趙 靜

人口老齡化是我國正在持續(xù)加深的重大人口結(jié)構(gòu)變化?！拔锤幌壤稀苯o我國經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、社會保障帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，我國人口老齡化程度較高，老年人口呈現(xiàn)規(guī)模大、增速快、高齡化的特征。21世紀(jì)以來，我國人口結(jié)構(gòu)持續(xù)發(fā)生變化，65歲以上老齡人口數(shù)量逐漸增多，增速持續(xù)上升，近5年的年復(fù)合增長率達(dá)到5.8%。(1)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2017—2021年65歲以上老齡人口數(shù)量計(jì)算而得。另一方面，養(yǎng)老領(lǐng)域供需矛盾較為突出?！按参桓挥唷焙汀耙淮搽y求”問題并存，我國已建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率高達(dá)50%，(2)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2020年民政部已建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位和收住老人數(shù)計(jì)算，床位空置率=收住老人數(shù)/已建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位。而北京、上海等一些大城市優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則嚴(yán)重短缺。例如，北京第一社會福利院全院只有1100張床位，排隊(duì)登記的老人卻超過1萬人。(3)數(shù)據(jù)來源：光大證券2021年發(fā)布的《保險(xiǎn)+養(yǎng)老社區(qū)發(fā)展深度研究》。為積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)的深刻變化和隨之凸顯的養(yǎng)老領(lǐng)域供需錯配問題，推動老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，本文著重分析了我國養(yǎng)老領(lǐng)域供需兩側(cè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，梳理出主要的供需融合矛盾及其成因，提出養(yǎng)老領(lǐng)域推動高水平供需融合的對策建議。

一、文獻(xiàn)回顧

養(yǎng)老服務(wù)從方式劃分有傳統(tǒng)供養(yǎng)型和新興醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型；從場所劃分有居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，目前我國已基本建立起居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。有研究指出，我國已經(jīng)初步建立了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)階段呈現(xiàn)的碎片化養(yǎng)老模式仍不成熟(王夢真，2020)。宏觀方面，黃佳豪等(2023)以養(yǎng)老資源配置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展耦合協(xié)調(diào)度水平作為切入點(diǎn)，通過分析2016—2020年我國30個省份養(yǎng)老資源配置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)雖然我國養(yǎng)老資源配置水平呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，但整體水平仍然偏低，養(yǎng)老資源配置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)同效應(yīng)也普遍不強(qiáng)。韓振燕等(2023)以1989—2020年國家層面出臺的250份養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文本為樣本，研究認(rèn)為我國還需要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量政策系統(tǒng)的整合性，增強(qiáng)政策主體多元協(xié)同，注重政策內(nèi)容全面平衡。劉邦宇等(2023)基于社會階層分異的視角，以天津市中心城區(qū)為研究對象，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老設(shè)施供需匹配度在社會階層之間存在明顯差異，亟待優(yōu)化。隨著我國家庭單元規(guī)模逐漸減少，家庭養(yǎng)老的人手壓力逐漸凸顯，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”模式已難以為繼。傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老，因形式單一、供給低效、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)弱等原因，已無法滿足老年人高質(zhì)量的養(yǎng)老需求(白維軍，2023)。以社區(qū)養(yǎng)老為例，當(dāng)前社區(qū)老年服務(wù)處于供需失衡的狀態(tài)，企業(yè)、非營利性社會組織在內(nèi)的民辦機(jī)構(gòu)參與社區(qū)老年服務(wù)體系建設(shè)不充分(張新輝、李建新，2019)。

這種碎片化首先體現(xiàn)在我國養(yǎng)老服務(wù)體系整體供需配給缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面，目前我國巨大的潛在養(yǎng)老需求優(yōu)勢始終沒能轉(zhuǎn)化為繁榮發(fā)展的養(yǎng)老行業(yè)優(yōu)勢，成為供需失衡的“需求之困”(霍艾湘，2021)。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)優(yōu)化率不足、運(yùn)營模式可持續(xù)性差、人才儲備嚴(yán)重不足等供給端問題進(jìn)一步加劇了供需失衡(王莉莉，2020)。以居家智慧養(yǎng)老服務(wù)為例，目前我國養(yǎng)老服務(wù)還存在數(shù)字鴻溝，缺乏明確的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，供需失衡、養(yǎng)老服務(wù)資源尚未實(shí)現(xiàn)有效配置，專業(yè)人才緊缺和服務(wù)水平不高等四個方面的問題(黃衛(wèi)東等，2023)。以農(nóng)村互助型養(yǎng)老為例，實(shí)踐中互助行為多為村民自主發(fā)起，存在互助參與度不高、互助資源不可持續(xù)、地方互助政策欠缺合理性等問題(萬穎杰，2021)。其次碎片化體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合各自板塊的分散性。目前的養(yǎng)老服務(wù)供給體系雖然在主體上呈現(xiàn)出多元化，但不同主體之間和主體內(nèi)部欠缺整合與統(tǒng)一(許源源、朱敏青，2021)。以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為例，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老管理缺乏統(tǒng)一待遇和監(jiān)管。喬曉春團(tuán)隊(duì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼與民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼比，其均值大、中位數(shù)小，且標(biāo)準(zhǔn)差很大。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非法集資整治的民刑交叉與行政機(jī)關(guān)交叉監(jiān)管等問題頻發(fā)(龍興盛、龍峰，2023)。以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)為例，目前我國“醫(yī)”和“養(yǎng)”是兩個相對獨(dú)立的行業(yè)，遵循兩套不同的監(jiān)管體系，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合缺乏明確的責(zé)任和分工(周曉麗等，2019)。

綜上所述，已有文獻(xiàn)在不同層面指出了養(yǎng)老服務(wù)存在的融合難題，但少有從供需融合視角，利用供給—需求分析方法，討論養(yǎng)老服務(wù)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及其背后的供需原因。本文從養(yǎng)老服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀出發(fā)，以市場化思維提出促進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域供需更高水平動態(tài)融合的政策建議。

