戚昌厚 范小海

一、引言

黨的二十大報(bào)告明確提出，“堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育，加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，發(fā)展素質(zhì)教育，促進(jìn)教育公平。加快義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置?！?023年5月29日，中共中央政治局就建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出要“縮小教育的城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校、群體差距，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育，更好滿足群眾對(duì)‘上好學(xué)’的需要”。教育是改善民生、縮小收入差距、實(shí)現(xiàn)階層流動(dòng)和社會(huì)公平正義的重要手段和途徑。教育公平是教育作為一項(xiàng)公共物品或準(zhǔn)公共物品的本質(zhì)特征，是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，也是人們普遍認(rèn)同的價(jià)值取向。教育公平的核心在于促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校、群體之間的均衡化發(fā)展，特別是義務(wù)教育的均衡化發(fā)展直接關(guān)系到起點(diǎn)公平和機(jī)會(huì)公平。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展的關(guān)鍵在于財(cái)政投入，均衡的財(cái)政投入既是實(shí)現(xiàn)教育公平的基本保障，也是實(shí)現(xiàn)教育均衡化發(fā)展的突出標(biāo)志，所以，均衡的教育財(cái)政投入對(duì)建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)具有重要的促進(jìn)作用，具有基礎(chǔ)性的重要意義。財(cái)政負(fù)有實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)均等化的兜底之責(zé)(賈康，2006[1])。在轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均衡化效應(yīng)進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定階段的背景下(郝春虹等，2021[2])，教育財(cái)政均衡化程度如何變化有待進(jìn)一步考察。

十八大以來(lái)，在黨中央加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的重大決策部署下，新時(shí)代的教育事業(yè)取得了歷史性成就，發(fā)生了格局性變化。我國(guó)目前的教育強(qiáng)國(guó)指數(shù)位居全球第23位，比2012年上升26位，是進(jìn)步最快的國(guó)家。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展成果顯著，截至“十三五”末，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)84.7%，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)95.2%，大班額基本消除，高中教育毛入學(xué)率達(dá)91.2%，步入普及化發(fā)展階段。2022年1月10號(hào)，國(guó)家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》中，明確九年義務(wù)教育鞏固率到2025年要實(shí)現(xiàn)96%的目標(biāo)，各省份也均在本省份的“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃中設(shè)置了不低于這一國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)值。同時(shí)，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)教育階段的財(cái)政投入水平不斷提高，義務(wù)教育生均教育事業(yè)費(fèi)支出水平逐年提高(見圖1)。但是從財(cái)政性義務(wù)教育支出占GDP的比重來(lái)看，2021年我國(guó)為2.01%，而2019年時(shí)OECD國(guó)家均值為2.5%，挪威、英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)分別為3.2%、2.8%、2.5%、2.4%(OECD，2020[3])，與這些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的義務(wù)教育財(cái)政投入水平有待進(jìn)一步提升。此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，以及老齡化和人口出生率的不斷降低，九年義務(wù)教育逐漸難以滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾的需要，將義務(wù)教育擴(kuò)展至十二年或十五年的呼聲日益高漲，即將免費(fèi)義務(wù)教育向前擴(kuò)展至幼兒園和向后擴(kuò)展至高中，覆蓋整個(gè)基礎(chǔ)教育階段，但義務(wù)教育擴(kuò)圍進(jìn)程進(jìn)展緩慢，這也與發(fā)達(dá)國(guó)家有明顯的差距。

圖1 全國(guó)基礎(chǔ)教育各階段生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出水平圖(2001—2021年)

