張?jiān)粕?張喜紅

摘要：新階段農(nóng)村人居環(huán)境治理任務(wù)艱巨而復(fù)雜，治理主體需要運(yùn)用更加復(fù)雜化的治理工具和治理手段才能應(yīng)對。從復(fù)雜性視角觀察，現(xiàn)實(shí)中一些地方農(nóng)村人居環(huán)境治理的突出困境是復(fù)雜性系統(tǒng)的“拼湊式”治理，其本質(zhì)是科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理和市場治理失靈的疊加。元治理作為一種治理理論，與農(nóng)村人居環(huán)境治理具有較強(qiáng)的適切性，能夠有效解決治理理論在農(nóng)村人居環(huán)境治理中面臨的多元治理失靈問題。元治理理論賦予政府新的主體角色內(nèi)涵，注重發(fā)揮政府重塑治理共同體的重要作用，通過政府對治理主體的組織、治理方式的規(guī)制和治理資源的整合來有效應(yīng)對農(nóng)村人居環(huán)境治理的復(fù)雜性局面，進(jìn)而提升整體治理效應(yīng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境治理；復(fù)雜性；政府；元治理

中圖分類號：D6? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼 ：A? ? ? ?文章編號：1004-3160（2023）05-0056-11

一、問題的提出

農(nóng)村人居環(huán)境治理是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是鄉(xiāng)村治理的一個重要方面，事關(guān)廣大農(nóng)民群眾對美好生活的向往和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。2014年5月， 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，將農(nóng)村人居環(huán)境治理提升到國家治理層面。2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理。經(jīng)過三年的不懈努力，農(nóng)村長期以來存在的臟亂差局面得到了扭轉(zhuǎn)，但仍存在區(qū)域發(fā)展不平衡、基本生活設(shè)施不完善、管護(hù)機(jī)制不健全等問題。為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳繼續(xù)印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》（以下簡稱《五年行動方案》）。從當(dāng)前國家政策的目標(biāo)要求來看，農(nóng)村人居環(huán)境治理已經(jīng)進(jìn)入了新的階段，治理內(nèi)容涵蓋廁所革命、生活污水治理、生活垃圾治理、村容村貌整體提升以及長效管護(hù)機(jī)制等多個領(lǐng)域，治理任務(wù)更加艱巨復(fù)雜。要想完成新階段農(nóng)村人居環(huán)境治理任務(wù)，不僅要認(rèn)識到農(nóng)村人居環(huán)境治理任務(wù)本身的復(fù)雜性，還要解決好政府如何更好管理農(nóng)村問題，同時也要進(jìn)一步處理好政府自身如何定位、村莊自治力量如何發(fā)揮作用、政府與社會如何協(xié)同等問題。

農(nóng)村人居環(huán)境治理的復(fù)雜性決定了包括政府在內(nèi)的任何單一主體都不可能獨(dú)自解決所有問題，為此，有學(xué)者提出“探尋多元主體參與農(nóng)村人居環(huán)境治理”的主張[1]。國家相關(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)也都關(guān)注到了治理主體問題，屢次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)多元力量合作[2]。一些學(xué)者基于實(shí)踐調(diào)查分析，從多元治理、合作治理等角度提出了農(nóng)村人居環(huán)境有效治理的機(jī)制與路徑[3]。這些學(xué)術(shù)主張和實(shí)踐探索的共性特征在于探討多元主體如何在農(nóng)村人居環(huán)境治理中互動與協(xié)作，如何在發(fā)揮各自優(yōu)勢和功能的基礎(chǔ)上提升整體效能。這為充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢治理作用，提升農(nóng)村人居環(huán)境治理的整體效能提供了重要的理論支撐與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。盡管如此，現(xiàn)實(shí)中的多元治理、合作治理模式仍存在一定的局限性。從理論本身來看，無論是多元治理還是合作治理，都在著重探究多元主體之間如何合作以及合作的具體機(jī)制問題，卻在一定程度上忽視了對治理對象產(chǎn)生效能條件的探討，從而使得一些地方農(nóng)村人居環(huán)境治理在實(shí)踐中遭遇困境且缺乏有效的治理工具，主要表現(xiàn)在農(nóng)村人居環(huán)境治理的方向性把控、技術(shù)性指導(dǎo)、治理權(quán)責(zé)劃分、合作信任等方面。正因如此，有學(xué)者認(rèn)為，多元主體參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的本質(zhì)是多元主體之間的社會博弈，各治理主體都有可能在此過程中基于各自利益訴求而不能形成共生關(guān)系，進(jìn)而難以達(dá)到理想的效果[4]。從實(shí)踐效果來看，有學(xué)者認(rèn)為，長期以來我國農(nóng)村人居環(huán)境治理在政府職能、市場機(jī)制和治理技術(shù)等方面存在諸多問題和短板[5]。一些村莊的人居環(huán)境治理甚至呈現(xiàn)出“多元拼湊”樣態(tài)，這些地方的政府主管部門、承建項(xiàng)目的企業(yè)、具有使用權(quán)的村民之間幾乎沒有關(guān)聯(lián)，這不僅帶來了治理無序和資源浪費(fèi)問題，還容易產(chǎn)生治理隔離與間隙的風(fēng)險，因此很難從根本上解決農(nóng)村人居環(huán)境問題[6]。綜上所述，農(nóng)村人居環(huán)境治理的復(fù)雜性及現(xiàn)實(shí)中的一些實(shí)踐困境，都呼吁學(xué)術(shù)界對新階段農(nóng)村人居環(huán)境治理的措施和路徑做出理論上的回應(yīng)。