二、我國養(yǎng)老領(lǐng)域供需的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

隨著我國人口老齡化的不斷加劇，養(yǎng)老需求的龐大和持續(xù)增長成為我國養(yǎng)老需求方面的顯著特征，引發(fā)了養(yǎng)老領(lǐng)域的深刻變革和供需格局的重構(gòu)。老年人口快速增加、家庭結(jié)構(gòu)演變以及居民對養(yǎng)老服務(wù)的日益依賴，構(gòu)成了養(yǎng)老需求不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)。養(yǎng)老供給方面，我國政府積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，不斷完善政策法規(guī)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合水平，推廣智慧健康養(yǎng)老，加強(qiáng)社會保障體系的建設(shè)。在多元社會保障的背景下，基本社會保險(xiǎn)水平提升、長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)以及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的快速發(fā)展，為老年人提供了更加多樣和全面的保障方式?？傮w來看，我國養(yǎng)老領(lǐng)域呈現(xiàn)出需求龐大和供給不斷強(qiáng)化的雙重態(tài)勢，這一趨勢在養(yǎng)老政策引領(lǐng)下，將為構(gòu)建更加健全的養(yǎng)老體系和滿足老年人多樣化需求提供有力支撐。

(一)養(yǎng)老需求龐大且持續(xù)增長

養(yǎng)老領(lǐng)域整體消費(fèi)人群及市場規(guī)模急速擴(kuò)張，養(yǎng)老消費(fèi)需求不斷增加。一是我國老年人口增長迅速。2021年我國65歲以上老年人口達(dá)2億，占總?cè)丝诘?4.20%，老齡化程度已超過9%的亞洲平均水平，與歐美率先進(jìn)入老齡化社會的美國(15%)、加拿大(17%)已較為接近。(4)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局、UN Population Division Data Portal。預(yù)計(jì)到21世紀(jì)中葉我國老齡化將達(dá)到高峰，65歲及以上人口占全國總?cè)丝诘谋壤龑⒔咏?0%(中國發(fā)展研究基金會，2020)。二是撫養(yǎng)比上升使傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”模式難以為繼。2021年全國65歲及以上老年人口撫養(yǎng)比為20.8%，2020年中國家庭總撫養(yǎng)比達(dá)45.9%。隨著中國家庭單元規(guī)模逐漸減少，家庭養(yǎng)老的壓力逐漸凸顯，傳統(tǒng)上由家庭養(yǎng)護(hù)吸納的養(yǎng)老需求將逐漸釋放至市場。(5)數(shù)據(jù)來源：國家衛(wèi)生健康委、全國老齡工作委員會辦公室。三是居民對養(yǎng)老服務(wù)的倚重程度增加。根據(jù)全國老齡辦2015年發(fā)布的抽樣調(diào)查結(jié)果，全體老人需要照護(hù)的人群比例由2000年的6.6%上升至15.3%。此外，我國超過1.8億老年人患有慢性病，患有一種及以上慢性病的比例高達(dá)75%，老年人的醫(yī)療護(hù)理需求更為突出。(6)數(shù)據(jù)來源：國家衛(wèi)生健康委。四是居民對付費(fèi)養(yǎng)老模式需求增加。首先，我國改革開放后的首批工薪階層即將步入退休年齡，積蓄較多、社會負(fù)擔(dān)較小、有較高的消費(fèi)能力，愿意付費(fèi)獲得養(yǎng)老服務(wù)。其次，2021年民政部調(diào)查顯示，居家養(yǎng)老模式下的上門護(hù)理需求持續(xù)提升。據(jù)全國老齡辦統(tǒng)計(jì)，38.1%的老年人有上門看病需求，且心理方面的咨詢與聊天、健康教育需求均達(dá)到10%以上。根據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心的數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)2050年我國老年人需上門護(hù)理服務(wù)人數(shù)或增至7659萬人，其中起居護(hù)理、居家醫(yī)療與心理支持方面的需求量較大。上述老年人口增長趨勢、家庭人口結(jié)構(gòu)變化、居民養(yǎng)老需求迫切等因素說明當(dāng)前養(yǎng)老市場面臨的需求龐大，并且未來也將持續(xù)高速增長。

(二)養(yǎng)老供給不斷強(qiáng)化

在黨和國家重大規(guī)劃和政策意見引領(lǐng)下，我國老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得諸多成就，養(yǎng)老供給不斷優(yōu)化，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是涉老政策法規(guī)體系逐漸完備。我國養(yǎng)老政策發(fā)展可分為探索、初步發(fā)展、快速發(fā)展三個階段(見表1)。自2000年我國正式進(jìn)入老齡化社會以來，國家層面開始系統(tǒng)發(fā)布養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)的政策。目前我國已基本確立政府、社會、家庭、個人共同參與的養(yǎng)老體系，涉老相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度和政策措施不斷完善，老年人權(quán)益保障得到更有效的保障。為解決標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)建設(shè)問題，出臺《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》，填補(bǔ)國家在養(yǎng)老行業(yè)的空白，明確了全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營的基準(zhǔn)線、起跑線。

表1 我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策發(fā)展階段

二是養(yǎng)老服務(wù)體系不斷完善。首先，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老穩(wěn)步推進(jìn)。截至2021年末，全國共有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施35.8萬個，養(yǎng)老服務(wù)床位815.9萬張。其中，全國注冊登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4.0萬個，比2020年增長4.7%，床位503.6萬張，比2020年增長3.1%；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施31.8萬個，床位312.3萬張。與2014年相比，2021年的全國提供住宿的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)增長了281%。(7)數(shù)據(jù)來源：中國民政部。其次，社區(qū)養(yǎng)老迅速發(fā)展。民政部《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見》確立到2022年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場地和設(shè)施配套建設(shè)達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%的目標(biāo)。北京市積極推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，支持社會力量運(yùn)營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。確立到2022年底建成街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))養(yǎng)老照料中心不少于350家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站不少于1200家，并持續(xù)提升使用效率的目標(biāo)。再次，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合水平不斷提升。2020年全國兩證齊全(具備醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)資質(zhì)，并進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)備案)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)5857家，床位數(shù)達(dá)到158萬張，超過90%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。(8)數(shù)據(jù)來源：國家衛(wèi)生健康委。2019年醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)被納入到基本公共衛(wèi)生服務(wù)，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)每年為65歲以上的老年人提供健康管理和健康體檢免費(fèi)服務(wù)。最后，智慧健康養(yǎng)老順利推廣。全國先后公布五批智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范。上海市長寧區(qū)上線的智慧養(yǎng)老數(shù)據(jù)平臺，已服務(wù)對象覆蓋全區(qū)22.42萬名老年人。依托區(qū)智慧養(yǎng)老平臺的呼叫中心，創(chuàng)新運(yùn)用智能語音外呼技術(shù)，主動關(guān)愛獨(dú)居老人，服務(wù)覆蓋全區(qū)近萬名獨(dú)居老年人，累計(jì)撥打關(guān)愛電話107萬次(上海市長寧區(qū)民政局，2022)。