基于教育基本公共服務(wù)均等化改革的要求，國(guó)家在義務(wù)教育階段的財(cái)政投入機(jī)制上設(shè)置了全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)支出責(zé)任，并出于均衡地區(qū)間財(cái)力水平的目的，中央財(cái)政對(duì)財(cái)力水平較弱地區(qū)的分?jǐn)偙壤?。但是，由于?guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)較低，地方政府往往根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況進(jìn)一步在國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)之上制定出更高的經(jīng)費(fèi)投入水平，當(dāng)然，高出部分完全由地方政府承擔(dān)，這就使得地方政府主要承擔(dān)著教育財(cái)政支出的責(zé)任(劉文杰等，2022[4])。因此，各地區(qū)的實(shí)際教育財(cái)政投入水平存在明顯的差距，例如，根據(jù)教育部官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2021年各省份普通小學(xué)和普通初中生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)最高為北京的9 791.18元、17 717.04元，最低為河南的1 778.4元、2 728.92元，二者相差5.5倍、6.5倍(1)從2021年普通小學(xué)和普通初中生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)來(lái)看，最高為北京的35 473.59元、64 124.46元，最低為河南的7 099.14元、10 436.79元，二者相差5倍、6.1倍，雖然相對(duì)比值下降，但是絕對(duì)差值明顯更大。。此外，從一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)占一般公共預(yù)算支出的比重來(lái)看，最高為廣東的20.79%，最低為黑龍江的11.9%，二者相差了近9個(gè)百分點(diǎn)，區(qū)域間差距十分顯著。

本文基于2001—2021年歷年《教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行公告》數(shù)據(jù)，利用泰爾指數(shù)及其分解和基尼系數(shù)方法測(cè)度了我國(guó)義務(wù)教育均衡化程度及其變化。研究發(fā)現(xiàn)，隨著義務(wù)教育政策的不斷完善和教育事業(yè)費(fèi)支出的不斷增長(zhǎng)，我國(guó)義務(wù)教育呈現(xiàn)出越來(lái)越明顯的均衡化趨向，但離高度均衡化仍有一定距離。從各級(jí)教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出水平的泰爾指數(shù)和基尼系數(shù)來(lái)看，幼兒園、普通小學(xué)、普通初中和普通高中的均衡化程度均有明顯提升，普通小學(xué)的均衡化程度最高，其次是普通初中，之后是普通高中，幼兒園的均衡化程度最低，這也就意味著九年義務(wù)教育的均衡化程度最高，而還未實(shí)現(xiàn)免費(fèi)教育的幼兒園和普通高中的均衡化程度有待進(jìn)一步提升，說(shuō)明國(guó)家應(yīng)將免費(fèi)義務(wù)教育進(jìn)一步擴(kuò)圍至幼兒園和高中階段，以更好地實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡化發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

瑞典教育學(xué)家托爾斯頓·胡森在其代表作《社會(huì)環(huán)境與學(xué)業(yè)成就》[5]中提出，平等是教育的根本所在(詹克斯·科爾曼，1966[6])，特別是基礎(chǔ)教育的平等。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是我國(guó)在全面普及義務(wù)教育后提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署(祁占勇等，2017[7])。義務(wù)教育均衡化的根本在于教育資源的均衡享有，其均衡化程度不僅影響當(dāng)代人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，還會(huì)影響代際公平(嚴(yán)雅娜，2016[8])。張萬(wàn)朋和孫雪(2010)[9]認(rèn)為基本教育公共服務(wù)均等化，尤其是教育財(cái)政的均等化是義務(wù)教育均衡發(fā)展的首要環(huán)節(jié)和必要前提，而基本教育公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)是實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的主要舉措。

