□沈 凌 陳 昊

[武漢理工大學(xué) 武漢 430070]

引言

黨的十八大以來(lái)，二孩政策有效提升了我國(guó)出生率，二孩在新生兒中的占比提升至50%左右。但我國(guó)育齡婦女總和生育率依然低至1.3，人口老齡化程度正在不斷加深，未來(lái)一段時(shí)期將持續(xù)面臨人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的壓力。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)有生育意愿的家庭增加子女?dāng)?shù)量，2021年5月31日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，提出實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施，2021年7月20日正式宣告全面開(kāi)放三胎生育。制定符合國(guó)情的生育政策體系是解決我國(guó)人口問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。習(xí)近平總書(shū)記作二十大報(bào)告時(shí)提到，要建立生育支持政策體系，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略。但是，三孩政策實(shí)施以來(lái)，仍有配套措施不完善、法律法規(guī)亟待健全、政策實(shí)施效果未達(dá)預(yù)期水平等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，生育政策體系已成為我國(guó)政策研究的一大熱點(diǎn)。

一部分學(xué)者側(cè)重從當(dāng)下低生育意愿、低生育率形勢(shì)出發(fā)，分析我國(guó)生育政策調(diào)整的緣起和預(yù)期效果。他們認(rèn)為三孩人口新政具有重大的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)意義，但預(yù)期影響將十分有限，應(yīng)考慮持續(xù)推進(jìn)生育政策及其配套措施改革，理性看待并接受長(zhǎng)期少子化和人口老齡化的客觀現(xiàn)實(shí)[1～3]。另一部分學(xué)者側(cè)重分析生育政策變動(dòng)帶來(lái)的影響。三孩政策滿(mǎn)足了多元化生育需求[4]，在我國(guó)人口政策演變歷程中具有里程碑式意義，有利于改善人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題和保持人力資源稟賦優(yōu)勢(shì)[5]。但是，生育政策調(diào)整會(huì)給保險(xiǎn)基金收支、醫(yī)療工作等帶來(lái)嚴(yán)峻壓力與挑戰(zhàn)，并沖擊女性生育權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)、平等就業(yè)權(quán)和婚姻家庭方面權(quán)利[6～7]。在家庭內(nèi)部，新型“4-2-3”家庭將在贍養(yǎng)老人和撫育幼兒間難以平衡資源分配，祖父母的抑郁水平隨低齡孫子女?dāng)?shù)量增加而提高[8]。因此，政府應(yīng)盡快隨著生育政策變革完善生育配套政策體系。還有以風(fēng)笑天、王軍為代表的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從生育假、托幼服務(wù)、健康保障、財(cái)政支持、生育文化培育等方面構(gòu)建生育友好型社會(huì)[9～10]，提出以彈性、照料、假期、援助為重點(diǎn)內(nèi)容的家庭親善福利體系[11]，并基于生育意愿視角制定了宏微觀生育支持類(lèi)公共政策體系[12]，促使家庭生育決策向積極生育三孩轉(zhuǎn)化。

綜上所述，目前三孩生育政策體系文獻(xiàn)研究集中在變革成因、實(shí)踐困境和制度構(gòu)建，系統(tǒng)化分析政策文本的研究較少。此外，對(duì)三孩政策及其配套政策文本的研究集中于邏輯推斷和現(xiàn)狀分析，較少結(jié)合大數(shù)據(jù)方法進(jìn)行政策文本分析。LDA主題模型作為擴(kuò)展性強(qiáng)和操作性高的大數(shù)據(jù)文本挖掘方法之一，目前已被廣泛運(yùn)用于公共政策領(lǐng)域的文本聚類(lèi)分析，為政府政策決策提供技術(shù)支持，具有很強(qiáng)的可操作性?；诖耍疚膶⒅黝}挖掘模型應(yīng)用于人口發(fā)展領(lǐng)域，對(duì)三孩政策正式實(shí)施期間省級(jí)生育配套政策文本進(jìn)行聚類(lèi)分析，研究該類(lèi)政策的側(cè)重點(diǎn)和不足，為我國(guó)未來(lái)生育政策體系構(gòu)建和人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展提供新的研究視角和治理依據(jù)。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）政策框架