二、農(nóng)村人居環(huán)境治理的復(fù)雜性困境及本質(zhì)

創(chuàng)新優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境治理的理論和實(shí)踐路徑，必須厘清的前提問題是：農(nóng)村人居環(huán)境治理呈現(xiàn)出何種形態(tài)？其困境是什么？背后的根源和本質(zhì)又是什么？ 只有弄清以上問題，才能提出更具針對性的解決方案。

（一）復(fù)雜性：理解農(nóng)村人居環(huán)境治理形態(tài)的一個視角

從復(fù)雜性視角理解農(nóng)村人居環(huán)境治理形態(tài)，其前提是要從概念上對復(fù)雜性做出合理解釋，進(jìn)而追問何種狀態(tài)才能稱之為“復(fù)雜”。事實(shí)上，學(xué)術(shù)界對于“何謂復(fù)雜性”至今尚未取得共識，其中一個重要原因就在于界定復(fù)雜性概念本身就是一個復(fù)雜的問題。復(fù)雜性所固有的差異性、多樣性等內(nèi)涵，使任何一種定義都壓縮了復(fù)雜性本身所傳遞的信息[7]?；诖?，有學(xué)者認(rèn)為，復(fù)雜性是一個提出問題而非給出解決辦法的詞語，在某種程度上，復(fù)雜性不僅是統(tǒng)一性和多樣性的統(tǒng)一，而且是有序性與無序性的統(tǒng)一[8]。面對該概念難以從字面上形成一致性界定的現(xiàn)實(shí)，一些學(xué)者通過追根溯源發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜性的知識背景是復(fù)雜系統(tǒng)理論或復(fù)雜性理論，其錨定的是社會治理創(chuàng)新所要面對的最基本問題，即為何在多元治理主體相互依賴與日俱增的現(xiàn)代公共治理領(lǐng)域中，卻頻繁出現(xiàn)各類風(fēng)險和危機(jī)事件。正如米歇爾·克羅齊耶所指出的，經(jīng)濟(jì)與政治的日新月異進(jìn)展，令復(fù)雜性不斷累積、不斷增多，這使人們在面對和理解諸多集體生活機(jī)制時越來越感到束手無策[9]。復(fù)雜性理論認(rèn)為，所有系統(tǒng)都處于多維環(huán)境之中，環(huán)境孕育著系統(tǒng)所必須應(yīng)對的各種層出不窮的復(fù)雜性[10]，且系統(tǒng)內(nèi)部的不同要素之間也呈現(xiàn)出遞歸的、非線性的互動特征，這些互動創(chuàng)造了大量的偶然性與不確定性[11]。復(fù)雜性研究對于理解農(nóng)村人居環(huán)境治理形態(tài)具有重要的啟示意義。如果將農(nóng)村人居環(huán)境治理比作一個系統(tǒng)，其內(nèi)部各要素之間絕非是簡單的線性互動關(guān)系，而是多元主體圍繞鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施供給以及村容村貌提升等多個領(lǐng)域而進(jìn)行的一系列異質(zhì)性與銜接性的復(fù)雜性互動，有學(xué)者將其描繪為“綜合性、區(qū)域性與復(fù)雜性的社會系統(tǒng)性治理”[12]。從這個意義上講，如果農(nóng)村人居環(huán)境治理依然沿用傳統(tǒng)的簡單思維與治理手段，則不僅嚴(yán)重背離了復(fù)雜性條件下社會治理的基本規(guī)律，還有可能面臨治理的離散化與不可持續(xù)問題。

（二）農(nóng)村人居環(huán)境治理困境：復(fù)雜性系統(tǒng)的“拼湊式”治理

1.農(nóng)村人居環(huán)境的復(fù)雜治理系統(tǒng)