肖碧云(2019)[10]通過(guò)對(duì)福建的研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)力不足、財(cái)力和事權(quán)不匹配以及不完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是影響教育基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的三個(gè)重要因素。財(cái)政資源錯(cuò)配使資源更多地流向了發(fā)達(dá)地區(qū)，而落后地區(qū)所享受的財(cái)政資源較少，導(dǎo)致落后地區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施更加落后，城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)水平差距不斷拉大。倪紅日和張亮(2012)[11]也認(rèn)為，基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀與政府對(duì)基本公共服務(wù)支持力度的差異有關(guān)，根本原因在于地方政府財(cái)政的事權(quán)和財(cái)力不匹配。嚴(yán)雅娜和譚建立(2017)[12]通過(guò)研究財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)均等化的影響發(fā)現(xiàn)，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付水平和財(cái)政分權(quán)程度的提高對(duì)基本公共服務(wù)水平的影響較弱。詹國(guó)輝(2017)[13]基于江蘇省13市的面板數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付與區(qū)域間公共服務(wù)均等化顯著正相關(guān)，一般性轉(zhuǎn)移支付比專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果更佳。吉富星和鮑曙光(2019)[14]基于縣級(jí)面板數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大了基本公共服務(wù)差距，而轉(zhuǎn)移支付則起到一定的“矯正”作用，但均等化效果不彰。田志磊等(2011)[15]也發(fā)現(xiàn)，省內(nèi)財(cái)政分權(quán)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育公平不平等的最主要因素。唐麗娜和王記文(2016)[16]利用“中國(guó)教育追蹤調(diào)查”2013—2014學(xué)年數(shù)據(jù)研究表明，我國(guó)初中義務(wù)教育階段的基礎(chǔ)公共教育服務(wù)均等化還未實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間還存在較大差距，戶籍制度會(huì)影響均等化，外縣戶籍學(xué)生享受貧困生補(bǔ)助的機(jī)會(huì)明顯少于本縣戶籍學(xué)生。孫德超(2012)[17]基于現(xiàn)實(shí)觀察指出，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)是影響地區(qū)和城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡發(fā)展的重要因素。汪凡等(2019)[18]研究了中國(guó)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的空間格局，發(fā)現(xiàn)常住人口、第三產(chǎn)業(yè)比例、建成區(qū)面積是基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化空間格局差異的主要影響因素。祁占勇等(2017)[7]的研究發(fā)現(xiàn)，影響我國(guó)西北地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展的因素主要是自然環(huán)境惡劣，義務(wù)教育政策的歷史慣性長(zhǎng)期未得到徹底根除，義務(wù)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制不健全，義務(wù)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平不高。推進(jìn)義務(wù)教育均衡化的重要保障是增加教育經(jīng)費(fèi)，且財(cái)政資金應(yīng)主要投向義務(wù)教育(吳承志，2006[19])，還要落實(shí)各級(jí)政府的辦學(xué)責(zé)任，保證對(duì)教育的投入，建立農(nóng)村和貧困落后地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度(郭強(qiáng)，2007[20])。肖碧云(2019)[10]提出，推進(jìn)教育公共服務(wù)均等化要加大教育財(cái)政投入力度，合理劃分省與市縣政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，完善教育轉(zhuǎn)移支付制度。

三、義務(wù)教育制度的變遷

(一)基礎(chǔ)教育高度集中的政府提供時(shí)期(1949—1985年)

1949—1966年，我國(guó)的基礎(chǔ)教育建設(shè)開始起步。1949年出臺(tái)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》為我國(guó)教育事業(yè)的建設(shè)明確了指導(dǎo)方針，即在“民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育”總綱領(lǐng)和“為工農(nóng)兵服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)服務(wù)”總方針的指導(dǎo)下，政府恢復(fù)各級(jí)各類學(xué)校，并對(duì)舊學(xué)校實(shí)行接管和改造。1951年年末，我國(guó)召開首次全國(guó)初等教育及師范會(huì)議，會(huì)議系統(tǒng)闡述了有關(guān)初等教育普及發(fā)展的相關(guān)理念，將平均80%的適齡兒童依法享有受教育權(quán)利和五年內(nèi)計(jì)劃培養(yǎng)百萬(wàn)小學(xué)教師以及加速初等教育的普及作為重要工作目標(biāo)。這為后續(xù)教育事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。緊接著1953年發(fā)布的《關(guān)于文化教育工作的報(bào)告》，將中學(xué)教育和高級(jí)師范教育的強(qiáng)化實(shí)施提上日程、擺在重點(diǎn)。1956年出臺(tái)的《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》指出要在12年內(nèi)基本掃除青壯年文盲，根據(jù)各地實(shí)際情況，在7年或12年內(nèi)普及小學(xué)教育。此后，受政治因素的影響，教育建設(shè)也采取了冒進(jìn)思路，各級(jí)各類教育學(xué)校數(shù)量急速膨脹。為了緩解急速建設(shè)形成的教育質(zhì)量參差不齊的問(wèn)題，教育部于1962年和1963年接連出臺(tái)新的發(fā)展方案，將建設(shè)重點(diǎn)中小學(xué)重新擺在重要位置。1966至1976的十年間，教育發(fā)展基本陷入癱瘓。1971年出臺(tái)的《全國(guó)教育工作會(huì)議紀(jì)要》中明確提出要全面實(shí)施小學(xué)初等教育五年制，在條件允許的情況下部分地區(qū)可普及七年教育。在這一政策的推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)村的教育整體向好，初等教育規(guī)模仍在進(jìn)一步擴(kuò)大，城鄉(xiāng)教育差距有逐步減小的趨勢(shì)，但從教育質(zhì)量看，僅僅是實(shí)現(xiàn)了形式上的教育均衡化。1978年1月，教育部發(fā)布了《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)試行方案》，對(duì)全國(guó)中小學(xué)辦學(xué)目標(biāo)、發(fā)展模式及方案做出一系列規(guī)定，同時(shí)加附20所已有重點(diǎn)中小學(xué)校名單，作為辦學(xué)指南和重心所在。1982年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法修改草案》中的第19條規(guī)定“國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育”，這是我國(guó)教育史上富有里程碑意義的重大突破，是首次將普及義務(wù)教育寫入憲法，為全國(guó)范圍內(nèi)普及相關(guān)教育事業(yè)提供了硬性保障。根據(jù)我國(guó)義務(wù)教育均衡化的發(fā)展歷程來(lái)看，建國(guó)伊始黨和國(guó)家便將基礎(chǔ)教育事業(yè)置于較為重要的位置，其后雖經(jīng)歷一段波折期，但“義務(wù)教育”在1985年被首次提出后，便長(zhǎng)期作為我國(guó)教育發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)方向。1986年，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布，該法是新中國(guó)成立以來(lái)的第一部教育法，具有劃時(shí)代的意義，實(shí)施九年義務(wù)教育成為法定任務(wù)和國(guó)家意志。

