張立冬 李 丹

推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重大任務,農(nóng)村基本經(jīng)營制度是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度基礎。作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)核,以“三權分置”為核心的農(nóng)地制度變革,以及為明晰產(chǎn)權而開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證(以下簡稱“農(nóng)地確權”)工作,承載著維護農(nóng)民權益、推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)民收入等多維目標。推進土地延包是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的重要方面,黨的十九大報告提出:“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年?！鞭r(nóng)地確權進一步強化了農(nóng)戶對承包地的物權意識,在已完成農(nóng)地確權的情況下,需要處理好農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接問題。一方面,這有利于維護前期農(nóng)地確權成果,為積極拓展農(nóng)村土地確權成果運用奠定基礎;另一方面,農(nóng)地確權和土地延包都事關農(nóng)民群體切身利益,做好兩者的銜接有利于第二輪土地承包期間農(nóng)地矛盾和糾紛的化解,進而有效維護農(nóng)民利益,并有助于基層對第二輪土地承包到期后再延長三十年政策的順利落實。

一、農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包:背景、目標與邏輯

要充分理解農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的邏輯,必須厘清農(nóng)地確權的實施背景和政策目標,以及國家層面已有相關制度安排的政策導向。

(一)農(nóng)地確權的實施背景與政策目標

農(nóng)地確權政策的提出和實施與我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的轉變和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求息息相關,總體思路是不斷強化農(nóng)民的土地產(chǎn)權強度和賦權的穩(wěn)定性。按照這一脈絡,可以從以下兩個階段理解農(nóng)地確權的實施背景與政策目標。

1.第一階段:農(nóng)地還權與“兩權分離”(20世紀70年代中后期—2015年)

中華人民共和國成立之初,為推進重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實施,我國在1952年開始推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化,之后先后發(fā)布了《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》和《關于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》等文件,到1962年基本確立了“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度框架。在人民公社制度下,農(nóng)民土地雖然在法律名義上被界定為農(nóng)民集體所有,但是為貫徹執(zhí)行國家的計劃指令,由人民公社組織農(nóng)村勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),并決定農(nóng)地種什么、種多少、上繳多少等具體事項。可以說,除了范圍極小的自留地,農(nóng)民幾乎不具有產(chǎn)權實施的自主選擇空間[1]。然而,由于農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)的統(tǒng)一,存在無法有效實現(xiàn)勞動監(jiān)督和計量的先天性困難,當勤勞的社員無法通過自由退社來保護自己利益時,便會采取“磨洋工”“搭便車”等偷懶行為,這類行為的存在損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

為了解決農(nóng)業(yè)勞動者的激勵問題,在部分地區(qū)農(nóng)民的實踐和爭取下,我國逐步廢除了人民公社制度,實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,是指農(nóng)民以家庭為單位,向集體經(jīng)濟組織承包土地等生產(chǎn)資料和生產(chǎn)任務的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制形式,因此它包含了農(nóng)地制度安排和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式兩個層次的內(nèi)涵。對于前者,農(nóng)地雖然屬于集體所有,但是農(nóng)地的經(jīng)營權屬于農(nóng)民所有,實現(xiàn)了土地所有權和經(jīng)營權的“兩權分離”;對于后者,農(nóng)戶家庭成為經(jīng)營決策的獨立單位,賦予家庭的剩余索取權有效調(diào)動了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。可以說,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對人民公社制度的替代,在土地集體所有的制度下通過農(nóng)地“兩權分離”,實現(xiàn)了國家對農(nóng)民地權在經(jīng)營權層面的“還權”。

隨后,我國在制度層面強化了農(nóng)民對依法承包土地的產(chǎn)權主體地位,1982年中央一號文件正式承認“包產(chǎn)到戶”的合法性;1984年中央一號文件即《關于1984年農(nóng)村工作的通知》提出“延長土地承包期,土地承包期一般應在十五年以上”;2003年3月出臺的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以法律條文的形式明確規(guī)定了農(nóng)戶作為承包方所享有的各項權益。

2.第二階段:農(nóng)地確權與“三權分置”(2016年至今)

雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制通過“兩權分離”實現(xiàn)了農(nóng)戶生產(chǎn)性努力的自我激勵和自我執(zhí)行,但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進,制度建立之初所具備的小農(nóng)特征對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的制約也日益突出。關鍵內(nèi)因在于我國人多地少的總體資源稟賦特征、土地就是“命根子”的傳統(tǒng)意識以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下集體成員公平獲得土地的訴求。外在表現(xiàn)為:一方面,農(nóng)戶層面呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小和農(nóng)地細碎化的特征,這既困擾著土地規(guī)模化的進程[2],也制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展;另一方面,土地均分的理念深入人心,不但承包初期按人(勞)均分土地使用權,而且承包期內(nèi)時常會因家庭人口變動或政府對部分集體土地實行征收等原因而重新調(diào)整承包地。部分研究表明,63.7%的村在第二輪承包時進行過土地調(diào)整,34.6%的村在二輪承包之后還進行了土地調(diào)整[3];對閩西北一個鄉(xiāng)的調(diào)查發(fā)現(xiàn),基本上村集體每隔5—10年都要進行一次小調(diào)整或者大調(diào)整[4]。

進一步推進土地流轉促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,以及避免承包期內(nèi)頻繁調(diào)整承包地以促進農(nóng)戶對農(nóng)地的長期投資,成為近年來我國農(nóng)地政策的總體取向。2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》確立了“三權分置”的制度目標,核心是推進農(nóng)地制度由“兩權分離”向“三權分置”的方向進行改革創(chuàng)新,重點是圍繞保護承包權和放活經(jīng)營權兩個方面確權賦能。首先,不斷強化農(nóng)戶承包權的穩(wěn)定性。臨近第一輪土地承包期末,1993年中央一號文件提出“在原定的耕地承包期到期之后,再延長三十年不變”;黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會強調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變”;黨的十九大報告明確指出要“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”。其次,不斷放活經(jīng)營權。實施“三權分置”改革從農(nóng)戶承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權,以保障經(jīng)營主體的經(jīng)營預期和相應權益,在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)土地經(jīng)營權的優(yōu)化配置。

在“三權分置”農(nóng)地制度下,無論是承包權的穩(wěn)定,還是相關權利的保障,都需要進一步明確權利歸屬,解決“兩權分離”制度下農(nóng)戶承包地四至不清、面積不準等問題,并建立相應的登記管理制度?；诖?我國從2009年開始在部分地區(qū)試點農(nóng)地確權頒證登記工作,2013年中央一號文件正式提出:“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作?！?/p>

(二)農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包銜接的政策邏輯

農(nóng)地確權是推進農(nóng)村土地“三權分置”制度改革的基礎性工作,面臨著與第二輪土地承包到期延包銜接的問題。從現(xiàn)有文獻來看,已有研究主要關注第二輪土地承包到期延包面臨的問題,而對農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接問題關注較少。已有文獻前瞻性地指出了農(nóng)地確權后面臨著第二輪土地承包到期與第三輪承包期時點的銜接問題[5];關注到了二輪延包中的公平與效率問題,初步探討了如何妥善處理無地與少地人口帶來的人地矛盾[6];認為做好政策銜接工作,既有助于及時化解“增人不增地、減人不減地”和農(nóng)地確權所產(chǎn)生和積累的負面效應,還能更好地貫徹落實農(nóng)地再延包政策[7]。然而,對于兩者具體的政策銜接,尤其是對于農(nóng)戶和基層干部等群體的訴求情況,以及如何回應和解決相關利益群體的期待與訴求問題,尚有待深入調(diào)查和研究。

從時間節(jié)點來看,全國層面的農(nóng)村土地確權頒證工作基本在2018年左右完成,而大部分地區(qū)第二輪土地承包在2023—2027年到期,做好兩者的銜接工作迫在眉睫。農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包銜接問題,主要表現(xiàn)為如何妥善處理好無地和少地人口的利益問題,以及廣大農(nóng)民群眾和基層干部群體的訴求問題。對于前者,隨著農(nóng)村稅費改革、農(nóng)村土地“三權分置”等政策的實施,農(nóng)地價值和農(nóng)地收益逐漸提高,農(nóng)民對承包地的物權意識不斷增強。無地和少地人口的利益訴求既成為少部分農(nóng)地確權和土地糾紛的難點,也成為第二輪土地承包到期延包需要關注的重點。對于后者,村級土地制度的安排實施取決于多方力量博弈形成的合力,不同利益相關者都會對農(nóng)村土地延包的制度安排產(chǎn)生或多或少的影響。在已完成農(nóng)地確權的背景下,只有充分了解各利益相關者的具體訴求,才能對第二輪土地承包到期延包的關鍵問題,如農(nóng)地是否調(diào)整、如何調(diào)整等作出研判,從而為有效做好農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接提供決策依據(jù)。

