謝宇航 黃凱

（西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610036）

一、問題的提出

2021 年8 月，習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上指出：“鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代黨的民族工作的‘綱’，所有工作要向此聚焦?！保?］黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、政策舉措等都要緊緊圍繞鑄牢中華民族共同體意識(shí)展開。2022 年7 月，習(xí)近平總書記在新疆考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要深刻認(rèn)識(shí)發(fā)展和穩(wěn)定、發(fā)展和民生、發(fā)展和人心的緊密聯(lián)系，推動(dòng)發(fā)展成果惠及民生、凝聚人心?！保?］這意味著民族地區(qū)要通過加快發(fā)展進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識(shí)。2023 年6 月，習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古考察時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“鑄牢中華民族共同體意識(shí)是新時(shí)代黨的民族工作的主線，也是民族地區(qū)各項(xiàng)工作的主線。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等，都要緊緊圍繞、毫不偏離這條主線。無論是出臺(tái)法律法規(guī)還是政策措施，都要著眼于強(qiáng)化中華民族的共同性、增強(qiáng)中華民族共同體意識(shí)?！保?］這進(jìn)一步表明以鑄牢中華民族共同體意識(shí)來指導(dǎo)和設(shè)計(jì)對(duì)民族地區(qū)各項(xiàng)方針政策的重要性。

中華民族共同體意識(shí)的核心是國家認(rèn)同，鑄牢中華民族共同體意識(shí)就是要塑造和建構(gòu)國家認(rèn)同［4-5］。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度承擔(dān)著建構(gòu)國家認(rèn)同和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的政治任務(wù)。國內(nèi)研究主要集中在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)民族地區(qū)的地方財(cái)政收支［6-8］、公共服務(wù)［9］、經(jīng)濟(jì)增長［10］、地區(qū)收入差距［11］、生態(tài)保護(hù)［12］、教育支出［13］等方面的作用與效果，但并未進(jìn)一步探討財(cái)政轉(zhuǎn)移支付如何通過上述方面影響國家認(rèn)同和鑄牢中華民族共同體意識(shí)。國外研究指出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是維護(hù)國家統(tǒng)一、防止國家分裂的重要工具，因?yàn)樗軌蛟黾用褡宓貐^(qū)民眾選擇留在統(tǒng)一國家內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益。比如，斯波勞雷（Spolaore）的研究指出，如果民族地區(qū)民眾得到的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額足以彌補(bǔ)其異質(zhì)性成本，那么他們將選擇留在統(tǒng)一國家而非分裂［14］。列·布雷頓和韋伯（Le Breton&Weber）以及海曼科、列·布雷頓和韋伯（Haimanko，Le Breton&Weber）進(jìn)一步討論了當(dāng)民眾的偏好呈現(xiàn)均勻分布和極化分布時(shí)，維護(hù)國家統(tǒng)一所需要的具體的轉(zhuǎn)移支付比例［15-16］。那么，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠在為民族地區(qū)民眾帶來直接經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也會(huì)塑造其國家認(rèn)同嗎？貝蘭德和萊科爾斯（Beland&Lecours）認(rèn)為至少轉(zhuǎn)移支付中的均等化轉(zhuǎn)移支付制度能夠強(qiáng)化國家認(rèn)同感，在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生團(tuán)結(jié)和凝聚的情感，因?yàn)榫唧w的地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付賦予了抽象的國家統(tǒng)一觀念以實(shí)體支持［17］。

本文將結(jié)合社會(huì)認(rèn)同理論和文化傳播理論，構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付影響國家認(rèn)同塑造進(jìn)而鑄牢中華民族共同體意識(shí)的分析框架，并據(jù)此評(píng)估我國對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐效果。本研究在理論上突破了將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅視為只會(huì)影響相關(guān)地區(qū)民眾經(jīng)濟(jì)利益的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以通過縮小族群間經(jīng)濟(jì)差異的社會(huì)認(rèn)同路徑，以及影響縱向社會(huì)化和橫向社會(huì)化的文化傳播路徑來有效地建構(gòu)國家認(rèn)同。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與國家認(rèn)同的塑造