(二)新法律頒布后的政府主導(dǎo)提供時(shí)期(1986—2006年)

隨著改革開放和現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，我國(guó)的科教文衛(wèi)事業(yè)在20世紀(jì)90年代迎來(lái)迅速發(fā)展的時(shí)期。1992年召開的十四大將“于20紀(jì)末，基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲”(簡(jiǎn)稱“兩基”)作為我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)的前進(jìn)目標(biāo)，要求各級(jí)部門將實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)擺在工作的首要與核心位置，1993年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，再次明確了十四大提出的“兩基”義務(wù)教育目標(biāo)。1993年3月，全國(guó)范圍召開的中國(guó)全民教育國(guó)家級(jí)大會(huì)，發(fā)布的《中國(guó)全民教育行動(dòng)綱領(lǐng)》中明確了全民教育的目標(biāo)和措施。1994年，為了進(jìn)一步鼓勵(lì)和敦促義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展，國(guó)家教委頒布了《普及義務(wù)教育評(píng)估驗(yàn)收暫行辦法》，圍繞地區(qū)如何開展義務(wù)教育工作、實(shí)施成效、投入占比、建校設(shè)施、素質(zhì)考察等制定詳細(xì)評(píng)估方法與策略。省一級(jí)政府相關(guān)部門可以自由制定適合本地發(fā)展的校舍儀器、圖書資料等指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。縣級(jí)層面，除進(jìn)行自我檢查和思想動(dòng)態(tài)評(píng)估外，加入了省級(jí)人民政府督查、國(guó)家教委抽查的制度，初步形成了中央評(píng)估各省、各省評(píng)估各縣、各縣評(píng)估各鄉(xiāng)的逐級(jí)驗(yàn)收制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2000年年底，經(jīng)過(guò)“兩基”考核評(píng)估辦法實(shí)施工作后，2 541個(gè)縣級(jí)地區(qū)的義務(wù)教育達(dá)標(biāo)率合格，占全國(guó)縣級(jí)地區(qū)的比例大于85%。相比前一階段，初等教育的學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到99.11%，基本實(shí)現(xiàn)了初等教育均等化，相應(yīng)畢業(yè)生升學(xué)率為94.89%，初中階段學(xué)生入學(xué)率達(dá)到88.60%。

