韓璐 吳昊 鮑海君

摘要：研究目的：在生態(tài)文明建設(shè)、“多規(guī)合一”及國土空間規(guī)劃改革過渡期的背景下，對國土空間規(guī)劃政策進(jìn)行評估，為政策的改進(jìn)和制定提供一定的參考。研究方法：多源流理論、文本挖掘法和政策一致性（PMC）指數(shù)模型。研究結(jié)果：（1）從總體評估看，17個(gè)省份政策的PMC指數(shù)均在合理范圍內(nèi)，但總體評分不高且存在差異性，原因在于政策源流中政策功能和政策領(lǐng)域尚存短板，政治源流中激勵(lì)措施有待加強(qiáng)；政策領(lǐng)域、激勵(lì)措施和政策受體變量是導(dǎo)致差異性的主要變量，而激勵(lì)措施變化起伏最大，說明政治源流是評估關(guān)鍵影響因素。（2）從曲面評估看，政策領(lǐng)域和激勵(lì)措施變量成凹陷，說明規(guī)劃內(nèi)容仍不完善、各規(guī)劃職能劃分尚不清晰。研究結(jié)論：從問題源流、政策源流和政治源流三個(gè)方面，提出了瞄準(zhǔn)“制度、體制與機(jī)制”問題根源、權(quán)衡規(guī)劃共同體利益、推動(dòng)社會(huì)參與規(guī)劃等政策建議。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；政策評估；多源流理論； PMC指數(shù)模型；文本挖掘

中圖分類號：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）01-0010-10

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（21YJA630022）；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（72274166，42271267）；浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃“高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)”重大招標(biāo)課題（強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體制機(jī)制創(chuàng)新研究）；浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)行為與決策研究中心）課題（20JDZD022）；浙江省軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（2023C25008）。

國土空間規(guī)劃作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，其對空間治理體系現(xiàn)代化發(fā)揮著重要的作用，是國家進(jìn)行國土空間治理的重要手段[1]。2021年7月2日發(fā)布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)建立國土空間規(guī)劃體系的要求，明確了國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施的具體路徑?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》也已充分明確，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)[2]。然而，在制定過程中，國土空間規(guī)劃是否科學(xué)合理，是否能夠落實(shí)，以及是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)一、國土空間配置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相協(xié)調(diào)的新局面，都是亟需解決與探索的問題。因此，對于國土空間規(guī)劃的政策工具研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[3]。

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界也對國土空間規(guī)劃予以充分的關(guān)注。國外的空間規(guī)劃體系研究起步較早，如 KAYDEN對美國國土利用規(guī)劃的法律和制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行了研究，美國主要由地方自治主導(dǎo)，以發(fā)展空間規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃為主[4]，而德國則是典型的垂直型規(guī)劃體系[5]。國內(nèi)的研究多以內(nèi)涵解釋和邏輯構(gòu)建[6-7]、生態(tài)建設(shè)[8-9]及編制體系[10-11]為主。通過政策評估，學(xué)者從“多規(guī)合一”、國際經(jīng)驗(yàn)等對規(guī)劃問題進(jìn)行了重新審視[12-14]，指出建立完善國土空間規(guī)劃體系是當(dāng)今“雙碳”大環(huán)境下進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù) [15-16]。政策實(shí)施后期，更多研究側(cè)重于規(guī)劃評估工作的演變脈絡(luò)及特點(diǎn)，提出省級國土空間規(guī)劃需要從大格局上豐富新的規(guī)劃編制理論和多規(guī)融合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[17-18]?？傊F(xiàn)有研究主要立足于政策本身的研究，研究重點(diǎn)是規(guī)劃政策實(shí)施后的效果及規(guī)劃中的管理體系，且多以實(shí)證主義的復(fù)合型方法論為主，維度較為單一，缺乏對政策全過程的評估和分析，但基于政策全過程視角，采用量化評價(jià)方法，對國土空間規(guī)劃政策工具進(jìn)行研究鮮有報(bào)道，因此，本文根據(jù)多源流理論框架，構(gòu)建國土空間規(guī)劃政策分析邏輯，并通過收集17個(gè)省份的國土空間規(guī)劃政策文件，采用PMC指數(shù)模型和文本挖掘方法，對省級國土空間規(guī)劃進(jìn)行政策工具分析，從而挖掘國土空間規(guī)劃政策的PMC曲面特征與關(guān)鍵因素，為國土空間規(guī)劃的正式出臺和政策優(yōu)化提供科學(xué)的決策建議。