三是多元社會保障不斷加強(qiáng)。基本社會保險(xiǎn)保障程度進(jìn)一步提升，企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平得到提升。2021年人社部上調(diào)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)4.5%，為連續(xù)第17次上調(diào)，月人均養(yǎng)老金達(dá)3070元。從社保支出的角度看，我國社保企業(yè)職工基本養(yǎng)老金支出自2003年披露以來持續(xù)上漲，2019年共支出3.3萬億元，較2018年增加9.6%。(9)數(shù)據(jù)來源：人力資源和社會保障部。長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)得到穩(wěn)步推進(jìn)，我國從2016年開始試點(diǎn)建立長期護(hù)理險(xiǎn)制度，至今已覆蓋全國49個城市、1.45億人，全國累計(jì)172萬人享受長期護(hù)理保險(xiǎn)待遇，人均報(bào)銷水平每年約1.6萬元。(10)數(shù)據(jù)來源：國家醫(yī)療保障局。商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)快速發(fā)展。自2021年6月起，6家壽險(xiǎn)公司在浙江省(含寧波市)和重慶市開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2022年3月專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)大到全國范圍，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)公司參加專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。

三、我國養(yǎng)老領(lǐng)域供需融合面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

養(yǎng)老需求市場轉(zhuǎn)化率不高、有效供給不足、供需不平衡和管理運(yùn)行機(jī)制不健全等四方面問題，成為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供需融合面臨的主要挑戰(zhàn)。

(一)市場需求轉(zhuǎn)換率不高

據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2020年7月底，我國已建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位429.1萬張，收住老年人卻只有214.6萬人，養(yǎng)老床位空置率高達(dá)50%(見圖1)(徐宏、商倩，2019)。養(yǎng)老床位高空缺率與養(yǎng)老人數(shù)多這一矛盾說明中國養(yǎng)老不是缺乏需求，而是由于支付能力、選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿不強(qiáng)等原因，難以轉(zhuǎn)換為外部市場上的養(yǎng)老需求。

圖1 2015—2020年我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率

一是支付能力匱乏。日常生活需要照料、身體需要護(hù)理，或是生活部分和完全不能自理的老年人多，完全具備支付能力的老年人少。以上海市為例，2020年上海市企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金在4138元/月，但當(dāng)年上海市單個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同價格區(qū)間均價的平均值為3784元/月，4000元以下的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占比為66.78%。(11)數(shù)據(jù)來源：60加研究院2020年發(fā)布的《上海市養(yǎng)老服務(wù)市場研究報(bào)告》，其中上海市單個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同價格區(qū)間均價的平均值是根據(jù)上海市的各個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)情況，按照4000元以下、4000～6000元、6000～8000元、8000～10000元、10000元以上5個價格區(qū)間進(jìn)行分類，然后計(jì)算每個價格區(qū)間內(nèi)各個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的均價，最后再對這些均價進(jìn)行平均的值。即使愿意以全部養(yǎng)老金支付養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用，上海市至少有50%以上的老人不具備進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支付能力。雖然養(yǎng)老市場的消費(fèi)群體已經(jīng)開始向多樣化轉(zhuǎn)變，隨著60后人群開始進(jìn)入退休階段，養(yǎng)老消費(fèi)將迎來變革，但目前養(yǎng)老市場主流群體仍為30后、40后(高齡老年人群)和50后(未富先老人群)，其消費(fèi)水平和購買力較低，給當(dāng)下養(yǎng)老行業(yè)帶來支付難題。根據(jù)調(diào)查，目前老年人的養(yǎng)老財(cái)富儲備量十分有限。31.91%的老人養(yǎng)老財(cái)富儲備在10萬元以下，沒有任何養(yǎng)老財(cái)富儲備的60歲及以上老人占所有年齡段中沒有養(yǎng)老財(cái)富儲備人群的24.2%，月收入3000元以下且沒有養(yǎng)老財(cái)富儲備人群達(dá)27.93%。(12)數(shù)據(jù)來源：中國養(yǎng)老金融50人論壇2021年發(fā)布的《中國養(yǎng)老金融調(diào)查報(bào)告》。

二是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老選擇意愿不強(qiáng)。首先，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住潛在門檻高。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住需要同時滿足月收入高、有入住需求和入住意愿。日常生活不能完全自理且需要他人來照顧的老年人屬于有迫切入住需要的入住對象。北大喬曉春團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，根據(jù)上述潛在準(zhǔn)入條件的分析，北京市需要別人照護(hù)的老年人可能選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的潛在比例最多不會超過1.6%(喬曉春，2019)。其次，高額養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用的支付意愿不高。70%的老年群體對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支付意愿在3000元/月以下，6000元/月及以上僅占5.7%。(13)數(shù)據(jù)來源：北京京東健康有限公司等2021年聯(lián)合發(fā)布的《2021中國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》。最后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會風(fēng)評削弱老年人選擇意愿。除自理因素外，陌生環(huán)境適應(yīng)、照料細(xì)致程度、虐待擔(dān)憂是阻礙老年人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的主要原因(中國老年學(xué)和老年醫(yī)學(xué)學(xué)會老齡金融分會、清華大學(xué)銀色經(jīng)濟(jì)與健康財(cái)富發(fā)展指數(shù)課題組等，2021)。

(二)有效供給不足

一是養(yǎng)老設(shè)施與專業(yè)護(hù)理人員缺乏。近年來，我國養(yǎng)老設(shè)施供給能力不斷提高，但與發(fā)達(dá)國家相比存在較大差距。如圖2所示，2021年我國每千名老人的養(yǎng)老床位僅達(dá)到24.5張，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家每千名老人40～70張的水平。而2019年20個省份人均床位數(shù)下降，其中有5個省份降幅超過25%。

圖2 2012—2021年我國每千名老人的養(yǎng)老床位張數(shù)