本文立足于人口生育政策新階段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析方法，結(jié)合政策工具理論，以三孩政策時(shí)期生育政策配套措施作為研究?jī)?nèi)容，結(jié)合不同區(qū)域的政策環(huán)境，研究其總體特征和區(qū)域差異。研究框架圖如圖1所示。

圖1 研究框架圖

（二）研究過(guò)程與方法

1. 樣本數(shù)據(jù)收集

三孩政策出臺(tái)后，我國(guó)省級(jí)政府紛紛公布生育配套政策，在保障體系、托育服務(wù)、家庭建設(shè)等方面提供政策支持，使之成為一項(xiàng)從中央到地方、企業(yè)到家庭、社會(huì)到個(gè)人的全局性工作?？紤]到政府網(wǎng)站爬蟲(chóng)的難度，本研究通過(guò)瀏覽政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站檢索各省有關(guān)生育支持的現(xiàn)行政策。為保證數(shù)據(jù)來(lái)源準(zhǔn)確，本文遵循以下篩選準(zhǔn)則：（1）標(biāo)題中包含“三孩”“生育”“托育”“嬰幼”等關(guān)鍵詞；（2）標(biāo)題中不包含上述關(guān)鍵詞，但政策內(nèi)容與三孩生育關(guān)聯(lián)密切，比如“婦女+家庭建設(shè)”“兒童+福利”等；（3）政策文本類(lèi)型為法律法規(guī)、規(guī)劃、戰(zhàn)略、綱要、指南、行動(dòng)計(jì)劃、方案、通知、辦法、條例等，會(huì)議記錄、會(huì)議要點(diǎn)、總結(jié)報(bào)告、新聞報(bào)道等文件不納入研究范疇[13]；（4）政策發(fā)布時(shí)間為三孩政策正式實(shí)施至今，即2021年7月20日至2023年3月14日。最終收集到31個(gè)省份數(shù)據(jù)，將149份政策文本作為研究樣本，共計(jì)約102萬(wàn)字。如表1所示。

表1 省級(jí)政府三孩政策文本（部分）

2. LDA模型數(shù)據(jù)處理方法

潛在狄利克雷分配模型（Latent Dirichlet Allocation）簡(jiǎn)稱(chēng)LDA模型，作為一種經(jīng)典的無(wú)監(jiān)督學(xué)習(xí)方法，是結(jié)構(gòu)化分析半結(jié)構(gòu)化文本的自然語(yǔ)言處理工具。它的核心算法基于兩個(gè)基本原則，一是每篇文檔都由若干個(gè)主題構(gòu)成，二是每個(gè)主題都由若干個(gè)詞項(xiàng)構(gòu)成?；谏鲜鲈瓌t，LDA模型將詞、主題、文檔結(jié)合在一起，構(gòu)成一個(gè)三層貝葉斯概率模型[13]。LDA模型可以識(shí)別出潛藏在政策文本中的若干主題，并計(jì)算出各個(gè)主題在文本中出現(xiàn)的概率占比，效果表現(xiàn)較好。這些隱含的主題反映了一項(xiàng)政策所可能包含的多重面向，各個(gè)主題的概率分布反映了生育配套政策中的偏向和側(cè)重點(diǎn)。

3. 政策工具理論

由于政策工具的多樣性，政府會(huì)通過(guò)各種政策工具組合鼓勵(lì)三孩生育行為。政策工具組合不需要遵循固化的規(guī)則體系，而是根據(jù)政策研究涉及的治理內(nèi)容及其環(huán)境特征進(jìn)行工具選擇，還有學(xué)者根據(jù)研究對(duì)象特點(diǎn)對(duì)各類(lèi)政策工具進(jìn)行重組與再構(gòu)。穆光宗提出，優(yōu)化生育政策需要從中央到地方聯(lián)合出臺(tái)生育福利政策、生育服務(wù)政策、生育保護(hù)政策和生育保障政策[14]。本研究采取該分類(lèi)模型，主要內(nèi)容包括：（1）保護(hù)型政策。降低生育給女性、幼兒、家庭其他成員等帶來(lái)的實(shí)際損害和潛在風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為婦幼保護(hù)、疾病篩查、救助體系。（2）鼓勵(lì)型政策。包含生育保障政策和生育福利政策，主要表現(xiàn)為生育保險(xiǎn)、生育補(bǔ)貼、休假制度、購(gòu)房買(mǎi)房?jī)A斜政策等。（3）服務(wù)型政策。為實(shí)現(xiàn)優(yōu)生優(yōu)育構(gòu)建完善的服務(wù)體系，主要表現(xiàn)為降低托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本、提升托育服務(wù)質(zhì)量、提高學(xué)前教育普及普惠水平等。