1 基于多源流理論的國土空間規(guī)劃政策評估模型

1.1 多源流理論視角下的國土空間規(guī)劃政策評估框架

多源流理論（Multiple-Streams Theory）是由約翰·W·金登提出的用來解釋政策如何制定的一種理論[19]。多源流理論認(rèn)為整個(gè)系統(tǒng)由問題源流、政策源流、政治源流三者的連接與交匯組成，各源流具有自身的決策選擇動(dòng)力和規(guī)則[20]，而推動(dòng)“政策之窗”開啟，議題才能順利進(jìn)入政策制定程序，最終形成政策決議。國土空間規(guī)劃作為國家的重大部署，其政策制定全過程采用多源流理論進(jìn)行深入分析，有助于規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、基礎(chǔ)研究、技術(shù)方法等全方位的提升。因此，本文基于多源流理論構(gòu)建國土空間規(guī)劃政策評估框架，如圖1所示。

1.1.1 問題源流：社會(huì)問題催化政策行動(dòng)

問題源流是由社會(huì)問題形成的，主要闡釋一些特定的社會(huì)問題如何進(jìn)入決策者視野，并上升到政策議程，其包括指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件或突發(fā)危機(jī)、反饋和預(yù)算等。目前，規(guī)劃主要面臨的問題：（1）制度上，規(guī)劃制度建設(shè)仍然滯后，且規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，因此各類規(guī)劃難以協(xié)同發(fā)展；（2）體制上，規(guī)劃職能分工模糊，導(dǎo)致審批流程復(fù)雜、周期過長、地方規(guī)劃朝令夕改等問題[21-22]；（3）機(jī)制上，為了促進(jìn)各規(guī)劃隊(duì)伍和規(guī)劃內(nèi)容的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對各部門人員的激勵(lì)和制約機(jī)制有待加強(qiáng) [23]。國土空間規(guī)劃政策的出臺是社會(huì)問題累積到一定的程度后，形成迫切的問題源流，從而催化了政策行動(dòng)。

1.1.2 政策源流：政策共同體豐富政策“原湯”

政策源流是政策共同體在政策“原湯”內(nèi)，圍繞政策問題，匯集一些合理的且具備可行性的政策方案。重大決策包括決策草案的形成（包括決策啟動(dòng)、公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評估）、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調(diào)整等階段，政策共同體希望通過“軟化”其他政策倡議者、公眾和決策者，使得自己的政策建議能夠被接受。中共中央提出要優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、實(shí)行“多規(guī)合一”改革并強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的重要性。各地方政府積極地探索國土空間規(guī)劃編制模式，并出臺國土規(guī)劃相關(guān)文件政策。學(xué)者們也持續(xù)并深入地探索相關(guān)問題?？傊?，各級政府、學(xué)術(shù)專家、公眾等利益相關(guān)者積極參與推動(dòng)問題進(jìn)入政策議程。政策方案決定了政策的性質(zhì)和時(shí)效，政府行為決定了政策的級別，共同體表態(tài)則決定了政策的功能和領(lǐng)域。因此，政策源流層面涉及到了政策的性質(zhì)、時(shí)效、級別、功能、領(lǐng)域等。這些因素對政策工具評估具有重要的影響。

1.1.3 政治源流：政治事件影響政治動(dòng)能

政治源流對議程具有強(qiáng)大的影響，表現(xiàn)在相關(guān)部門的重視及對此做出的調(diào)整。政治源流主要包括政治氣候和國民情緒。“多規(guī)合一”改革、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、新發(fā)展理念等政治氣候，形成國土空間規(guī)劃政策出臺的有利政治環(huán)境[24]。人民作為氛圍推動(dòng)者，國民情緒代表國民較為普遍的利益訴求，政府部門需要了解國民情緒，借助媒體正確引導(dǎo)，為政策執(zhí)行創(chuàng)造有利環(huán)境。政策受體和作用層面需要照顧到國民情緒，以合理的激勵(lì)措施進(jìn)行引導(dǎo)，評價(jià)政策的科學(xué)合理程度也尤為重要。因此，在政治源流層面，政策受體、激勵(lì)措施、政策內(nèi)容和作用層面等因素對政策評估有重要的影響。

1.1.4 三源合流：打開“政策之窗”形成“政策決議”