從農(nóng)地確權的效應來看,較為確定的是農(nóng)地確權對農(nóng)民財產(chǎn)性收入具有直接和間接的促增效應[8-9];農(nóng)地確權通過地權穩(wěn)定性的提高增加了農(nóng)戶的生產(chǎn)性投資[10-11],而且有利于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)部門就業(yè)轉移[12-13]。至于農(nóng)地確權對土地流轉的影響,現(xiàn)有研究所持觀點并不統(tǒng)一。早期更多研究認為,由于農(nóng)地確權降低了流轉過程中的交易費用從而有利于促進土地流轉[14-15]。但近期有不少研究認為,農(nóng)地確權對土地流轉的作用可能被過高預期,其對土地流轉并未產(chǎn)生積極的促進作用[16],反而因強化稟賦效應[17]、誘導農(nóng)戶不斷提高轉出農(nóng)地保留價格[18]、固化農(nóng)地細碎化格局[19]等,對農(nóng)地轉入具有負向作用,從而降低了擴大經(jīng)營規(guī)模的可能性。因此,如何充分利用第二輪土地承包到期延包的契機,進一步緩解農(nóng)地確權可能帶來的負面效應開始得到學術界和政策研究界的關注。

從政策導向來看,對于農(nóng)地確權后第二輪土地承包到期延包工作,總體的政策思路可以從2019年出臺的《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》中看出端倪。首先,該文件肯定了農(nóng)地確權的重要性,認為農(nóng)地確權為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系、賦予農(nóng)民更有保障的土地承包權益和落實“長久不變”政策奠定了堅實基礎。其次,在農(nóng)地確權與土地延包的銜接上,該文件指出第二輪土地承包到期后應堅持延包原則,不得將承包地打亂重分,但允許“承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組”按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則進行調(diào)整,從而確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。對于農(nóng)地確權的成果,以承包地確權登記頒證為基礎,已頒發(fā)的土地承包權利證書在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換。最后,該文件提議在新的承包期內(nèi)繼續(xù)實行“增人不增地、減人不減地”政策,而新一輪承包期內(nèi)因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的,該文件提出通過提高就業(yè)技能、提供就業(yè)服務和做好社會保障等工作加以解決。

二、農(nóng)戶與基層干部群體對第二輪土地承包到期延包的訴求及內(nèi)在邏輯

對于落實第二輪土地承包到期延包工作,國家層面的政策取向是以農(nóng)地確權為基礎,總體上堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則進行延包,并允許特殊的少部分情況進行小調(diào)整。然而,農(nóng)戶和基層干部群體對第二輪土地承包到期延包的訴求是什么?訴求的內(nèi)在邏輯機理是什么?只有深度剖析第二輪土地承包到期延包相關利益者的現(xiàn)實訴求和內(nèi)在邏輯,才能更好地了解第二輪土地承包到期延包面臨的多方影響。這對于做好農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接,完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度基礎具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

本部分利用具有代表性的S省的調(diào)研數(shù)據(jù)對上述問題進行分析。S省是我國為數(shù)不多的跨越南北區(qū)域的省份,經(jīng)濟實力處于第一方陣,且省內(nèi)南部、中部和北部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展梯度差異明顯,不少研究都認為其是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一個縮影和典型代表[20-22],對我國其他地區(qū)具有借鑒和參考價值。本文所用數(shù)據(jù)為2020年采取隨機問卷調(diào)研方式獲得的數(shù)據(jù)。調(diào)研地區(qū)涵蓋了S省內(nèi)7個設區(qū)市,考慮到農(nóng)業(yè)在S省內(nèi)3大區(qū)域的相對重要性,在經(jīng)濟相對欠發(fā)達的北部地區(qū)選擇了3個設區(qū)市,在其他2個區(qū)域各選擇了2個設區(qū)市。在調(diào)研對象上,包括農(nóng)戶和基層干部2個群體,同時考慮到村一級層面農(nóng)戶意愿的相似性,我們對每個村的調(diào)研樣本基本控制在15—20個,通過涵蓋更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以提高本文調(diào)研數(shù)據(jù)的代表性。本文最終獲得的農(nóng)戶層面的調(diào)研樣本共計312戶,其中S省南部、中部和北部的樣本數(shù)量分別為58份、129份和125份,占比分別為18.59%、41.35%和40.06%;基層干部有效問卷共計245份,其中南部、中部和北部的樣本數(shù)量分別為71份、78份和96份,占比分別為28.98%、31.84%和39.18%。從樣本農(nóng)戶的農(nóng)地確權情況來看,91.03%的農(nóng)戶已完成土地確權,與到2018年年底基本完成農(nóng)村土地確權登記頒證工作相符合。農(nóng)地未確權和部分未確權的農(nóng)戶樣本占比分別為6.73%和2.24%。

