鄧 勇，張希月*

（1.北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院，北京 100029；2.中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

習(xí)近平總書記在二十大報(bào)告中指出：“推進(jìn)健康中國建設(shè)，必須把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置。食品安全是公民健康最基本的要求，它不僅深刻影響著每一個(gè)公民的身體健康，也是國家治理水平的重要體現(xiàn)，一直以來都受到各國政府和人民群眾的重點(diǎn)關(guān)注”。習(xí)近平總書記曾對(duì)我國的食品安全工作作出重要指示：“要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，堅(jiān)持黨政同責(zé)、標(biāo)本兼治，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快完善統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體制和制度，落實(shí)‘四個(gè)最嚴(yán)’的要求，切實(shí)保障人民群眾‘舌尖上的安全’”。近年來，我國食品安全治理能力逐漸加強(qiáng)，新修訂的《食品安全法》為科學(xué)、依法治理提供了良好的法律基礎(chǔ)。2019年5月，國務(wù)院《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》提出，到2035年基本實(shí)現(xiàn)食品安全領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，我國食品安全工作正從食品安全監(jiān)管向食品安全治理轉(zhuǎn)變[2]。

作為食品安全保障水平較高的國家之一，葡萄牙已經(jīng)建立起一套較為全面的、多樣化的食品安全治理體系。政府、行業(yè)、企業(yè)以及消費(fèi)者在食品安全監(jiān)管中根據(jù)其特點(diǎn)充分發(fā)揮作用，各司其職，形成完整的監(jiān)管鏈條。在政府治理內(nèi)部，葡萄牙的各個(gè)機(jī)構(gòu)以及中央與地方之間形成了卓有成效的互動(dòng)機(jī)制或方式，較好地提升了國家食品安全決策和執(zhí)行效率。在政府以外，葡萄牙有十分成熟的行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及企業(yè)自我監(jiān)管體系，對(duì)其食品安全進(jìn)行全方位的監(jiān)管。因此，葡萄牙食品安全治理的經(jīng)驗(yàn)或可為加強(qiáng)我國食品安全治理提供參考。

1 葡萄牙食品安全的政府治理考察

政府治理是葡萄牙食品安全治理的核心，在葡萄牙，政府主導(dǎo)的食品安全治理主要可以分為3 個(gè)層面：在宏觀政策方面，葡萄牙要遵循的與食品相關(guān)的政策主要來源于歐盟和其本國規(guī)范，食品和獸醫(yī)總局（Dire??o-Geral da Alimenta??o e Veterinária，DGAV）便是其國內(nèi)主要的宏觀政策制定機(jī)構(gòu)；在監(jiān)管執(zhí)行方面，經(jīng)濟(jì)和食品安全局（Autoridade de Seguran?a Alimentar e Económica，ASAE）作為葡萄牙負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督管理整個(gè)食品鏈的唯一主管部門充分發(fā)揮著其統(tǒng)攬全局的核心作用，內(nèi)部機(jī)構(gòu)分工全面、細(xì)致、明確，各機(jī)構(gòu)之間良好協(xié)同，有效保障了葡萄牙的食品安全；在媒體宣傳方面，雖然ASAE設(shè)有相關(guān)機(jī)構(gòu)，但其并不能滿足實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)溝通的需要，因此葡萄牙專門設(shè)立食品安全委員會(huì)（Comiss?o de Seguran?a Alimentar，CSA）作為食品安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)溝通的主要機(jī)構(gòu)，全面地負(fù)責(zé)相關(guān)問題?？傮w來說，葡萄牙的食品監(jiān)管在每個(gè)方面都設(shè)立相應(yīng)的主管部門進(jìn)行監(jiān)管，相關(guān)組織分工明確，相互協(xié)調(diào)，對(duì)食品生產(chǎn)、銷售的全過程進(jìn)行監(jiān)督管理，共同保障了葡萄牙的食品安全。

1.1 宏觀政策制定機(jī)構(gòu)