二、研究結(jié)果

（一）總體分析

1. 主題分布分析

根據(jù)困惑度和可視化結(jié)果，設(shè)置主題數(shù)K=4，α=0.1，β=0.01，量化輸出詞頻占比可視圖。圖2為L(zhǎng)DAvis中多維縮放后的Inter topic距離圖。LDAvis通過(guò)多維尺度分析來(lái)提取主成分構(gòu)建了兩個(gè)維度，圓形代表了各領(lǐng)域的維度分布結(jié)果，各圓心之間的距離遠(yuǎn)近表示主題之間的相似度。圖2中的四個(gè)圓形圓心間距離較大，且各圖形沒(méi)有重合，說(shuō)明主題間相似度較低，各主題具備獨(dú)特性和代表性。圓形面積代表主題頻率，體現(xiàn)各主題分布強(qiáng)度，主題強(qiáng)度高代表該領(lǐng)域?yàn)槭〖?jí)生育配套政策重點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)分布結(jié)果，主題Ⅰ具有極大的強(qiáng)度，剩余三個(gè)主題強(qiáng)度低且十分接近?？梢?jiàn)，省級(jí)生育配套政策高度重視重點(diǎn)領(lǐng)域政策，但缺乏廣泛性和全面性。

圖2 省級(jí)生育配套政策 LDAvis 可視圖

2. 主題結(jié)構(gòu)分析

在研究文獻(xiàn)和參考資料的基礎(chǔ)上，研究根據(jù)主要特征詞集合對(duì)LDA主題模型提取的四個(gè)主題進(jìn)行人工判定，依次命名為婦幼權(quán)益、公共職能優(yōu)化、生育保障和市場(chǎng)培育，各主題強(qiáng)度和主要詞項(xiàng)見(jiàn)表2。其中，婦幼權(quán)益屬于保護(hù)型政策，公共職能優(yōu)化和生育保障屬于鼓勵(lì)型政策，市場(chǎng)培育屬于服務(wù)型政策。根據(jù)文本數(shù)據(jù)和主題分布，發(fā)現(xiàn)省級(jí)生育配套政策呈以下不足：（1）分布結(jié)構(gòu)不均。四類(lèi)主題強(qiáng)度呈現(xiàn)一多三少特征，體現(xiàn)各省級(jí)政府十分重視婦幼權(quán)益保護(hù)，但缺乏對(duì)職能優(yōu)化、市場(chǎng)培育和生育保障的關(guān)注，分布不均易帶來(lái)執(zhí)行偏差和政策不配套，降低政策執(zhí)行效果。（2）發(fā)文主體單一。省級(jí)生育配套政策以部門(mén)獨(dú)立發(fā)文為主，主要集中在省人大、省政府、省醫(yī)療保障局、省衛(wèi)生健康委員會(huì)等單位，缺乏省內(nèi)部門(mén)間聯(lián)合發(fā)文和省級(jí)間協(xié)作推進(jìn)政策落實(shí)，不利于構(gòu)建完善的生育配套政策體系和多元政策執(zhí)行隊(duì)伍。

表2 省級(jí)生育配套政策各主題強(qiáng)度和詞項(xiàng)

根據(jù)各主題的特征詞項(xiàng)，可以發(fā)現(xiàn)目前各省級(jí)出臺(tái)的生育配套政策的主要關(guān)注點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，現(xiàn)結(jié)合政策背景和政策內(nèi)容，對(duì)主題結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體研究。