從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，農(nóng)村人居環(huán)境治理系統(tǒng)是由多主體、多層級、多要素構(gòu)成的動態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng)工程。第一，繁重的治理任務(wù)構(gòu)成了農(nóng)村人居環(huán)境治理的復(fù)雜性。農(nóng)村人居環(huán)境問題集中體現(xiàn)在村莊公共衛(wèi)生、基本生活設(shè)施、生活垃圾和污水、養(yǎng)殖污染及生態(tài)環(huán)境破壞等方面，這些方面彼此聯(lián)系并相互影響，因此針對這些問題的治理必然是復(fù)雜而系統(tǒng)的，只有建立更有針對性的治理機(jī)制且從整體上推進(jìn)才能有效解決。第二，圍繞農(nóng)村人居環(huán)境治理任務(wù)所形成的多元治理格局構(gòu)成了復(fù)雜性的重要方面?！段迥晷袆臃桨浮芬蟆皹?gòu)建政府、市場主體、村集體、村民等多方共建共管格局”，這就意味著政府、市場主體、村級組織和村民都要發(fā)揮各自的優(yōu)勢和功能。此外，來自各方的資金與項(xiàng)目紛紛涌入農(nóng)村人居環(huán)境治理領(lǐng)域，但必須對其加以整合才能發(fā)揮最大效能。這些都需要樹立系統(tǒng)性思維和協(xié)同共治的理念。第三，多元主體間的復(fù)雜關(guān)系構(gòu)成了農(nóng)村人居環(huán)境治理的復(fù)雜性邏輯。治理主體不同，意味著治理的思維和方式也不同，例如政府的行政科層化邏輯、村民自治組織的自我管理邏輯、企業(yè)的盈利邏輯、社會組織的公益服務(wù)邏輯等等。這些治理思維和方式無法避免地會在一些具體事務(wù)上產(chǎn)生沖突和矛盾，因而需要一種權(quán)威力量加以調(diào)和，使各方從競爭博弈轉(zhuǎn)向互補(bǔ)合作。第四，農(nóng)村人居環(huán)境治理與國家治理之間存在著關(guān)聯(lián)復(fù)雜而持續(xù)的互動。農(nóng)村人居環(huán)境治理與國家生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等宏觀制度環(huán)境之間存在著物質(zhì)、能量和信息的交換，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性、進(jìn)化性與功能性特征?？偠灾?，簡單的思維方式和治理工具已經(jīng)不能有效完成新時期復(fù)雜的農(nóng)村人居環(huán)境治理任務(wù)。

2.農(nóng)村人居環(huán)境的“拼湊式”治理

黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理工作成效顯著。一系列關(guān)于環(huán)境治理的重要文件相繼出臺，農(nóng)村人居環(huán)境治理具有重要性日益凸顯、政策體系不斷健全、治理力度持續(xù)加大的特征，表現(xiàn)為一種復(fù)合型治理形態(tài)。但有學(xué)者通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種復(fù)合型治理往往是全國環(huán)境治理的集中呈現(xiàn)，在一些地方的具體項(xiàng)目實(shí)踐中，農(nóng)村人居環(huán)境治理還是會受到傳統(tǒng)治理模式的制約與影響，進(jìn)而呈現(xiàn)出專項(xiàng)化管理與分散式推進(jìn)的“拼湊式”治理形態(tài)[6]。

第一，治理主體的“拼湊”。從行動者角度來看，“構(gòu)建政府、市場主體、村集體、村民等多方共建共管格局”是農(nóng)村人居環(huán)境治理最理想的體系架構(gòu)。然而在具體實(shí)踐過程中，仍存在多元主體之間相互割裂、協(xié)調(diào)與聯(lián)動機(jī)制不健全的問題。從政府內(nèi)部層面看，一方面表現(xiàn)為縱向?qū)蛹壷g的權(quán)責(zé)不對稱，基層政府承擔(dān)著農(nóng)村人居環(huán)境治理的大量任務(wù)，但在相應(yīng)的權(quán)力、資金、資源以及自主性方面缺乏足夠的支持；另一方面表現(xiàn)為橫向部門之間的權(quán)力分散化，農(nóng)村人居環(huán)境治理的責(zé)任主體涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、環(huán)境衛(wèi)生等多個部門，不同部門之間責(zé)任分工明確，但相互間缺乏溝通與協(xié)調(diào)[13]，存在治理隔斷與空隙。從政府與社會互動層面看，農(nóng)村人居環(huán)境治理需要在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上廣泛調(diào)動政府以外的多方力量參與。但在壓力型體制下，農(nóng)村人居環(huán)境治理的行政化色彩濃厚，市場企業(yè)和社會組織較少介入，村民也更像是被服務(wù)的對象。

第二，治理方式的“拼湊”。在強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)的指揮棒下，一些地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境治理呈現(xiàn)出多種應(yīng)對方式。一是政府部門的“監(jiān)督型治理”方式。政府重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村人居環(huán)境治理的結(jié)果，但對村莊落實(shí)政策的潛在風(fēng)險和實(shí)際困難考慮不足。如一些基層政府在要求村莊處理非降解垃圾和黑臭水體時，往往忽略了村兩委的技術(shù)和能力，這不僅容易導(dǎo)致治標(biāo)不治本，甚至?xí)ζ渌I(lǐng)域的治理帶來負(fù)面影響。二是村兩委的“任務(wù)型治理”方式。在嚴(yán)格的績效考核下，一些地方的村兩委往往只關(guān)心能否在規(guī)定期限內(nèi)完成上級安排的任務(wù)，不會過多考慮某些領(lǐng)域或某一領(lǐng)域的不同環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性、連續(xù)性和連貫性問題，導(dǎo)致環(huán)境治理的內(nèi)在根源性問題無法根除。兩種治理方式的松散捆綁產(chǎn)生了迎檢導(dǎo)向的“做作業(yè)”行動邏輯。上級有要求，村兩委就動一動；上級有檢查，村兩委就改一改。普通村民則表現(xiàn)出了“利益誘導(dǎo)式參與”特征，當(dāng)有環(huán)境衛(wèi)生工作檢查時，村干部給好處就動一動，不給好處就不配合[14]。