國家認(rèn)同是一個(gè)國家內(nèi)部個(gè)人對(duì)整個(gè)國家的歸屬感和忠誠感［18］。增強(qiáng)國家認(rèn)同在維護(hù)政治穩(wěn)定與國家安全［19］、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長［20］、改善政府治理［19］、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和再分配［21］等方面都有重要作用。本部分將在闡述社會(huì)認(rèn)同理論、文化傳播理論如何分析國家認(rèn)同形成與塑造的基礎(chǔ)上，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用納入，構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付影響國家認(rèn)同和鑄牢中華民族共同體意識(shí)的分析框架，從而明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付影響國家認(rèn)同的路徑與作用機(jī)制。

（一）群體間收入差距與國家認(rèn)同

赫克特從群體間收入差距的角度分析了民族認(rèn)同的凸顯［22］。他認(rèn)為，個(gè)人會(huì)形成多重認(rèn)同，且根據(jù)社會(huì)認(rèn)同理論，個(gè)人總是尋求社會(huì)對(duì)個(gè)人尊重的最大化，從而傾向于認(rèn)同那些具有高社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的群體并成為其成員，以提高社會(huì)對(duì)自身的尊重。但如果由于膚色、語言等原因，個(gè)體無法加入高社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位群體，同時(shí)又不得不依賴現(xiàn)有群體提供的支持性資源，那么個(gè)人就會(huì)轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有群體的認(rèn)同，并且想方設(shè)法提高本群體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位。因此，群體間的等級(jí)分層是導(dǎo)致某一認(rèn)同凸顯的重要因素。其中，基于文化差異的勞動(dòng)分工就是一種重要的群體間等級(jí)分層?；谖幕町惖膭趧?dòng)分工中有橫向的分工差異，也有縱向等級(jí)制的差異，縱向等級(jí)制的差異，即具有獨(dú)特文化特征的群體在平均職業(yè)威望（即影響個(gè)人幸福的健康、收入、受教育水平等）存在系統(tǒng)性差異時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致具有較低職業(yè)威望的群體對(duì)本群體認(rèn)同的加強(qiáng)。就此而言，如果不同民族間的個(gè)體在經(jīng)濟(jì)收入上存在系統(tǒng)性差異，且這種收入差異持續(xù)存在時(shí)，民族群體中的成員就會(huì)加強(qiáng)對(duì)本民族的認(rèn)同。這一理論邏輯的推論是，如果可以有效地縮小不同民族群體間的收入差距，那么就能夠縮小人們對(duì)民族認(rèn)同的追求，更加有利于國家認(rèn)同的塑造。

