任 強(qiáng) 侯一麟 張 平 馬海濤

一、引言

從21世紀(jì)初提出“對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”以來(lái)，我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)稅問(wèn)題的關(guān)注已近20年。其間，進(jìn)行了相關(guān)模擬及立法研究，也進(jìn)行了滬渝兩市“房產(chǎn)稅”的試點(diǎn)。目前，關(guān)于房地產(chǎn)稅改革仍存若干質(zhì)疑和疑惑，個(gè)別討論又返回到多年前討論的起點(diǎn)。顯然，理清相關(guān)質(zhì)疑和問(wèn)題將對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)稅改革和完善稅制體系有重要意義。在之前基礎(chǔ)上(侯一麟和馬海濤，2016[1]；Hou等，2019[2]；張平等，2023[3])，本文繼續(xù)梳理國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和智庫(kù)圈近年關(guān)于房地產(chǎn)稅政策討論中的若干熱點(diǎn)，概括為八個(gè)方面，從基礎(chǔ)學(xué)理和政策機(jī)制設(shè)計(jì)的視角，對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行較深入的思考。這八個(gè)方面分別是：(1)房地產(chǎn)稅與稅制結(jié)構(gòu)；(2)房地產(chǎn)稅的收入歸屬；(3)房地產(chǎn)稅與地方稅權(quán)；(4)房地產(chǎn)稅的稅基；(5)房地產(chǎn)稅的稅前減免；(6)房地產(chǎn)稅與收入分配；(7)房地產(chǎn)稅與基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制；(8)房地產(chǎn)稅與泡沫根治。前五部分的主要結(jié)論簡(jiǎn)言之為：“要有房地產(chǎn)稅”“收入歸地方”“地方要有自主權(quán)”“稅基盡量寬”“減免要明確靶向”；后三部分主要涉及房地產(chǎn)稅與收入分配及房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系。這八個(gè)問(wèn)題層層遞進(jìn)，各涉及一個(gè)方面，又相互關(guān)聯(lián)、不可分割。

二、房地產(chǎn)稅與稅制結(jié)構(gòu)

(一)房地產(chǎn)稅與稅制結(jié)構(gòu)演變

稅收是分?jǐn)偣卜?wù)成本的方式(Cooley，1903[4])。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到今天，這種分?jǐn)偡绞窖葑優(yōu)樨浳锖蛣趧?wù)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅三大類(lèi)。公共服務(wù)成本分?jǐn)偡绞脚c人類(lèi)活動(dòng)方式相適應(yīng)。伴隨著生產(chǎn)力的提高，人類(lèi)社會(huì)經(jīng)歷了從農(nóng)耕時(shí)代到現(xiàn)代社會(huì)的演變。與人類(lèi)活動(dòng)方式相適應(yīng)的公共服務(wù)成本分?jǐn)偡绞揭舶l(fā)生了根本變化。

在社會(huì)生產(chǎn)力低下階段，人類(lèi)的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)圍繞在耕種土地并收獲農(nóng)業(yè)產(chǎn)出上。此時(shí)，僅有勞動(dòng)力，沒(méi)有土地，不會(huì)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)出；僅有土地，沒(méi)有勞動(dòng)力，也不會(huì)有農(nóng)業(yè)產(chǎn)出；有了土地和勞動(dòng)力，才會(huì)有產(chǎn)出。人類(lèi)社會(huì)的主要活動(dòng)在于此，公共服務(wù)成本分?jǐn)偡绞阶匀灰哺郊佑谏稀?duì)土地這種生產(chǎn)要素課稅，就是土地稅(Land Tax)；對(duì)勞動(dòng)力這種生產(chǎn)要素課稅，就是人頭稅(Poll Tax)。在農(nóng)耕時(shí)代，人類(lèi)持有不動(dòng)產(chǎn)的最主要形式是用于農(nóng)業(yè)耕種的土地，對(duì)土地的擁有基本代表“量能課稅”中“能”的標(biāo)準(zhǔn)；在現(xiàn)代社會(huì)，居民持有不動(dòng)產(chǎn)稅的形式主要是城市里用于居住或生產(chǎn)及商業(yè)的房地產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域的土地稅蔓延到了城市化區(qū)域，就變成了房地產(chǎn)稅。

伴隨著生產(chǎn)力水平的提高，人類(lèi)社會(huì)逐漸向商品社會(huì)過(guò)渡。商品社會(huì)最基本的特征是專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)分工。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，人類(lèi)勞動(dòng)的附加值更多地存在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出中；在商品社會(huì)，人類(lèi)勞動(dòng)的附加值更多地存在于比農(nóng)業(yè)產(chǎn)出更高級(jí)的產(chǎn)品及對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)階段中。計(jì)量附加值最方便易行的方式是觀測(cè)交易行為及與之相對(duì)應(yīng)的交易物和交易額。對(duì)貨幣化的交易額按照比例征稅自然就成為貨物和勞務(wù)稅的主要征收形式。

針對(duì)所得課稅的稅類(lèi)在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中逐步出現(xiàn)。公司是企業(yè)組織形式中的高級(jí)形式。公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的收入減除成本及費(fèi)用等后形成的利潤(rùn)應(yīng)分?jǐn)傉峁┕卜?wù)的成本，公司需要繳納企業(yè)所得稅。個(gè)人獲得所得需要繳納個(gè)人所得稅。所得稅尤其個(gè)人所得稅逐步成為政府收入的重要形式。

三類(lèi)稅種是稅制結(jié)構(gòu)的三個(gè)支柱。所得稅的課稅對(duì)象是作為流量的收入；貨物和勞務(wù)稅的課稅對(duì)象是生產(chǎn)、流通和消費(fèi)過(guò)程中交易的商品和勞務(wù)；財(cái)產(chǎn)稅的課稅對(duì)象主要是沉淀為存量資產(chǎn)的房地產(chǎn)。前兩類(lèi)稅種的收入與經(jīng)濟(jì)周期相關(guān)性較強(qiáng)；房地產(chǎn)稅以房地產(chǎn)為課稅對(duì)象，以籌集收入為目的的房地產(chǎn)稅類(lèi)型稅基較寬，在計(jì)稅依據(jù)和稅率特殊設(shè)計(jì)的情況下(1)實(shí)踐上，房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)不完全緊跟市場(chǎng)價(jià)格，在“以支定收”模式下稅率還是浮動(dòng)的，這導(dǎo)致了收入的穩(wěn)定性。，收入還相對(duì)穩(wěn)定(Lutz 等，2011[5]；Mikesell和Liu，2013[6]；Anderson和Shimul，2018[7])。所得稅中的個(gè)人所得稅稅制設(shè)計(jì)是累進(jìn)的，使用時(shí)被賦予更多的再分配職能；針對(duì)住房的房地產(chǎn)稅更注重收支關(guān)聯(lián)和經(jīng)濟(jì)效率(Hou等，2019)[2]。三者相互搭配，使得公共服務(wù)的成本按照不同方式在納稅人之間進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

出于各種原因，三個(gè)支柱的收入在各國(guó)的比重并不一樣。有些國(guó)家如日本從20世紀(jì)60和70年代看，所得稅占比較大，但改革以后貨物和勞務(wù)稅的比重逐步提高；有的國(guó)家如美國(guó)在20世紀(jì)30年代前，房地產(chǎn)稅占比不低，但后來(lái)貨物和勞務(wù)稅的比重也開(kāi)始提高；我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，貨物和勞務(wù)稅占比很高，改革過(guò)程中所得稅尤其是個(gè)人所得稅比重逐步提升(占比仍然偏低)，但財(cái)產(chǎn)稅占比不高。從經(jīng)合組織各國(guó)近年來(lái)平均情況看，針對(duì)存量房地產(chǎn)課征的稅收(2)OECD收入統(tǒng)計(jì)中4 100款Recurrent taxes on immovable property。占GDP的比重為0.92%(2017年數(shù)據(jù))。我國(guó)的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅屬于經(jīng)合組織口徑中針對(duì)存量房地產(chǎn)課征的稅收。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年我國(guó)房產(chǎn)稅收入3 278億元，城鎮(zhèn)土地使用稅收入2 126億元。如以上述兩項(xiàng)之和為分子，以2021年全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值114萬(wàn)億元為分母，則這一比例為0.47%，為經(jīng)合組織國(guó)家平均值的一半。如果對(duì)標(biāo)相對(duì)發(fā)達(dá)的幾個(gè)大國(guó)，會(huì)顯得更低一些，主要差別在于對(duì)居住性住房的房地產(chǎn)稅上。