三個(gè)源流相互平行運(yùn)行，并在政府內(nèi)外部行動(dòng)者的影響和推動(dòng)下不斷互動(dòng)、累積和醞釀，最終在某個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上“耦合”，促使“政策之窗”打開。即使條件已經(jīng)成熟，但政策出臺需要尋求突破的動(dòng)力和時(shí)機(jī)。國土空間規(guī)劃在2019年這個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上，“政策之窗”在三源合流的突破中打開。一方面，2019年5月中央推行“多規(guī)合一”，解決了如何建立國土空間規(guī)劃體系問題，國家層面建立頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)和路線已經(jīng)基本明確。另一方面，相關(guān)政策的溢出效應(yīng)形成推動(dòng)作用，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 《生態(tài)文明體制改革總體方案》 《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》以及中央44號文等政策分別明確了建立空間規(guī)劃體系的原因、主體及作用。近十年的規(guī)劃制定以及相關(guān)政策的溢出效應(yīng)促使三個(gè)源流實(shí)現(xiàn)耦合，醞釀已久的國土空間規(guī)劃政策逐漸成熟。

1.2 國土空間規(guī)劃政策評估的PMC指數(shù)模型

1.2.1 PMC指數(shù)模型

PMC（Policy Modeling Consistency）指數(shù)模型是基于Omnia Mobilis假設(shè)[25]。該假設(shè)核心論點(diǎn)認(rèn)為，在策略建模中不應(yīng)該忽略或認(rèn)為存在不太重要的相關(guān)變量，而是包含廣泛的變量，不忽略任何相關(guān)的變量。多源流理論為深入分析國土空間規(guī)劃政策的內(nèi)在邏輯提供了合適的分析框架，而政策過程涉及一系列隨著時(shí)間的推移而發(fā)展的復(fù)雜因素，PMC指數(shù)遵循“任何事物都是運(yùn)動(dòng)且相互聯(lián)系”的原則，并指出政策研究的模型應(yīng)該全面考慮各類變量。相較于其他政策評估模型，PMC指數(shù)模型優(yōu)勢在于：（1）在模糊性條件下有效識別政策各個(gè)階段存在的問題；（2）多維度分析某項(xiàng)政策的內(nèi)部異質(zhì)性和優(yōu)劣水平，通過PMC曲面圖直觀地展示政策各維度的優(yōu)勢和缺陷，并分析出優(yōu)劣勢變量的具體含義和水平，有利于找到政策薄弱點(diǎn)。因此，本文采用PMC指數(shù)模型，可以挖掘國土空間規(guī)劃政策問題，為政策的優(yōu)化提供決策參考。

1.2.2 變量分類和參數(shù)識別

根據(jù)上述政策分析邏輯框架，由于 PMC 指數(shù)模型是以O(shè)mnia Mobilis假說為指導(dǎo)思想[25]，因此在設(shè)立變量時(shí)應(yīng)該盡可能的考慮全面。同時(shí)，借鑒ESTRADA的政策評價(jià)研究中二級指標(biāo)設(shè)立式[26-28]，本文確定了9個(gè)一級變量和40個(gè)二級變量。9個(gè)一級變量分別為：（1）政策性質(zhì)（X1）判斷政策內(nèi)容發(fā)揮作用的方向；（2）政策時(shí)效（X2）反映規(guī)劃目標(biāo)及內(nèi)容涵蓋的時(shí)間維度，基于國土空間規(guī)劃政策制定要求，本文將5年內(nèi)視為短期，15年內(nèi)視為中期，50年內(nèi)視為長期；（3）政策級別（X3）衡量政策作用的范圍；（4）政策功能（X4）體現(xiàn)重點(diǎn)功能指向；（5）政策領(lǐng)域（X5）表示政策涉及的領(lǐng)域；（6）激勵(lì)措施（X6）考察政策以何種措施促進(jìn)國土空間規(guī)劃的開展；（7）政策內(nèi)容（X7）反映對政策內(nèi)容整體性的評判；（8）政策受體（X8）體現(xiàn)政策內(nèi)容提及的受到相應(yīng)影響的客體；（9）作用層面（X9）考察由政策作用的客體方面。一級變量和二級變量設(shè)置如表1所示。

參數(shù)的確定采用二進(jìn)制的方法，保證每一個(gè)二級變量的重要程度是相同的，所占權(quán)重均相同。若國土空間規(guī)劃文本中包含了二級變量或其所包含的內(nèi)容，那么設(shè)該變量參數(shù)為1，反之為0。

1.2.3 多投入產(chǎn)出表構(gòu)建

多投入產(chǎn)出表通過建立可供選擇的數(shù)據(jù)分析，儲存大量的數(shù)據(jù)來計(jì)算任何一個(gè)單獨(dú)的變量，能夠從多維度對單變量予以量化。在多投入產(chǎn)出表中對9個(gè)一級變量下的40個(gè)二級變量進(jìn)行賦值，且各變量所占的權(quán)重都相同。本文結(jié)合省級國土空間規(guī)劃各變量的具體情況，建立多投入產(chǎn)出表。