（二）文化傳播與國家認(rèn)同

阿爾瑪格羅和安德雷斯-塞雷索（Almagro&Andrés-Cerezo）基于文化傳播理論分析了子代國家認(rèn)同的形成以及持國家認(rèn)同的人口在總?cè)丝谥械谋戎亍Ｋ麄冋J(rèn)為，子代的認(rèn)同來自父母或來自其他群體，即認(rèn)同會(huì)通過兩種社會(huì)化渠道向子代傳播，一是家庭內(nèi)部的垂直傳播，即縱向社會(huì)化①社會(huì)化是指學(xué)習(xí)和內(nèi)化一個(gè)特定社會(huì)的規(guī)范、價(jià)值觀和信仰的過程?？v向社會(huì)化，主要指父母向子女傳遞文化傳統(tǒng)、語言、價(jià)值觀，子女通過觀察和模仿父母的行為和家庭規(guī)范形成自己的偏好和價(jià)值。橫向社會(huì)化，主要指在同一發(fā)展階段的個(gè)體之間發(fā)生的社會(huì)化過程，如同年齡的兒童或同年級(jí)的學(xué)生。除縱向社會(huì)化、橫向社會(huì)化外，還有斜向社會(huì)化，指除父母之外的其他成年人施加的影響。既有研究文獻(xiàn)中通常不對(duì)斜向社會(huì)化和橫向社會(huì)化加以區(qū)分。橫向社會(huì)化政策都在國家建設(shè)和塑造國家認(rèn)同方面起到了重要作用。；二是整個(gè)社會(huì)的水平傳播，即橫向社會(huì)化［23］。這兩個(gè)過程最終共同影響一國未來持國家認(rèn)同的人口比重。通常而言，父母傳遞國家認(rèn)同（或民族認(rèn)同）的努力程度越高，孩子從縱向社會(huì)化過程中形成國家認(rèn)同（民族認(rèn)同）的概率越高；當(dāng)前社會(huì)上具有國家認(rèn)同的人口占比越高，孩子從橫向社會(huì)化過程中形成國家認(rèn)同的概率越高。那么，父母向孩子傳遞國家認(rèn)同（或民族認(rèn)同）的努力程度受到何種因素的影響呢？假定父母已形成國家認(rèn)同或民族認(rèn)同，在不完全共情的基礎(chǔ)上，父母會(huì)考慮孩子擁有國家認(rèn)同或本民族認(rèn)同給孩子帶來的回報(bào)，并以此為基礎(chǔ)選擇在傳播國家認(rèn)同或民族認(rèn)同上付出多少努力。孩子從國家認(rèn)同中獲得的福利多少，取決于與國家認(rèn)同相關(guān)的公共產(chǎn)品②所謂認(rèn)同型公共產(chǎn)品是指，只有具有特定宗教、語言或與身份相關(guān)的其他文化特征的個(gè)人才能享受的商品。國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品是指只有持有國家認(rèn)同的個(gè)人才能從其消費(fèi)中獲得效用的產(chǎn)品。原因之一是由于個(gè)人在社會(huì)化互動(dòng)中形成了與國家認(rèn)同相應(yīng)的人力資本，比如充分了解國家歷史和知識(shí)等，從而能夠更好地從這類公共產(chǎn)品的消費(fèi)中獲得效用。比如，阿爾瑪格羅和安德雷斯-塞雷索（Almagro& Andrés-Cerezo）認(rèn)為國家足球隊(duì)、國家前領(lǐng)導(dǎo)人紀(jì)念碑、紀(jì)念某一歷史日期的全國性假日等都屬于國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品。他們還認(rèn)為，如果地區(qū)公共支出的順序、規(guī)模和結(jié)構(gòu)主要由持地區(qū)認(rèn)同的人來決定，那么該地區(qū)提供的地區(qū)認(rèn)同型公共產(chǎn)品更多，反之，提供的國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品更多。的提供。如果在其他條件不變的情況下，與國家認(rèn)同相關(guān)的公共產(chǎn)品提供得越多，則孩子持有國家認(rèn)同時(shí)獲得的效用水平越高，那么父母越傾向于傳遞國家認(rèn)同，或減少對(duì)民族認(rèn)同的傳遞。反之，如果國家提供了較多的與民族認(rèn)同相關(guān)的公共產(chǎn)品，則持有民族認(rèn)同的孩子將由于可以更多地消費(fèi)這類公共產(chǎn)品而效用更高，那么父母越傾向于增加對(duì)民族認(rèn)同的傳遞或減少對(duì)國家認(rèn)同的傳遞。而當(dāng)前社會(huì)上持國家認(rèn)同的人口占比則受到前一階段國家橫向社會(huì)化政策的影響以及父母傳遞國家認(rèn)同的努力程度的影響。這一理論邏輯的推論是，通過增加國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品的提供可以提升父母傳遞國家認(rèn)同的激勵(lì)，從而促使國家認(rèn)同在家庭內(nèi)部垂直傳播；另外，學(xué)校課程、大眾媒體等加強(qiáng)對(duì)國家認(rèn)同的宣傳等橫向社會(huì)化政策則可以促進(jìn)國家認(rèn)同的水平傳播，最終共同在未來提高總?cè)丝谥械膰艺J(rèn)同水平。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與國家認(rèn)同

上述兩個(gè)理論分別從群體間經(jīng)濟(jì)差異和文化傳播的角度分析了個(gè)人國家認(rèn)同（民族認(rèn)同）的形成路徑及機(jī)制。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以對(duì)這兩個(gè)方面同時(shí)產(chǎn)生影響，從而在塑造國家認(rèn)同中發(fā)揮作用?；诖耍P者構(gòu)建了一個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付影響國家認(rèn)同的分析框架（圖1）。

圖1 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付影響國家認(rèn)同的路徑與機(jī)制

首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以影響到群體間經(jīng)濟(jì)差異。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付通過一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)民族地區(qū)提供社會(huì)保障網(wǎng)，如醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的支持，可以使不同群體間享有大致均等的基本公共服務(wù)。此外，轉(zhuǎn)移支付所形成的凈財(cái)政收益［24］，可以刺激生產(chǎn)要素向民族地區(qū)的流入，帶動(dòng)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠使不同群體間的經(jīng)濟(jì)差異不斷縮小，減少族群收入差距，從而奠定國家認(rèn)同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