(一)農(nóng)戶和基層干部群體對第二輪土地承包到期延包的訴求

本部分側重于分析農(nóng)戶和基層干部群體對第二輪土地承包到期延包的訴求,重點圍繞對延包政策的態(tài)度和延包方式的選擇兩個方面展開。

1.對第二輪土地承包到期延包政策總體持支持態(tài)度

總體來看,農(nóng)戶和基層干部群體對第二輪土地承包到期后再延長30年政策的態(tài)度存在明顯差異。農(nóng)地確權后,受訪農(nóng)戶對土地延包政策表示完全贊同、不完全贊同和無所謂的比重分別為48.40%、15.71%和35.90%;比較而言,基層干部表示贊同的比重要明顯高于農(nóng)戶群體,有69.39%的基層干部表示完全贊成,較農(nóng)戶群體高出20個百分點。此外,農(nóng)戶群體持不完全贊同態(tài)度的占比要低于無所謂態(tài)度,而基層干部群體則相反,持不完全贊同態(tài)度的占比要略高于無所謂態(tài)度。從區(qū)域層面來看,農(nóng)戶和基層干部群體對延包政策的態(tài)度基本相同,即三大區(qū)域均表現(xiàn)出完全贊同的占比最高,同時經(jīng)濟發(fā)展相對較慢的中部和北部地區(qū)的農(nóng)戶和基層干部群體雖然總體傾向于贊成,但不完全贊同的態(tài)度較南部地區(qū)更為強烈。

2.適當調(diào)整的農(nóng)地延包方式占據(jù)主流意愿

調(diào)研發(fā)現(xiàn):首先,支持進行調(diào)整的群體占主導地位。農(nóng)戶和基層干部群體支持第二輪農(nóng)地承包到期后延包時進行調(diào)整的占比分別為63.14%和63.27%,兩者比例大體相當。其次,適當調(diào)整是第二輪土地承包到期延包進行調(diào)整的主流態(tài)度。無論是農(nóng)戶群體還是基層干部群體,選擇適當調(diào)整的占比都要明顯高于村組重新分配土地的占比。整體上,基層干部群體較農(nóng)戶群體更傾向于適當調(diào)整的延包方式。最后,延包方式選擇的地域性差異較為明顯。對比來看,經(jīng)濟發(fā)展滯后的北部地區(qū)農(nóng)戶群體更加傾向于完全重新分配土地,基層干部則傾向于適當調(diào)整;隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,農(nóng)戶群體愈加傾向于適當調(diào)整,基層干部則更加傾向于適當調(diào)整乃至不再調(diào)整。

此外,為了考察農(nóng)地確權對第二輪土地承包到期后延包方式選擇的影響,我們分析了已確權、部分未確權、未確權三類農(nóng)戶群體對土地延包方式的選擇意愿。研究發(fā)現(xiàn),未確權農(nóng)戶群體希望采取重新分配方式的意愿最為強烈,部分未確權的農(nóng)戶群體相對傾向于適當調(diào)整。未確權農(nóng)戶群體的強烈調(diào)地意愿,主要歸因于家庭內(nèi)部成員間的糾紛,地已被村集體收回,代耕、流轉、占耕等原因的糾紛,因家庭新增人員無地且爭取不到承包地,以及地塊邊界糾纏不清等。對于已完成確權的農(nóng)戶而言,雖然選擇不再調(diào)整的占比(31.34%)明顯高于未確權和部分未確權的農(nóng)戶群體,但是總體上仍是調(diào)整占據(jù)主流意愿,其中選擇適當調(diào)整的比例最高(33.80%),選擇重新分配的比例為29.23%。

