在歐盟層面得到協(xié)調(diào)時(shí)，整套沒(méi)收措施及相關(guān)管理規(guī)定都將適用于違反制裁的情況。這項(xiàng)新規(guī)將有助于有效實(shí)施歐盟制裁，提高歐盟國(guó)家在執(zhí)行歐盟制裁過(guò)程中追蹤和識(shí)別資產(chǎn)的能力。同時(shí)，該提案授權(quán)資產(chǎn)追回辦公室追蹤和識(shí)別受制裁個(gè)人的資產(chǎn)，并在這方面與歐盟機(jī)構(gòu)和非歐盟國(guó)家合作，從而確保受制裁個(gè)人的資產(chǎn)在消失或所有權(quán)改變之前被凍結(jié)。

二是就凍結(jié)和沒(méi)收“不明資產(chǎn)”及替代性補(bǔ)救措施達(dá)成一致意見(jiàn)。2023年7月，歐盟理事會(huì)對(duì)2022年提案進(jìn)行了更新，進(jìn)一步明確了對(duì)違反歐盟制裁的刑事犯罪和處罰。就制裁措施中的采取凍結(jié)和沒(méi)收違反制裁收益的措施而言，成員國(guó)的資產(chǎn)追回辦公室將獲得額外跨境追蹤犯罪資金的權(quán)力，在某些情況下可以直接訪問(wèn)相關(guān)國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)和登記冊(cè)。

對(duì)于新提案最激烈的討論集中在兩點(diǎn)： 1.“允許沒(méi)收不明原因的財(cái)富”而無(wú)須刑事定罪，不過(guò)，啟動(dòng)該沒(méi)收程序必須證明存在“該財(cái)富的價(jià)值與受損失的人的合法收入極不相稱”（substantially disproportionate）或“該財(cái)富沒(méi)有可信的合法來(lái)源”（no plausible licit source of the property）等情形。2.“補(bǔ)救措施”。大多數(shù)成員國(guó)代表團(tuán)同意擬議條款的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，但認(rèn)為必須根據(jù)國(guó)家法律制度進(jìn)行調(diào)整，并適應(yīng)相關(guān)技術(shù)要求。對(duì)于該規(guī)則討論的成果，則提出了一份包含考慮到所有成員國(guó)利益的“折衷文本”附件（a balanced compromise text）。它不要求證明目標(biāo)個(gè)人有刑事犯罪，但法院必須確信該財(cái)產(chǎn)來(lái)自犯罪行為，然后才能扣押。同時(shí)，未經(jīng)事先定罪的沒(méi)收，僅限于因犯罪嫌疑人患病、潛逃或死亡，而無(wú)法在刑事訴訟中最終定罪的案件。此外，它還僅適用于會(huì)造成重大經(jīng)濟(jì)利益、由有組織犯罪分子實(shí)施，并可判處至少4年監(jiān)禁的犯罪行為。