截至2021年底，中國65歲以上老年人口達(dá)到2億人，其中半失能及失能老人占比超20%。(14)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局。而我國目前共有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施35.8萬個，養(yǎng)老服務(wù)床位815.9萬張。(15)數(shù)據(jù)來源：中國民政部。以國家標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老護(hù)理員與老人比例1：4計(jì)算，以全部失能老人為計(jì)算基礎(chǔ)，養(yǎng)老護(hù)理人員需求量可達(dá)1000萬名。即使以照護(hù)床位為計(jì)算基礎(chǔ)，養(yǎng)老護(hù)理人員需求量也需達(dá)到200余萬名。當(dāng)前我國僅有50多萬名從事養(yǎng)老護(hù)理的服務(wù)人員，缺口至少為150萬名。(16)數(shù)據(jù)來源：國家衛(wèi)生健康委。即便按照一般口徑的1：3完全失能人口照護(hù)比來看，我國養(yǎng)老護(hù)理人才的缺口規(guī)模也已達(dá)到500萬人之巨，其余各類相關(guān)的專業(yè)化服務(wù)人才也同樣缺乏。養(yǎng)老行業(yè)對大學(xué)生等高素質(zhì)勞動力的吸引力明顯不足(北京師范大學(xué)中國公益研究院，2019)。截至2020年12月，甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員僅有5300多人，其中養(yǎng)老專業(yè)護(hù)理員2400多人，只能滿足實(shí)際需求的60%，人均護(hù)養(yǎng)比為1：6(李世紅，2018)。即便在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)總體發(fā)展水平較高，規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化較好的上海市也存在養(yǎng)老護(hù)理員素質(zhì)不高、數(shù)量嚴(yán)重不足、流動性較大的問題。2018年上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理員從業(yè)人數(shù)達(dá)12918人，護(hù)理員與養(yǎng)老床位比為1：6.48(黃鋼等，2019)。

二是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場定位不明確。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)營利沖動與公益性質(zhì)的關(guān)系尚未平衡，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)徘徊于產(chǎn)業(yè)和事業(yè)兩者之間，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的非競爭性行業(yè)和競爭性行業(yè)區(qū)分不明確，缺乏政府介入還是市場介入的明確劃分。目前在管理和市場定位上尚不能明確界定“營利性”與“非營利性”的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和管理規(guī)范?！胺菭I利性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖可盈利，但盈利部分不可以進(jìn)行股東分紅，只能用于再投入，且因?yàn)楣媸聵I(yè)性質(zhì)、缺少抵押物等原因，“非營利性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資困難。而“營利性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也可盈利但盈利率低，獲得的補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠與“非營利性”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)差距巨大。

三是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展能力弱。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)未開拓出盈利的發(fā)展模式，嚴(yán)重依賴政府補(bǔ)貼。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得過政府財(cái)政補(bǔ)貼的比例高達(dá)82.7%，獲得運(yùn)營補(bǔ)貼的比例達(dá)67%。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老盈利方面，2021年內(nèi)約3/4的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)維持在不虧損狀態(tài)，其中盈利機(jī)構(gòu)占比不足10%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老市場整體盈利性較差。國際上通常認(rèn)為，一個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到80%的入住率，才能實(shí)現(xiàn)收支平衡。而全國民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率多低于40%(朱鳳梅，2019)。居家養(yǎng)老盈利方面，廠商盈利一定程度上需要依靠有護(hù)理需求的老年用戶客源以及護(hù)理服務(wù)產(chǎn)能等資源的積累，而在當(dāng)前公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)資源集中的背景下，民營居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以獲取老年客源和護(hù)理資源，經(jīng)營難度也相對較高。

四是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展不規(guī)范。首先，行業(yè)整體頻發(fā)非法融資案件。湖南長沙、益陽、廣州等地多次爆發(fā)以預(yù)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)、床位為名的非法吸收公眾存款的刑事案件，涉案金額往往達(dá)到上億元。其次，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在設(shè)施簡陋、功能單一等問題。一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和小型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施未在任何部門登記，游離于政府監(jiān)管范圍之外，虐待老人和安全事故時有發(fā)生。最后，行業(yè)亦存在日常管理不規(guī)范和不專業(yè)的問題。上海市某區(qū)23所養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，384人(72.59%)持有護(hù)理員上崗證，145人(27.41%)無上崗證，所有持證護(hù)理員工作期間未接受過復(fù)訓(xùn)(容根南等，2019)。

五是數(shù)字智慧養(yǎng)老服務(wù)效能有待提升。科技賦能后，養(yǎng)老服務(wù)能力有所提升，但部分產(chǎn)品和服務(wù)設(shè)計(jì)初期有沒有充分考慮老年人的身心特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需求，造成了新的養(yǎng)老服務(wù)及產(chǎn)品的供給與需求不匹配問題。此外，數(shù)字智慧養(yǎng)老服務(wù)雖然減輕了養(yǎng)老護(hù)理人員的工作負(fù)擔(dān)與醫(yī)療資源的浪費(fèi)，但也對從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)提出了較高要求?？傊滦蛿?shù)字智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)既沒有根本解決養(yǎng)老行業(yè)供需不均的市場問題，還面臨著管理體系補(bǔ)償?shù)葌鹘y(tǒng)問題，以及信息不統(tǒng)一、技術(shù)研發(fā)不足等新問題(韋艷、徐赟，2020)。

六是商業(yè)養(yǎng)老保障滲透程度有待提高。世界上大部分國家及地區(qū)均采用“三支柱模式”作為養(yǎng)老基金的運(yùn)營基本框架，通過政府、雇主、個人的共同力量承擔(dān)養(yǎng)老壓力。我國養(yǎng)老金融體系包括國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和職業(yè)年金及商業(yè)養(yǎng)老金三級支柱。截至2021年底，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存63970億元，職業(yè)年金基金投資運(yùn)營規(guī)模1.79萬億元。(17)數(shù)據(jù)來源：中國人力資源和社會保障部。2019年，在我國養(yǎng)老金總資產(chǎn)中，第一支柱為6.29萬億元，占65.45%，第二支柱為1.80萬億元，占18.73%，第三支柱為1.52萬億元，占比15.82%(朱俊生，2021)。養(yǎng)老金體系三支柱結(jié)構(gòu)明顯失調(diào)，商業(yè)養(yǎng)老保障滲透率較低。盡管我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總量和金額規(guī)模逐年提升且增速較快，但第二、三支柱對第一支柱的替代率仍不足50%。由于職業(yè)年金、企業(yè)年金等年金計(jì)劃會為公司增加用工成本壓力，公司缺乏提升企業(yè)年金的動力，結(jié)合我國小微企業(yè)占比較多的市場結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，第二支柱替代率提升空間有限(林義，2022)。因此，我國商業(yè)化養(yǎng)老金體系亟待快速發(fā)展。