1.2.4 PMC指數(shù)的計(jì)算

PMC指數(shù)的計(jì)算步驟分為4個(gè)部分，定義如下：第一，根據(jù)政策內(nèi)容構(gòu)建一級變量和二級變量，并放入多投入產(chǎn)出表中；第二，根據(jù)式（1）、式（2）并采用二進(jìn)制法對二級變量進(jìn)行賦值；第三，根據(jù)式（3）進(jìn)行一級變量的賦值；第四，根據(jù)式（4）結(jié)合各主要變量計(jì)算PMC指數(shù)。

計(jì)算出相應(yīng)的PMC指數(shù)后，對各項(xiàng)規(guī)劃政策進(jìn)行等級評價(jià)，參照ESTRADA的評分標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定評分標(biāo)準(zhǔn)：I：[7，9]分（政策優(yōu)秀），II：[5，7）分（政策良好），III：[3，5）（政策可接受），IV：[0，3）（政策不達(dá)標(biāo)）。

1.2.5 PMC曲面構(gòu)建

2 實(shí)證研究

2.1 數(shù)據(jù)來源

國土空間規(guī)劃的本質(zhì)是國家和政府針對空間開發(fā)、利用與保護(hù)行為所進(jìn)行的強(qiáng)制性約束和規(guī)范[29]。截至2021年7月，全國共公布17份省級國土空間規(guī)劃、62份市縣區(qū)級國土空間規(guī)劃資訊或文件，共計(jì)79份規(guī)劃文件。其中，已頒布的市縣區(qū)級政策文本僅集中在11個(gè)省份，且大部分為江蘇省，同時(shí)，市縣區(qū)級國土空間規(guī)劃以省級規(guī)劃為依據(jù)和參考，因此，本文選取省級國土空間規(guī)劃文件進(jìn)行政策的評估。本文以省級規(guī)劃文件為研究對象，從基礎(chǔ)理論來看，公開征求意見的步驟是多源流理論的政策源流中的重要內(nèi)容；從政策制定過程來看，風(fēng)險(xiǎn)評估是重大行政決策的重要依據(jù)，國土空間規(guī)劃作為一項(xiàng)國家重大的立法政策和重大決策，在政策合法性，即規(guī)劃出臺前，需要進(jìn)行政策評估；從研究方法來看，由于PMC指數(shù)模型方法通過文本挖掘賦值計(jì)算，基于文本關(guān)鍵詞的一致性，所以分析該文本數(shù)據(jù)是合理可行的。因此，從各省自然資源廳官方網(wǎng)站整理共計(jì)17份省級國土空間規(guī)劃（2021—2035年公開征求意見版）政策文件，17個(gè)省份分別為廣東、重慶、安徽、河北、湖南、江蘇、江西、四川、浙江、云南、山西、遼寧、海南、吉林、內(nèi)蒙古、青海、黑龍江。

2.2 國土空間規(guī)劃政策評估

基于以上評價(jià)方法，本文將17項(xiàng)規(guī)劃政策文件以文本的形式，運(yùn)用ROSTCM 6文本挖掘軟件，將文檔進(jìn)行了分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)處理，并結(jié)合規(guī)劃政策的內(nèi)容分析，對多投入產(chǎn)出表內(nèi)的各項(xiàng)變量進(jìn)行賦值。然后，根據(jù)變量和參數(shù)，構(gòu)建基于17項(xiàng)規(guī)劃政策的多投入產(chǎn)出表。最后，計(jì)算出各項(xiàng)政策PMC指數(shù)，結(jié)果如表2所示，并通過構(gòu)建PMC曲面將計(jì)算結(jié)果呈現(xiàn)在圖2中。

依據(jù)多投入產(chǎn)出表以及PMC指數(shù)的數(shù)據(jù)結(jié)果，9個(gè)省份政策的PMC指數(shù)在[7，9]之間，根據(jù)ESTRADA的評分標(biāo)準(zhǔn)分級，等級為I的省份分別為河北、重慶、海南、吉林山西、內(nèi)蒙古、浙江、遼寧、青海。其余8個(gè)省份PMC指數(shù)均在[5，7]范圍內(nèi)，等級為II，分別為廣東、湖南、江西、云南、江蘇、黑龍江、四川、安徽。

2.3 結(jié)果分析

2.3.1 總體國土空間規(guī)劃政策的比較分析

根據(jù)一級變量的評分，結(jié)合問題源流中存在的問題，從政策源流層面（X1—X5）和政治源流層面（X6—X9）對國土空間規(guī)劃政策評估結(jié)果進(jìn)行分析，分析結(jié)果如下。