繼2000年“兩基”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)以后，2001年5月國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，指出我國(guó)各地基礎(chǔ)教育水平與發(fā)展程度依然存在不平衡、不充分的問(wèn)題，改革與發(fā)展依然面臨挑戰(zhàn)。這對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。為進(jìn)一步落實(shí)政府對(duì)義務(wù)教育的責(zé)任，國(guó)務(wù)院于2002年和2003年相繼下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，指出我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育管理體制要“以縣為主”，規(guī)定了西部地區(qū)“兩基”的攻堅(jiān)目標(biāo)。為持續(xù)促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平化，教育部于2002年2月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》，該文件在認(rèn)真總結(jié)以往普通學(xué)校教育體制機(jī)制改革得失的基礎(chǔ)上指出，新世紀(jì)基礎(chǔ)教育均衡化的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點(diǎn)工作是積極推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校的均衡發(fā)展。2006年，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法(修正案)》(簡(jiǎn)稱《修正案》)的通過(guò)是我國(guó)義務(wù)教育史上新的里程碑事件?！缎拚浮分赋鰢?guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，采取措施保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難與殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育，這是新中國(guó)首次將義務(wù)教育均衡發(fā)展寫進(jìn)法律，此后我國(guó)義務(wù)教育朝著均衡化發(fā)展方向?qū)嵸|(zhì)性邁進(jìn)。

(三)義務(wù)教育進(jìn)入均衡化發(fā)展時(shí)期(2007年至今)

雖然我國(guó)實(shí)現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，越來(lái)越多的教育問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，例如，輟學(xué)率居高不下、高考移民問(wèn)題、教育亂收費(fèi)問(wèn)題、擇校問(wèn)題、貧困山區(qū)的教育問(wèn)題等。一系列的教育問(wèn)題亟需解決，這勢(shì)必要求出臺(tái)能夠解決問(wèn)題的新政策。2007年5月，《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展"十一五"規(guī)劃綱要》出臺(tái)，文件指出要推進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平發(fā)展，牢牢把握住教育的社會(huì)主義性質(zhì)和公益性質(zhì)。同年10月，十七大報(bào)告中提出要推動(dòng)建設(shè)學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的和諧社會(huì)，推動(dòng)建設(shè)社會(huì)公平正義，教育作為民族振興的基石，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，更應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展。“義務(wù)教育均衡發(fā)展”的理念首次被寫入黨的政治報(bào)告。2010年1月，教育部印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推行義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》中指出我國(guó)的義務(wù)教育已經(jīng)進(jìn)入了新階段，現(xiàn)階段的義務(wù)教育應(yīng)該重視有質(zhì)量、有內(nèi)涵的發(fā)展，應(yīng)該推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。2014年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》中提出要對(duì)農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)教職工的編制標(biāo)準(zhǔn)加以重點(diǎn)關(guān)注。隨后發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》統(tǒng)一了農(nóng)村與城市中小學(xué)教職工的編制標(biāo)準(zhǔn)，從制度上解決了長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)教師編制倒掛問(wèn)題。緊接著，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》，該文件促進(jìn)了優(yōu)秀教師資源的流動(dòng)，有效推動(dòng)了教師資源的均衡配置。2017年10月，十九大報(bào)告明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代以來(lái)，雖然義務(wù)教育在中西部地區(qū)得到明顯加強(qiáng)，但距離全面的義務(wù)教育均衡化還有不小差距。其中的突出問(wèn)題是，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入有待進(jìn)一步提高。此外，在師資水平、基礎(chǔ)設(shè)施、辦學(xué)條件等方面，東部與中西部還存在明顯差異，尤其是中西部的農(nóng)村教師隊(duì)伍出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。義務(wù)教育資源還難以充分滿足農(nóng)村地區(qū)的教育需要。當(dāng)前，黨和政府均更加重視教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)公共資源向教育領(lǐng)域傾斜配置是實(shí)現(xiàn)教育優(yōu)先戰(zhàn)略的重要保障。