第三，治理資源的“拼湊”。一方面，以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村人居環(huán)境治理需要政府在資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上給予保障；另一方面，村莊環(huán)境自主性治理需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐。然而，在一些地方的農(nóng)村人居環(huán)境治理中，政府投入與村集體配套之間并沒有實(shí)現(xiàn)較好融合。從政府投入層面看，政府通常以制度化的項(xiàng)目制形式組織資源向下分配，但“標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”和“平均化”的資源分配方式并不能滿足基層的多樣化需求[15]。此外，政府各橫向部門往往只關(guān)注本部門所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，相對忽視了農(nóng)村人居環(huán)境治理的系統(tǒng)性與整體性。從村集體配套層面看，基礎(chǔ)資源、區(qū)位稟賦和發(fā)展要素的差異性，使得村莊之間的資源分布并不均衡。一些地方實(shí)行的“政府投入+村集體自行配套”的資金組合不可避免地會產(chǎn)生兩個問題：一是相對單一的資金來源渠道和平均主義的分配方式可能導(dǎo)致資源供給不足和供需錯位；二是村集體掌握資源的程度直接影響環(huán)境整治效果，從而造成各村之間的非均衡發(fā)展。

（三）復(fù)雜性治理困境的本質(zhì)：多重治理失靈的疊加

在公共治理中，治理本身就表現(xiàn)出了復(fù)雜系統(tǒng)的特征，系統(tǒng)中任何一個要素或環(huán)節(jié)都會對整個治理系統(tǒng)或治理過程產(chǎn)生不可預(yù)知的影響，進(jìn)而偏離最初的預(yù)期。從本質(zhì)上講，一些地方農(nóng)村人居環(huán)境治理出現(xiàn)困境的原因就在于多元治理格局的運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。

第一，科層治理失靈?？茖又卫硎强茖芋w系運(yùn)作的表現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)專業(yè)、分工和程序，其行為規(guī)范具有非人格化特征。在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，上級政府一般通過單向度的壓力傳導(dǎo)方式將環(huán)境整治任務(wù)分解到基層政府，然后由基層政府繼續(xù)分解到各個村莊。這就使得縣鄉(xiāng)兩級政府及相關(guān)部門都有權(quán)力對村級環(huán)境治理進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評級、打分。在科層管制下，一些基層政府往往過多關(guān)注任務(wù)安排與結(jié)果考核，相對忽視對環(huán)境治理過程的指導(dǎo)。以農(nóng)村生活垃圾分類處理為例，它涉及存儲、轉(zhuǎn)運(yùn)和無害化處理等多個環(huán)節(jié)，沒有嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)，垃圾分類處理往往流于形式。此外，一些基層政府往往重視前期的工程建設(shè)而忽視后期的運(yùn)營與維護(hù)，投入村莊環(huán)境治理的設(shè)施設(shè)備存在閑置和損毀問題。

第二，網(wǎng)絡(luò)治理失靈。網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)多元主體的相互依賴與合作共治，多方參與、民主平等與協(xié)調(diào)合作是其基本特征[16]。但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，多元主體間的信任與合作機(jī)制尚未完全建立。從政府層面看，政府掌握著農(nóng)村人居環(huán)境治理的配置性資源和權(quán)威性資源，強(qiáng)調(diào)的是組織自上而下的科層化和資源配置的壟斷性，在決策過程中往往容易忽略村莊的個性化差異和村民主體的實(shí)際需求[17]。從村級自治組織層面看，村委會和村干部基于上級的行政要求和考核指標(biāo)的約束牽制，很難站在村莊社會現(xiàn)實(shí)形態(tài)的角度通過以理服人和以德服人的方式引導(dǎo)村民群眾共同遵守公共準(zhǔn)則。與此同時，一些地區(qū)鼓勵村莊利用集體收入配套支持環(huán)境整治，但是大部分村莊集體經(jīng)濟(jì)收入較低，很難承擔(dān)高昂的環(huán)境治理費(fèi)用，這在一定程度上導(dǎo)致了環(huán)境整治被動應(yīng)付的情況發(fā)生。從村民民主參與層面看，一些環(huán)境治理行為規(guī)范給村民生產(chǎn)生活帶來了諸多不便，導(dǎo)致其存在不滿與對抗情緒。例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不允許村民在庭院中亂堆亂放養(yǎng)殖糞污，但又沒有明確規(guī)定可以集中堆放的場所，導(dǎo)致村民經(jīng)常偷偷將其轉(zhuǎn)運(yùn)到村外的樹林間和公路旁，由此引發(fā)了新的環(huán)境問題。