其次，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以影響到文化傳播的過程，從加強(qiáng)認(rèn)同垂直傳播和水平傳播兩個(gè)方面強(qiáng)化對(duì)子代國家認(rèn)同的塑造。一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會(huì)影響公共服務(wù)的提供，通過更多地提供國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品，激勵(lì)父母更多地傳遞國家認(rèn)同或減少傳遞民族認(rèn)同的努力，從而提升子代的國家認(rèn)同水平。另一方面，國家和地區(qū)政府通過增加對(duì)強(qiáng)化國家認(rèn)同的學(xué)校課程、國家統(tǒng)編教材及公共宣傳等方面的專項(xiàng)資金支持在社會(huì)中普及國家認(rèn)同，將從水平傳播的角度提升社會(huì)中持國家認(rèn)同人口的比重，并塑造子代的國家認(rèn)同。

三、我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付鑄牢中華民族共同體意識(shí)的實(shí)踐效果

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也稱政府間轉(zhuǎn)移支付，是指在多級(jí)政府體制下，一級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)某種目的，將一部分預(yù)算資金及其使用權(quán)無償轉(zhuǎn)移給其他層級(jí)政府的制度。我們通常可以將其區(qū)分為不限制用途的一般性轉(zhuǎn)移支付和指定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在我國當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系下，民族地區(qū)可得到的一般性轉(zhuǎn)移支付資金主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等幾個(gè)部分，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要包括公共文化服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)助資金、支持學(xué)前教育發(fā)展資金等。本部分將基于第二部分的分析框架對(duì)我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在鑄牢中華民族共同體意識(shí)方面的作用進(jìn)行評(píng)估。

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提高了民族地區(qū)民眾整體收入水平，但縮小族群收入差距的效果有待增強(qiáng)

自分稅制改革以來，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就成為地方政府重要的收入來源。2000 年后，中央開始對(duì)中西部地區(qū)大規(guī)模傾斜財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金［25］，這開始成為民族地區(qū)地方政府最重要的收入來源。隨著地區(qū)發(fā)展差異越來越明顯，轉(zhuǎn)移支付所要求的政治邏輯［25］也決定了中央對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付支持力度越來越大。圖2 展示了2015 年至2021 年中央對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付占其一般公共預(yù)算支出比重的變化情況?？梢钥闯觯褡迨^(qū)這一比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平，且呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)，西藏自治區(qū)甚至達(dá)到了85%以上。從人均轉(zhuǎn)移支付總額來看，民族省區(qū)也不斷增長且普遍高于全國平均水平（圖3）。

圖2 中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占地方一般公共預(yù)算支出比重（2015—2021 年）

圖3 2015—2021 年民族省區(qū)人均轉(zhuǎn)移支付額（單位：元）

學(xué)者們普遍認(rèn)為，這些轉(zhuǎn)移支付資金有效提升了民族地區(qū)與非民族地區(qū)的財(cái)力均等化水平和公共服務(wù)均等化水平［26］，并且通過推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的形成，降低區(qū)際貿(mào)易成本［27］，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，形成凈財(cái)政收益引導(dǎo)生產(chǎn)要素流入［24］等機(jī)制推動(dòng)了民族地區(qū)的工業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長，最終帶動(dòng)了民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均收入的不斷增長。其中，西藏城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從2013 年的20 394 元增長到了2022 年的48 753 元，貴州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從2013 年的20 565 元增長到了2022 年的41 086 元，兩省區(qū)的城鎮(zhèn)人均收入增長了一倍，其余省區(qū)也具有明顯的增幅。民族八省區(qū)的農(nóng)村居民人均可支配收入更是全部實(shí)現(xiàn)了翻倍。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付帶來的這種收入增長效應(yīng)增強(qiáng)了少數(shù)民族的國家認(rèn)同。有研究通過對(duì)甘肅、青海、新疆三地的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，收入增長對(duì)少數(shù)民族的國家認(rèn)同具有正向影響，而與民族認(rèn)同是負(fù)相關(guān)關(guān)系［28］。不過，雖然民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均收入不斷上升，但民族省區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)間人均收入絕對(duì)差距（圖4）、民族省區(qū)與全國城鄉(xiāng)人均收入絕對(duì)差距都在不斷擴(kuò)大。以新疆為例，由于民族地區(qū)少數(shù)民族如維吾爾族的城市化水平極低，人口中的絕大多數(shù)聚居于農(nóng)村［29］，因此城鄉(xiāng)間的收入差異擴(kuò)大一定程度上表明族群間收入差距的擴(kuò)大［30］，這會(huì)對(duì)少數(shù)民族的國家認(rèn)同帶來負(fù)面影響。