(三)供給和需求不平衡

一是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老定價和居民支付能力不協(xié)調(diào)。一方面，養(yǎng)老經(jīng)營性受資產(chǎn)流動性差、估值不透明、融資門檻高等因素影響，重資產(chǎn)經(jīng)營仍然是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老運(yùn)營的主旋律，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本提高，價格可調(diào)控空間有限。另一方面，居民支付意愿受限于經(jīng)濟(jì)水平。2021年中國城鎮(zhèn)居民可支配收入為47412元，月均水平約3951元。(18)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局。而月均單價低于3000元的純商業(yè)化運(yùn)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量極為有限。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老定價高和居民支付能力有限兩種情況相互交織影響，使得商業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為提高盈利向客戶轉(zhuǎn)嫁固定成本，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)客單價居高不下，居民養(yǎng)老服務(wù)的獲得門檻被推高，進(jìn)一步造成入住率低，入住率低又造成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以規(guī)?；档推骄潭ǔ杀?，在該循環(huán)下機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)商難以解決經(jīng)營的資金困局。

二是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)定位與居民認(rèn)識不匹配。我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要分為公辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及商業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，設(shè)施及收費(fèi)情況兩極分化嚴(yán)重。公辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求，環(huán)境良好、設(shè)備完善、收費(fèi)較低，但數(shù)量少，排隊(duì)入住成為常態(tài)；低端商業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供過于求，普遍存在設(shè)施條件差、服務(wù)意識不足、護(hù)理水平低的問題；高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)針對高凈值老年人群，供過于求，入住率在30%左右，設(shè)施環(huán)境條件好，收費(fèi)區(qū)間在8000～30000元/月不等。所以，居民真正“一床難求”的是離城市中心比較近、環(huán)境條件好、收費(fèi)相對較低、經(jīng)營管理較好、服務(wù)質(zhì)量較高的機(jī)構(gòu)。不少中小養(yǎng)老機(jī)構(gòu)早期因養(yǎng)老的概念性火熱而加入，卻因未找準(zhǔn)市場定位而消亡，在長期的發(fā)展競速中僅提供設(shè)施、服務(wù)和護(hù)理水平都不達(dá)標(biāo)的低質(zhì)量服務(wù)。

三是區(qū)域間的養(yǎng)老服務(wù)供需失衡。區(qū)域養(yǎng)老發(fā)展兩極分化，加劇了區(qū)域間的養(yǎng)老服務(wù)供需失衡。中國各區(qū)域人口老齡化特征差異顯著，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在各區(qū)域間發(fā)展極不平衡，尤其是東北和中西部區(qū)域，年輕人口紛紛向東部區(qū)域流動，助長了東部區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)活力和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累，而東北和中西部區(qū)域養(yǎng)老負(fù)擔(dān)卻沒有減輕，阻礙了人口流出地的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2020年中國各區(qū)域養(yǎng)老金結(jié)余中，僅有7個省市是正值，3個區(qū)域收入與支出持平，其余全部為負(fù)值，區(qū)域養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩極分化進(jìn)一步加劇。

四是群體間的養(yǎng)老服務(wù)供需失衡。社會不同群體之間收入差異明顯，因此對養(yǎng)老服務(wù)的價格接受程度差異明顯。目前我國人均年收入為3萬元左右，而還有大約6億人月收入只有1000元。2021年我國城鎮(zhèn)居民可支配收入約為農(nóng)村居民的2.5倍。我國老人養(yǎng)老消費(fèi)層級化特征也十分明顯：26%的一線城市中高檔老年客戶可接受50萬～100萬元養(yǎng)老會員費(fèi)，31%可接受8000～10000元/月的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)月費(fèi)；(19)數(shù)據(jù)來源：克而瑞康養(yǎng)研究院2022年發(fā)布的《2021—2022中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)白皮書》。但擴(kuò)大至全國老年群體，70%的老年群體對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支付意愿在3000元/月以下；(20)數(shù)據(jù)來源：北京京東健康有限公司等于2021年聯(lián)合發(fā)布的《2021中國健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告》。同時有些老人收入微薄，甚至難以維持日常生存，無法準(zhǔn)備養(yǎng)老儲備金，醫(yī)療、養(yǎng)老等都需要社會資源救助。

(四)管理運(yùn)行機(jī)制不健全

一是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有待強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管。我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)管理?xiàng)l塊分割、多頭管理，易造成管理上的真空和職權(quán)交叉，缺乏相互協(xié)調(diào)，政策制定和執(zhí)行效率低下等問題。我國省市級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策制定主體較為單一，不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在實(shí)踐發(fā)展的探索中形成各部門合力。實(shí)際執(zhí)行中，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)監(jiān)管因缺少明確分工而難以執(zhí)法。通過預(yù)付型養(yǎng)老產(chǎn)品非法吸收公眾存款的“養(yǎng)老騙局”涉及民政、金融、工商、公安等多個監(jiān)管部門，但實(shí)際上各部門“多頭”監(jiān)管演變?yōu)椤盁o頭”監(jiān)管，民政部門即使發(fā)現(xiàn)苗頭也難以執(zhí)法。事實(shí)上，“爆雷”機(jī)構(gòu)大多沒有在民政部門備案，也未享受相關(guān)補(bǔ)貼，而民政部門僅有對享受床位補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)采取“停發(fā)補(bǔ)貼”的權(quán)限，對違規(guī)機(jī)構(gòu)約束力度小。

二是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的類型與內(nèi)容還需豐富與具體化。目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的保障性政策極其缺乏，多為引導(dǎo)性和支持性的宏觀政策，占比超95%(封鐵英、南妍，2021)。國家、省、市三級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)性內(nèi)容多為“推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，目標(biāo)過于宏觀籠統(tǒng)，不利于企業(yè)制定目標(biāo)和明確市場定位，執(zhí)行難度較大。支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策落實(shí)不到位，作用不明顯，在土地、人才、技術(shù)和資金的扶持政策方面沒有具體可落實(shí)的細(xì)則(周先旺，2022)。