第三，市場治理失靈。環(huán)境治理主要有兩種模式，一種是政府管制模式，一種是市場化治理模式。前者主要通過政府行政命令、政策法規(guī)等手段對環(huán)境進(jìn)行管理，政府通過各級財(cái)政予以兜底保障；后者主要利用市場定價、使用者付費(fèi)等手段對環(huán)境進(jìn)行治理。然而，當(dāng)前企業(yè)參與農(nóng)村人居環(huán)境治理面臨最大的困境就在于缺乏比較成熟的社會化服務(wù)體系和服務(wù)費(fèi)市場化機(jī)制，企業(yè)主要依靠政府補(bǔ)貼而非市場化運(yùn)作[18]。以污水處理為例，現(xiàn)行采用的依然是混合付費(fèi)模式，完全市場化的使用者付費(fèi)模式仍有待培育[19]。有學(xué)者甚至認(rèn)為，市場在農(nóng)村人居環(huán)境治理這一領(lǐng)域是失靈的[20]。在此情況下，各級政府主要采用項(xiàng)目制的資源配置方式對農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行治理。這種治理方式的優(yōu)點(diǎn)在于目標(biāo)單一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資源集中，缺點(diǎn)在于當(dāng)政府無法將村莊組織起來形成比較集中的需求表達(dá)時，這種無差別的資源配置往往會因?yàn)闊o法充分獲得相對分散的需求偏好和配給額度等信息而造成資源重復(fù)配置或者資源配置不足等問題?，F(xiàn)實(shí)中，村與村之間的地質(zhì)地貌、區(qū)位條件、村落布局等存在明顯的差異，這就決定了每個村莊的環(huán)境整治任務(wù)和對資金設(shè)備的需求并不一定相同，而無差別化的項(xiàng)目分配可能導(dǎo)致資源配置的割裂與錯位、行動主體的權(quán)力強(qiáng)弱分化等問題。

三、從治理到元治理：農(nóng)村人居環(huán)境治理復(fù)雜性困境的破局

20世紀(jì)90年代以來，治理理論風(fēng)靡全球。雖然學(xué)術(shù)界對“治理”概念的定義并不統(tǒng)一，但其核心要義都是強(qiáng)調(diào)政府之外的力量，主張由政府、市場和社會的組合來代替政府的中心地位，多元主體共同應(yīng)對因社會日益多元化、碎片化和復(fù)雜化而產(chǎn)生的大量棘手問題。但事實(shí)上，面對日益多樣化與復(fù)雜化的公共問題，政府、市場和社會都有可能出現(xiàn)失靈?；诖耍卫碜鳛橐环N新的理論和治理工具應(yīng)運(yùn)而生。

（一）元治理理論的邏輯框架

治理理論之所以得到學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的推崇，就在于該理論倡導(dǎo)的協(xié)作與談判在一定程度上可以解決政府失靈和市場失靈問題。但去中心化的導(dǎo)向也意味著治理力量的分散化，從而使公共治理陷入另一種困境，即政府、市場和社會任何單一主體都不能獨(dú)立地進(jìn)行社會治理。據(jù)此，學(xué)術(shù)界又開始對治理理論強(qiáng)調(diào)的去權(quán)威化和去中心化問題進(jìn)行反思。元治理理論的提出者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）認(rèn)為，治理本身并不完善，治理失敗也并不奇怪，因?yàn)槭∈且磺猩鐣P(guān)系的重要特征[21]。元治理就是為了防止治理失靈而采取的一種應(yīng)對策略，它并不意味著要建立一個“鐵板一塊”的治理規(guī)則，而是涉及復(fù)雜性和多元關(guān)系的管理[22]?？茖又卫韽?qiáng)調(diào)自上而下的行政化與層級管制，網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)集體行動與協(xié)商共治，市場治理強(qiáng)調(diào)效率和競爭。三者的混合雖然可以產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)，但同時也可能因?yàn)榈匚?、立場和利益分歧而發(fā)生對立沖突，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。這時，就需要元治理者對三種不同治理模式進(jìn)行優(yōu)化與整合，以實(shí)現(xiàn)科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理和市場治理的相互協(xié)調(diào)。元治理理論認(rèn)為，政府在治理過程中實(shí)際發(fā)揮著比社會和市場都更為有效的作用，但這種“作用發(fā)揮”并不是要恢復(fù)全能政府，而是要發(fā)揮政府“同輩中的長者”功能[23]。從這個意義上講，元治理的出現(xiàn)并不是對治理理念的摒棄，而是在秉承其良好理念的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)政府作為治理的核心地位，通過政府對多元力量的協(xié)調(diào)統(tǒng)合以有效應(yīng)對日益復(fù)雜的社會問題。元治理涉及制度和戰(zhàn)略兩個方面。在制度上，它通過提供各種機(jī)制促使相關(guān)治理主體學(xué)會在不同地點(diǎn)和行動領(lǐng)域之間建立功能聯(lián)系以及物質(zhì)上的相互依存關(guān)系；在戰(zhàn)略上，它通過建立共同的愿景以促成新的制度安排或新的活動，進(jìn)而完善現(xiàn)有治理模式的不足。在元治理模式下，政府作為多元治理主體中的“唯一元治理主體”[24]，發(fā)揮著多方面的重要作用。第一，政府作為不同政策主張者之間對話的主要組織者，有責(zé)任保證各子系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)某種程度的一致性。第二，政府作為規(guī)章制度的制定者，有責(zé)任保證各方遵守制度并運(yùn)用制度實(shí)現(xiàn)目的，并在市場或社會失靈時采取補(bǔ)救措施。正因如此，元治理又被視為是對“治理”的治理。