(二)農(nóng)戶和基層干部群體農(nóng)地調(diào)整訴求的內(nèi)在邏輯

前文所述,農(nóng)地確權既進一步強化了農(nóng)民群體對承包權的產(chǎn)權強度,也有利于通過放活農(nóng)地經(jīng)營權在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置農(nóng)地資源。在農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期之間時間間隔相對有限的情況下,選擇不再調(diào)整并按照已頒發(fā)的土地承包權利證書直接延包更加符合政策預期。然而,前文分析也表明,農(nóng)戶和基層干部群體都有農(nóng)地調(diào)整訴求,且適當調(diào)整的農(nóng)地延包方式占據(jù)主流意愿。農(nóng)戶和基層干部群體農(nóng)地調(diào)整訴求的內(nèi)在緣由是什么?這一問題的回答,對于推進農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接十分重要。

1.農(nóng)戶群體歸因于無地和少地人口對獲得農(nóng)地的訴求和解決家庭層面土地細碎化問題的訴求

對于在第二輪土地承包到期時延包方式傾向于調(diào)整的農(nóng)戶群體,本文根據(jù)問卷調(diào)研數(shù)據(jù)對該群體意愿選擇的理由進行了分析。

首先,無論是選擇適當調(diào)整還是重新分配,家庭人口增減導致的人均土地不公平都是最為重要的原因。以選擇適當調(diào)整的理由為例,已確權、部分未確權和未確權三類農(nóng)戶群體選擇家庭人口增減導致人均土地不公平的占比都最高。自第二輪土地承包以來,各地農(nóng)村人口、土地都發(fā)生了很大變化,人口有出生、有死亡,有婚進、有婚出,有遷入城鎮(zhèn)落戶等。同時,當前農(nóng)戶群體層面也出現(xiàn)了明顯分化,既存在已不再從事農(nóng)業(yè)、不以農(nóng)業(yè)為主要生活來源或已不居住在農(nóng)村但已確權到土地的承包戶家庭,也存在居住在農(nóng)村且因人口減少而承包較大面積農(nóng)地的農(nóng)戶家庭,還存在因人口增加而人均承包面積較少且在城市無穩(wěn)定非農(nóng)收入來源的農(nóng)戶群體,這種相對的不平衡必然導致部分農(nóng)戶群體因相對剝奪感而感受到不公平?？梢?盡管農(nóng)村土地承包以戶為單位,承包期內(nèi)作為集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶家庭成員共同享有承包地的權益,但農(nóng)戶群體對于集體組織成員權所賦予的公平獲得承包地權益的理念仍深入人心,并未隨著農(nóng)地確權以及第二輪承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”政策的實施而弱化。

其次,在農(nóng)地確權的維度上,因承包地被集體收回且一直無地成為未確權農(nóng)戶家庭選擇適當調(diào)整乃至重新分配方式的第二關鍵原因。伴隨著農(nóng)業(yè)稅的免除以及農(nóng)業(yè)補貼政策的實施,土地流轉價格的提高和可能被征地的預期收益,農(nóng)戶持有農(nóng)地的收益顯著提升。在第二輪土地承包到期延包銜接時間點,無地和少地人口期待通過采取調(diào)整的方式獲得與村莊其他人員同等的承包權,符合未確權和部分未確權這兩部分人群的利益。

最后,本文對其他原因的開放式回答進行了匯總,總體上解決家庭層面土地細碎化問題是農(nóng)戶群體選擇適當調(diào)整方式的另一重要原因。在前兩輪土地承包期間,為了平衡農(nóng)戶家庭之間在土地訴求上的利益,基層普遍根據(jù)土地類型(如水田、旱田等)、質(zhì)量好差等次和位置不同,在農(nóng)戶間進行細碎化的分配?；谔镆罢{(diào)查發(fā)現(xiàn),經(jīng)過多年的地力改良和農(nóng)田基礎設施建設,當前土地質(zhì)量的差異性已經(jīng)很小,農(nóng)戶家庭越來越希望其所承包的細碎化田塊能夠相對集中。因此,該類農(nóng)戶群體都傾向于在二輪土地承包到期延包時通過適當調(diào)整將家庭戶的分散承包地集中到一起,這樣既有利于機械化操作,也更加方便農(nóng)地流轉。

2.基層干部群體的訴求緣于對推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和化解土地糾紛的考慮

作為第二輪土地承包到期延包政策的具體落實者,在順利完成農(nóng)村承包地確權頒證的背景下,邏輯上基層干部對第二輪土地承包到期延包的方式選擇應與前文宏觀政策預期相符。然而實際的調(diào)研數(shù)據(jù)分析顯示,與農(nóng)戶群體相比,基層干部群體更傾向于選擇適當調(diào)整的延包方式,需要統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟社會穩(wěn)定等維度的因素,對其選擇的內(nèi)在邏輯進行分析。