(二)三個(gè)支柱與政府間財(cái)政關(guān)系

三個(gè)支柱還與政府層級(jí)有一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。所得稅中的個(gè)人所得稅在稅制設(shè)計(jì)中往往收入越高，邊際稅率越高；從個(gè)人所得稅的收支配比關(guān)系看，低收入者更有利。個(gè)人所得稅的收支過(guò)程更體現(xiàn)再分配的特征。地區(qū)發(fā)展需要高端人才，而高端人才和高收入存在因果關(guān)系。地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)希望吸引高端人才，而不是低端人才；實(shí)際中的競(jìng)爭(zhēng)手段往往是通過(guò)各種方式補(bǔ)貼高端人才，而不是更多地體現(xiàn)再分配特征。因而，財(cái)政的再分配職能(Redistribution)和個(gè)人所得稅工具使用的強(qiáng)度更多的是由上級(jí)政府尤其是中央政府承擔(dān)或體現(xiàn)。在地區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)和人才集聚程度高的情況下，個(gè)人所得稅收入歸上級(jí)政府對(duì)再分配職能的體現(xiàn)更強(qiáng)。

貨物和勞務(wù)稅在不同國(guó)家形式不一。對(duì)于一般貨物和勞務(wù)稅，不少?lài)?guó)家采取對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)增值額為依據(jù)進(jìn)行課稅，即增值稅；也有一些國(guó)家在最終消費(fèi)端課稅，如美國(guó)的零售稅(Retail Sales Tax)；對(duì)于特定貨物和勞務(wù)稅，可以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)、中間環(huán)節(jié)或最終消費(fèi)環(huán)節(jié)課稅。實(shí)踐上看，貨物和勞務(wù)稅收入為多級(jí)政府共有或單獨(dú)享有。

財(cái)產(chǎn)稅中房地產(chǎn)稅的課稅對(duì)象為不動(dòng)產(chǎn)。土地和地上建筑物供給不會(huì)像勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素一樣在特定區(qū)域具有非常大的彈性。對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)，附加其上的稅負(fù)差異不至于對(duì)使用其作為生產(chǎn)要素的企業(yè)產(chǎn)生較大的激勵(lì)(Kenyon等，2012[8])。對(duì)居住性住房，尤其在居住和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分區(qū)情況下，居住區(qū)政府提供公共服務(wù)成本的分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)會(huì)先天落在房地產(chǎn)這一課稅物上(3)如美國(guó)不少基層政府(Municipality)服務(wù)的區(qū)域基本上都是規(guī)劃(或自然形成)為居住區(qū)域。除此之外房地產(chǎn)類(lèi)型基本沒(méi)有，也基本沒(méi)有實(shí)體性工商業(yè)活動(dòng)。此時(shí)，基層政府獲取貨物和勞務(wù)稅及所得稅收入的可能性極低，唯有可能的就是房地產(chǎn)稅(當(dāng)然，此時(shí)人頭稅也是可以的)。類(lèi)同我國(guó)的居民小區(qū)，不可能通過(guò)增值稅或所得稅分?jǐn)偽飿I(yè)維護(hù)成本，僅能通過(guò)按面積標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的物業(yè)費(fèi)形式進(jìn)行。從這種意義上看，我國(guó)的物業(yè)費(fèi)是以“費(fèi)”形式存在的“房地產(chǎn)稅”。。此時(shí)，房地產(chǎn)稅的使用還具有受益稅性質(zhì)。從這一角度看，對(duì)工商業(yè)和居住性房地產(chǎn)稅征稅并歸于地方政府，有不少優(yōu)勢(shì)。

三、房地產(chǎn)稅：中央稅還是地方稅？

(一)房地產(chǎn)稅作為地方稅的理由

所謂“中央稅”，還是“地方稅”？不僅指的收入是否歸地方，還涉及地方是否參與稅率等稅制要素設(shè)計(jì)，地方是否參與征管，收入是否由地方自主使用等。本部分主要探討收入是否歸地方。在“地方”層面，本文又區(qū)分“中間層級(jí)”和“基層”(4)毛澤東同志(1956年4月25日)提到，“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾”，同時(shí)他還提到“還有一個(gè)地方和地方的關(guān)系問(wèn)題，這里說(shuō)的主要是地方的上下級(jí)關(guān)系問(wèn)題。”[9]。如映射到我國(guó)，可以將省級(jí)政府視為中間層級(jí)；區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層?？紤]我國(guó)地市級(jí)政府曾經(jīng)作為地區(qū)行政公署而現(xiàn)在又作為一級(jí)政府的歷史及其承上啟下的重要性，地市級(jí)介于中間層級(jí)和基層之間。本文所討論的“地方稅”中的“地方”主要指向是“基層”。

國(guó)家人口有多有少，面積有大有小。大國(guó)某個(gè)基層政府服務(wù)或覆蓋的人口有可能比小國(guó)全國(guó)人口都要多。在一些大國(guó)作為基層或中間層級(jí)政府重要收入的房地產(chǎn)稅，可能在小國(guó)就是全國(guó)性的收入。討論房地產(chǎn)稅作為中央稅還是地方稅的問(wèn)題還需要考慮大國(guó)和小國(guó)的差異。由于房地產(chǎn)稅有很多類(lèi)型，既有寬稅基、作為收入工具的房地產(chǎn)稅；也有稅基相對(duì)窄、作為調(diào)控工具的房地產(chǎn)稅。討論房地產(chǎn)稅上下級(jí)政府收入歸屬問(wèn)題上，本文討論的是寬稅基、作為收入工具的房地產(chǎn)稅，但會(huì)涉及作為調(diào)控工具的房地產(chǎn)稅。

因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅給納稅人帶來(lái)的“痛感”較強(qiáng)，由房地產(chǎn)稅收入形成的公共服務(wù)也必須讓納稅人的“獲得感”最強(qiáng)。貨物和勞務(wù)稅和所得稅繳納時(shí)先有現(xiàn)金流入，后進(jìn)行納稅。而房地產(chǎn)稅的繳納與當(dāng)期有沒(méi)有現(xiàn)金流無(wú)關(guān)；在征管方式上一般不像所得稅那樣采取預(yù)扣制。這就使得房地產(chǎn)稅繳納帶來(lái)的痛感較強(qiáng)。既然痛感較強(qiáng)，使用房地產(chǎn)稅提供的公共服務(wù)要求體現(xiàn)在離納稅人最近的地方政府。痛感屬于主觀感受層面。既然是主觀感受，則痛感的強(qiáng)弱勢(shì)必會(huì)受到價(jià)值觀的影響。在強(qiáng)調(diào)自由、多元化和分權(quán)價(jià)值觀的國(guó)家，更要求收入歸屬基層政府；在強(qiáng)調(diào)集中價(jià)值觀的國(guó)家，房地產(chǎn)稅收支循環(huán)中覆蓋的人口可能更廣。

房地產(chǎn)稅作為地方稅還有更多其他的緣由：如稅基的不可移動(dòng)性、扭曲不如其他稅那么大等，上文已有部分分析。

(二)各國(guó)房地產(chǎn)稅收入歸屬的實(shí)踐

從各國(guó)開(kāi)征房地產(chǎn)稅的實(shí)踐看，往往基于籌集收入的房地產(chǎn)稅的收入歸基層政府，而基于調(diào)控的房地產(chǎn)稅傾向于歸上級(jí)政府。