圖4 民族省區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)人均收入絕對(duì)差距（單位：元）

同時(shí)，除西藏外，其余民族省區(qū)與全國城鄉(xiāng)居民人均收入的絕對(duì)差距也在不斷擴(kuò)大。圖5 和圖6列出了2013—2022 年民族省區(qū)與全國城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距的變化情況。在這十年間，內(nèi)蒙古與全國城市居民人均收入的絕對(duì)差距由463 元擴(kuò)大到2 988 元，增長了6.45 倍；新疆與全國城市、農(nóng)村居民人均收入的絕對(duì)差距，寧夏與全國農(nóng)村居民人均收入的絕對(duì)差距都翻了一倍；青海與全國城市居民人均收入的絕對(duì)差距也由6 115 元擴(kuò)大到了10 547 元。民族省區(qū)與全國城鄉(xiāng)居民人均收入絕對(duì)差距的不斷擴(kuò)大一定程度上表明，中央對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)平衡區(qū)域發(fā)展起到的效果還有待提升，未來需要從縮小區(qū)域發(fā)展差距的角度進(jìn)一步縮小族群收入分層。

圖5 民族省區(qū)與全國城鎮(zhèn)居民人均收入絕對(duì)差距（單位：元）

圖6 民族省區(qū)與全國農(nóng)村居民人均收入絕對(duì)差距（單位：元）

（二）轉(zhuǎn)移支付對(duì)國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品的支持力度較弱，對(duì)橫向社會(huì)化政策的支持有待精準(zhǔn)化

1．轉(zhuǎn)移支付與國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品的供給

加大國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品的提供是激勵(lì)國家認(rèn)同在家庭內(nèi)部垂直傳播的重要手段，從而從縱向社會(huì)化路徑鑄牢中華民族共同體意識(shí)。受可得數(shù)據(jù)限制，本文無法對(duì)此類財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況進(jìn)行全面闡述。但基于阿爾瑪格羅和安德雷斯-塞雷索（Almagro&Andrés-Cerezo）對(duì)國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品的界定，本文提出了一個(gè)衡量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品支持力度的代理變量，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金比重。國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品指的是只有持國家認(rèn)同的人才能享受的公共產(chǎn)品?？梢哉J(rèn)為，相比不限制用途的一般性轉(zhuǎn)移支付，由中央政府指定用途、體現(xiàn)中央政府意圖和導(dǎo)向的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于提供國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品的支持力度更大。因此，指定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占地方政府轉(zhuǎn)移支付比重越高，則該地區(qū)國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品提供比例就越高。

我國在2019 年新設(shè)了共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，目前暫列一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下，但其實(shí)質(zhì)上仍為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金①共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的央地共同財(cái)政事權(quán)范圍，中央政府根據(jù)公共服務(wù)類別，基于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展水平，分類分檔承擔(dān)支出職責(zé)。因此，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上是只能用于指定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，地方政府不能根據(jù)地區(qū)情況調(diào)劑使用共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金。。圖7 列出了近三年來專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付兩項(xiàng)資金占民族省區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金總額的比重。從該圖可知，民族八省區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占比大多低于全國平均水平（超過全國平均水平的僅有2019 年的云南和2020 年的云南、新疆），大部分資金都屬于可以自由安排支出的一般性轉(zhuǎn)移支付。另外，就發(fā)展趨勢(shì)而言，各民族省區(qū)在該指標(biāo)上總體呈下降態(tài)勢(shì)，至2021 年已全部低于全國平均水平。其中，寧夏和西藏兩區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付占本區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金總額比重在這三年間都低于40%（西藏僅有2019 年占比為41.05%），與全國平均水平差距相對(duì)較大。所以，從加強(qiáng)民族地區(qū)國家認(rèn)同垂直傳播的激勵(lì)而言，可以考慮進(jìn)一步加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比。

圖7 2019—2021 年共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占民族省區(qū)轉(zhuǎn)移支付比重