DGAV是具有行政獨(dú)立性的中央國家機(jī)關(guān)。在葡萄牙，DGAV現(xiàn)在是農(nóng)業(yè)和海洋部的下屬機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)食品和飼料安全、動(dòng)物健康、動(dòng)物安全和植物健康控制系統(tǒng)的運(yùn)行，其使命是“通過保護(hù)動(dòng)植物促進(jìn)人類健康”，使DGAV成為捍衛(wèi)食品安全、動(dòng)物保護(hù)、動(dòng)物健康、植物和植物檢疫保護(hù)的實(shí)體機(jī)構(gòu)，從而大幅提高公共衛(wèi)生水平，促進(jìn)人民的健康并增進(jìn)福祉[3]。根據(jù)歐盟的第882/2004號(hào)條例[4]，歐盟要求所有成員國都有一個(gè)國家控制計(jì)劃。該計(jì)劃概述了當(dāng)局和其他機(jī)構(gòu)如何合作，以保障公眾、動(dòng)物和植物健康，保護(hù)消費(fèi)者，以及提升動(dòng)物福利。該計(jì)劃的相關(guān)內(nèi)容也將作為歐盟委員會(huì)檢查部門評(píng)估葡萄牙國家控制體系表現(xiàn)的重要依據(jù)。目前，DGAV就是葡萄牙協(xié)調(diào)該多年期國家控制計(jì)劃的主管部門。在葡萄牙，該組織是食品安全監(jiān)管宏觀政策（國家控制計(jì)劃）的主要制定機(jī)構(gòu)，也是溝通歐盟相關(guān)組織的政策意見與葡萄牙當(dāng)局具體情況的重要橋梁。其在食品安全領(lǐng)域的職責(zé)主要包括以下幾個(gè)方面：1）參與食品安全、動(dòng)植物健康與保護(hù)、植物健康、獸醫(yī)公共衛(wèi)生和動(dòng)物生產(chǎn)政策的制定；2）確保在與其職責(zé)相關(guān)的領(lǐng)域與國家、歐盟和國際機(jī)構(gòu)有密切聯(lián)系，并協(xié)調(diào)快速警報(bào)系統(tǒng)、歐盟委員會(huì)食品和獸醫(yī)服務(wù)以及食品法典小組；3）協(xié)調(diào)制定關(guān)于官方控制的國家多年綜合控制計(jì)劃，以確保遵守關(guān)于飼料和食品以及動(dòng)物健康和動(dòng)物福利標(biāo)準(zhǔn)的立法；4）與食品和經(jīng)濟(jì)安全局合作，制定和協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，以促進(jìn)與食品接觸的食品、飼料和材料的安全，以及植物和動(dòng)物健康；5）制定、協(xié)調(diào)和評(píng)估食品及其原材料、成分和添加劑、與食品接觸的材料以及動(dòng)物來源和飼料副產(chǎn)品生產(chǎn)和加工的官方控制計(jì)劃的執(zhí)行情況；6）制定、協(xié)調(diào)和評(píng)估植物健康和農(nóng)藥殘留領(lǐng)域官方控制計(jì)劃以及與動(dòng)物保護(hù)和健康相關(guān)官方控制計(jì)劃的執(zhí)行情況，包括產(chǎn)品的動(dòng)物健康檢查以及實(shí)施動(dòng)物流行病或人畜共患疾病的預(yù)防和控制計(jì)劃；7）協(xié)調(diào)和審計(jì)區(qū)域農(nóng)業(yè)和漁業(yè)局在其職權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)行各種官方控制計(jì)劃的情況[5]。

1.2 具體監(jiān)管實(shí)踐的主體機(jī)構(gòu)

2005年，為了進(jìn)一步落實(shí)消費(fèi)者保護(hù)政策，葡萄牙政府根據(jù)第237/2005號(hào)法令[6]建立了一個(gè)食品安全監(jiān)管模式，該模式將食品安全的監(jiān)管集中在一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)中，由其統(tǒng)一負(fù)責(zé)在食品鏈中進(jìn)行檢查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和溝通，這個(gè)機(jī)構(gòu)就是ASAE。

根據(jù)葡萄牙2012年8月23日發(fā)布的194/2012法令[7]，ASAE成立的目的是在食品領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、溝通和管理，并監(jiān)督經(jīng)濟(jì)主體及其在食品和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（從生產(chǎn)到銷售的全產(chǎn)業(yè)鏈）的活動(dòng)。這種統(tǒng)一監(jiān)管模式的建立將有助于促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各部門間的協(xié)調(diào)作業(yè)，提高監(jiān)管效率，因此能更好、更有效地執(zhí)行公共行政。