自中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革以來(lái)，義務(wù)教育就進(jìn)入了國(guó)家基本公共服務(wù)均等化清單(2)資料來(lái)源：《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2017〕9號(hào))。，作為中央和地方共同事權(quán)，由中央和地方財(cái)政按比例分擔(dān)支出責(zé)任。2023年出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2023年版)》中明確了義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，小學(xué)720元，初中940元；寄宿制學(xué)校按寄宿生數(shù)年生均增加300元；農(nóng)村地區(qū)不足100人的規(guī)模較小學(xué)校按100人核定；特殊教育學(xué)校和隨班就讀殘疾學(xué)生每生每年6 000元。2019年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》中進(jìn)一步細(xì)化了中央和地方對(duì)義務(wù)教育不同階段及對(duì)象的支付范圍。其中，在公用經(jīng)費(fèi)保障上，將此前的分地區(qū)生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，調(diào)整為全國(guó)統(tǒng)一的基準(zhǔn)定額，并提高了寄宿制學(xué)校等公用經(jīng)費(fèi)水平，單獨(dú)核定義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校和隨班就讀殘疾學(xué)生等公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。所需經(jīng)費(fèi)由中央與地方財(cái)政分檔按比例分擔(dān)，其中：第一檔中央財(cái)政分擔(dān)80%；第二檔中央財(cái)政分擔(dān)60%；第三檔、第四檔、第五檔中央財(cái)政分擔(dān)50%(3)第一檔包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省份；第二檔包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個(gè)省份；第三檔包括遼寧、福建、山東3個(gè)省份(不含計(jì)劃單列市)；第四檔包括天津、江蘇、浙江、廣東4個(gè)省份及大連、寧波、廈門、青島、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市；第五檔包括北京、上海2個(gè)省份。。此外，還對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、校舍安全保障、貧困地區(qū)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助、其他經(jīng)常性事項(xiàng)、涉及階段性任務(wù)和專項(xiàng)性工作的事項(xiàng)做出了具體規(guī)定。

雖然義務(wù)教育是教育的基礎(chǔ)和初級(jí)部分，但其在整個(gè)教育體系中起到不可忽視的作用，只有作為基礎(chǔ)教育的義務(wù)教育發(fā)展好了，我國(guó)的教育才能從根本上得到進(jìn)一步的發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，新時(shí)代義務(wù)教育的均衡化任重而道遠(yuǎn)。

四、模型、數(shù)據(jù)與結(jié)果

(一)模型與數(shù)據(jù)

在實(shí)證研究中，不同學(xué)者對(duì)教育基本公共服務(wù)均等化程度的計(jì)算方法不同，主要采用比值法(郭宏寶，2007[21])、變異系數(shù)法(安體富和任強(qiáng)，2008[22]；楊亦然和何靜，2011[23])、泰爾指數(shù)(周琛影，2013[24]；馬慧強(qiáng)等，2016[25])、基尼系數(shù)(李波等，2019[26])等方法進(jìn)行測(cè)度。本文在考察教育均衡化的地區(qū)間差異問(wèn)題時(shí)主要使用比值法、泰爾指數(shù)和基尼系數(shù)進(jìn)行測(cè)度。利用泰爾指數(shù)及其分解可以測(cè)算地區(qū)間教育財(cái)政投入的差距，分析不平等程度的變化。泰爾指數(shù)的計(jì)算方式如下：

(1)

將樣本分為不同組時(shí)，可以將泰爾指數(shù)分解為組內(nèi)差距和組間差距，從而可以衡量組內(nèi)差距和組間差距對(duì)于總差距的貢獻(xiàn)。假設(shè)所有省份被分為k組，gk表示第k組所有省份，yi和yk分別表示第i個(gè)省份的教育財(cái)政投入額和第k組省份的教育財(cái)政投入總份額，nk表示第k組省份的個(gè)數(shù)，則有

(2)

其中，Tb表示組間差距，Tw表示組內(nèi)差距。由于教育財(cái)政投入額的組間差距主要是由于各省份教育財(cái)政投入額的不同導(dǎo)致的，可以認(rèn)為將義務(wù)教育作為地方事權(quán)導(dǎo)致了教育財(cái)政投入額的組間差距Tb。因此，教育財(cái)政投入額的組間差距與泰爾指數(shù)之比Tb/T，可以用來(lái)衡量教育財(cái)政投入額的差異中有多少是由地方事權(quán)導(dǎo)致的。因?yàn)橹荒塬@取省級(jí)教育財(cái)政投入數(shù)據(jù)，故按照東中西三大地區(qū)進(jìn)行分組，以考察組間差距和組內(nèi)差距。

本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自教育部官網(wǎng)發(fā)布的歷年《教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行公告》數(shù)據(jù)(2001—2021年)，選取其中各年均統(tǒng)計(jì)的31個(gè)省份的各級(jí)教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)作為主要分析數(shù)據(jù)。由于本文主要考察的是義務(wù)教育的均等化，同時(shí)為了更為明顯地對(duì)比實(shí)行免費(fèi)教育的小學(xué)和初中與未免費(fèi)的幼兒園和高中的均衡化差異，故進(jìn)一步選取了幼兒園、普通小學(xué)、普通初中、普通高中的生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出數(shù)據(jù)。