四、發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老領(lǐng)域的治理經(jīng)驗(yàn)

目前全球養(yǎng)老模式可分為兩種：一種是依靠政府的大額投入，發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼、建設(shè)助老設(shè)施的社會養(yǎng)老模式，代表國家和地區(qū)為日本和歐洲；另一種為國民依據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)能力和意愿選擇適合自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)形式的市場化商業(yè)模式，以美國為代表。

(一)社會養(yǎng)老模式

日本從20世紀(jì)70年代末開始步入老齡化社會，2022年日本60歲以上人口占比達(dá)到35.84%，是全球老齡化速度最快的國家之一。(21)數(shù)據(jù)來源：UN Population Division Data Portal。國際助老會(HelpAge International)統(tǒng)計(jì)了世界各國老年人口的生活現(xiàn)狀、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會補(bǔ)貼、醫(yī)療保障和公共交通等情況，認(rèn)為只有日本針對自己國家的老齡化問題采取了有效行動。

2019年末，日本社會養(yǎng)老金三支柱(22)第一支柱包括國民年金和厚生年金，統(tǒng)稱公共養(yǎng)老金；第二支柱是以收益確定型(DB)計(jì)劃和繳費(fèi)供款確定型(DC)計(jì)劃為主的企業(yè)養(yǎng)老金；第三支柱是以個人繳費(fèi)確定型計(jì)劃(iDeco)和具有收益率保證的國民年金基金為主的個人養(yǎng)老金。分別占比為65%、31%和4%。(23)數(shù)據(jù)來源：日本厚生勞動省。因此日本養(yǎng)老模式是典型的以公共財(cái)政為支撐的社會保險(xiǎn)體系。日本社會保險(xiǎn)體系主要由“養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)”四部分構(gòu)成。其中，日本養(yǎng)老金福利占老年人收入70%，對保障老年人晚年收入起到重大作用(鎖凌燕，2022)。目前日本養(yǎng)老金體系主體可分為兩層，下層是覆蓋所有國民的國民年金，也稱基本養(yǎng)老金。日本于1961年開始實(shí)施《國民年金法》，規(guī)定20歲以上60歲以下的國民必須參加國民年金保險(xiǎn)。上層為公共養(yǎng)老金，包括厚生年金和共濟(jì)年金，厚生年金指覆蓋5人以上私營企業(yè)職工的年金，共濟(jì)年金指國家公務(wù)員、地方公務(wù)員、公營企業(yè)以及私立學(xué)校教職工員工參加的年金。此外，還有第三層次私人養(yǎng)老保險(xiǎn)作為補(bǔ)充，由個人定額供款養(yǎng)老金計(jì)劃和日本個人儲蓄賬戶計(jì)劃組成。

另外，日本的護(hù)理保險(xiǎn)也實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋。隨著日本老齡化加劇和失能老年人日益增多，家庭護(hù)理壓力增大，護(hù)理期限呈現(xiàn)長期化的趨勢，護(hù)理需求不斷增長。1997年日本通過《護(hù)理保險(xiǎn)法》，明確照護(hù)費(fèi)用的90%由護(hù)理保險(xiǎn)支付，個人只需支付10%。日本護(hù)理等級認(rèn)定可分為預(yù)防護(hù)理和護(hù)理兩大類，共有七層級，不同層級的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)事件、月服務(wù)費(fèi)用限額均有細(xì)致規(guī)定。與護(hù)理保險(xiǎn)配套的是完善的護(hù)理人員培養(yǎng)體系和執(zhí)業(yè)體系。1987年，日本政府頒布《社會福祉士和介護(hù)福祉士法》，確定了社會福祉士和介護(hù)福祉士資格；1993年，日本政府出臺《福祉人才確保法》，人才培訓(xùn)日益受到重視，此后中央福祉人才中心、中央福祉學(xué)院、都道府福祉人才中心先后建立。

總之，日本養(yǎng)老服務(wù)成功的關(guān)鍵在于完善的社會保障體系，通過社會保險(xiǎn)體系確保高質(zhì)量供給和有效需求，即養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展和老年人足夠的支付能力。日本普通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總收入中護(hù)理險(xiǎn)收入所占比重已達(dá)70%，是日本養(yǎng)老機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的收入來源所在。而護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)用由個人和政府共同籌資，雙方各占50%。以日醫(yī)學(xué)館為例，這是日本排名第一的綜合養(yǎng)老服務(wù)公司，日醫(yī)學(xué)館2018年的收入中，52%來源于護(hù)理服務(wù)，37%來源于醫(yī)療支持服務(wù)，4%來源于教育培訓(xùn)服務(wù)。

(二)商業(yè)保險(xiǎn)模式

美國自20世紀(jì)40年代起進(jìn)入老齡化社會，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)已呈現(xiàn)高度市場化和產(chǎn)業(yè)化特征。主流的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均屬于民辦營利性質(zhì)，養(yǎng)老院80%～90%的收入來源于私人支付，大部分養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)不屬于保險(xiǎn)報(bào)銷范圍。職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金占美國養(yǎng)老金資產(chǎn)的90%以上。美國三支柱(24)美國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系主要由三大支柱構(gòu)成：第一支柱是由政府主導(dǎo)、強(qiáng)制實(shí)施的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即聯(lián)邦退休金制度；第二支柱是由企業(yè)主導(dǎo)、雇主和雇員共同出資的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即企業(yè)年金計(jì)劃；第三支柱是由個人負(fù)責(zé)、自愿參加的個人儲蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即個人退休金計(jì)劃。養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模分別約為2.9萬億美元、20.1萬億美元和12.2萬億美元，占比分別約為8%、57%和35%(中國人民銀行武漢分行辦公室課題組，2022)。目前美國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈主要包括房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)、養(yǎng)老住宅運(yùn)營商。