1.2.1 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指從危害識(shí)別、危害描述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)描述4 個(gè)角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)的過程[8]。作為歐盟食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）的“聯(lián)絡(luò)點(diǎn)”，ASAE起到技術(shù)和科學(xué)結(jié)合的樞紐作用，收集相關(guān)數(shù)據(jù)并管理EFSA與國家當(dāng)局之間的信息。在ASAE的幾個(gè)任務(wù)中，收集和分析數(shù)據(jù)，并通過該數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)食品安全有直接或間接影響的特征描述和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是其最重要的任務(wù)之一。另外，ASAE也被確定為EFSA在科學(xué)和技術(shù)問題上的協(xié)調(diào)中心，是國家與EFSA在歐洲和國際層面在科學(xué)技術(shù)方面的聯(lián)系機(jī)構(gòu)。

ASAE中具體進(jìn)行上述風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)構(gòu)為科學(xué)委員會(huì)（合議機(jī)關(guān)）。它負(fù)責(zé)進(jìn)行相關(guān)研究，針對(duì)最新研究成果和社會(huì)熱點(diǎn)問題發(fā)布科學(xué)意見，幫助其他有關(guān)部門進(jìn)行食物鏈風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的決策。例如2009年葡萄牙消費(fèi)的主要食物的風(fēng)險(xiǎn)概況、2014年里斯本10～18 歲青少年通過能量飲料和軟飲料攝入興奮劑的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.2 風(fēng)險(xiǎn)溝通

根據(jù)(EC) No 178/2002號(hào)條例[8]第三條第13款規(guī)定：風(fēng)險(xiǎn)交流指在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析過程中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估員、風(fēng)險(xiǎn)管理員、消費(fèi)者、飼料和食品企業(yè)、學(xué)術(shù)界和其他有關(guān)各方之間就危害和風(fēng)險(xiǎn)、與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的因素和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)進(jìn)行的交互式信息和意見交流，包括對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的解釋以及風(fēng)險(xiǎn)管理決定的依據(jù)。

ASAE在風(fēng)險(xiǎn)溝通方面的作用體現(xiàn)在傳播食品領(lǐng)域科學(xué)信息的最新成果和相關(guān)政策動(dòng)態(tài)以及研究報(bào)告。除了通過ASAE官網(wǎng)和ASAE News報(bào)紙傳播相關(guān)信息外，ASAE每6 個(gè)月還出版一次名為《食品與風(fēng)險(xiǎn)》的科學(xué)雜志，針對(duì)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的問題進(jìn)行分析與解讀[9]。這一做法有利于匯總各方相關(guān)信息，加強(qiáng)各方交流以及社會(huì)公眾對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)的了解。

1.2.3 風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)管理是指相關(guān)方在考慮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和其他合法因素的基礎(chǔ)上，協(xié)商權(quán)衡政策選擇，并在必要時(shí)選擇適當(dāng)?shù)念A(yù)防和控制方案的過程[8]。風(fēng)險(xiǎn)管理是ASAE履行其監(jiān)管職責(zé)的最重要部分，其下屬機(jī)構(gòu)不僅包括傳統(tǒng)意義上的管理執(zhí)行部門，也包括政策協(xié)調(diào)和權(quán)威的食品檢驗(yàn)部門，以便于信息在各個(gè)部門間高效流通。

1.2.3.1 組織結(jié)構(gòu)

ASAE是主管食品和飼料、動(dòng)物福利、非動(dòng)物源性食品中的殺蟲劑等領(lǐng)域的部門，通過其3 個(gè)區(qū)域單位（北部、中部和南部）在全國范圍內(nèi)運(yùn)作（打破了普通的行政區(qū)域劃分）[10]。在中央一級(jí)，ASAE設(shè)有國家控制和執(zhí)法部門（National Enforcement Unit，UNO），負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理和協(xié)調(diào)各地區(qū)單位進(jìn)行省級(jí)控制和檢查，包括食品和飼料檢查國家計(jì)劃。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，ASAE在食品風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)驗(yàn)室部（Departamento de Riscos Alimentares e Laboratórios，DRAL）下設(shè)食品風(fēng)險(xiǎn)處（Divis?o dos Riscos Alimentares，DRA），負(fù)責(zé)發(fā)布專門的科學(xué)建議，以評(píng)估食品和飼料鏈的風(fēng)險(xiǎn)情況。DRA還負(fù)責(zé)規(guī)劃由ASAE執(zhí)行的國家取樣計(jì)劃。另外，DRAL也負(fù)責(zé)進(jìn)行食品和飼料的分析，包括食品添加劑、加工助劑和污染物[11]。