(二)測(cè)算結(jié)果

表1報(bào)告了2001—2021年全國(guó)各省份幼兒園至普通高中各階段一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出中最高值與最低值以及二者的比值。橫向看，2021年時(shí)，幼兒園生均教育事業(yè)費(fèi)支出最高省份的數(shù)額為38 541元，最低省份的數(shù)額為3 835元，二者相差10.05倍；普通小學(xué)生均教育事業(yè)費(fèi)支出的最大值為33 634元，最小值為6 839元，二者相差4.92倍；普通初中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的最大值為57 157元，最小值為9 958元，二者相差5.74倍；普通高中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的最大值為66 434元，最小值為10 427元，二者相差6.37倍。這表明省際教育財(cái)政支出差距仍然很大，教育均衡化任重道遠(yuǎn)?？v向看，各教育階段生均教育事業(yè)費(fèi)支出的最大值與最小值均呈現(xiàn)增大的趨勢(shì)，但二者的比值卻是逐漸縮小的。由此可知，義務(wù)教育階段教育財(cái)政支出的均衡化水平遠(yuǎn)高于幼兒園和高中階段，各教育階段財(cái)政支出的均衡化水平均隨時(shí)間的推移而提升。僅從這一簡(jiǎn)單的比較可能還無(wú)法很好地看出教育財(cái)政投入均衡化的發(fā)展變化，下面將利用泰爾指數(shù)及其分解和基尼系數(shù)來(lái)測(cè)度教育財(cái)政投入的均衡化結(jié)果。

表1 各級(jí)教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出 (單位：元)

表2和圖2報(bào)告了歷年生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出的基尼系數(shù)。可以看出，幼兒園至普通高中各教育階段生均教育事業(yè)費(fèi)支出水平的不平等程度呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)，特別是2017年以來(lái)的逐年下降趨勢(shì)更明顯。分教育階段來(lái)看，幼兒園階段生均教育事業(yè)費(fèi)支出的基尼系數(shù)大于0.31，2021年為0.311 45，不平等程度仍然較高；普通高中階段生均教育事業(yè)費(fèi)支出的基尼系數(shù)雖然在2020年已經(jīng)下降到0.25以下，但仍高達(dá)0.241 86，不平等程度也仍然過(guò)高(4)郝春虹等(2021)[2]的研究結(jié)果表明，2017年中央對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后的省際財(cái)力均等化基尼系數(shù)為0.23，而本文測(cè)算得出2017年高中階段的教育事業(yè)費(fèi)支出基尼系數(shù)為0.27，高于財(cái)力均等化的基尼系數(shù)，表明教育財(cái)政投入均衡化與財(cái)力均等化不一致，但義務(wù)教育階段的均衡化效果明顯優(yōu)于財(cái)力均等化。。九年免費(fèi)義務(wù)教育的普通小學(xué)和普通初中教育事業(yè)費(fèi)支出的基尼系數(shù)分別在2016年和2021年下降到0.2以下，2021年分別為0.186 44、0.198 56，不平等程度在各基礎(chǔ)教育階段中最低，特別是普通小學(xué)的不平等程度最低，但各個(gè)階段教育均衡化程度離完全平等的理想狀態(tài)(即基尼系數(shù)為0)仍有一定差距。對(duì)比九年免費(fèi)義務(wù)教育階段與非免費(fèi)教育階段的基尼系數(shù)大小可知，免費(fèi)義務(wù)教育對(duì)實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政投入均衡化具有根本性作用，要適度擴(kuò)大免費(fèi)義務(wù)教育的范圍，這不僅能夠降低家庭教育成本，而且對(duì)實(shí)現(xiàn)教育基本公共服務(wù)均等化和扎實(shí)推進(jìn)共同富裕將起到明顯的促進(jìn)作用。

表2 各級(jí)教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出的基尼系數(shù)

圖2 各級(jí)教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出水平的基尼系數(shù)(2001—2021年)