（1）政策源流上，政策功能和政策領(lǐng)域尚存短板。根據(jù)一級變量的評分，X4（政策功能）中大部分省份在科技創(chuàng)新方面存在短板，政策內(nèi)容中多以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明為重點(diǎn)，對于科技創(chuàng)新的規(guī)劃設(shè)計(jì)仍然不足；科技方面規(guī)劃的不足在X5（政策領(lǐng)域）中也有所影響，在政治和科技層面各省份政策文本中基本未有說明?？梢?，雖然各省國土空間規(guī)劃政策著眼于本地特色和發(fā)展優(yōu)勢，明確了規(guī)劃目標(biāo)和定位，但在國土空間規(guī)劃中監(jiān)測評估、開發(fā)利用、區(qū)域協(xié)同、診斷預(yù)警、生態(tài)修復(fù)、空間數(shù)字化管控等關(guān)鍵技術(shù)供給尚有欠缺，科技創(chuàng)新短板較為明顯。其深層原因在于規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)上缺少明確的引導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)，各地根據(jù)各自發(fā)展特點(diǎn)和實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，盡管因地制宜下可以有效提高當(dāng)?shù)貒量臻g規(guī)劃實(shí)施的效率，但是會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容的完整性和規(guī)范性有所欠缺，即部分政策內(nèi)容易出現(xiàn)偏重于單一的土地規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境建設(shè)，而忽視科技創(chuàng)新方面的內(nèi)容。因此，在中國式現(xiàn)代化的發(fā)展階段，科技引領(lǐng)和數(shù)字賦能國土空間規(guī)劃的潛力有待進(jìn)一步挖掘。此外，大部分省份X2（政策時(shí)效）評分為1.00，僅3個(gè)省份為0.67，主要原因是根據(jù)政策時(shí)效分類，將2021—2025年定為短期規(guī)劃，2021—2035年為中期規(guī)劃，2021—2050年為長期規(guī)劃，該3個(gè)省份的政策缺少長期的規(guī)劃內(nèi)容。國土空間規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜而長期的統(tǒng)籌過程，只有在長期的規(guī)劃指導(dǎo)下，中短期的規(guī)劃才能夠有更好地落實(shí)措施，因此政策需要對各個(gè)階段進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。X1（政策性質(zhì)）的評分均為1.00，可見各省的國土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了政策內(nèi)容的正確引導(dǎo)、合理監(jiān)督、描述清晰、科學(xué)建議。X3（政策級別）因研究對象為省級的國土空間規(guī)劃政策，分值均為0.33。

（2）政治源流層面上，激勵(lì)措施有待加強(qiáng)。分析一級變量，X6（激勵(lì)措施）是導(dǎo)致差距的主要變量，其中人才引進(jìn)和技術(shù)支持是關(guān)鍵因素，由于在政策文本中缺少對各領(lǐng)域人才的引進(jìn)，以及對于三個(gè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)支撐的內(nèi)容，導(dǎo)致等級為II省份的該變量評分遠(yuǎn)低于等級為Ⅰ的省份。而在激勵(lì)措施方面得分較高的河北省，規(guī)劃政策文本中強(qiáng)調(diào)人才強(qiáng)省戰(zhàn)略，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)方案，因此在整體的評分中也較為突出。X8（政策受體）較為全面，均涉及到企業(yè)、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，但普遍各省的政策文本中未檢索到政府相關(guān)的文本詞頻，同時(shí)針對文本內(nèi)容進(jìn)行查看，也發(fā)現(xiàn)缺少對于地方政府的規(guī)劃內(nèi)容和詞頻檢索結(jié)果一致，導(dǎo)致普遍得分為0.75。對地方政府的執(zhí)政能力、技術(shù)培訓(xùn)等方面的規(guī)劃，在進(jìn)行國土空間規(guī)劃時(shí)是很重要的一項(xiàng)內(nèi)容，該問題也和激勵(lì)措施的缺失是緊密相連的。而在新時(shí)代人才強(qiáng)國戰(zhàn)略下，必須堅(jiān)持人才是第一資源。因此，在激勵(lì)措施上加大投入的力度，著重培育高質(zhì)量人才，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，提供技術(shù)上的支持，以此提高全國整體的技術(shù)水平。X7（政策內(nèi)容）的評分均為1.00，可見各省的國土空間規(guī)劃政策同時(shí)達(dá)到了目標(biāo)明確、規(guī)劃詳細(xì)、因地制宜、切實(shí)合理的規(guī)劃要求。X9（作用層面）評分大部分為1.00，僅兩個(gè)省份由于文本內(nèi)容中缺少國家和人民生活詞頻，評分為0.83。