2．轉(zhuǎn)移支付對(duì)橫向社會(huì)化政策的支持

我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金支持了多項(xiàng)橫向社會(huì)化政策以促進(jìn)國家認(rèn)同的水平傳播，包括在學(xué)校教育中大力普及國家通用語言文字，開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，推動(dòng)民族地區(qū)博物館建設(shè)以及通過博物館“免費(fèi)開放”、設(shè)立“流動(dòng)博物館”等方式來加強(qiáng)中華民族共同體意識(shí)的宣傳①例如，“十三五”期間，中央及新疆維吾爾自治區(qū)累計(jì)投入“四館一站”免費(fèi)開放補(bǔ)助資金達(dá)9.26 億元，各級(jí)博物館、紀(jì)念館舉辦各類陳列展覽800 余個(gè)，累進(jìn)接待觀眾達(dá)2 000 余萬人次，其中青少年觀眾達(dá)900 余萬人次；同時(shí)推進(jìn)“流動(dòng)博物館”活動(dòng)，深入基層惠及更多人民群眾。截至2020 年底，全區(qū)1 547 個(gè)公共博物館（紀(jì)念館）、圖書館、文化館、美術(shù)館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）文化站全部向社會(huì)免費(fèi)開放。參見：馬永濤，王華．完善文化類中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管助力“文化潤疆”方略實(shí)施［J］.財(cái)政監(jiān)督，2022（15）：20-23．，實(shí)施對(duì)大眾媒體如電影、音樂和電視等相關(guān)節(jié)目、角色創(chuàng)作的支持等［32］。這些橫向社會(huì)化政策將提升社會(huì)中持國家認(rèn)同的人口比例，從而對(duì)個(gè)人通過與家庭以外的社會(huì)環(huán)境互動(dòng)方式形成和塑造國家認(rèn)同具有重要作用。

本部分主要以民族地區(qū)雙語教育為例，探討財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)普及國家通用語言文字教育的支持力度與效果。制定統(tǒng)一的語言教育政策并推行國家通用語言文字教育是世界各個(gè)國家增強(qiáng)國家公民政治與文化認(rèn)同的重要手段［33］。而具體的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)那些掌握國家通用語言的少數(shù)民族對(duì)國家認(rèn)同的程度更高［34］，因?yàn)榇龠M(jìn)特定語言使用的語言政策會(huì)影響學(xué)生如何看待自己以及他們?nèi)绾伪凰丝创?5］。因此，推動(dòng)雙語教育也是我國中央政府支持民族地區(qū)教育發(fā)展的重點(diǎn)方向②國務(wù)院（國發(fā)〔2015〕46 號(hào)）發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》就提出，中央財(cái)政針對(duì)民族地區(qū)特殊情況加大一般性轉(zhuǎn)移支付和教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，并重點(diǎn)支持新疆、西藏和四省藏區(qū)等國家通用語言文字教育基礎(chǔ)薄弱地區(qū)開展雙語教育。整合民族教育中央專項(xiàng)資金并適時(shí)擴(kuò)大資金規(guī)模，集中用于解決雙語教育、教師培養(yǎng)培訓(xùn)、民族團(tuán)結(jié)教育、民族文化交融創(chuàng)新等方面的突出問題。。以新疆為例，為支持雙語教育的開展，中央財(cái)政提供了大量轉(zhuǎn)移支付資金（表1）。與此同時(shí)，雙語教師的輸送與培訓(xùn)也在同步跟進(jìn)。2007 年，國家6 年內(nèi)對(duì)新疆投入1.5 億元資金進(jìn)行雙語教師培訓(xùn)［36］。2008年，國家、自治區(qū)再次投入資金，啟動(dòng)小學(xué)“雙語”教師補(bǔ)充計(jì)劃［37］。2010 年，國家雙語教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)為1 140 萬元［38］；2011 年，教育部投入2 000 萬元雙語教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)［39］；2012 年，教育部為新疆新增培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)1 400 萬元，中央投入資金3 400 萬元，2.4 萬名新疆各族教師受益［39］。2014 年，中央安排0.6 億元專項(xiàng)資金，培訓(xùn)雙語教師1.58 萬人次［40］。2015 年，選派2 900 人參加國家支援新疆漢語教師工作項(xiàng)目［41］。至2018 年，受益于前期學(xué)前雙語教育的實(shí)施成效和雙語教師數(shù)量的不斷提升，新疆全區(qū)義務(wù)教育階段294.19 萬名學(xué)生實(shí)現(xiàn)了國家通用語言文字教育100%覆蓋［42］。