（1）婦幼權(quán)益。該主題分布占比超過(guò)六成，對(duì)各省級(jí)政府來(lái)說(shuō)，保障婦幼權(quán)益是提高生育率的必要手段，能夠降低生育給健康、就業(yè)、持續(xù)生存帶來(lái)的直接成本和潛在風(fēng)險(xiǎn)。為了保障婦幼的生命健康權(quán)，各省級(jí)政府將婦女與兒童的全生命周期健康管理作為生育支持的首要環(huán)節(jié)，通過(guò)健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)來(lái)推進(jìn)婦幼健康事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，三孩政策使育齡女性被視為潛在的多次生育者，導(dǎo)致女性面臨更嚴(yán)重的就業(yè)歧視、職業(yè)生涯斷層、生育福利保障不足、維權(quán)困難的現(xiàn)實(shí)困境[15]。為此，各省級(jí)政府采取法規(guī)約束、司法救濟(jì)、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管、成本分擔(dān)等配套措施保護(hù)職場(chǎng)女性的基本生育保障和平等就業(yè)權(quán)利。在社會(huì)福利方面，受女性劣位觀念和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)影響，弱勢(shì)母親和困難兒童缺乏自我生存能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，政府采取優(yōu)先照顧、特殊補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)救助、培育社會(huì)組織等政策保護(hù)和社會(huì)援助，保障重點(diǎn)群體的基本生活水平和發(fā)展需求。

（2）公共職能優(yōu)化。該主題占比只有14.1%，強(qiáng)度較低。在生育政策變革時(shí)，政府作為政策制定者、宣傳者、支持者和監(jiān)督者，充分發(fā)揮著牽頭作用，對(duì)各部門(mén)和各地區(qū)生育配套政策進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)、宣傳引導(dǎo)和工作落實(shí)。在政策銜接方面，政府考慮到原計(jì)劃生育下單孩政策的遺留影響，注重多孩政策的人性化關(guān)注，及時(shí)調(diào)整了保障政策和獎(jiǎng)勵(lì)政策。通過(guò)設(shè)立獨(dú)生子女父母護(hù)理假、動(dòng)態(tài)調(diào)整特別扶助標(biāo)準(zhǔn)等措施避免政策前后不符合和部門(mén)政策相沖突[16]。在職能劃分方面，生育支持政策需要關(guān)注民眾全生命周期歷程，配套措施通常是一套政策組合拳，責(zé)任分工應(yīng)該從上級(jí)機(jī)關(guān)細(xì)化到基層單位，開(kāi)展部門(mén)聯(lián)席會(huì)議、強(qiáng)化績(jī)效管理、設(shè)立進(jìn)展檢測(cè)指標(biāo)體系等方式建立工作綜合治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門(mén)和各級(jí)機(jī)關(guān)配合實(shí)施。例如，山東省在《養(yǎng)老托育拓展2022年行動(dòng)計(jì)劃》中明確劃分各項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任部門(mén)，制定工作落實(shí)和考核方案，貴州、黑龍江等省份成立養(yǎng)老托育服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)工作指導(dǎo)。在優(yōu)化政府服務(wù)環(huán)境方面，各省級(jí)政府在沿用“全面二孩”時(shí)期配套政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化生育配套政策“放管服”改革，強(qiáng)化數(shù)字支持和并聯(lián)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“出生一件事”聯(lián)辦。

（3）生育保障。“住房”“生殖”“培訓(xùn)”等詞項(xiàng)表面該類(lèi)政策涉及范圍廣，但主題強(qiáng)度僅為12.4%。雙薪結(jié)構(gòu)家庭的照料壓力和優(yōu)生優(yōu)育理念不斷增加生育成本，為了降低生育壓力和增加生育福利，各地政府實(shí)施抵稅政策、婚育信貸、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、遞進(jìn)式生育津貼、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等財(cái)稅政策。為進(jìn)一步全面優(yōu)化生育環(huán)境，政府在各領(lǐng)域配套針對(duì)性措施。在住房方面，采取公租房調(diào)換、差異化租賃、購(gòu)房補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠等政策保障家庭住房；在教育方面，通過(guò)增加普惠性教育資源和課后服務(wù)、優(yōu)化教學(xué)質(zhì)量來(lái)推進(jìn)教育資源優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化；在醫(yī)療方面，擴(kuò)大醫(yī)療補(bǔ)貼和就醫(yī)報(bào)銷(xiāo)范圍，并促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+婦幼健康”平臺(tái)在婦女健康領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用；在就業(yè)方面，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金、技能培訓(xùn)、優(yōu)待政策等措施為女性生育后的職業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。同時(shí)，政府機(jī)關(guān)充分發(fā)揮多元力量，鼓勵(lì)企業(yè)為育后職工提供便利工作環(huán)境，強(qiáng)調(diào)男女平等共擔(dān)家庭責(zé)任的社會(huì)性別文化，并在各地積極建設(shè)媽媽小屋、兒童之家等社區(qū)育兒活動(dòng)陣地，依托基層單位和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)幫助嬰幼兒家庭提高照護(hù)能力，促進(jìn)生育公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