表1 房地產(chǎn)稅減免稅方式的預(yù)期效應(yīng)或需要關(guān)注(避免)的問(wèn)題

日本基于收入的房地產(chǎn)稅為固定資產(chǎn)稅(Fixed Assets Tax)。固定資產(chǎn)稅占日本三級(jí)政府中最基層政府稅收收入的40.6%。(8)來(lái)源：https：//www.soumu.go.jp/menu_seisaku/hakusyo/index.html#chihou-en?；谡{(diào)控的房地產(chǎn)稅有土地價(jià)值稅(Land Value Tax)和特別土地保有稅(Special Land Holding Tax)。土地價(jià)值稅屬于中央收入。1992年稅率為0.2%，之后年度為0.3%。該稅稅基較窄，立足于抑制土地投機(jī)，對(duì)評(píng)估單價(jià)低于30 000日元/平方米的土地免征，首套住宅占地小于1 000平方米的免征。特別土地保有稅于1973年開(kāi)征，2003年停征，屬于市町村稅，目的在于抑制空置土地的持有(Ishi，1991[10])。

英國(guó)的房地產(chǎn)稅就收入歸屬來(lái)看，分為兩大類(lèi)(英格蘭情況)。一類(lèi)是對(duì)住房征收的房地產(chǎn)稅。在20世紀(jì)90年代初人頭稅(Community Charge或Poll Tax)改革失敗后，改革為現(xiàn)行的“議政稅”(Council Tax)。議政稅施行分級(jí)定額稅率，收入歸地方政府。另一類(lèi)是針對(duì)工商業(yè)房地產(chǎn)的房地產(chǎn)稅(Business Rates)。2013—2014財(cái)年前，后一稅種收入的100%進(jìn)入中央政府，然后按照人口數(shù)量在各基層政府之間進(jìn)行再分配。自2013—2014財(cái)年始，出于給與基層政府更多發(fā)展經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的考慮，50%的稅收劃給地方政府。

美國(guó)的房地產(chǎn)稅各州情況不一。從Tiebout-Oates-Hamilton模型(Tiebout，1956[11]；Oates，1969[12]；Hamilton，1975[13])看，自然是收支落在越基層越有利于公共服務(wù)效率。不過(guò)，模型畢竟是理論上高度抽象的。在州及以下層面，有的州在某些方面更強(qiáng)調(diào)集中，而有的州則不那么集中。有的是在州以下合并基層政府(如學(xué)區(qū))以擴(kuò)大房地產(chǎn)稅統(tǒng)籌使用范圍。美國(guó)自20世紀(jì)40年代超過(guò)11.5萬(wàn)的獨(dú)立學(xué)區(qū)，縮小至2012年的1.3萬(wàn)(Fisher，2018[14])。

我國(guó)是單一制國(guó)家，更為強(qiáng)調(diào)集中和均等化。盡管政府層級(jí)有五級(jí)，居民納稅過(guò)程中潛意識(shí)里不區(qū)分繳納的稅收是哪一級(jí)政府的。這與講求分權(quán)國(guó)家的居民不同，居民關(guān)于稅收成本和公共服務(wù)匹配意識(shí)不是那么強(qiáng)烈。Tiebout(1956)[11]模型在我國(guó)一定程度存在，其所述公共服務(wù)及成本和關(guān)聯(lián)往往在私人小區(qū)的層面實(shí)現(xiàn)。就我國(guó)情況看，寬稅基以籌集收入為目的的房地產(chǎn)稅可以歸入?yún)^(qū)縣級(jí)政府，不建議再下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道一級(jí)政府。至于基于調(diào)控的房地產(chǎn)稅，則可以視具體目的和稅制要素，收入歸于上一級(jí)政府。

四、房地產(chǎn)稅與地方稅權(quán)

(一)稅收“三權(quán)”

稅權(quán)包含“三權(quán)”，即立法權(quán)、受益權(quán)和征管權(quán)。立法權(quán)指的是在決定稅種開(kāi)征、稅率、計(jì)稅依據(jù)和減免稅設(shè)計(jì)上的權(quán)力；受益權(quán)指的是收入是否歸入該級(jí)政府；而征管權(quán)指的是直接面向納稅人征收的權(quán)力或責(zé)任。在單一制國(guó)家，房地產(chǎn)稅的稅權(quán)最終來(lái)源于中央。中央決定稅權(quán)的各個(gè)側(cè)面及地方的自主度。一些聯(lián)邦制國(guó)家，房地產(chǎn)稅稅權(quán)最終來(lái)源于地方政府，如美國(guó)由州憲法決定稅權(quán)的配置及基層的自主度。由于上一部分已經(jīng)探討了受益權(quán)問(wèn)題，本部分重點(diǎn)探討立法權(quán)和征管權(quán)。

地方政府的稅收自主權(quán)，指的是地方政府在多大程度上擁有稅權(quán)，體現(xiàn)在稅收“三權(quán)”的各個(gè)側(cè)面上。地方有自主權(quán)不意味完全無(wú)約束的絕對(duì)自由。美國(guó)州憲法中會(huì)規(guī)定房地產(chǎn)稅的課稅范圍、稅前扣除、稅后減免及稅率決定方式等。地方在這個(gè)范圍內(nèi)實(shí)施。日本和韓國(guó)的房地產(chǎn)稅稅率、計(jì)稅依據(jù)、減免和收入歸屬都是由中央政府決定，地方政府在稅率和稅收征管上有一定的自主權(quán)，但不是太大。英國(guó)為單一制國(guó)家，包含蘇格蘭、英格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭幾個(gè)部分，盡管各地關(guān)于房地產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)有一定差異，但框架基本相同，稅權(quán)最終來(lái)源于中央。20世紀(jì)90年代前后地方稅改革即由中央政府主導(dǎo)。世界各國(guó)地方關(guān)于房地產(chǎn)稅的自主權(quán)不一，這與各國(guó)國(guó)情和歷史息息相關(guān)。

(二)多級(jí)政府關(guān)于房地產(chǎn)稅稅權(quán)配置的案例

關(guān)于房地產(chǎn)稅在地方上的自主權(quán)，以下列舉幾個(gè)案例借以說(shuō)明問(wèn)題。案例之一是美國(guó)加利福尼亞州(加州)的第十三號(hào)提案。該提案的重點(diǎn)如下：1975年3月1日前購(gòu)買(mǎi)的房地產(chǎn)以該時(shí)點(diǎn)的市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)；提案實(shí)施后發(fā)生交易的房地產(chǎn)以交易日的市場(chǎng)價(jià)值為準(zhǔn)；提案實(shí)施后，財(cái)產(chǎn)評(píng)估值的漲幅以每年2%為限，或者以通貨膨脹的年上漲幅度為限，兩者間取低值。這個(gè)方案導(dǎo)致同樣的房地產(chǎn)因?yàn)橘?gòu)買(mǎi)時(shí)點(diǎn)在同一轄區(qū)面臨不同的稅負(fù)，非常不公平；就其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)看，也限制經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)性，帶來(lái)效率損失(任強(qiáng)等，2021[15])。按道理說(shuō)這種政策由公眾投票通過(guò)并實(shí)施，但實(shí)施前后的過(guò)程說(shuō)明了“非理性”的民主帶來(lái)了結(jié)果。我國(guó)是單一制國(guó)家，若房地產(chǎn)稅在我國(guó)實(shí)施，務(wù)必要在充分研究各國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上由中央政府把握給與地方自主的點(diǎn)和程度。

案例之二是日本固定資產(chǎn)稅關(guān)于稅率和稅基評(píng)估政策的實(shí)踐。長(zhǎng)期以來(lái)，日本固定資產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率為1.4%。但是，房?jī)r(jià)跨時(shí)期有漲有落，不同區(qū)域房?jī)r(jià)也高低不一。為規(guī)避房?jī)r(jià)巨幅波動(dòng)帶來(lái)的沖擊，同時(shí)，也為減輕高房?jī)r(jià)地區(qū)稅收給納稅人帶來(lái)的痛感，地方政府采取調(diào)低“事實(shí)”評(píng)估比率的辦法。1979年，基于房地產(chǎn)稅的評(píng)估價(jià)為官方評(píng)估市場(chǎng)價(jià)的比率，全國(guó)平均為61.4%；到了1991年，房?jī)r(jià)上升很快，這個(gè)比率下降到了36.3%。1991年，高房?jī)r(jià)的東京幾個(gè)特別區(qū)的比率平均為21.9%，大阪市為14.6%，而其他房?jī)r(jià)沒(méi)這么高的城市，這一比率為50%(Ishi，1991[10])。顯然，需要給地方政府調(diào)整名義稅率的自主權(quán)；如果名義稅率限制過(guò)嚴(yán)，需要給地方政府調(diào)整評(píng)估比率的自主權(quán)，以統(tǒng)一調(diào)整市場(chǎng)價(jià)和評(píng)估價(jià)的偏離程度。