總之， X5、X6、X8為主要變量，政策源流和政治源流中都存在不完善的地方。在政策源流層面，一方面，由于缺少頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)，各地規(guī)劃內(nèi)容以當(dāng)?shù)匕l(fā)展特點(diǎn)為主，遵循當(dāng)下生產(chǎn)、生活和生態(tài)有機(jī)結(jié)合的大背景，更注重對經(jīng)濟(jì)和生態(tài)層面的規(guī)劃，缺乏科技創(chuàng)新層面的具體規(guī)劃內(nèi)容和舉措；另一方面，在X5（政策領(lǐng)域）中出現(xiàn)斷層，這也是規(guī)劃職能分工不明確的一個(gè)表現(xiàn)，各職能部門各司其職，容易出現(xiàn)缺乏溝通和合作的問題，很難在當(dāng)前快速發(fā)展的情況下落實(shí)國土空間規(guī)劃政策。此外，17個(gè)省份的PMC指數(shù)均未超過8.00，在政治源流層面普遍存在的問題是缺少對技術(shù)和人才領(lǐng)域的規(guī)劃內(nèi)容。因此，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和人才扶持的激勵(lì)措施，不僅有利于吸引人才和留住人才，能夠有效提升高質(zhì)量發(fā)展水平。

2.3.2 各省國土空間規(guī)劃政策的比較分析

（1）國土空間規(guī)劃政策PMC指數(shù)比較分析。從政策本文角度來看，各省的國土空間規(guī)劃具有各地的特點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)，從PMC指數(shù)的分布和PMC曲面也可以看出特色領(lǐng)域，即指數(shù)和曲面的突出點(diǎn)，根據(jù)結(jié)果，PMC指數(shù)最高的為河北省，其X4、X5評分遠(yuǎn)高于其他省份。①政策源流：河北省在全國率先出臺了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見》，并先后出臺多項(xiàng)文件，省委書記及省長也多次在國土空間規(guī)劃專題會(huì)議上發(fā)表重要講話，為政策的制定奠定牢固的基礎(chǔ)。②政治源流：河北省貫徹人才強(qiáng)省戰(zhàn)略，完善人才激勵(lì)機(jī)制利于國土空間規(guī)劃政治氣候的形成；2020年7月，省自然資源廳組織多領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者集中審查了全省共33個(gè)市區(qū)縣的國土空間總體規(guī)劃。緊隨河北省的重慶市，注重科技創(chuàng)新引領(lǐng)和人文生態(tài)建設(shè)，梳理國土空間規(guī)劃與《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》的關(guān)系，積極做好規(guī)劃銜接，同時(shí)，組織專家對重點(diǎn)城市功能片區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、科技創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等有關(guān)情況進(jìn)行了調(diào)研。但在政策領(lǐng)域缺少了對政府職能部門的培育和發(fā)展規(guī)劃的關(guān)注，需要注重各部分的職能分工。而浙江省雖然以上兩變量評分相對較低，政策功能和領(lǐng)域在文本中體現(xiàn)得不夠全面，但浙江省以農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、生態(tài)修復(fù)和數(shù)字化治理為特色，在政策受體方面考慮到了地方政府的治理，組織市縣政府規(guī)劃工作培訓(xùn)，并提出多項(xiàng)全域國土空間綜合治理工程，制定《浙江省國土空間詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)》，探索不同功能區(qū)域的規(guī)劃編制路徑，分類指導(dǎo)全省詳細(xì)規(guī)劃編制。而PMC指數(shù)相對最低的安徽省，在規(guī)劃實(shí)踐過程中以綠色發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為特點(diǎn)，在城鎮(zhèn)空間格局打造上，規(guī)劃將重點(diǎn)打造由9座城市構(gòu)成的合肥都市圈。同時(shí)出臺《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》優(yōu)化空間規(guī)劃安排，但通過分析發(fā)現(xiàn)在激勵(lì)措施及政策領(lǐng)域還存在待完善的方面，該省在政策領(lǐng)域及激勵(lì)措施評分遠(yuǎn)低于其他省份，主要是由于規(guī)劃政策文本中對技術(shù)、人才和重大項(xiàng)目支持的描述相對欠缺，并對后期規(guī)劃的落實(shí)缺少一定的激勵(lì)和扶持。其他各省市地區(qū)結(jié)合社會(huì)發(fā)展情況，均存在優(yōu)勢和特色，但整體都存在部分短板需要進(jìn)一步完善。