1.2.3.2 監(jiān)管內(nèi)容

ASAE的嚴(yán)格控制是在國家層面上對(duì)整個(gè)食品鏈進(jìn)行的，即包括初級(jí)生產(chǎn)、加工、制造、儲(chǔ)存、分銷、運(yùn)輸和零售。所進(jìn)行的控制是基于標(biāo)準(zhǔn)化的檢查，包括控制文件（驗(yàn)證和檢查）、身份控制（調(diào)查、檢查、監(jiān)視、取樣和實(shí)驗(yàn)室分析）和物理控制（取樣和實(shí)驗(yàn)室分析）[12]。這些程序受科學(xué)、獨(dú)立、謹(jǐn)慎、可信度和透明度以及保密性等原則的制約。

根據(jù)2007年7月31日第276/2007號(hào)法令[13]，ASAE擁有一定必要的法律權(quán)力，在食品的生產(chǎn)、加工以及銷售的全過程中發(fā)揮監(jiān)督作用。根據(jù)2008年8月23日第194/2012號(hào)法令[14]，ASAE的監(jiān)督責(zé)任覆蓋完整的食品鏈，包括所有可以進(jìn)行農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、屠宰、捕撈的地方，或工業(yè)、冷藏設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、運(yùn)輸、旅游企業(yè)、當(dāng)?shù)刈∷?、餐飲和飲品店、夜總?huì)和酒吧、食堂和自助餐廳、醫(yī)療和牙科診所、獸醫(yī)診所、藥店、醫(yī)療產(chǎn)品、游樂場(chǎng)以及演出場(chǎng)所。此外，根據(jù)第113/2006號(hào)法令[15]的規(guī)定，ASAE是負(fù)責(zé)執(zhí)行食品一般衛(wèi)生規(guī)則[4]和動(dòng)物源性食品特殊衛(wèi)生規(guī)則的主管機(jī)構(gòu)。ASAE可以在其他主管部門進(jìn)行控制的某些領(lǐng)域進(jìn)行檢查。因此，可以說ASAE是葡萄牙執(zhí)行監(jiān)督管理整個(gè)食品鏈的唯一主管部門[16]。

ASAE也可以針對(duì)投訴、索賠和從食品和飼料快速警報(bào)系統(tǒng)（rapid alert system for food and feed，RASFF）收到的警報(bào)采取計(jì)劃外的行動(dòng)。根據(jù)(EC) No 178/2002號(hào)條例[8]，RASFF系統(tǒng)涉及各成員國、委員會(huì)和管理局。ASAE還要與其他國家的主管部門或執(zhí)法機(jī)構(gòu)交流信息，如歐洲刑警組織、國際刑警組織和G@zielt（聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)和食品安全辦公室的一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在執(zhí)行食品電子商務(wù)中的消費(fèi)者保護(hù)）等。

ASAE的具體監(jiān)管活動(dòng)是根據(jù)技術(shù)、立法和程序上的優(yōu)先事項(xiàng)、風(fēng)險(xiǎn)分析和抽樣計(jì)劃來安排的，所有行動(dòng)都根據(jù)歐盟統(tǒng)一規(guī)定由中央部門進(jìn)行決策。但是，區(qū)域單位也具有充分的獨(dú)立性，可以在其權(quán)力范圍內(nèi)開展他們認(rèn)為適當(dāng)?shù)男袆?dòng)[17]。

在檢查適用于食品的一般衛(wèi)生規(guī)則[18]和適用于動(dòng)物源性食品的特殊衛(wèi)生規(guī)則[19]的遵守情況時(shí)，ASAE制定了符合國際參考標(biāo)準(zhǔn)食品法典的內(nèi)部程序，旨在促進(jìn)基于危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（hazard analysis and critical control point，HACCP）原則的食品安全體系的實(shí)施。

1.2.3.3 檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)