表1 2008—2017 年中央對(duì)新疆學(xué)前雙語教育主要投入資金與項(xiàng)目③ 2008—2012 年數(shù)據(jù)參見：樊英武．新疆教育投入占GDP 比重連續(xù)三年高于全國［EB/OL］．（2013-05-14）［202 3-06-15］．http://www.scio.gov.cn/zhzc/8/2/Document/1322031/1322031.htm；2013 年部分?jǐn)?shù)據(jù)參見：毛衛(wèi)華．新疆“雙語”教育的多米諾骨牌效應(yīng)［EB/OL］．（2016-05-16）［2023-06-15］．https://column.chinadaily.com.cn/a/201605/16/WS5bf21902a3101a87ca93ea47.html；其余年份數(shù)據(jù)根據(jù)《新疆年鑒》（2014—2018）整理所得。

（續(xù)前表）

除新疆外，在中央財(cái)政的支持引導(dǎo)下，其余民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付也都取得了顯著的成效。如西藏在2019 年國家通用語言文字教育普及率100%目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)［43］。在云南，中央和省財(cái)政累計(jì)投入了42.02 億元新建、擴(kuò)建或維修改造村幼兒園共5 661 所并進(jìn)行配套建設(shè)，以支持學(xué)前兒童的普通話教育。云南在2020 年實(shí)現(xiàn)全省學(xué)前幼兒99%的普通話普及率［44］。在寧夏，2020 年全區(qū)普通話普及率達(dá)到82.11%［44］46，而這一指標(biāo)在廣西達(dá)到了85.68%［44］48。在內(nèi)蒙古，普通話普及程度與全國平均水平大體相當(dāng)，在民族地區(qū)排在前列［44］38。內(nèi)蒙古錫林郭勒盟全盟29 所民族語言授課義務(wù)教育學(xué)校起始年級(jí)使用國家通用語言文字教學(xué)，并全部使用三科統(tǒng)編教材；全盟46 所民族幼兒園推進(jìn)實(shí)施國家通用語言文字保育教育［44］41。

總體來看，通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金以及引導(dǎo)的地方財(cái)政資金的共同投入，民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)了國家通用語言文字教育在學(xué)校的廣泛覆蓋，教育成效顯著，為增強(qiáng)國家認(rèn)同和鑄牢中華民族共同體意識(shí)發(fā)揮了重要作用。不過，新疆雙語教育在義務(wù)教育階段的全覆蓋并不意味著少數(shù)民族地區(qū)民眾均有效使用普通話進(jìn)行溝通交流，也不意味著學(xué)前雙語教育在所有少數(shù)民族地區(qū)的全覆蓋。2020 年教育部、國家語委組織開展的全國普通話普及情況抽樣調(diào)查顯示，全國普通話普及率達(dá)到80.72%，但少數(shù)民族聚居的“三區(qū)三州”地區(qū)的普通話普及率僅為61.56%，“能熟練使用但口音較重”及以上水平比例僅為43.44%，與全國平均水平還具有較大差距［43］39-40。而針對(duì)學(xué)前雙語教育，教育部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施學(xué)前兒童普通話教育“童語同音”計(jì)劃的通知》（教語用廳函〔2021〕3 號(hào)），明確要求2021 年秋季學(xué)期起，未使用國家通用語言文字開展保教活動(dòng)的民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)幼兒園全部使用國家通用語言文字開展保教活動(dòng)，抓住幼兒時(shí)期的語言學(xué)習(xí)關(guān)鍵期，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用［45］。