從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的維度來看,基層干部群體的訴求邏輯更多基于推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的考慮。發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路,在實現(xiàn)路徑和具體模式上主要包括土地適度規(guī)模經(jīng)營和服務適度規(guī)模經(jīng)營[23]。農(nóng)戶層面存在的土地細碎化問題,導致基層干部在推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營上普遍面臨兩個方面的難題:一是在土地適度規(guī)模經(jīng)營上,從農(nóng)村的具體實踐來看,即便農(nóng)地已完成確權,但是由于農(nóng)地的不可移動性、農(nóng)戶土地流轉意愿的差異性以及部分農(nóng)戶存在的機會主義行為等因素,農(nóng)地細碎化會導致農(nóng)地自發(fā)流轉的“市場失靈”從而限制土地的集中連片流轉[24],土地也自然難以有效地實現(xiàn)集中經(jīng)營。二是在服務適度規(guī)模經(jīng)營上,農(nóng)戶層面土地的細碎化不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展,它既阻礙了農(nóng)機服務的采用[25],也提高了糧食經(jīng)營規(guī)模農(nóng)戶的生產(chǎn)成本[26]。因此,基層干部群體普遍期望借助第二輪土地承包到期延包,通過農(nóng)地調(diào)整和互換并地等措施促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

從經(jīng)濟社會穩(wěn)定的維度來看,隨著取消農(nóng)業(yè)稅、落實農(nóng)業(yè)補貼政策,以及土地流轉速度的加快,土地承包經(jīng)營權糾紛也迅速增加。總體來看,當前土地糾紛主要集中在權屬糾紛、界址糾紛和無地少地人員的要地訴求。其中,權屬糾紛數(shù)量最為龐大,主要為農(nóng)村稅費改革前因代耕、口頭協(xié)議流轉等因素引起的糾紛;界址糾紛數(shù)量較少,且主要由于歷史、土地形狀、耕作方式變化等引起;無地少地人員的要地訴求數(shù)量居中,不僅包括新增人口,還有復員軍人、下崗職工以及當初為逃避農(nóng)業(yè)稅費“外掛戶口”外出打工而如今戶口又遷回的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。當前無地少地人員的要地訴求對于基層干部而言最為關鍵,而且調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)普遍形成一種共識,即無地少地人員對承包地在二輪承包期內(nèi)不調(diào)整已經(jīng)形成共識,但是對二輪承包到期延包時進行調(diào)整也已形成共識。如果土地二輪承包到期延包時上述土地糾紛得不到有效解決或者訴求得不到滿足,基層可能會面臨較大的信訪壓力。

三、農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的思路與對策

農(nóng)地確權夯實了我國農(nóng)村土地“三權分置”的基礎,為推進土地流轉促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提供了堅實保障。推進農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接,應在農(nóng)地確權的基礎上,以滿足農(nóng)戶和基層干部群體的訴求為根本,以加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為導向,以統(tǒng)籌實現(xiàn)維護農(nóng)民利益、回應民意訴求和推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等多維目標。

(一)農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的思路

堅持問題導向和目標導向是我國推進“三農(nóng)”改革行穩(wěn)致遠的關鍵。做好農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接,其核心是緩解農(nóng)戶間人均承包土地面積的不平衡狀況,解決農(nóng)戶家庭層面的土地細碎化問題,并進一步化解土地矛盾糾紛。這需要各地根據(jù)實際情況因地制宜,既要充分利用“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則維護農(nóng)戶合法利益,也要充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營中的積極作用。

1.堅持頂層設計與基層探索有機結合

推進農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接,關系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化背景下我國農(nóng)村土地制度改革的基礎和方向,因此必須加強政策的頂層設計,注重兩者銜接的系統(tǒng)性,并發(fā)揮頂層設計的引領和指導作用。同時,由于我國人口眾多、幅員遼闊,各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和資源稟賦條件的差異性大,不同區(qū)域的農(nóng)戶和基層群體對農(nóng)地確權背景下第二輪土地承包到期延包的訴求也存在差異性。這就要求我們必須充分發(fā)揮基層的主動性和創(chuàng)造性,鼓勵各地根據(jù)省情、市情、縣情大膽探索和創(chuàng)新。通過頂層設計與基層探索的良性互動,實現(xiàn)農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接。