ASAE擁有自己的實(shí)驗(yàn)室，即食品安全實(shí)驗(yàn)室。它負(fù)責(zé)進(jìn)行食品和飼料的分析，包括食品添加劑、加工助劑和污染物。ASAE的食品安全實(shí)驗(yàn)室由4 個(gè)子實(shí)驗(yàn)室組成，分別是微生物學(xué)和分子生物學(xué)實(shí)驗(yàn)室、物理/化學(xué)實(shí)驗(yàn)室、飲料和酒類產(chǎn)品實(shí)驗(yàn)室以及感官測(cè)試實(shí)驗(yàn)室。這些實(shí)驗(yàn)室與其他國家和地區(qū)的官方實(shí)驗(yàn)室協(xié)同合作，促進(jìn)當(dāng)?shù)厥称钒踩珯z驗(yàn)工作。該食品安全實(shí)驗(yàn)室通過了“EN ISO/IEC 17025”認(rèn)證，是檢測(cè)食品和飼料中霉菌毒素、二噁英和多氯聯(lián)苯等物質(zhì)的國家級(jí)參考實(shí)驗(yàn)室。它也是葡萄牙唯一一個(gè)對(duì)橄欖油進(jìn)行感官分析的官方控制的實(shí)驗(yàn)室，并得到了國際橄欖理事會(huì)（International Olive Council，IOC）對(duì)橄欖油物理化學(xué)和感官分析的認(rèn)可。此外，該實(shí)驗(yàn)室擁有唯一一臺(tái)用于食品真實(shí)性檢測(cè)工作的核磁共振光譜儀，它可以按照歐洲同位素?cái)?shù)據(jù)庫的要求進(jìn)行同位素分析[20]。

1.2.3.4 刑事警察權(quán)

根據(jù)葡萄牙經(jīng)濟(jì)和就業(yè)部2012年8月23日發(fā)布的194/2012號(hào)規(guī)定[7]第十五條，ASAE擁有刑事警察權(quán)力，是一個(gè)刑事警察機(jī)構(gòu)。這使其能夠快速有效地處理和打擊其職責(zé)范圍內(nèi)的犯罪，并提起刑事訴訟。根據(jù)上述規(guī)定第三條，ASAE可以根據(jù)《刑事訴訟法》[21]的規(guī)定與司法當(dāng)局合作，調(diào)查其管轄權(quán)范圍內(nèi)的犯罪活動(dòng)，并在發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有證據(jù)所證事實(shí)不構(gòu)成犯罪或沒有證據(jù)表明犯罪行為歸咎于當(dāng)事人時(shí)停止調(diào)查。

盡管ASAE在刑事偵查方面是司法當(dāng)局的助手，但在大多數(shù)情況下，它可以在司法當(dāng)局采取行動(dòng)之前就進(jìn)行偵查。這一做法旨在保障在第一時(shí)間獲取并固定證據(jù)。ASAE的檢查人員和檢查部門的管理人員有權(quán)擁有和使用2006年2月23日發(fā)布的第5/2006號(hào)規(guī)定[22]中的除由國家分發(fā)的A類武器外的所有類別武器，在能夠防止其危害結(jié)果的情況下，可以采取必要的緊急行動(dòng)行使刑事警察權(quán)力，以確保證據(jù)的保全并降低危害。值得強(qiáng)調(diào)的是，這些措施的目的是確保調(diào)查的有效性。如果證據(jù)不復(fù)存在，很明顯，調(diào)查的有效性可能會(huì)受到影響[23]。因此，ASAE在偵查階段行使刑事警察權(quán)主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：獲取證據(jù)；確認(rèn)案件信息的真實(shí)有效性；搜查和扣押。關(guān)于證據(jù)，根據(jù)《刑事訴訟法》第249條第1款的規(guī)定，任何旨在確保證據(jù)手段的干預(yù)，都要遵守必要性和緊迫性原則。第3款則規(guī)定，即使在司法當(dāng)局干預(yù)之后，擁有刑事警察權(quán)的機(jī)構(gòu)也可以采取行動(dòng)，以確保它們可以獲得最新證據(jù)。

1.2.3.5 處罰措施

ASAE所采取的常用處罰措施包括：暫停企業(yè)活動(dòng)、罰款、禁止生產(chǎn)或在市場(chǎng)上投放產(chǎn)品、禁止使用場(chǎng)所、設(shè)備或工具等。處罰措施的選擇取決于違法者所做出的違法行為的危害性以及其曾經(jīng)是否存在過類似違法行為。此外，根據(jù)第882/2004號(hào)條例[19]第54（3）條規(guī)定，對(duì)于ASAE做出的處罰決定，食品企業(yè)經(jīng)營者在一定的時(shí)限和程序下有上訴的權(quán)利。