（2）國土空間規(guī)劃政策PMC曲面比較分析。從PMC曲面觀察可看出：①I等級省份的曲面曲折程度較小，總體各項(xiàng)指標(biāo)較為平均，因此，曲面的形狀趨于平緩。II等級省份的曲面相對曲折大，存在部分程度較大的凹陷，這種起伏程度及向底面凹陷程度與PMC指數(shù)的結(jié)果基本一致。中間的凹陷部分為數(shù)值較低的變量，對應(yīng)的是政策領(lǐng)域和激勵(lì)措施，說明部分規(guī)劃政策涉及的領(lǐng)域未涵蓋到各個(gè)層面，或是說明較為模糊，深層原因在于各規(guī)劃職能劃分缺乏綜合管理，各級部門合作不良，影響協(xié)調(diào)性，規(guī)劃的完整度和全面度還有改善的空間。②PMC曲面的顏色以灰色、黃色和藍(lán)色為主，對應(yīng)的數(shù)值分布在（0.4，0.6]、（0.6，0.8]、（0.8，1.0]，同時(shí)均在左下角帶有少量的橙色（0.2，0.4]，主要原因在于激勵(lì)措施（X6）分值較低，法律保障能力較弱，同時(shí)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)未提及或一筆帶過，科技創(chuàng)新是改變發(fā)展方式、增強(qiáng)核心競爭力、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型發(fā)展的決定性因素，而科技優(yōu)勢的核心是人才優(yōu)勢，因此在國土空間規(guī)劃中，科學(xué)技術(shù)和工作人員的專業(yè)素質(zhì)是重要的一環(huán)，科技創(chuàng)新與人才驅(qū)動(dòng)需要實(shí)現(xiàn)同頻共振，然而激勵(lì)措施不到位的障礙在多數(shù)規(guī)劃政策中普遍存在。通過PMC曲面可以清晰地看到各變量中的優(yōu)劣勢，以更好地針對問題提出相關(guān)的建議。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

本文基于多源流理論，構(gòu)建了國土空間規(guī)劃政策評估框架，對全國17個(gè)省份的國土空間規(guī)劃政策進(jìn)行評估，為國土空間規(guī)劃的正式出臺和政策優(yōu)化提供科學(xué)的決策建議。

（1）在總體評估中，17個(gè)省份PMC指數(shù)均在合理范圍內(nèi)，但總體評分不高且存在差異性。在政策源流層面，政策功能和政策領(lǐng)域尚存短板。相關(guān)政策法規(guī)推動(dòng)了國土空間規(guī)劃政策的出臺，但執(zhí)行過程中都有各自的標(biāo)準(zhǔn)和制度，如法律法規(guī)依據(jù)、土地強(qiáng)度指標(biāo)界定、職能定位等，不僅反映在技術(shù)編制層面，也折射到管理層面，導(dǎo)致規(guī)劃失效、空間管理失控的嚴(yán)重后果。

（2）政治源流是政策評估關(guān)鍵影響因素。政策領(lǐng)域、激勵(lì)措施和政策受體是PMC指數(shù)出現(xiàn)差異的主要變量，而激勵(lì)措施變化起伏最大，說明政治源流對評估起到重要作用。激勵(lì)措施中科技創(chuàng)新、人才支持等關(guān)鍵性因素在規(guī)劃內(nèi)容中未明顯體現(xiàn)，可能會(huì)導(dǎo)致技術(shù)、人才等漏洞，阻礙政策實(shí)施。因此，培養(yǎng)職能部門治理能力、減少各部門之間的博弈行為，是政策發(fā)展在體制方面需要完善的地方。

（3）在PMC曲面評估中，9個(gè)省份等級為I，其余為II。I等級省份的曲面趨于平緩，而II等級省份的曲折較大，存在部分凹陷，這與PMC指數(shù)的結(jié)果基本一致。凹陷對應(yīng)的是政策領(lǐng)域和激勵(lì)措施，說明規(guī)劃內(nèi)容仍不完善、各規(guī)劃職能劃分尚不清晰。

3.2 討論

在上述結(jié)論基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀問題，為了有效提高國土空間規(guī)劃的質(zhì)量和實(shí)施效力，加強(qiáng)國土空間治理能力，本文從三方面提出對策建議。