（4）市場(chǎng)培育。隨著一老一小社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸突顯，各省級(jí)政府開(kāi)始關(guān)注育兒產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)政府力量提升產(chǎn)業(yè)服務(wù)質(zhì)量和覆蓋率。該主題強(qiáng)度為12.1%，強(qiáng)度較低，隨著育兒需求增加和市場(chǎng)缺口擴(kuò)大，該主題政策強(qiáng)度有待提升。“培訓(xùn)”“職責(zé)”等高頻詞項(xiàng)說(shuō)明助力育兒產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先要做好人才培養(yǎng)工作。各地政府機(jī)關(guān)開(kāi)始構(gòu)建育兒服務(wù)培訓(xùn)體系，開(kāi)設(shè)相關(guān)專(zhuān)業(yè)，建設(shè)實(shí)訓(xùn)基地，并落實(shí)培訓(xùn)補(bǔ)貼、指導(dǎo)咨詢(xún)、技能考核體系等措施。其次，為了激發(fā)市場(chǎng)活力和鼓勵(lì)普惠性多樣化服務(wù)，政府通過(guò)補(bǔ)貼、降稅、公建民營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、支持性“政策包”等方式鼓勵(lì)多元主體參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政策支持幼兒園、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、用人單位、社區(qū)利用富余資源增加托育服務(wù)供給，發(fā)展“托幼一體化”“醫(yī)育結(jié)合”等服務(wù)模式，充分盤(pán)活資源擴(kuò)大育兒服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模。最后，政府機(jī)關(guān)健全市場(chǎng)綜合監(jiān)管體系和政府服務(wù)機(jī)制，進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，促進(jìn)行業(yè)自律。

（二）空間分析

為了結(jié)合區(qū)域特色進(jìn)行橫向?qū)Ρ确治觯狙芯恳远嗪⒄咂陂g的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和人口生育情況為依據(jù)，對(duì)省級(jí)區(qū)域進(jìn)行劃分。研究從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和各省級(jí)政府網(wǎng)站選取2016～2021年的各省人均生產(chǎn)總值和人口出生率，以人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和全國(guó)人口出生率平均值作為坐標(biāo)軸，將31個(gè)地區(qū)歸于4個(gè)象限，計(jì)算平均值確定坐標(biāo)點(diǎn)，如圖3。I象限—高人口出生率區(qū)、高經(jīng)濟(jì)水平區(qū)，主要包括福建、廣東、山東3省；II象限—高人口出生率區(qū)、低經(jīng)濟(jì)水平區(qū)，包括西藏自治區(qū)、甘肅、云南、海南、寧夏回族自治區(qū)、青海、貴州、廣西壯族自治區(qū)、湖南、安徽、江西、河南12省、自治區(qū)；III象限—低人口出生率區(qū)、低經(jīng)濟(jì)水平區(qū)，包括新疆維吾爾自治區(qū)、河北、四川、陜西、山西、黑龍江、吉林、遼寧8省；IV象限—低人口出生率區(qū)、高經(jīng)濟(jì)水平區(qū)，包括北京、上海、江蘇、天津、浙江、重慶、湖北、內(nèi)蒙古自治區(qū)8省、市、自治區(qū)。