從語言教育這一水平傳播的路徑來看，未來財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持的方向?qū)⑹抢^續(xù)在學(xué)前教育階段加大投入及重點(diǎn)關(guān)注在學(xué)校義務(wù)教育體系之外的少數(shù)民族群眾，這也是2021 年國家出臺(tái)的《國家通用語言文字普及提升工程和推普助力鄉(xiāng)村振興計(jì)劃實(shí)施方案》（教語用〔2021〕4 號(hào)）的基本精神。實(shí)施方案明確提出要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，精準(zhǔn)聚焦推普重點(diǎn)難點(diǎn)人群，尤其是針對(duì)學(xué)前兒童、教師、青壯年勞動(dòng)力、基層干部等人群，要“一地一策、一類一策，專項(xiàng)推動(dòng)、重點(diǎn)突破”［46］。邊遠(yuǎn)、農(nóng)村少數(shù)民族地區(qū)的民眾更需要成為國家通用語言文字教育投入的重點(diǎn)對(duì)象。據(jù)有關(guān)調(diào)查，云南省瀾滄拉祜族自治縣的直過民族邊境村寨的拉祜族的四個(gè)村寨有41.94%的民眾完全聽不懂普通話，51.63%的民眾完全不會(huì)說普通話，能無障礙使用普通話交談的民眾占比僅為4.59%［47］；云南邊境的貢山獨(dú)龍族怒族自治縣5 個(gè)村寨中30.8%的獨(dú)龍族人和27%的傈僳族人處于“基本聽不懂”和“完全聽不懂”普通話的狀態(tài)［48］?？傊?，對(duì)于國家語委要求到2025 年在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)85%的普通話普及率的目標(biāo)，民族地區(qū)推廣普通話及國家通用語言文字事業(yè)仍然十分艱巨。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮作用，精準(zhǔn)聚焦上述重點(diǎn)人群，助力資金保障，為鑄牢中華民族共同體意識(shí)發(fā)揮更大作用。

四、結(jié)語

總體來看，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在鑄牢中華民族共同體意識(shí)方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些需要改進(jìn)的方面。從縮小族群經(jīng)濟(jì)差異的社會(huì)認(rèn)同路徑來看，中央對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付極大支持了民族地區(qū)的地方財(cái)政預(yù)算，提高了民族地區(qū)地方政府的財(cái)政支出能力，并通過經(jīng)濟(jì)增長帶來了民族地區(qū)民眾人均收入的持續(xù)增長，這有助于提高少數(shù)民族民眾的國家認(rèn)同。但與此同時(shí)，持續(xù)的轉(zhuǎn)移支付并未縮小民族地區(qū)與非民族地區(qū)區(qū)域間、民族地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)間居民人均收入的絕對(duì)差距。由于少數(shù)民族通常聚居于民族地區(qū)且農(nóng)村人口占比高，上述情況就意味著族群間收入分層的持續(xù)存在，這會(huì)對(duì)其國家認(rèn)同的塑造帶來不利影響。從文化傳播的路徑來看，專項(xiàng)資金占比較低可能會(huì)對(duì)家庭內(nèi)部垂直傳播中華民族共同體意識(shí)的激勵(lì)帶來不利影響。不過在水平傳播上，中央轉(zhuǎn)移支付資金取得了顯著的成效，極大地推動(dòng)了民族地區(qū)國家通用語言文字教育事業(yè)的發(fā)展，已有部分自治區(qū)的普通話普及率高于全國平均水平，但在學(xué)校教育體系之外的尤其是邊境、農(nóng)村等少數(shù)民族地區(qū)的普通話普及率還面臨著較大的挑戰(zhàn)。

基于以上的成就與不足，未來中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要注意以下幾個(gè)問題。一是考慮通過加大對(duì)民族地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金等方式繼續(xù)加大對(duì)民族地區(qū)的資金投入，同時(shí)引導(dǎo)地方政府更加關(guān)注農(nóng)村地區(qū)，降低民族地區(qū)與非民族地區(qū)以及民族地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)間收入差距以緩解族群收入分層的問題。二是提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付總額中的比重，促進(jìn)中華民族共同體意識(shí)在家庭內(nèi)部的垂直傳播。三是在對(duì)語言教育等橫向社會(huì)化政策的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持中，精準(zhǔn)聚焦民族地區(qū)的基層干部、邊境農(nóng)村居民等重點(diǎn)難點(diǎn)人群，強(qiáng)化這部分人口的國家認(rèn)同，更好實(shí)現(xiàn)中華民族共同體意識(shí)的水平傳播。

需要注意的是，本文沒有將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府治理水平的影響納入分析，這可能對(duì)本文的結(jié)論產(chǎn)生一定影響。中央政府對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不管是轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的公共產(chǎn)品，抑或轉(zhuǎn)化為國家認(rèn)同型公共產(chǎn)品或各類型橫向社會(huì)化政策的實(shí)際效果，都受到地方政府治理水平的顯著影響。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府治理水平的影響進(jìn)而對(duì)國家認(rèn)同建構(gòu)產(chǎn)生的復(fù)雜影響，是未來需要進(jìn)一步展開研究的方面。