案例之三是韓國(guó)建立全國(guó)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)的實(shí)踐。1989年前，負(fù)責(zé)韓國(guó)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估事務(wù)的涉及多個(gè)部門(mén)。涉及地方稅的由內(nèi)務(wù)部(Ministry of Interior)、涉及國(guó)稅的由財(cái)政部(Ministry of Finance)、涉及土地房屋補(bǔ)償?shù)挠山ㄔO(shè)部(Ministry of Construction)、涉及抵押的由不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估委員會(huì)(Korea Appraisal Board)來(lái)評(píng)估。自1989年開(kāi)始，韓國(guó)開(kāi)始整合全國(guó)土地價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)，并在2005年整合包含住房在內(nèi)的全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)。以2018年情況為例，中央政府先在全國(guó)選擇50萬(wàn)塊參考地，并評(píng)估其市場(chǎng)價(jià)值；之后，由地方政府參照參考地的評(píng)估價(jià)值評(píng)估全國(guó)3 200萬(wàn)塊不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值。在這個(gè)過(guò)程中，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范由中央制定，評(píng)估過(guò)程由中央監(jiān)管。集成化的評(píng)估為包含地方財(cái)產(chǎn)稅和綜合不動(dòng)產(chǎn)稅稅基評(píng)估在內(nèi)的60項(xiàng)公共事務(wù)提供依據(jù)。在評(píng)估征管過(guò)程中，韓國(guó)有集中、也有分散。(9)來(lái)源：https：//www.oicrf.org/-/korea-s-mass-assessment-system-of-land-pricing-for-taxation-utilizing-ict。盡管房地產(chǎn)稅為地方稅，中央政府在評(píng)估事項(xiàng)中不介入也可以實(shí)現(xiàn)其功能，如美國(guó)。但若房地產(chǎn)稅在地方多級(jí)政府共享(收入分享或稅基分享)時(shí)，在評(píng)估問(wèn)題上適當(dāng)集中有利于更好發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

在房地產(chǎn)稅稅政上要恰當(dāng)尋求集權(quán)與分權(quán)的邊界。如在我國(guó)實(shí)施，需要賦予地方一定的自主權(quán)。我國(guó)是單一制國(guó)家，最高權(quán)力機(jī)關(guān)為人民代表大會(huì)。我國(guó)《立法法》第八條規(guī)定，“下列事項(xiàng)只能制定法律：…稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度。”法律可以在自由度上賦予地方不小的空間和幅度，并由地方自行決定。然而，如何開(kāi)征？稅前減免和稅收免除如何確定？在這些問(wèn)題上，需要保持一定的集中。中央政府要發(fā)揮我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)，在研究各國(guó)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，確定地方政府政策設(shè)計(jì)上的正面和負(fù)面清單，保持一定的掌控力，但又給與一定的自主度。

五、房地產(chǎn)稅：寬稅基還是窄稅基？

(一)“寬稅基”和“窄稅基”

稅基指的是行政區(qū)域內(nèi)予以課稅的個(gè)體基數(shù)之和。如果是從價(jià)稅，則指的是課稅客體的價(jià)值之和。稅基有潛在稅基和實(shí)際稅基之分。潛在稅基指的是如果沒(méi)有任何減免時(shí)，所有課稅客體的價(jià)值之和。實(shí)際稅基指的是在有減免時(shí)，實(shí)際課稅客體的價(jià)值之和。實(shí)際稅基越接近潛在稅基，則越是“寬稅基”；實(shí)際稅基占潛在稅基比例較小，則越是“窄稅基”。在房地產(chǎn)稅是“寬稅基”的情況下，絕大多數(shù)房地產(chǎn)的價(jià)值都在實(shí)際稅基內(nèi)；在“窄稅基”的情況下，由于部分類(lèi)型、部分比例或額度房地產(chǎn)價(jià)值被扣除或免除，導(dǎo)致只有較小部分價(jià)值保留在房地產(chǎn)稅的實(shí)際基數(shù)之內(nèi)。

以獲取收入為目的的房地產(chǎn)稅往往是寬稅基的。以調(diào)節(jié)為目的房地產(chǎn)稅往往是窄稅基的。房地產(chǎn)稅稅基的寬窄取決于房地產(chǎn)稅政策希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在技術(shù)細(xì)節(jié)上，受稅前和稅后減免因素的影響。

(二)我國(guó)實(shí)施寬稅基房地產(chǎn)稅的緣由

本文討論的房地產(chǎn)稅是希望房地產(chǎn)稅以寬稅基存在，下面幾條的意見(jiàn)都指向?qū)挾惢姆康禺a(chǎn)稅。

第一，房地產(chǎn)作為家庭財(cái)富的重要組成部分，增加對(duì)存量財(cái)富的課稅，有助于完善稅制結(jié)構(gòu)。

第二，房地產(chǎn)稅是附加在房地產(chǎn)上的后置性每年需要征收的稅收，增加后置性年度稅收的同時(shí)勢(shì)必影響前置一次性的土地收入。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，同一塊土地的收入在多個(gè)時(shí)間區(qū)間進(jìn)行平滑化處理，有利于改變政府行為方式，緩和即期“竭澤而漁”的行為，有利于形成通過(guò)提高公共服務(wù)提升土地價(jià)值進(jìn)而房地產(chǎn)稅收入的正向循環(huán)(任強(qiáng)等，2017[16]；邵磊等，2020[17])。

第三，房地產(chǎn)稅倒逼政府提高整體績(jī)效和不動(dòng)產(chǎn)管理水平。房地產(chǎn)稅“痛感”較強(qiáng)，納稅人勢(shì)必要求基層政府預(yù)算透明和提高基層治理水平；同時(shí)，房地產(chǎn)稅的實(shí)施，要求政府完善不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估、統(tǒng)計(jì)等機(jī)制，使其成為宏觀調(diào)控和完善國(guó)家治理的高質(zhì)量抓手。

第四，房地產(chǎn)稅可以作為促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制。盡管有房地產(chǎn)稅的國(guó)家也可能有泡沫的存在，但稅收成本的增加可以加大一部分持有成本，對(duì)泡沫的存在起到負(fù)向作用。

一個(gè)完善的治理工具可能需要多代人的努力才能形成，應(yīng)做好房地產(chǎn)稅稅基評(píng)估、政策研究工作，穩(wěn)步推進(jìn)，在寬稅基的基礎(chǔ)上從低實(shí)際稅率和可接受的稅負(fù)起步。

六、房地產(chǎn)稅的稅前減免：廣覆蓋還是靶向低收入？

(一)房地產(chǎn)稅是“對(duì)物稅”，還是“對(duì)人稅”？

“對(duì)物稅”的課稅對(duì)象是物，不考慮人的因素。貨物和勞務(wù)稅是典型的“對(duì)物稅”，稅收繳納和人沒(méi)有太大的關(guān)系?！皩?duì)人稅”的課稅對(duì)象是人(含家庭)，同樣的課稅客體，應(yīng)納稅款會(huì)因個(gè)人情況而異，如個(gè)人所得稅。

房地產(chǎn)稅可以設(shè)計(jì)成“對(duì)物稅”，也可以與人有一定的關(guān)聯(lián)，并演變?yōu)椤皩?duì)人稅”。假若繳納“房地產(chǎn)稅”的多少僅與房地產(chǎn)及所處的區(qū)域有關(guān)系，而與持有該房地產(chǎn)的人沒(méi)有任何關(guān)系，則該房地產(chǎn)稅就是完全的對(duì)物稅，如韓國(guó)的地方財(cái)產(chǎn)稅；假若中高收入人群正常繳稅，低收入人群有適當(dāng)減免，自住和業(yè)主退休有減免，則房地產(chǎn)稅就有一定“人”的因素在內(nèi)，如美國(guó)不少州的房地產(chǎn)稅；假若房地產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)主要是基于人的因素，則更像是“對(duì)人稅”，如韓國(guó)的綜合不動(dòng)產(chǎn)稅，以家庭或人為單位納稅?？傮w來(lái)看，基于收入為目的的房地產(chǎn)稅更像是“對(duì)物稅”，而基于調(diào)控為目的的房地產(chǎn)稅更像是“對(duì)人稅”。