2.統(tǒng)籌維護好承包方和經(jīng)營方利益

通過農(nóng)地“三權分置”改革以及農(nóng)地流轉市場建設,我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營者已從以小農(nóng)戶為主逐步轉變?yōu)樾滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶并存。農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接,必須統(tǒng)籌維護好農(nóng)地承包方和經(jīng)營方的利益。具體而言:一方面,要充分尊重農(nóng)民作為承包方的主體地位和意愿,組織力量依法收回應收回的農(nóng)地,以“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的方式回應農(nóng)民對于土地公平性的訴求,妥善化解第二輪土地承包期間的涉土矛盾糾紛,確保農(nóng)民利益不受損。另一方面,農(nóng)地“三權分置”制度的核心是穩(wěn)定承包權和放活經(jīng)營權,當前農(nóng)地經(jīng)營權的放活和拓展都依賴于土地經(jīng)營權的穩(wěn)定,不能因農(nóng)地承包權的調(diào)整而影響農(nóng)地經(jīng)營方的利益。

3.將調(diào)整利益的方式作為調(diào)整土地的重要補充

如何保障好無地少地農(nóng)戶的權益問題,是做好農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接必須直面的重大現(xiàn)實問題。這里需要特別指出的是,調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對承包地的訴求更多關注于流轉所帶來的租金,這意味著對于土地訴求合理但實在無法實物分配承包地的地區(qū),可以跳出“先找地后分地”的在“地里”解決問題的思路,通過調(diào)整利益的方式讓無地少地農(nóng)戶獲得相應土地所附帶的生存和發(fā)展權益。這一“地外”賦權的調(diào)整利益方式,既有助于保障無地少地農(nóng)戶的合理權益,也有助于降低農(nóng)戶的農(nóng)地調(diào)整意愿,有利于落實好第二輪土地承包到期延包政策。

4.培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接

要利用第二輪土地承包到期延包的契機,持續(xù)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。一方面,在保護農(nóng)戶土地承包權的基礎上,充分考慮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地經(jīng)營權與農(nóng)戶土地承包權的有效銜接,促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。另一方面,要充分考慮農(nóng)戶群體對解決土地細碎化問題以實現(xiàn)家庭層面農(nóng)地集中的訴求,探索農(nóng)地確權背景下通過農(nóng)地調(diào)整和互換并地等措施解決農(nóng)地細碎化問題的途徑,從而更加便于機械化操作和農(nóng)田基礎設施改善,以促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接。

(二)農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的對策

做好農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接工作,需要在開展多層次的銜接試點、做好銜接前期準備工作的基礎上,因地制宜地制定農(nóng)地延包方式。加快構建“有地分地、無地賦權”的利益調(diào)整機制,以化解人地矛盾、保障無地少地農(nóng)戶合理權益。要充分利用第二輪土地承包到期延包的契機,合理發(fā)揮集體所有權的資源配置功能,推進“小田變大田”和功能分區(qū)改革,在治理農(nóng)地細碎化促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的同時,同步考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟增收。

1.開展多層次的銜接試點

一方面,考慮到我國東中西等地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的梯度差異,以及各區(qū)域農(nóng)戶和基層干部群體的訴求差異,應鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點。建議國家層面設立國家級試點,同時各省也應根據(jù)情況有針對性地設立省級試點。另一方面,建議各試點成立第二輪土地承包到期延包政策銜接專項工作領導小組,通過多層次、多維度試點中“頂層”與“基層”的良性互動,在充分摸清、摸準農(nóng)戶和基層干部群體訴求的基礎上,統(tǒng)籌解決人地矛盾、土地細碎化和土地糾紛等突出問題,并形成可復制推廣的土地延包政策體系。