（二）元治理理論與農(nóng)村人居環(huán)境治理的適切性

元治理理論是在社會治理復(fù)雜性不斷加劇的背景下提出的，因此該理論的核心議題就是如何應(yīng)對復(fù)雜性治理局面。從控制論角度講，傳統(tǒng)的政府治理模式失靈的根源在于其應(yīng)對復(fù)雜性的能力不足。復(fù)雜系統(tǒng)的運(yùn)行過程以及各要素之間的復(fù)雜關(guān)系要求政府不能通過“簡單性思維”對其進(jìn)行處理，否則，即使治理子目標(biāo)能夠取得成功，整體目標(biāo)依舊無法實(shí)現(xiàn)。元治理理論在繼承治理理論倡導(dǎo)的“多元共治”理念的同時，通過調(diào)整治理的自我組織形態(tài)和協(xié)調(diào)整合多種治理模式以應(yīng)對復(fù)雜性問題，致力于運(yùn)用復(fù)雜化的治理工具來實(shí)現(xiàn)對復(fù)雜性問題的治理。

第一，應(yīng)對農(nóng)村人居環(huán)境治理復(fù)雜性需要政府發(fā)揮“組織者”作用，促進(jìn)多元主體形成一致性的行動。治理組織和行動主體間相互依賴性增強(qiáng)、治理事務(wù)愈發(fā)跨域化以及治理目標(biāo)取向的日趨復(fù)雜，既是農(nóng)村人居環(huán)境治理的大背景，也是農(nóng)村人居環(huán)境長效治理要考慮的要素。在動態(tài)治理過程中，既要不斷吸收多元力量和多樣化治理方式以保證治理的靈活性與適應(yīng)性，又要避免因多元治理而帶來的“分崩離析”局面發(fā)生，確保環(huán)境整治的穩(wěn)定性和均衡性。這就決定了客觀上需要一個權(quán)威者來整合各方力量協(xié)同應(yīng)對農(nóng)村人居環(huán)境治理的復(fù)雜性局面。作為公共權(quán)力的行使者和公共事務(wù)的管理者，政府不僅決定著農(nóng)村人居環(huán)境治理的體制建構(gòu)和全部制度供給，還支配著絕大部分治理資源和公共力量。這種權(quán)力優(yōu)勢不僅使其能夠通過體制和制度有效劃分農(nóng)村人居環(huán)境治理責(zé)任，同時也能夠通過組織設(shè)置、制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐指導(dǎo)等措施為各行動者提供政策和機(jī)制保障，在客觀上促成多元主體的一致性行動。

第二，農(nóng)村人居環(huán)境治理的集體行動需要政府發(fā)揮“規(guī)制者”作用，從而避免多元治理陷入無序混亂狀態(tài)。從科層治理角度看，當(dāng)前的農(nóng)村人居環(huán)境治理已經(jīng)整體納入國家治理軌道，這不僅要求各級政府在農(nóng)村人居環(huán)境治理規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施和管理等環(huán)節(jié)必須在國家設(shè)定的規(guī)則框架內(nèi)進(jìn)行，同時也意味著政府內(nèi)部各橫向部門之間要打破部門壁壘，避免出現(xiàn)權(quán)力掣肘和治理分散化問題。從網(wǎng)絡(luò)治理角度看，由于治理意識和治理能力的差異性，政府、市場主體、村集體以及村民之間難免會產(chǎn)生價值和利益的沖突，如果缺少規(guī)則的主導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者，就有可能發(fā)生治理主體之間承諾無法兌現(xiàn)和面臨協(xié)商困境的風(fēng)險，進(jìn)而導(dǎo)致整個治理網(wǎng)絡(luò)的崩潰。從市場治理角度看，企業(yè)介入市場運(yùn)作不僅要遵循市場規(guī)律，還要遵循國家法律，需要政府制定相應(yīng)的規(guī)則，既充分激發(fā)市場活力，又保證市場競爭規(guī)范有序。

第三，市場或社會的失靈需要政府發(fā)揮“整合者”作用，通過對各方治理資源的統(tǒng)合補(bǔ)充現(xiàn)有模式之不足。盡管“強(qiáng)政府—強(qiáng)市場—強(qiáng)社會”是農(nóng)村人居環(huán)境治理的理想狀態(tài)，但客觀地說，當(dāng)前市場資源和社會力量介入農(nóng)村人居環(huán)境治理仍處于相對分散化和碎片化狀態(tài)。因此，需要政府發(fā)揮“化多為一、化分散為團(tuán)結(jié)”的整合作用，廣泛動員社會力量，充分發(fā)揮市場企業(yè)、社會組織、自治組織和公眾的資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境治理資源的“帕累托最優(yōu)”。一方面，需要政府通過宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)等手段吸納更多的市場資源和社會力量參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，保證治理資源的來源渠道多元化；另一方面，也需要政府對分散化、碎片化的治理資源進(jìn)行整合，發(fā)揮權(quán)威主體合理分配公共資源的積極作用，扶持尚未成熟的社會組織和其他社會力量公平參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，在多元力量共治下提升農(nóng)村人居環(huán)境治理的整體效應(yīng)。

（三）元治理主體角色構(gòu)建：農(nóng)村人居環(huán)境治理中的政府賦能與統(tǒng)合

農(nóng)村人居環(huán)境治理的復(fù)雜性困境表明，如果只強(qiáng)調(diào)治理的多元性而不在治理的一體化方面努力，讓各治理主體隨心所欲地去決定自己的行為方式，就會形成“各自為政”的分散化治理局面，進(jìn)而影響整個系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行與功能實(shí)現(xiàn)。在應(yīng)對日益復(fù)雜的社會情境和問題時，元治理理論賦予政府新的主體角色內(nèi)涵，即政府作為治理的組織者、規(guī)制者和整合者，發(fā)揮著重塑治理共同體的重要作用。