(二)房地產(chǎn)稅政策中對(duì)人的因素的考慮

為了提高房地產(chǎn)稅的可接受度，在關(guān)于我國(guó)未來(lái)房地產(chǎn)稅政策的討論中附加了不少對(duì)人的考慮。其中，稅前減免是討論的核心之一。筆者總結(jié)了目前稅前減免的幾種說(shuō)法，并標(biāo)識(shí)為“面積減免”“價(jià)值減免”“套數(shù)減免”和“單價(jià)起征點(diǎn)”(10)“單價(jià)起征點(diǎn)”不是考慮人的因素。四種(見(jiàn)表1)。每一種減免稅下，又可能分為多種方式。其中，前三大類(lèi)是基于“對(duì)人稅”的設(shè)計(jì)。這些減免政策考慮添加了不少調(diào)節(jié)因素，實(shí)施后也會(huì)對(duì)人的行為產(chǎn)生不少影響。

以“面積減免”說(shuō)中按家庭賦予定額減免面積為例，筆者虛擬了一個(gè)案例。假設(shè)甲在北京市西城區(qū)居住，30年前單位分了一套100平方米的住房，按照7萬(wàn)元/平方米的價(jià)格計(jì)算，該住房市值700萬(wàn)元；乙在北京市延慶區(qū)居住，30年前從單位分到一套110平方米的住房，按照2萬(wàn)元/平方米的價(jià)格計(jì)算，該住房市值220萬(wàn)元。在20世紀(jì)末住房改革時(shí)，甲和乙從單位(政府)購(gòu)得住房產(chǎn)權(quán)，但價(jià)格相差不大。假若北京市政府規(guī)定減免面積為100平方米/戶(hù)，那么，甲雖然住在市中心，房?jī)r(jià)也比較高，但因?yàn)樽》棵娣e小于免征面積，不需要繳納房地產(chǎn)稅；乙盡管住在距離核心區(qū)域較遠(yuǎn)的地方，房子價(jià)值也較低，但因?yàn)槊娣e較大，需要繳納房地產(chǎn)稅。顯然，乙會(huì)質(zhì)疑該房地產(chǎn)稅減免政策中的公平問(wèn)題。

再以“套數(shù)減免”說(shuō)中按家庭人口賦予減免套數(shù)(“見(jiàn)證就免”)為例。假設(shè)甲乙兩個(gè)家庭在北京各擁有三套住宅，該地規(guī)定可按家庭人口數(shù)免予征收與家庭人口數(shù)一致的住房。甲在二環(huán)內(nèi)擁有一套200平方米的別墅，并在遠(yuǎn)郊擁有2套各為50平方米的公寓；乙在遠(yuǎn)郊擁有三套均為50平方米的公寓。兩個(gè)家庭都是夫婦二人，子女均已單獨(dú)立戶(hù)。按照政策，甲選擇遠(yuǎn)郊一套50平方米的公寓作為納稅對(duì)象，乙同時(shí)也選擇一套50平方米的公寓作為納稅對(duì)象。兩個(gè)家庭財(cái)富差距很大，納稅基本一致。

如此種種，四種減免類(lèi)型表面上看貌似公平，公眾討論時(shí)也易于被接受。然而，一旦實(shí)施后續(xù)必出現(xiàn)各種質(zhì)疑。實(shí)際享受政策優(yōu)惠的不是真正的低收入人群。長(zhǎng)期看，會(huì)給稅收公平和經(jīng)濟(jì)效率帶來(lái)負(fù)向影響，給后續(xù)的政策執(zhí)行埋下不穩(wěn)定的伏筆。我們總體認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)更應(yīng)接近“對(duì)物稅”特征，如需在稅收減免中考慮“人”的因素，則應(yīng)真正靶向低收入人群，而非上述的廣覆蓋。

七、房地產(chǎn)稅與收入分配

(一)房地產(chǎn)稅：基于效率還是收入分配

研究房地產(chǎn)稅與財(cái)政的關(guān)系，一般都從Tiebout(1956)[11]模型說(shuō)起。他在觀察美國(guó)基層政府運(yùn)行事實(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行高度抽象。他試圖說(shuō)明基層政府如何通過(guò)“類(lèi)市場(chǎng)”的方法使得基層公共服務(wù)的提供能夠滿(mǎn)足多樣化的需求，實(shí)現(xiàn)配置效率。Oates(1969)[12]通過(guò)實(shí)證說(shuō)明，使得美國(guó)基層政府收支關(guān)聯(lián)的稅是房地產(chǎn)稅；Hamilton(1975)[13]繼續(xù)完善，說(shuō)明規(guī)劃限制(Zoning)與房地產(chǎn)稅的交互作用使得轄區(qū)公共服務(wù)成本在家庭之間的分配滿(mǎn)足最低標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)效率。Tiebout-Oates-Hamilton模型中描述的基層政府實(shí)際是個(gè)俱樂(lè)部。俱樂(lè)部?jī)?nèi)的家庭是相對(duì)同質(zhì)的(Homogeneous)，而不同俱樂(lè)部之間是異質(zhì)的(Heterogenous)。居民在不同俱樂(lè)部之間進(jìn)行選擇，多獲得公共服務(wù)收益、多付出成本；少獲得公共服務(wù)收益、少付出成本。類(lèi)同個(gè)人購(gòu)買(mǎi)私人物品：有人花費(fèi)較高的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)奢侈消費(fèi)品，而另一些人花費(fèi)較低的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)廉價(jià)消費(fèi)品。因而，有專(zhuān)家分析房地產(chǎn)稅是受益稅，稅收與公共服務(wù)成本相互關(guān)聯(lián)，影響房地產(chǎn)稅與收入分配好像沒(méi)有什么太大的意義。

在研究“極小”的俱樂(lè)部政府公共服務(wù)提供時(shí)，Tiebout-Oates-Hamilton模型比較具備解釋力。然而，房地產(chǎn)稅有時(shí)也被覆蓋人口更多、內(nèi)部人口異質(zhì)性更強(qiáng)、服務(wù)面積更廣的(上級(jí))政府所使用，高度抽象的理論和現(xiàn)實(shí)有一定的距離。

(二)房地產(chǎn)稅與稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁、稅收歸宿

由于存在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，假定繳納房地產(chǎn)稅的人就是直接承擔(dān)房地產(chǎn)稅的人過(guò)于簡(jiǎn)單。關(guān)于房地產(chǎn)稅的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁和稅收歸屬，主要有三個(gè)觀點(diǎn)，分別是：消費(fèi)稅觀點(diǎn)(Excise tax)、資本稅(Capital tax)觀點(diǎn)及受益稅觀點(diǎn)(Benefit View)(Zodrow，2011[18])。消費(fèi)稅觀點(diǎn)從局部均衡視角分析房地產(chǎn)稅歸屬，認(rèn)為針對(duì)土地部分的房地產(chǎn)稅由征稅時(shí)的所有者負(fù)擔(dān)，而地上建筑物部分的房地產(chǎn)稅由承租人負(fù)擔(dān)。資本稅觀點(diǎn)從一般均衡視角分析歸屬問(wèn)題，認(rèn)為房地產(chǎn)稅是對(duì)資本這種要素的課稅。一般意義上看，資本稅會(huì)降低資本的收益率。然而，由于房地產(chǎn)稅的稅率并非各地或所有類(lèi)型房地產(chǎn)都一致，資本稅觀點(diǎn)認(rèn)為這會(huì)視要素的流動(dòng)性產(chǎn)生一般均衡效應(yīng)。受益稅觀點(diǎn)體現(xiàn)在上文中的Tiebout-Oates-Hamilton模型中，將公共服務(wù)因素考慮進(jìn)來(lái)，認(rèn)為房地產(chǎn)稅是對(duì)享受地方公共服務(wù)的收費(fèi)。事實(shí)上，三種觀點(diǎn)各有其道理，會(huì)在不同情形下予以體現(xiàn)。如從消費(fèi)稅觀點(diǎn)和資本稅觀點(diǎn)看，房地產(chǎn)稅是會(huì)轉(zhuǎn)嫁的，因而，研究房地產(chǎn)稅與收入分配的關(guān)系時(shí)必須找到誰(shuí)是真正的承擔(dān)者；如從受益稅觀點(diǎn)看，如上文所述似乎沒(méi)有必要研究房地產(chǎn)稅與收入分配的關(guān)系。盡管如此，也有一些研究在強(qiáng)假設(shè)下研究房地產(chǎn)稅與收入分配的關(guān)系。