圖3 各省、市、自治區(qū)人均生產(chǎn)總值和人口出生率散點(diǎn)圖

1. 基于發(fā)文時(shí)間的政策文本地域分析

研究對(duì)149份政策文本進(jìn)行系統(tǒng)整理，統(tǒng)計(jì)各區(qū)域頒布文本的時(shí)間，觀察各區(qū)域在不同時(shí)間段的政策發(fā)布情況，具體分布如圖4所示。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)區(qū)域I的政策建設(shè)存在時(shí)間滯后，從2021年7月開(kāi)始以較為平緩的速度持續(xù)出臺(tái)生育配套政策，2022年中期為發(fā)文高峰期。該區(qū)域作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的高出生率地區(qū)，社會(huì)和市場(chǎng)具備自適應(yīng)能力，配套政策制定時(shí)間更加寬裕。而區(qū)域II、區(qū)域III和區(qū)域Ⅳ的發(fā)文頻率趨勢(shì)較為一致，在實(shí)施三孩政策后迅速提升，2021年10月進(jìn)入發(fā)文高峰期，2022年開(kāi)始呈波動(dòng)下降的發(fā)展態(tài)勢(shì)。其中，區(qū)域II的省級(jí)政府為緩解多孩家庭的生育壓力，維持地區(qū)人口的生育意愿，在正式實(shí)施三孩政策后迅速完善生育配套政策體系，波動(dòng)幅度顯著大于其他區(qū)域。在低生育率地區(qū)中，區(qū)域III比區(qū)域Ⅳ的波動(dòng)幅度更大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的區(qū)域III面臨人口發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩大工作目標(biāo)，在政策設(shè)計(jì)中面臨更大不確定性，需要政府在衡量和改進(jìn)中提升政策效果。區(qū)域Ⅳ具備較好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過(guò)逐步配套生育支持措施促進(jìn)生育行為，時(shí)間分布曲線變化更加平緩。

圖4 各區(qū)域生育配套政策發(fā)文時(shí)間分布圖

2. 基于高頻詞項(xiàng)的政策文本地域分析

研究采用LDA主題模型對(duì)四個(gè)區(qū)域的政策文本進(jìn)行分析，各區(qū)域前10個(gè)最相關(guān)的高頻詞項(xiàng)如表3?！皟和焙汀皨D女”在每個(gè)區(qū)域的生育配套政策文本中都是前兩項(xiàng)高頻詞項(xiàng)，說(shuō)明婦女與兒童是生育配套政策中至關(guān)重要的主體?！敖ㄔO(shè)”“能力”“機(jī)制”說(shuō)明區(qū)域I關(guān)注人口服務(wù)體系建設(shè)，依托較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為生育活動(dòng)提供高水平保障和高質(zhì)量服務(wù)。區(qū)域II的生育率較好，但經(jīng)濟(jì)水平限制了財(cái)政支持力度?！芭毠ぁ薄胺蚱蕖薄芭嘤?xùn)”表明該區(qū)域政策關(guān)注家庭建設(shè)，從而降低生育對(duì)家庭收入的影響，幫助家庭提升育兒技能和減輕生育壓力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的區(qū)域III也十分注重家庭建設(shè)，將育后女性就業(yè)和家庭育兒能力作為側(cè)重點(diǎn)，并加強(qiáng)財(cái)稅政策支持。區(qū)域Ⅳ中“培訓(xùn)”“服務(wù)設(shè)施”表明該區(qū)域政策著重于完善服務(wù)體系和福利制度，努力緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的成本高昂、時(shí)間沖突等生育顧慮。

表3 各地區(qū)生育配套政策文本高頻詞項(xiàng)

3. 基于政策工具的政策文本地域分析

研究根據(jù)LDA模型提取的主要詞項(xiàng)對(duì)各區(qū)域主題進(jìn)行人工判定，并結(jié)合政策工具理論對(duì)區(qū)域政策進(jìn)行劃分，政策工具類(lèi)型及其強(qiáng)度分布情況如圖5。各省級(jí)單位對(duì)中央文件具有明顯的偏好依附傾向，因此，各區(qū)域政策工具分布趨勢(shì)相似，所有區(qū)域的保護(hù)型政策占比均超過(guò)六成，大部分區(qū)域的鼓勵(lì)型政策略高于服務(wù)型政策。