REITs是最主流的投資商，2013年美國前十大養(yǎng)老社區(qū)中有4席為REITs，總共擁有超過18.9萬個養(yǎng)老單位。美國以REITs為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營模式一般由四個主體構(gòu)成，即地產(chǎn)開發(fā)商、REITs投資商、運(yùn)營商和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)住戶。開發(fā)商規(guī)劃并開發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目，多為房地產(chǎn)公司，通過向購房者出售物業(yè)獲取收益；REITs投資商以擔(dān)保等形式為建筑商提供融資便利、購買和持有物業(yè)以及確定物業(yè)經(jīng)營模式，以持有資產(chǎn)的方式獲得穩(wěn)定資產(chǎn)收益及資產(chǎn)升值收益；運(yùn)營商負(fù)責(zé)運(yùn)營、管理開發(fā)好的養(yǎng)老地產(chǎn)，多為專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，是養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者，通過向老年租戶出租物業(yè)并提供養(yǎng)老護(hù)理的方式獲取收入。美國政府大力支持REITs的發(fā)展，僅在交易環(huán)節(jié)收取1%～3%的手續(xù)費(fèi)。1993年，美國通過“五個或更少”(Five or Fewer)法案，使得養(yǎng)老金可以更容易地投資REITs；2005年，美國又通過不動產(chǎn)投資信托法案，將REITs指數(shù)期權(quán)加入到聯(lián)邦政府的繳費(fèi)確定型計(jì)劃和節(jié)儉儲蓄計(jì)劃推薦投資對象中。

美國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵是“養(yǎng)老+商業(yè)融資”模式的結(jié)合，盈利模式主要出租和出售資產(chǎn)，養(yǎng)老REITs公司物業(yè)的主要運(yùn)營方式有凈出租模式與委托經(jīng)營模式兩種，養(yǎng)老REITs大多數(shù)采取凈出租模式，分走部分租金和經(jīng)營收益給運(yùn)營商獲得長期穩(wěn)定的資金流。因此，美國模式是較為成熟的商業(yè)養(yǎng)老模式，市場化程度高、財(cái)政負(fù)擔(dān)小。

五、促進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域供需更高水平動態(tài)融合的政策建議

針對養(yǎng)老領(lǐng)域供需融合面臨的現(xiàn)實(shí)問題，亟需從強(qiáng)化養(yǎng)老領(lǐng)域需求側(cè)改革、明確養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的屬性、鼓勵開拓養(yǎng)老領(lǐng)域新營收模式、提高養(yǎng)老人才要素供給能力、統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域群體養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展等方面綜合施策，加快促進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域供需更高水平動態(tài)融合。

(一)強(qiáng)化養(yǎng)老領(lǐng)域需求側(cè)改革

我國養(yǎng)老政策覆蓋了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、社區(qū)養(yǎng)老、規(guī)范養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)市場等諸多方面，但一直以來政策重心在于提高供給側(cè)質(zhì)量，關(guān)注提高養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量、規(guī)范發(fā)展社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。因此政策施力點(diǎn)始終落在社會組織和企業(yè)而非老年群體，但解決養(yǎng)老問題的最終目標(biāo)是滿足老年人的最終需求。政策引導(dǎo)、政府扶持、社會興辦、市場推動不是解決養(yǎng)老問題的最終出路，應(yīng)更多關(guān)注需求側(cè)，分析老年群體的需求特點(diǎn)，把支持和扶持的重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向老年人，收入低且生活無法自理的老年人的養(yǎng)老需求無法通過單一市場方案完美滿足，要更多地依靠社會公共服務(wù)。例如，美國養(yǎng)老社區(qū)根據(jù)對老年人養(yǎng)老需求不同，分別建立了獨(dú)立生活社區(qū)、協(xié)助生活社區(qū)、記憶障礙社區(qū)、專業(yè)護(hù)理社區(qū)、持續(xù)照料社區(qū)等五種社區(qū)類型，根據(jù)老年人需求細(xì)化社區(qū)和社區(qū)內(nèi)業(yè)態(tài)和功能類型，提高專業(yè)化水平。此外，在現(xiàn)有9073養(yǎng)老體系(25)9073養(yǎng)老體系又稱9073工程，是指居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老人數(shù)比例為90∶7∶3，即90%左右的老年人都在居家養(yǎng)老，7%左右的老年人依托社區(qū)支持養(yǎng)老，3%的老年人入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。下，針對普惠和特惠人群，制定不同的項(xiàng)目，通過財(cái)政支持和購買服務(wù)，由社會組織和企業(yè)通過競爭來獲得項(xiàng)目，提供專業(yè)化服務(wù)，滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求；引入第三方機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和評估項(xiàng)目執(zhí)行情況，保證老年人能夠獲得滿意和高質(zhì)量的服務(wù)，提高養(yǎng)老服務(wù)的有效需求。

(二)明確養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的屬性

將針對老年人的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行分級分類管理，根據(jù)老年人對該產(chǎn)品和服務(wù)的需求程度將產(chǎn)品和服務(wù)劃分為基本公共物品、一般公共物品和私人需求物品，由此制定不同的費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制。針對不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，對消費(fèi)者實(shí)施不同形式的補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠(國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部，2019)。以適老化改造為例，公共區(qū)域的地面防滑處理、高差處理、護(hù)欄和扶手安裝應(yīng)明確定位為公共產(chǎn)品，以免費(fèi)方式向老人提供。社區(qū)范圍內(nèi)安裝防護(hù)角/防護(hù)條、提示標(biāo)識、地面防滑處理等應(yīng)建立公共保障、集體籌資及個人付費(fèi)在內(nèi)的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，對于特殊困難群體予以減免，確保有關(guān)服務(wù)的可接觸性。家庭內(nèi)電梯安裝、配置護(hù)理床、門檻移除等應(yīng)主要定位為私人需求物品，所需費(fèi)用由消費(fèi)者承擔(dān)，對于特殊困難群體予以補(bǔ)貼。

在數(shù)字養(yǎng)老領(lǐng)域，應(yīng)堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向，聚焦養(yǎng)老服務(wù)的居家安全和生活需求，提供緊急呼叫終端、煙感報(bào)警、紅外監(jiān)測、專業(yè)照護(hù)、康復(fù)保健、精神慰藉、家庭支持等多功能、全方位的服務(wù)。完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局，深入開展數(shù)字養(yǎng)老專項(xiàng)行動，打造一批數(shù)字養(yǎng)老設(shè)施典范，拓展一批數(shù)字養(yǎng)老示范應(yīng)用場景，助推養(yǎng)老服務(wù)多元供給，提升養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管水平。