1.政府作為多元治理主體的組織者推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境共建共治

盡管政府是推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的最重要主體，但政府不可能做到事事親力親為。因此，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理必須堅(jiān)持政府、市場、社會三方協(xié)同的治理理念，充分發(fā)揮不同治理主體的治理優(yōu)勢。第一，政府要放權(quán)市場并充分激發(fā)市場活力。農(nóng)村人居環(huán)境的長效治理必須依靠市場配置資源的基礎(chǔ)功能，在市場化運(yùn)作中不斷提升農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行及管護(hù)水平。而市場化運(yùn)作的前提是建立一個“有效市場”，這里的“有效”既要求政府不能對市場行為過度干預(yù)，又要求政府不能完全放任不管，而是要為企業(yè)有序進(jìn)入村莊創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，讓市場在農(nóng)村人居環(huán)境治理的資源配置中發(fā)揮決定性作用。第二，政府要賦能社會并發(fā)揮社會自我治理的功能。農(nóng)村人居環(huán)境治理的廣泛性和復(fù)雜性決定了任何單一主體都無法獨(dú)立應(yīng)對困局，村域社會內(nèi)的所有利益相關(guān)者必須攜手共同應(yīng)對。因此，政府在推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的實(shí)踐探索中要充分依靠社會力量，尤其要發(fā)揮各類村民自治組織的作用，在“還權(quán)于民”的過程中要引導(dǎo)和幫助村民直接參與農(nóng)村人居環(huán)境治理事務(wù)，構(gòu)建全員參與的治理格局。對此，湖北省梅村以自然村落為載體成立了村落理事會，理事會以民主協(xié)商和意見表達(dá)的方式開展農(nóng)村人居環(huán)境治理，不僅積極回應(yīng)了村民普遍存在的訴求，也為凝聚村民共識、形成集體行動提供了協(xié)商平臺。[25]第三，政府要強(qiáng)化指導(dǎo)和服務(wù)功能。受政府組織體制和農(nóng)村人居環(huán)境整治目標(biāo)要求雙重因素影響，政府往往依靠行政強(qiáng)制力和強(qiáng)化監(jiān)督的方式確保目標(biāo)任務(wù)在規(guī)定的時間期限內(nèi)完成，但這種被動治理邏輯顯然不具有可持續(xù)性。農(nóng)村人居環(huán)境整治涉及多個領(lǐng)域，每個領(lǐng)域內(nèi)部又涉及若干個環(huán)節(jié)，沒有政府的指導(dǎo)顯然無法做到規(guī)范化和科學(xué)化。因此，政府應(yīng)該適當(dāng)?shù)厝趸O(jiān)督者角色而強(qiáng)化指導(dǎo)者角色，真正深入農(nóng)村人居環(huán)境治理一線。在具體實(shí)踐層面，湖南省沅陵縣五強(qiáng)溪鎮(zhèn)采取“一線工作法”深入推進(jìn)人居環(huán)境整治提升，聯(lián)村領(lǐng)導(dǎo)要到村到組召開屋場會，駐村干部、網(wǎng)格干部要下沉至村（居）一線開展工作。實(shí)踐證明，干部下沉村莊，不僅可以在具體治理過程中給予村委會相應(yīng)的政策解讀與技術(shù)指導(dǎo)，還能夠?qū)⒋迩f實(shí)際情況反饋給鎮(zhèn)政府，促使后續(xù)政策的制定和實(shí)施更具有可操作性。

2.政府作為多元治理方式的規(guī)制者確保農(nóng)村人居環(huán)境治理規(guī)范有序

元治理的目標(biāo)指向是制度化的治理，通過對制度的遵守和運(yùn)用確保政府、市場和社會有效參與公共事務(wù)治理[26]。第一，政府要在觀念上引導(dǎo)重建村莊公共價值。隨著市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)要素的高度自由流動，一方面，越來越多的企業(yè)和社會組織不斷涌入村莊社會，他們以專業(yè)化的服務(wù)和豐富的資源鏈接為村莊發(fā)展提供了外源性支持，成為村莊治理的新興力量；另一方面，農(nóng)民群體的活動范圍、價值觀念和行動邏輯都發(fā)生了劇烈變動，“原子化”的行為趨勢日益明顯。如何使他們由農(nóng)村人居環(huán)境治理的“旁觀者”變成參與者、合作者與利益相關(guān)者，考驗(yàn)的是政府的智慧和能力。在此過程中，政府應(yīng)該為各相關(guān)主體提供一套客觀的價值評判標(biāo)準(zhǔn)，并通過政策引導(dǎo)和輿論宣傳等機(jī)制使其對參與農(nóng)村人居環(huán)境治理產(chǎn)生價值認(rèn)同與達(dá)成價值共識，從而形成利益一致、輿論導(dǎo)向正確的村莊公共價值。第二，政府要通過制度的輸入重塑村莊公共秩序。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化時代語境下，國家對村莊治理的規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化要求越來越高。在各級政府的嚴(yán)格要求下，一些村干部按照“不出事”的行動邏輯，采取犧牲集體利益以滿足個人利益的辦法來維持村莊公共秩序。這種辦法不僅不利于解決問題，相反會進(jìn)一步加劇干群矛盾，導(dǎo)致村莊治理結(jié)構(gòu)更加分散化[27]。在此語境下，若要實(shí)現(xiàn)村莊人居環(huán)境的長效治理，就有必要通過國家制度輸入的方式來重塑村莊公共秩序。一方面，政府要通過自上而下的組織監(jiān)督保障村級治理規(guī)則和程序的公開規(guī)范，比如村莊環(huán)境整治項(xiàng)目實(shí)施和保潔人員的聘用是否做到了“四議兩公開”，村民對其中哪個環(huán)節(jié)還存在異議等，這些都需要發(fā)揮政府常態(tài)化監(jiān)督作用。另一方面，政府要以現(xiàn)代公共規(guī)則為基礎(chǔ)，優(yōu)化村級組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，在政策支持和資源供給方面向村委會及其他社會組織傾斜，完善村莊自我管理和自我服務(wù)的體系建設(shè)，引導(dǎo)村民在村莊人居環(huán)境治理中遵守政府和村委會制定的規(guī)則，進(jìn)而激活村莊內(nèi)生的治理潛能。