（1）問題源流：瞄準(zhǔn)“三制”問題根源，指引政策行動(dòng)。制度上，建立統(tǒng)領(lǐng)全局的全國國土空間規(guī)劃法律體系，在全國、省級、市級等層面形成上下對應(yīng)的法規(guī)體系。體制上，優(yōu)化從頂層至基層的傳導(dǎo)體制，在縱向上實(shí)現(xiàn)上下銜接，在橫向上和法律制度相統(tǒng)一，突出層次性的同時(shí)保證職能分工明確，做到積極溝通，相互合作。機(jī)制上，針對各類國土空間的不同主體功能，制定差別化的績效考核指標(biāo)測評機(jī)制，引導(dǎo)政策行動(dòng)，進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)罰，以減少或應(yīng)對即將出現(xiàn)的問題事件。

（2）政策源流：權(quán)衡規(guī)劃共同體利益，形成政策合力。發(fā)揮利益相關(guān)者在政策過程中的不同作用。政府各部門要吸納社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)、各領(lǐng)域?qū)＜乙约皬V大公眾參與政策過程；相關(guān)人員表態(tài)下，除了發(fā)起對政策的討論，還要通過各種渠道闡明思想，教育公眾及政策共同體本身，共同參與到國土空間規(guī)劃中來。中央和政府決策部門應(yīng)建立健全信息反饋系統(tǒng)，發(fā)布國土空間統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、調(diào)查報(bào)告、情況通報(bào)等，通過數(shù)據(jù)指標(biāo)的變化發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)，政府還要充分利用“兩會(huì)”等一些常規(guī)會(huì)議，充分聽取對于國土空間規(guī)劃的政策建議，權(quán)衡各方利益，共同形成政策合力。

（3）政治源流：完善規(guī)劃職能分工，激發(fā)政治動(dòng)能。完善包括激勵(lì)、職能、監(jiān)督機(jī)制的國土空間規(guī)劃機(jī)制體系，尤其在激勵(lì)機(jī)制中，合理分配各部門人員，協(xié)調(diào)整合多方關(guān)系，政府應(yīng)為各地規(guī)劃的有效實(shí)施給予更多的科學(xué)技術(shù)支持和資源支持。因此，在實(shí)踐中，各部門要實(shí)現(xiàn)從頂層宏觀的引導(dǎo)性到基層微觀的實(shí)施性，做到分工明確、依法落實(shí)，規(guī)范協(xié)調(diào)制度的組織形式、工作內(nèi)容和運(yùn)行流程，協(xié)調(diào)統(tǒng)一各規(guī)劃部門之間的職能以激發(fā)政治動(dòng)能。

本文還存在一定局限性：第一，本文的研究對象為2021年7月前頒布的17份省級國土空間規(guī)劃，但隨著國土空間規(guī)劃相關(guān)政策的不斷出臺，考慮到整體間的對比以及研究結(jié)論的可推廣性，未來的研究將擴(kuò)大樣本范圍，將把更為完整的市級政策文件納入，對不同級別的政策目標(biāo)和內(nèi)容進(jìn)行比較，以期從多維角度對國土空間規(guī)劃政策做更全面的分析。第二，本文對政策文本本身進(jìn)行評估，并不代表該省國土空間規(guī)劃的實(shí)施情況，文本挖掘和賦分過程中存在一定局限性和主觀性，未來可以進(jìn)一步探索更合理的政策評估方法。

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Evaluation on Territorial Space Planning Policy Based on Multiple-streams Theory： PMC Index Model and Its Application

HAN Lu1， WU Hao2， BAO Haijun1

（1. School of Spatial Planning and Design， Zhejiang University City College， Hangzhou 310015， China； 2. School of Public Administration， Zhejiang University of Finance and Economics， Hangzhou 310018， China）

Abstract： The purpose of this paper is to evaluate the existing territorial space planning policy， to provide references for policy optimization in the context of ecological civilization construction， unified planning and the transitional period of territorial space planning reform. The methods of multiple-streams theory， text mining and policy modeling consistency index model are employed. The results show that： 1） from the overall evaluation， the PMC index of 17 provinces is within a reasonable range， but the overall score is not high and exhibits differences. The reason is that there are still shortcomings in the policy function and policy field in the policy stream， and the incentive measures in the political stream need to be strengthened. The policy field， incentive measures and policy acceptor variables lead to differences， and the change of incentive measures has the largest fluctuation， indicating that political stream is the key influencing factors in the evaluation. 2） From the surface assessment， the variables of policy field and incentive measures are sunken， indicating that the planning content is still incomplete and the division of planning functions is not clear. In conclusion， territorial space planning should identify the underlying causality of the “institutions， systems and mechanisms” problem， balance the interests of the planning community， and promote social participation in planning from three aspects of problem stream， policy stream and political stream.

Key words： territorial space planning； policy evaluation； multiple-streams theory； PMC index model； text mining

（本文責(zé)編：張冰松）