當(dāng)案件涉及刑事侵權(quán)行為時(shí)，對(duì)于違法者的處罰措施將被提交給檢察院以采取進(jìn)一步的措施。通常情況下，在這一過程中，ASAE被認(rèn)為是該領(lǐng)域的權(quán)威機(jī)構(gòu)，其建議對(duì)檢察官最終的決定有著至關(guān)重要的影響。

1.3 風(fēng)險(xiǎn)溝通的主要機(jī)構(gòu)

在食品安全和保護(hù)消費(fèi)者利益越來越受到公民、非政府組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、國際貿(mào)易伙伴和商業(yè)組織關(guān)注的背景下，為了通過公開透明的食品立法清單，確立消費(fèi)者、經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者和貿(mào)易協(xié)會(huì)的信心，并且加強(qiáng)監(jiān)管部門與社會(huì)公眾之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通，2014年5月，葡萄牙通過第5801/2014號(hào)法令[24]成立了CSA。該委員會(huì)由不同的主管部門、代表食品經(jīng)營者的協(xié)會(huì)和代表消費(fèi)者協(xié)會(huì)組成。其主要任務(wù)包括：1）增強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)食品的信心，為食品安全鏈條中的所有參與者建立開放和負(fù)責(zé)任的對(duì)話平臺(tái)；2）對(duì)食品安全采取足夠全面和綜合的方法，從而使食品鏈中的所有參與者都能實(shí)現(xiàn)相同的目標(biāo)；3）支持國家主管當(dāng)局，即通過對(duì)食品安全的意見和研究，維護(hù)人類健康和促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展；4）在一定情況下，采取必要的措施以確保危險(xiǎn)食品不進(jìn)入流通市場(chǎng)，保障國家市場(chǎng)的正常運(yùn)作并保護(hù)國民健康；5）與消費(fèi)者及其代表協(xié)會(huì)開展透明和客觀的對(duì)話，以避免其在面對(duì)與食品安全有關(guān)的危機(jī)時(shí)失去信心，通過發(fā)布公報(bào)或其他適當(dāng)?shù)膫鞑シ绞?，協(xié)助ASAE進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)溝通[25]。

2 葡萄牙食品安全的行業(yè)治理考察

相比于我國食品監(jiān)管中政府占據(jù)相對(duì)主導(dǎo)位置的情況，葡萄牙的食品安全監(jiān)管體系更加豐富、多元，相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)以及企業(yè)的自我管理都在監(jiān)管體系中發(fā)揮著重要作用。

2.1 相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)參與治理

葡萄牙的食品安全治理尤其重視行業(yè)協(xié)會(huì)在食品安全鏈條治理中的作用。葡萄牙的行業(yè)協(xié)會(huì)覆蓋面十分廣泛，小到動(dòng)物復(fù)合食品協(xié)會(huì)，大到能涉及到基本所有工業(yè)食品的葡萄牙農(nóng)業(yè)食品工業(yè)聯(lián)合協(xié)會(huì)。這些行業(yè)協(xié)會(huì)大多建立于20世紀(jì)60～90年代，并且會(huì)隨著行業(yè)的發(fā)展建立新領(lǐng)域的協(xié)會(huì)，其性質(zhì)多為非盈利性機(jī)構(gòu)，并脫離政府的管轄獨(dú)立存在，可以說葡萄牙在行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)和治理方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。