3.政府作為多元治理資源的整合者構(gòu)建多方投入與科學(xué)分配機(jī)制

農(nóng)村人居環(huán)境治理兼具普遍性與特殊性。從普遍性來看，農(nóng)村人居環(huán)境具有公共屬性，因此不應(yīng)表現(xiàn)為某個單一主體對治理過程的壟斷。從特殊性來看，鄉(xiāng)村之間的發(fā)展水平和層次存在一定的差異，普遍主義和均等化的投入分配機(jī)制必然造成農(nóng)村人居環(huán)境治理資源出現(xiàn)供需矛盾。因此，有必要通過政社合作互動的方式，探索農(nóng)村人居環(huán)境治理多元投入與科學(xué)分配機(jī)制。第一，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，充分激活市場要素。我國農(nóng)村人口眾多、面積廣大，垃圾堆放分散化，收集和運(yùn)輸成本相對較高，資金投入不足是亟待擺脫的現(xiàn)實(shí)困境[28]。因此，政府應(yīng)允許成熟的市場主體進(jìn)入村莊，并在村莊環(huán)境治理的技術(shù)、資金、人員、收益等方面提供政策支持，探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與”的多元投入機(jī)制，通過政府和社會資本合作模式，調(diào)動社會力量積極參與投資收益較好、市場化程度較高的環(huán)境整治項(xiàng)目。第二，科學(xué)統(tǒng)計(jì)村莊環(huán)境治理資源需求，因地制宜確定資源分配方案。政府應(yīng)對所屬村莊的發(fā)展類型、區(qū)位條件、基礎(chǔ)水平等進(jìn)行全面摸排，并基于村莊之間的差異性分類制定人居環(huán)境治理技術(shù)方案。比如根據(jù)村莊的地質(zhì)地貌確定適宜的生活污水處理方案，根據(jù)村莊的區(qū)位條件確定垃圾集中處理或就近、就地處理方案。此外，政府還應(yīng)對管轄范圍內(nèi)所有村莊的環(huán)境整治基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀、缺口等進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，分地區(qū)、分類別、分方案計(jì)算資金需求量，提高資金使用效率。第三，探索建立農(nóng)村人居環(huán)境治理的獎懲機(jī)制。對于工作成效顯著的村莊要給予適當(dāng)獎勵，對于存在形式主義、治理效果差的村莊則應(yīng)給予相應(yīng)的懲罰。探索通過“以獎代補(bǔ)”和“以工代賑”等方式引導(dǎo)村級組織和鄉(xiāng)村建設(shè)工匠承接村莊人居環(huán)境小型工程項(xiàng)目，進(jìn)一步激發(fā)村莊自主性治理活力。

四、結(jié)論與討論

農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要多元治理主體協(xié)同共治。但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，一些地方的基層政府與其他治理主體之間的力量并不均衡且呈現(xiàn)出分散化特征，這是導(dǎo)致農(nóng)村人居環(huán)境治理出現(xiàn)各種問題的主要原因。元治理作為“治理的治理”，為破解農(nóng)村人居環(huán)境治理的復(fù)雜性困境提供了一種新的思路。盡管起源于西方的元治理理論在我國具體實(shí)踐中可能遭遇困境，但理性借鑒其中的有益成分，可以為我國農(nóng)村人居環(huán)境治理提供一種制度性和策略性的選擇。當(dāng)然，元治理理論也有自身局限性，在中國語境下構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境治理的元治理體系，還需強(qiáng)調(diào)以下兩個方面。一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。各級黨的組織既是農(nóng)村人居環(huán)境治理目標(biāo)的核心制定主體，也是關(guān)鍵的推動主體和實(shí)施主體，因此良好的元治理模式必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提和依托。二是強(qiáng)化制度意識和法治思維。只有在這一前提下，多元治理主體才能充分表達(dá)意見、平等參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，也才能保證治理行為在復(fù)雜關(guān)系中仍不偏離既定目標(biāo)。

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