2.做好農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包政策銜接的前期準備工作

首先,做好調(diào)查摸底工作。重點是摸清“地”與“人”兩方面的情況,其中“地”主要是農(nóng)戶承包地、集體預留地、應收回土地等情況;“人”主要是第二輪土地承包期間因特殊情況未享受承包地的農(nóng)戶以及新增人口等情況。其次,做好部分農(nóng)地的收回工作。對于第二輪土地承包期間應享受承包地,但因多種原因未能享受承包地,且長期居住生活在原籍并有集體經(jīng)濟組織成員資格的農(nóng)戶而言,依法收回應收回的土地是依法維護其土地承包權益的重要途徑?？傮w來看,應依法收回的土地主要包括:《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(2018年修正)》實施前全家戶口遷入設區(qū)市轉為非農(nóng)戶口的承包方,以及承包農(nóng)戶(含五保戶)家庭成員全部死亡等兩種情形。最后,制定分類延包方式。各地區(qū)應結合人地矛盾情況、農(nóng)地流轉情況以及可用于調(diào)配的農(nóng)地情況(包括村集體依法預留的機動地、通過開墾等方式增加的土地,以及依法收回和承包方自愿交回的土地),遵循民主協(xié)商、公平合理的原則,因地制宜制定土地延包方式。

3.構建“有地分地、無地賦權”的利益調(diào)整機制

做好農(nóng)地確權與第二輪土地承包到期延包的政策銜接工作,關鍵在于解決好無地少地農(nóng)戶的合理利益訴求,而“有地分地、無地賦權”的利益調(diào)整機制是一個不可忽視的重要舉措。具體而言:“有地分地”主要針對擁有可分配土地資源的集體經(jīng)濟組織,重點是通過摸清依法可調(diào)整再分配的土地資源底數(shù),并確定科學的農(nóng)地調(diào)整方案?！盁o地賦權”主要針對沒有可分配土地資源的集體經(jīng)濟組織,其核心是通過給予無地少地農(nóng)戶相應的經(jīng)濟利益或實惠,如集體資產(chǎn)收益分配權、鄉(xiāng)村公益性崗位就業(yè)權等,用以替代農(nóng)戶獲得實體承包地的經(jīng)濟收益和就業(yè)功能,但需要平衡好“賦權”的收益與無地少地農(nóng)戶獲得承包地的實際收益。

4.推進“小田變大田”和功能分區(qū)改革

立足于農(nóng)戶希望解決家庭層面農(nóng)地細碎化問題以及基層干部群體希望農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的訴求,建議利用第二輪土地承包到期延包的契機積極推進“小田變大田”和功能分區(qū)改革。其中,“小田變大田”在我國江蘇亭湖和灌云、湖北沙洋、安徽懷遠等地已有探索,其核心是在農(nóng)民自愿的基礎上,保證農(nóng)民承包土地面積不變,通過承包田塊置換合并,將第二輪土地承包的“一戶多塊田”合并成為“一戶一塊田”。功能分區(qū)改革是指將全村整合的農(nóng)田劃分為自營區(qū)和流轉區(qū),其中自營區(qū)是由不愿意流轉承包地農(nóng)戶組成的集中區(qū)域,同步實現(xiàn)農(nóng)戶層面的“一戶一塊田”和自耕意愿農(nóng)戶的承包地區(qū)域集中。流轉區(qū)是將已流轉的土地通過置換方式形成相對集中的區(qū)域,由轉入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展生產(chǎn)經(jīng)營。此外,還可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況設立公營區(qū),由村集體生產(chǎn)經(jīng)營,土地主要為各類經(jīng)營主體不愿意轉入的田塊,從而在農(nóng)地流轉市場起到“壓艙石”的作用。

5.合理發(fā)揮集體所有權的資源配置功能

在第二輪土地承包到期延包過程中,無論是構建“有地分地、無地賦權”的利益調(diào)整機制,還是推進“小田變大田”和功能分區(qū)改革,都依賴于進一步發(fā)揮村集體作為土地所有權方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。建議在穩(wěn)定農(nóng)村承包關系和充分保障農(nóng)民承包權益的基礎上,合理發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌農(nóng)地流轉方面的功能,以解決市場化自發(fā)流轉無法有效破解的農(nóng)地細碎化難題。在具體操作上,各地可以根據(jù)實際情況因地制宜,從部分地區(qū)的實踐探索來看,可以動員農(nóng)戶將屬于基本農(nóng)田性質(zhì)的承包地逐步轉包給村集體,由村集體完成土地整理之后再將農(nóng)地根據(jù)功能分區(qū)集中連片分下去。上述“整體倒包”的方式,在完成農(nóng)地確權的基礎上發(fā)揮了村集體經(jīng)濟組織調(diào)整農(nóng)地地塊位置的功能,既實現(xiàn)了農(nóng)戶層面的“一戶一田”,解決了農(nóng)地細碎化問題,也有利于進一步促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,還有利于促進農(nóng)村集體經(jīng)濟增收。