(三)鼓勵開拓養(yǎng)老領(lǐng)域新營收模式

養(yǎng)老業(yè)務(wù)前期投入高、回報(bào)周期長，這意味著養(yǎng)老業(yè)務(wù)并非“賺快錢”的通道，財(cái)政補(bǔ)貼不應(yīng)該成為養(yǎng)老業(yè)務(wù)發(fā)展的唯一盈利來源，健康可持續(xù)的商業(yè)發(fā)展模式才是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)未來高質(zhì)量發(fā)展的真正內(nèi)驅(qū)動力。居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)至少需要選址、人員招聘、護(hù)理人員培訓(xùn)、專業(yè)設(shè)施購置、拓展宣傳等成本。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成本更高，在居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)成本基礎(chǔ)上，還有高額的房屋購置和租借、空間裝修、食品和藥物購置、養(yǎng)護(hù)基礎(chǔ)等費(fèi)用。因此，可積極借鑒美國商業(yè)養(yǎng)老模式，注重健康養(yǎng)老業(yè)務(wù)與其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)之間的融合增收效應(yīng)，如“養(yǎng)老+地產(chǎn)”“養(yǎng)老+保險(xiǎn)”“養(yǎng)老+信托”等營收模式是在養(yǎng)老業(yè)務(wù)營收之外，通過產(chǎn)產(chǎn)結(jié)合、產(chǎn)融結(jié)合，以養(yǎng)老業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，間接推動其他業(yè)務(wù)的溢價增收，對沖養(yǎng)老業(yè)務(wù)自身固有的“投入成本高、回收周期長、微利性”等弊端，實(shí)現(xiàn)整體業(yè)務(wù)“1+1>2”的盈利目標(biāo)。以“養(yǎng)老+房產(chǎn)”為例，為克服養(yǎng)老業(yè)務(wù)回收周期長和微利的弊端，美國養(yǎng)老社區(qū)常以租賃方式獲得持續(xù)現(xiàn)金流，后期養(yǎng)老社區(qū)資產(chǎn)整體出售給REITs，獲得增值收入。澳大利亞和日本養(yǎng)老社區(qū)則依賴使用權(quán)出售的銷售收入、持續(xù)的管理費(fèi)收入、使用權(quán)收回后再出售的增值收入。目前國內(nèi)部分房企開發(fā)的養(yǎng)老社區(qū)采用物業(yè)產(chǎn)權(quán)一次性出售的盈利模式難以獲得增值收入。以“養(yǎng)老+保險(xiǎn)”為例，商業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在資金規(guī)模需求大、資金周期長、短期回報(bào)預(yù)期低等多個維度相互適配，并且兩者的目標(biāo)人群基本一致，兩者組合銷售可實(shí)現(xiàn)良性反饋。因此，相對于簡單地在養(yǎng)老業(yè)務(wù)范疇內(nèi)不斷探索和增加收入來源，在營收模式上進(jìn)行深入創(chuàng)新，更能增加自身整體業(yè)務(wù)盈利模式的“無限性”。

(四)提高養(yǎng)老人才要素供給能力

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員薪酬水平為1000～3000元/月，且多簽訂臨時合同的現(xiàn)狀使得護(hù)理人員“五險(xiǎn)一金”的基本保障無法得到有效落實(shí)(丁雪萌、孫健，2019)。2016年北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員平均拿到的月稅后工資為2788元，為當(dāng)年北京市全市職工月平均工資的36.2%。工資競爭力低、工作狀態(tài)不穩(wěn)定、身體和精神壓力大以及工作滿意度低是養(yǎng)老人才數(shù)量低、流失率高的重要原因。因此，應(yīng)出臺人才激勵保障計(jì)劃。設(shè)計(jì)與養(yǎng)老專業(yè)人才勞動付出相符的薪酬保障體系，兼顧學(xué)歷、業(yè)績、貢獻(xiàn)、能力等各個要素。對取得執(zhí)業(yè)資格證書的人員實(shí)行持證上崗和等級待遇掛鉤制度。完善護(hù)理人員培養(yǎng)體系，借鑒日本《福祉人才確保法》，建立從中央到地方的全方位護(hù)理人才培養(yǎng)體系。完善各類保險(xiǎn)和津貼補(bǔ)助，切實(shí)提高養(yǎng)老服務(wù)人才的工作待遇和社會地位，提高從業(yè)人員的職業(yè)成就感，讓全社會認(rèn)同養(yǎng)老服務(wù)工作，進(jìn)而吸引更多優(yōu)秀人才進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，穩(wěn)定人才隊(duì)伍。對長期從事老年事業(yè)的從業(yè)人員制定獎勵機(jī)制，對持有相應(yīng)等級護(hù)理證書的老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施優(yōu)惠政策。要建立專項(xiàng)發(fā)展基金，關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)人才個人能力成長，從立法、財(cái)政、管理等方面推動養(yǎng)老服務(wù)人才全面發(fā)展。

(五)統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域、群體養(yǎng)老協(xié)調(diào)發(fā)展

一是提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率，縮小城鄉(xiāng)之間、不同收入群體之間綜合養(yǎng)老收入和保障水平的差距。將國家養(yǎng)老資金傾斜在缺少企業(yè)年金及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的群體上，有選擇性地通過對低收入群體的繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，縮小待遇差距。例如，可通過非繳費(fèi)型支柱和有選擇性地針對低收入群體的繳費(fèi)補(bǔ)貼縮小養(yǎng)老金差距。二是在中西部和東北部地區(qū)大力發(fā)展成本可負(fù)擔(dān)、方便可及的普惠性養(yǎng)老服務(wù)。引導(dǎo)各類主體提供普惠性服務(wù)，支持非營利性機(jī)構(gòu)發(fā)展，綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、住房、財(cái)政、投資、融資、人才等支持政策，擴(kuò)大服務(wù)供給，提高服務(wù)質(zhì)量，提升可持續(xù)發(fā)展能力。鼓勵興辦面向不同收入人群的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)綜合體、養(yǎng)老小鎮(zhèn)和康復(fù)護(hù)理機(jī)構(gòu)，滿足老年人多樣化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求。三是優(yōu)化養(yǎng)老營商環(huán)境，推進(jìn)要素市場制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，促進(jìn)公平競爭。