表3和圖3報(bào)告了歷年生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出的泰爾指數(shù)及其分解結(jié)果?？梢钥闯?，各教育階段省際生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)的差距呈縮小趨勢(shì)，與基尼系數(shù)的衡量結(jié)果一致，特別是九年免費(fèi)義務(wù)教育階段的普通小學(xué)和普通初中生均教育事業(yè)費(fèi)支出的省際差距的泰爾系數(shù)T值分別在2013年和2015年已經(jīng)低于0.1，2021年分別為0.068、0.081，而幼兒園和普通高中教育事業(yè)費(fèi)支出的泰爾系數(shù)T值仍高于0.1，2021年分別為0.174、0.116。從組內(nèi)差距和組間差距對(duì)總差距的貢獻(xiàn)看，三大地區(qū)內(nèi)部各省份間的組內(nèi)差距占比在70%左右，對(duì)總差距具有主導(dǎo)作用，表明即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似性較高的地區(qū)內(nèi)部，各個(gè)省份的教育財(cái)政支出水平也存在較大差異，特別是普通小學(xué)階段生均教育事業(yè)費(fèi)支出的不平等主要來(lái)自組內(nèi)差距，2021年組內(nèi)差距高達(dá)84.6%。三大地區(qū)間的組間差距占比在30%左右，組間差距Tb占總差距T的比值Tb/T整體上呈現(xiàn)降低的趨勢(shì)，普通小學(xué)的Tb/T自2014年以來(lái)始終低于20%，普通初中的Tb/T自2014年以來(lái)低于30%。但也要注意的是，2016年以來(lái)這兩個(gè)義務(wù)教育階段的Tb/T卻有穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)，意味著三大地區(qū)間的義務(wù)教育均衡化進(jìn)程放緩。

表3 各級(jí)教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出的泰爾指數(shù)及其分解結(jié)果

圖3 各級(jí)教育生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出水平的泰爾指數(shù)(2001—2021年)

通過(guò)以上分析可知，當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育階段的財(cái)政投入均衡化水平不斷提升，尤其是九年免費(fèi)義務(wù)教育階段財(cái)政投入的均衡化水平最高。區(qū)域間和省際教育財(cái)政投入的差距仍然較大且有趨于穩(wěn)定的態(tài)勢(shì)，有礙于整體教育公平的實(shí)現(xiàn)，不利于教育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)論與政策建議

本文基于全國(guó)和各省份歷年教育財(cái)政支出數(shù)據(jù)，利用典型事實(shí)以及指數(shù)方法分析了我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政投入均衡化的發(fā)展變化?？傮w上看，生均教育財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)義務(wù)教育階段財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入是不斷擴(kuò)大的，這有利于地區(qū)間義務(wù)教育的均衡化發(fā)展。無(wú)論是從基尼系數(shù)看還是從泰爾指數(shù)看，省際教育財(cái)政投入的不平等程度均是降低的，特別是九年免費(fèi)義務(wù)教育階段財(cái)政投入的均衡化程度最高。但當(dāng)前省際的教育財(cái)政均衡化程度低于財(cái)力均衡化水平，義務(wù)教育均衡化的實(shí)現(xiàn)程度還有很大提升空間，無(wú)論是總體上還是省際的教育財(cái)政投入水平仍有待進(jìn)一步提升。應(yīng)通過(guò)義務(wù)教育的高度均衡化發(fā)展，助力教育強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

據(jù)此，本文提出以下政策建議：(1)應(yīng)進(jìn)一步提升教育公用經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，通過(guò)提高基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，有利于縮小省際生均教育經(jīng)費(fèi)支出差距，助推義務(wù)教育的均衡化發(fā)展。(2)合理調(diào)整中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步增強(qiáng)中央的義務(wù)教育事權(quán)和支出責(zé)任，這有利于在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施更高標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育財(cái)政投入水平，進(jìn)而加快實(shí)現(xiàn)教育基本公共服務(wù)均等化。(3)免費(fèi)義務(wù)教育階段的教育均衡化水平更高，表明國(guó)家應(yīng)擴(kuò)大免費(fèi)義務(wù)教育范圍，將學(xué)前教育和高中教育也納入其中，以更好地實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均衡化發(fā)展。(4)要深刻認(rèn)識(shí)到義務(wù)教育財(cái)政投入均衡化是實(shí)現(xiàn)教育基本公共服務(wù)均等化的必要條件之一，還需要優(yōu)化教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高支出績(jī)效等其他制度性改革。