(三)房地產(chǎn)稅與縮小收入分配差異和稅收公平

關(guān)于房地產(chǎn)稅與收入分配，需要區(qū)分兩個(gè)角度。角度一：房地產(chǎn)稅是否有利于縮小收入分配差異？考慮視角是稅收均等。衡量上看，可以使用基尼系數(shù)，預(yù)期征稅后的基尼系數(shù)小于征稅前的基尼系數(shù)。角度二：房地產(chǎn)稅是否有利于稅收公平？即是否收入多的繳納房地房產(chǎn)稅的額度占收入比重越大(11)關(guān)于稅收公平中“收入”的衡量，有當(dāng)年家庭年收入、家庭永久收入等不同衡量辦法。。即，房地產(chǎn)稅是累進(jìn)的(Progressive)，還是累退的(Regressive)。衡量上看，可以通過(guò)Suits指數(shù)(Suits，1977[19])、Kakawani指數(shù)(Kakwani，1977[20])或回歸的方式進(jìn)行(如Amornsiripanitch，2020[21])。兩個(gè)視角不同，但在不少情況下方向一致。

房地產(chǎn)稅在多大程度上影響收入分配？這取決于多個(gè)因素，即房地產(chǎn)稅的稅制要素、收入和財(cái)富分配的初始狀況等。假如隨著家庭收入的提高，以房地產(chǎn)形式存在的財(cái)富占家庭總財(cái)富的比重逐步降低，那么，同一比例沒(méi)有任何減免的房地產(chǎn)稅有可能惡化收入分配，有可能既會(huì)拉大稅后基尼系數(shù)，也會(huì)使稅收呈現(xiàn)出累退性的特征。我們使用《中國(guó)家庭追蹤調(diào)查》(2018)年數(shù)據(jù)靜態(tài)模擬發(fā)現(xiàn)：(1)隨著家庭收入的提高，我國(guó)家庭房地產(chǎn)價(jià)值占家庭總資產(chǎn)的比重不斷提高。(2)在全國(guó)實(shí)際稅率為0.245%(即稅收除以房地產(chǎn)價(jià)值)的情況下，假若沒(méi)有減免，則稅后基尼系數(shù)較稅前有所擴(kuò)大，同時(shí)S指數(shù)和K指數(shù)都為負(fù)。換句話(huà)說(shuō)，一點(diǎn)減免都沒(méi)有的房地產(chǎn)稅政策既惡化了收入分配，同時(shí)也使得房地產(chǎn)稅呈現(xiàn)累退性。(3)在此基礎(chǔ)上，如果加入一定的斷路器(Circuit Breaker)政策(Bowman等，2019[22])，即添加針對(duì)低收入者的稅后減免，則稅后基尼系數(shù)有可能縮小，同時(shí)，也可能使得房地產(chǎn)稅變成累退。實(shí)際結(jié)果如何，仍取決于斷路器政策的具體技術(shù)設(shè)置。張平和侯一麟(2016)[23]利用中國(guó)家庭金融調(diào)查(2011)數(shù)據(jù)進(jìn)行模擬，并以0.5%的實(shí)際稅率分三種方案進(jìn)行測(cè)算，他們發(fā)現(xiàn)有利于累進(jìn)的方案排序?yàn)椤鞍慈司鶅r(jià)值(各省份2011年住房銷(xiāo)售平均單價(jià)乘以30平方米)減免”、“家庭首套減免”和“按人均面積(30平方米)減免”。

對(duì)于國(guó)外房地產(chǎn)稅制要素設(shè)計(jì)如何影響收入分配，以Plummer(2003)[24]的研究為例說(shuō)明。Plummer(2003)[24]對(duì)美國(guó)得克薩斯州達(dá)拉斯縣(Dallas County)域內(nèi)房地產(chǎn)稅的累進(jìn)性和累退性進(jìn)行測(cè)度。在達(dá)拉斯縣域內(nèi)的每處房地產(chǎn)至少需要繳納縣、市(City)和學(xué)區(qū)(School District)的房地產(chǎn)稅(12)關(guān)于美國(guó)縣、市和學(xué)區(qū)關(guān)系的分析，見(jiàn)馬海濤和任強(qiáng)(2015)[25]的簡(jiǎn)要分析。。他所研究的樣本分屬于縣域內(nèi)25個(gè)市和15個(gè)學(xué)區(qū)。由于聯(lián)邦政府個(gè)人所得稅對(duì)房地產(chǎn)稅有稅前扣除政策，他在研究中還考慮了聯(lián)邦個(gè)人所得稅稅前扣除對(duì)房地產(chǎn)稅實(shí)際負(fù)擔(dān)的影響?？偟慕Y(jié)論為：三類(lèi)房地產(chǎn)稅之和在居民之間基本是比例的(Proportional)，稍微有一點(diǎn)累進(jìn)；如果分別看縣房地產(chǎn)稅、市房地產(chǎn)稅和學(xué)區(qū)房地產(chǎn)稅，則除了市房地產(chǎn)稅稍微有一些累退，其他兩種基本是比例的，稍微有一點(diǎn)累進(jìn)。至于為何呈現(xiàn)這種現(xiàn)象，跟自住減免政策、老年人減免政策和房地產(chǎn)稅的聯(lián)邦個(gè)人所得稅稅前扣除政策等息息相關(guān)。有些政策貌似公平，反而還會(huì)增加累退性，如聯(lián)邦個(gè)人所得稅對(duì)房地產(chǎn)稅稅前抵扣的政策。享受抵扣及個(gè)人所得稅邊際稅率較高的不少都是高收入階層。Plummer(2003)[24]的研究說(shuō)明，不能泛泛說(shuō)房地產(chǎn)稅是累進(jìn)還是累退的，必須得看稅前扣除政策和稅后減免政策等。

財(cái)政在調(diào)節(jié)收入分配上發(fā)力，要靠收和支兩個(gè)方面(13)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》(2020年5月11日)指出，要“健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”。?！笆铡狈矫嬗兴枚?、貨物和勞務(wù)稅及財(cái)產(chǎn)稅等；社會(huì)保障中的社會(huì)保險(xiǎn)(五險(xiǎn)一金)收支都發(fā)力，其中的社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利在“支”上發(fā)力；轉(zhuǎn)移支付指的是政府間尤其是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的資金往來(lái)，主要在區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)再分配。不同收支手段在收入再分配問(wèn)題上被賦予的權(quán)重會(huì)有不同。在個(gè)人所得稅和社會(huì)保障之間的比較方面，岳希明和種聰(2020)[26]利用《中國(guó)家庭收入調(diào)查》(CHIP2018)發(fā)現(xiàn)：我國(guó)居民獲得的來(lái)自政府的社會(huì)保障支出具有縮小收入差距的作用，且非常明顯；而個(gè)人所得稅的作用較小，社會(huì)保障繳費(fèi)的分配效應(yīng)甚至為負(fù)。如將各種收支工具在再分配上的效果上進(jìn)行排序，需要更多實(shí)證方面的證據(jù)。政府實(shí)際上也在多管發(fā)力，不斷探索，以形成“體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的收入分配制度”。