圖5 各地區(qū)生育配套政策工具類(lèi)型分布圖

具體來(lái)看，區(qū)域I作為生育文化濃厚且經(jīng)濟(jì)壓力較小的人口大省，相較于進(jìn)一步鼓勵(lì)生育和培育市場(chǎng)，政府主要關(guān)注婦幼需求及其保障，以保護(hù)型政策為主，維持地區(qū)人口的婦幼權(quán)益和生育意愿。區(qū)域II中的西藏自治區(qū)、貴州、青海、寧夏回族自治區(qū)、云南等西部地區(qū)享受政策傾斜，江西、河南、安徽、湖南等中部地區(qū)省份受傳統(tǒng)生育觀念影響較深，人口基數(shù)較好，該區(qū)域鼓勵(lì)型政策占比最低。由于該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限，生育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏一定動(dòng)力，政府通過(guò)政策優(yōu)惠吸引企業(yè)參與配套服務(wù)體系建設(shè)。區(qū)域III中的東北三省長(zhǎng)期受?chē)?yán)格的計(jì)劃生育政策影響，生育觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變。同時(shí)，傳統(tǒng)工業(yè)低迷、地理位置較差和一線城市“虹吸效應(yīng)”引發(fā)了人口流失，各省適婚育齡人口減少。為了提高生育意愿，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該區(qū)域政策工具分布相對(duì)最為全面。區(qū)域Ⅳ反映了經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)的人口出生率相對(duì)越低這一規(guī)律，觀念轉(zhuǎn)變、資源緊張讓很多人不想生、不敢生，政府?dāng)U大財(cái)政政策和稅收優(yōu)惠政策來(lái)降低生育成本和提高生育福利，因此該區(qū)域的鼓勵(lì)型政策在四個(gè)區(qū)域中占比最大。

三、結(jié)論與討論

研究基于LDA主題模型，結(jié)合政策工具理論視角，對(duì)三孩政策實(shí)施以來(lái)省級(jí)政府出臺(tái)的生育配套政策進(jìn)行了量化分析，展示了不同區(qū)域生育配套政策關(guān)鍵詞、主題及強(qiáng)度。研究發(fā)現(xiàn)：（1）總體而言，生育配套政策涉及面廣泛，但省級(jí)政策與各區(qū)域政策具有相同趨向，以部門(mén)單一發(fā)文為主，偏好保護(hù)型政策，重點(diǎn)圍繞婦女與兒童進(jìn)行權(quán)益保護(hù)和生育支持，鼓勵(lì)型政策和服務(wù)型政策較為匱乏。（2）人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)各區(qū)域政策制定產(chǎn)生一定影響，各區(qū)域生育配套政策在發(fā)布時(shí)間、高頻詞項(xiàng)、政策工具組合方面存在具體差異?；诒敬挝谋就诰虻某晒瑢?duì)完善省級(jí)生育配套政策體系提出如下對(duì)策建議：

1. 促進(jìn)政策工具結(jié)構(gòu)合理

生育配套政策體系還處于初步構(gòu)建階段，從單獨(dú)一孩政策到全面三孩政策之間有著巨大轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府正在探索改進(jìn)階段。但是，省級(jí)政府不能過(guò)分依靠構(gòu)建保護(hù)型政策來(lái)鼓勵(lì)三孩生育，應(yīng)兼顧鼓勵(lì)型政策、服務(wù)型政策，在保障基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，降低生育成本，增添育兒支持和獎(jiǎng)勵(lì)。在鼓勵(lì)型政策方面，充分考慮到鼓勵(lì)多孩生育的激勵(lì)因素，在家庭稅費(fèi)減免、住房購(gòu)房支持、家庭政策支持、教育制度改革、養(yǎng)老保障等方面進(jìn)一步完善和鞏固，厘清各種配套政策的定位與限度，減輕家庭尤其是女性在生育和養(yǎng)育中的焦慮和負(fù)擔(dān)[4]。在家風(fēng)建設(shè)和政策宣講時(shí)，注重婚育文化構(gòu)建，從培育社會(huì)文化方面為適婚育齡女性提供男女平等、婚育友好的環(huán)境。在服務(wù)型政策方面，時(shí)間精力、經(jīng)濟(jì)成本、孩子成長(zhǎng)三大方面的支持性要素能夠顯著影響家庭三孩生育意愿，家庭迫切需要普惠性托育服務(wù)來(lái)幫助他們分擔(dān)育兒壓力[17]。構(gòu)建托育體系不僅需要市場(chǎng)主體參與，更需要政府提供資金和優(yōu)惠政策形成普惠托育服務(wù)供給，并嚴(yán)格審查從業(yè)人員資格和服務(wù)質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)完善的育兒服務(wù)體系來(lái)減輕育兒壓力、保障母嬰健康和幼兒成長(zhǎng)。三孩政策是生育政策的一次包容性改革、增益性改革，構(gòu)建三孩生育政策體系不僅是鼓勵(lì)三胎生育，更是通過(guò)改進(jìn)生育支持政策提升全社會(huì)生育意愿和生育行為，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的整體發(fā)展格局。