關(guān)于房地產(chǎn)稅在收入再分配中的作用，本研究主要的看法是：房地產(chǎn)稅政策首先不是為收入分配政策而生，但在政策設(shè)計(jì)中應(yīng)注意房地產(chǎn)稅的再分配效果，尤其是在稅制設(shè)計(jì)中考慮稅收政策實(shí)施對(duì)低收入者的影響。

八、房地產(chǎn)稅是一項(xiàng)基礎(chǔ)制度

(一)我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展與政策

房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展與所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段息息相關(guān)。我國(guó)改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)活力大大激活，我國(guó)作為新興經(jīng)濟(jì)體成為世界各國(guó)投資者爭(zhēng)相投資的對(duì)象和沃土。作為生產(chǎn)活動(dòng)必需但又相對(duì)稀缺的土地資源自然愈發(fā)顯得價(jià)值更高。在存在升值預(yù)期并有借貸市場(chǎng)的情況下，房地產(chǎn)成為投資的熱門(mén)對(duì)象。房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展還帶動(dòng)著建筑、金融、家電和裝修等行業(yè)，其重要性越來(lái)越突出并成為經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)下滑對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的負(fù)面連鎖反應(yīng)是決策者和學(xué)術(shù)界擔(dān)心的后果，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一定程度上形成路徑依賴(lài)。正因?yàn)槿绱耍诮?jīng)濟(jì)并房地產(chǎn)市場(chǎng)下滑時(shí)，往往信貸等房地產(chǎn)調(diào)控政策放松；在經(jīng)濟(jì)并房?jī)r(jià)上漲較快時(shí)，房地產(chǎn)調(diào)控政策收緊。

無(wú)論是處于強(qiáng)勁增長(zhǎng)勢(shì)頭的新興經(jīng)濟(jì)體，還是穩(wěn)定發(fā)展的成熟發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，都希望建立促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制(14)2016年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出，“要堅(jiān)持‘房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的’的定位，綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。”2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次重申，“要堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加強(qiáng)預(yù)期引導(dǎo)，探索新的發(fā)展模式，堅(jiān)持租購(gòu)并舉，加快發(fā)展長(zhǎng)租房市場(chǎng)，推進(jìn)保障性住房建設(shè)，支持商品房市場(chǎng)更好滿(mǎn)足購(gòu)房者的合理住房需求，因城施策促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展。”。金融、土地、財(cái)稅、投資、立法和保障性住房等是各國(guó)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的工具。但由于各國(guó)情況不同，不同工具的使用效力不同。

(二)房地產(chǎn)稅與基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制

與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收大概有三類(lèi)：以交易額為課稅對(duì)象的貨物和勞務(wù)稅，如我國(guó)目前的增值稅；以所得額為課稅對(duì)象的所得稅，企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和土地增值稅(實(shí)質(zhì)是特定行業(yè)的附加所得稅)；房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅(1986版的房產(chǎn)稅、1988版的城鎮(zhèn)土地使用稅和2011版滬渝兩市的試點(diǎn)房產(chǎn)稅)。

關(guān)于稅收和房地產(chǎn)市場(chǎng)及泡沫的關(guān)系，Miao(2015)[27]建立了一個(gè)信貸推動(dòng)的資產(chǎn)泡沫理論框架，發(fā)現(xiàn)：只要稅率足夠高，房地產(chǎn)稅和托賓稅(即對(duì)收入額為依據(jù)的課稅)可以抑制房地產(chǎn)泡沫。Wan(2018)[28][29]借鑒金融資產(chǎn)泡沫問(wèn)題的相關(guān)研究，將其運(yùn)用到房地產(chǎn)領(lǐng)域。他認(rèn)為，在多期情況下，不論是托賓稅、所得稅還是房地產(chǎn)稅都能夠抑制泡沫。當(dāng)然，前提同樣是稅率必須達(dá)到一定的水平。他們?cè)谀Ｐ椭兴Q(chēng)房地產(chǎn)稅是直接按照房地產(chǎn)價(jià)值并配以適當(dāng)?shù)亩惵实念?lèi)型，屬于理論上寬稅基的房地產(chǎn)稅，不是類(lèi)似上海和重慶試點(diǎn)的窄稅基房地產(chǎn)稅。

也有一些實(shí)證研究探討稅收和房地產(chǎn)市場(chǎng)及泡沫的關(guān)系。Van den Noord(2005)[30]從與住房相關(guān)的個(gè)人所得稅與房地產(chǎn)稅政策寬松程度分析稅收與房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)之間的關(guān)系。理論上看，稅收政策越是寬松，房地產(chǎn)需求對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的彈性越大，房地產(chǎn)市場(chǎng)越容易波動(dòng)。實(shí)證上，他用個(gè)人所得稅住房貸款利息扣除(Deduction)或抵免(Credit)程度高低、對(duì)住房估算租金(Imputed Income)是否征所得稅或房地產(chǎn)稅稅負(fù)高低進(jìn)行衡量。綜合各種因素，作者計(jì)算了個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅的稅收楔子(Tax Wedge)。他發(fā)現(xiàn)：稅收楔子越大，房地產(chǎn)行業(yè)的波動(dòng)程度越小，比較典型的是德國(guó)和法國(guó)兩個(gè)國(guó)家。Bl?chliger等(2015)[31]對(duì)OECD國(guó)家房地產(chǎn)稅與房地產(chǎn)價(jià)格間的關(guān)系進(jìn)行了研究。他們發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)稅收入占GDP比重與房地產(chǎn)價(jià)格增速和波動(dòng)呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)關(guān)系。

綜合相關(guān)理論及實(shí)證研究，寬稅基的房地產(chǎn)稅有助于在長(zhǎng)期弱化泡沫。房地產(chǎn)稅可以成為促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制之一。

九、房地產(chǎn)稅與泡沫根治

(一)泡沫、房地產(chǎn)泡沫

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，價(jià)格反映供需。當(dāng)較多投機(jī)需求摻入其中導(dǎo)致價(jià)格上揚(yáng)并偏離經(jīng)濟(jì)支撐時(shí)會(huì)產(chǎn)生泡沫。當(dāng)泡沫較大時(shí)，會(huì)帶動(dòng)各種生產(chǎn)要素過(guò)分投入該物品的生產(chǎn)；而當(dāng)泡沫破滅時(shí)，過(guò)度供給的物品并非經(jīng)濟(jì)體真實(shí)需要的物品，此時(shí)已經(jīng)投入的各種生產(chǎn)要素形成了低效率供給。不僅如此，泡沫產(chǎn)生后，過(guò)多的金融資本和實(shí)物資本聚集在泡沫產(chǎn)生行業(yè)，還會(huì)擠壓其他行業(yè)的生存空間。因而，泡沫的產(chǎn)生和破滅會(huì)破壞社會(huì)生產(chǎn)，產(chǎn)生無(wú)效率的供給，其被形象地視為經(jīng)濟(jì)中的“癌癥”(Wan，2018[28])。

在新興經(jīng)濟(jì)體的上升期，經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)會(huì)使得投資者預(yù)期供給彈性較小的房地產(chǎn)的價(jià)值會(huì)更快地增長(zhǎng)。比較寬松的借貸約束進(jìn)一步會(huì)助推房地產(chǎn)價(jià)值更快增長(zhǎng)的預(yù)期，這樣，房地產(chǎn)市場(chǎng)上的投機(jī)行為會(huì)進(jìn)一步加劇。房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫還會(huì)擠占實(shí)體經(jīng)濟(jì)的資金，因?yàn)樾刨J機(jī)構(gòu)的信用額度都用于房地產(chǎn)行業(yè)，從而對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生擠壓。

(二)有房地產(chǎn)稅國(guó)家和地區(qū)的房地產(chǎn)泡沫

世界不少?lài)?guó)家和地區(qū)有房地產(chǎn)稅，歷史上也確實(shí)存在房地產(chǎn)泡沫。美國(guó)的房地產(chǎn)稅占房地產(chǎn)價(jià)值的1%左右，占家庭稅前收入的3%左右。2008年美國(guó)“次貸”危機(jī)中的次級(jí)債主要投向就是房地產(chǎn)貸款。當(dāng)較大比例借款人的收入不足以按時(shí)償還貸款時(shí)，“次貸”危機(jī)爆發(fā)了。可見(jiàn)，有房地產(chǎn)稅的國(guó)家，也可能存在房地產(chǎn)泡沫。