2. 推進(jìn)省級(jí)政策主體協(xié)同

鼓勵(lì)多孩生育需要發(fā)布一系列相關(guān)配套措施，通過(guò)結(jié)構(gòu)合理、功能完善的政策組合實(shí)現(xiàn)政策期望，這也說(shuō)明三孩政策涉及多個(gè)政府部門(mén)職能，要求各個(gè)政策主體協(xié)作發(fā)布政策文件，目前省級(jí)三孩政策文件以各主體單獨(dú)發(fā)文為主。國(guó)家部門(mén)十分重視在鼓勵(lì)生育中發(fā)揮部門(mén)協(xié)同的作用，2022年8月出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見(jiàn)具體角色》由國(guó)家衛(wèi)健委、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家醫(yī)保局等17個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布，保障配套政策的執(zhí)行主體多元性和對(duì)象普適性。省級(jí)政府的政策文件對(duì)基層單位開(kāi)展三孩政策相關(guān)工作有具體性指導(dǎo)作用，加強(qiáng)政策主體間分工協(xié)作有助于推動(dòng)各部門(mén)參與政策落實(shí)，減少基層機(jī)關(guān)為推諉卸責(zé)出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。同時(shí)，各部門(mén)進(jìn)一步打通壁壘和強(qiáng)化責(zé)任分布可以加強(qiáng)政策文件的完整性、增強(qiáng)政策實(shí)施效果，讓民眾感受到政府分擔(dān)生育成本的決心。最后，延遲退休、單身生育權(quán)益保障等相關(guān)政策與三孩政策實(shí)施效果具有聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，加強(qiáng)政策主體溝通才能保障政策間協(xié)調(diào)，以系統(tǒng)化、全局性思維進(jìn)行政策設(shè)計(jì)和政策評(píng)估，實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

3. 加強(qiáng)區(qū)域政策體系創(chuàng)新

目前各區(qū)域政策文本缺乏創(chuàng)新性，省級(jí)政府通過(guò)外部協(xié)作和內(nèi)部?jī)?yōu)化進(jìn)行政策改進(jìn)。在外部，各省級(jí)政府可以參考中央政策文件，也可以通過(guò)橫向比較向同類(lèi)型地區(qū)汲取經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)區(qū)域聯(lián)合加強(qiáng)三孩政策支持力度，在借鑒和交流中實(shí)現(xiàn)配套措施多樣化，提升三孩政策自身實(shí)施效果。在內(nèi)部，地方應(yīng)該結(jié)合本地情況，因地制宜制定更加創(chuàng)新性政策，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口構(gòu)成、城市化進(jìn)程等情況制定區(qū)域化配套措施，拓寬政策主題分布的維度。有學(xué)者對(duì)各省、市自治區(qū)涉及多孩生育的公共服務(wù)資源缺口進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)需求導(dǎo)向可以分為總量較大型、低強(qiáng)度型、階段性高增長(zhǎng)型、高強(qiáng)度型四類(lèi)[18]，各個(gè)區(qū)域應(yīng)根據(jù)自身情況進(jìn)行資源規(guī)劃、調(diào)配和管理，讓資源配置和人口增長(zhǎng)需求相匹配。結(jié)合本研究各區(qū)域分析結(jié)果，區(qū)域Ⅰ應(yīng)關(guān)注現(xiàn)代育兒觀念下對(duì)生育服務(wù)的更高要求，通過(guò)增加服務(wù)型政策來(lái)激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)生育水平回升。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制的區(qū)域Ⅱ應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)力量參與服務(wù)體系構(gòu)建，支持和鼓勵(lì)非營(yíng)利性、公辦民營(yíng)、民辦公助等多種模式育兒服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展。區(qū)域Ⅲ可以通過(guò)政策優(yōu)惠、文化宣傳、建設(shè)示范性社區(qū)、表彰先進(jìn)企業(yè)等手段來(lái)增加鼓勵(lì)型政策，更要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升城市魅力，努力減緩人口流失和提高居民幸福指數(shù)。區(qū)域Ⅳ作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該進(jìn)一步關(guān)注不斷流入的年輕人口，在政策中加大對(duì)該群體的婚育支持，并在服務(wù)型政策中考慮不同層次的需求。