一些文獻(xiàn)提到，正是因?yàn)槿毡?0世紀(jì)90年代初開(kāi)征了房地產(chǎn)稅才導(dǎo)致彼時(shí)房地產(chǎn)泡沫的破滅。實(shí)際上，這是不正確的。日本一橋大學(xué)財(cái)政學(xué)家石弘光佐證，20世紀(jì)80年代，日本經(jīng)歷了二戰(zhàn)后的第3波房?jī)r(jià)高速增長(zhǎng)，城市區(qū)域房?jī)r(jià)在1985年至1990年期間平均增長(zhǎng)了3倍(Ishi，1991[10])。日本政府希望通過(guò)房地產(chǎn)稅改革抑制高速增長(zhǎng)的房?jī)r(jià)。具體措施之一是調(diào)整房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)，而不是開(kāi)征房地產(chǎn)稅。早在二戰(zhàn)后，日本政府一定程度上借鑒夏普(Shoup)代表團(tuán)的建議，改革并建立了日本現(xiàn)行房地產(chǎn)稅的框架(任強(qiáng)等，2018[32])。石弘光指出，20世紀(jì)80年代日本實(shí)施的寬松貨幣政策(“Easy money”P(pán)olicy)是房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫形成的重要因素。到1990年，貨幣政策趨緊的時(shí)候，房地產(chǎn)泡沫開(kāi)始破裂。事實(shí)上，在日本一攬子房地產(chǎn)稅收改革于1991年4月生效時(shí)，日本房地產(chǎn)價(jià)格已經(jīng)走在下坡路上了。當(dāng)然，一攬子房地產(chǎn)稅收改革對(duì)房?jī)r(jià)下降有無(wú)進(jìn)一步助推作用，尚需要相應(yīng)研究進(jìn)一步證實(shí)，但房地產(chǎn)泡沫形成的誘因顯然不是因?yàn)闆](méi)有房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)泡沫的破裂也不是歸咎于房地產(chǎn)稅本身。

作為新興經(jīng)濟(jì)體，韓國(guó)在21世紀(jì)初也經(jīng)歷了房地產(chǎn)市場(chǎng)的高速增長(zhǎng)。在房地產(chǎn)市場(chǎng)高速增長(zhǎng)前，韓國(guó)也有房地產(chǎn)稅。再看一下我國(guó)的香港特別行政區(qū)。殖民統(tǒng)治時(shí)期，英國(guó)將房地產(chǎn)稅移植到香港，當(dāng)?shù)貙⑵浞Q(chēng)之為差餉(Rates)(Nissim，2021[33])。后續(xù)香港依舊出現(xiàn)了高房?jī)r(jià)，即便現(xiàn)在也房?jī)r(jià)不菲。

實(shí)踐表明，有房地產(chǎn)稅的國(guó)家和地區(qū)，也可能存在房地產(chǎn)“泡沫”。如果非從房地產(chǎn)稅找原因的話(huà)，或許是因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅不夠“重”。

(三)房地產(chǎn)稅開(kāi)征與即期投資者情緒

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年年末，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)人民幣各項(xiàng)貸款余額192.69萬(wàn)億元，房地產(chǎn)貸款余額52.17萬(wàn)億元。房地產(chǎn)市場(chǎng)貸款占各項(xiàng)貸款余額的1/4強(qiáng)。部分貸款流到賣(mài)方，即房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，部分流到買(mǎi)方。買(mǎi)賣(mài)方一定程度上存在著投機(jī)傾向。持有成本的增加會(huì)增加居住成本、投資成本并影響投資或投機(jī)預(yù)期，從而會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)向，并會(huì)影響到金融流域及其他領(lǐng)域。

目前，確有一些關(guān)于房地產(chǎn)稅政策在“從無(wú)到有”過(guò)程中對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格影響的研究，如劉甲炎和范子英(2013)[34]、Bai等(2014)[35]、Du和Zhang(2015)[36]、?kland(2020)[37]和Jiang等(2019)[38]等。這些研究大多使用準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的方法，研究房地產(chǎn)稅政策變化對(duì)某地區(qū)的沖擊。前三個(gè)研究專(zhuān)門(mén)針對(duì)我國(guó)上海和重慶的2011年房產(chǎn)稅。這三個(gè)研究得出的結(jié)論不完全相同。譬如Bai等(2014)[35]發(fā)現(xiàn)：重慶試點(diǎn)的房產(chǎn)稅反而抬高了平均房?jī)r(jià)，主要原因就在于重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅中100平方米免稅面積所致，稅制設(shè)計(jì)誘使投資從高端移到中低端住房。?kland(2020)[37]研究了2016年挪威首都奧斯陸引入房地產(chǎn)稅后對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的影響。與上海和重慶房地產(chǎn)稅的大比例減免類(lèi)似，奧斯陸的房地產(chǎn)稅在計(jì)稅依據(jù)(計(jì)稅依據(jù)為實(shí)際房?jī)r(jià)的80%)上設(shè)置400萬(wàn)挪威克郎，將很大一部分課稅對(duì)象排除除外。奧斯陸的稅率也不高，2016年為千分之二，2017年升至千分之三。對(duì)奧斯陸的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：房地產(chǎn)稅開(kāi)征后，房地產(chǎn)價(jià)格基本沒(méi)有多大的變化。作者分析，這或許是跟“蜻蜓點(diǎn)水”式的政策有關(guān)，納稅人并沒(méi)有征稅帶來(lái)的疼痛感覺(jué)。Jiang等(2019)[38]使用一般均衡模型專(zhuān)門(mén)針對(duì)我國(guó)情境，模擬房地產(chǎn)稅開(kāi)征的經(jīng)濟(jì)效果。他們假設(shè)在2025年全國(guó)按照1.5%的稅率征收房地產(chǎn)稅，模擬結(jié)果顯示房?jī)r(jià)在當(dāng)年會(huì)下降36.1%。

綜合八、九兩個(gè)部分的分析，我們認(rèn)為：房地產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生不是因?yàn)闆](méi)有房地產(chǎn)稅，抑制泡沫也不能寄希望于房地產(chǎn)稅。當(dāng)然，寬稅基的房地產(chǎn)稅有助于在長(zhǎng)期弱化泡沫，應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)制度。在實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)注意選擇政策出臺(tái)和實(shí)施時(shí)機(jī)，尤其避免多重緊縮政策疊加和經(jīng)濟(jì)下滑帶來(lái)的劇烈沖擊，從低稅率做起。

十、結(jié)語(yǔ)

2003年以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和智庫(kù)圈及政策研究部門(mén)對(duì)要不要開(kāi)征、如何開(kāi)始和怎么開(kāi)征等問(wèn)題仍存多重疑惑和質(zhì)疑。這些若不講清、闡明，不利于下一步稅制改革的推進(jìn)。筆者發(fā)現(xiàn)確實(shí)一些研究和實(shí)踐正在推進(jìn)，不過(guò)也發(fā)現(xiàn)一些討論又回到多年前的原點(diǎn)。因而，有必要繼續(xù)將相關(guān)問(wèn)題進(jìn)一步講清楚、說(shuō)明白。

本文對(duì)涉及房地產(chǎn)稅政策的八個(gè)方面進(jìn)行分析?？傮w結(jié)論是建議實(shí)施寬稅基的房地產(chǎn)稅。在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期，實(shí)施寬稅基并輔之以從低變高的稅率，房地產(chǎn)稅收入比重逐步提高，稅制結(jié)構(gòu)更加完善。寬稅基的房地產(chǎn)稅實(shí)施后，收入歸于地方。在中央適當(dāng)把握賦權(quán)的點(diǎn)和程度后，地方政府在稅權(quán)上要有一定的自主性。在房地產(chǎn)稅減免政策上，做好測(cè)算，重點(diǎn)靶向低收入家庭。房地產(chǎn)稅的存在和泡沫有一定負(fù)向關(guān)系，但不是抑制泡沫的最根本因素。從長(zhǎng)期看，可以逐步增加保有環(huán)節(jié)稅收使之成為促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制之一。