以葡萄牙規(guī)模最大的食品類行業(yè)協(xié)會(huì)之一——葡萄牙農(nóng)業(yè)食品工業(yè)聯(lián)合協(xié)會(huì)為例：該協(xié)會(huì)是一個(gè)非營利性私人協(xié)會(huì)，匯集了在葡萄牙經(jīng)營的各種食品領(lǐng)域的協(xié)會(huì)和公司。它成立于1987年，幾十年來一直是食品領(lǐng)域最重要的參與者之一。與部分形同虛設(shè)的行業(yè)協(xié)會(huì)不同，葡萄牙農(nóng)業(yè)食品工業(yè)聯(lián)合協(xié)會(huì)在促進(jìn)該行業(yè)發(fā)展和協(xié)助進(jìn)行食品安全治理方面都發(fā)揮了重要作用。它的任務(wù)包括：提供安全、營養(yǎng)、負(fù)擔(dān)得起和可持續(xù)的產(chǎn)品，幫助鞏固傳統(tǒng)和創(chuàng)新相結(jié)合的農(nóng)產(chǎn)食品工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)地位，從而增強(qiáng)消費(fèi)者的信心及其在日常生活中的公認(rèn)作用；在食品質(zhì)量和安全，營養(yǎng)和健康，消費(fèi)者信心和信息，出口和國際化，研究、發(fā)展和創(chuàng)新以及可持續(xù)性等方面捍衛(wèi)和促進(jìn)會(huì)員的利益；以相關(guān)科學(xué)技術(shù)知識(shí)為基礎(chǔ)，為生成可靠信息做出貢獻(xiàn)，促進(jìn)有效溝通，以確保對(duì)所有與農(nóng)業(yè)食品政策相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行全面管理；與主要合作伙伴密切合作，促進(jìn)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)采取全面和綜合的應(yīng)對(duì)措施[26]。從具體做法上來看，葡萄牙農(nóng)業(yè)食品工業(yè)聯(lián)合協(xié)會(huì)會(huì)定期對(duì)其會(huì)員進(jìn)行檢查，以保證其生產(chǎn)食品的安全性。此外，該協(xié)會(huì)還建立網(wǎng)站、創(chuàng)建雜志并開辦電視節(jié)目以發(fā)布食品行業(yè)的相關(guān)資訊和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，促進(jìn)社會(huì)各界人士更好地了解該行業(yè)的最新動(dòng)態(tài)，科普基礎(chǔ)知識(shí)。除此之外，該協(xié)會(huì)還會(huì)在全球范圍內(nèi)資助、協(xié)助有利于促進(jìn)食品行業(yè)健康發(fā)展、維護(hù)食品安全的項(xiàng)目及研究，從多方面、多角度完成其使命[27]。

2.2 食品生產(chǎn)企業(yè)的內(nèi)部治理

由于歐盟以及國家當(dāng)局對(duì)食品安全的嚴(yán)格監(jiān)管，企業(yè)對(duì)其所生產(chǎn)食品的食品安全的監(jiān)管顯得尤為重要。在葡萄牙，不同類型的食品企業(yè)都會(huì)根據(jù)自身的特點(diǎn)制定符合實(shí)際情況的個(gè)性化的食品安全自查體系，但其本質(zhì)都是在HACCP的系統(tǒng)框架下。

葡萄牙通過第67/98號(hào)法令[28]確定實(shí)施HACCP體系，確立了食品必須遵守的一般衛(wèi)生規(guī)則。該法令規(guī)定了針對(duì)所有餐飲場(chǎng)所的《餐飲業(yè)良好衛(wèi)生規(guī)范》，盡管該規(guī)范已經(jīng)被第113/2006號(hào)法令[29]所替代。但2004年，官方公布的關(guān)于食品衛(wèi)生和管理體系的第852/2004[4]和853/2004號(hào)[30]條例中仍然保留著HACCP體系在食品安全管理中的應(yīng)用。

2.2.1 HACCP體系的先決要求

在HACCP系統(tǒng)應(yīng)用于食品鏈的任何部門之前，必須有先決要求方案（prerequisite programs，PRPs），其內(nèi)容可以包括適應(yīng)食品衛(wèi)生法典的一般原則、適當(dāng)?shù)姆ǖ鋵?shí)踐守則和食品安全所要求的良好的衛(wèi)生條件[31]。在HACCP系統(tǒng)運(yùn)行前，這些包括培訓(xùn)在內(nèi)的PRPs必須已經(jīng)建立、充分運(yùn)作并經(jīng)過驗(yàn)證，以便于順利實(shí)施HACCP體系[32]。

PRPs主要針對(duì)的是食品生產(chǎn)中的實(shí)際日常問題，即它們應(yīng)該用于控制與餐飲環(huán)境（設(shè)施和結(jié)構(gòu)、服務(wù)、人員、場(chǎng)所和設(shè)備）有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，而HACCP應(yīng)該用于控制與生產(chǎn)過程（儲(chǔ)存和準(zhǔn)備）直接相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)[16]。

PRPs需要包括內(nèi)部設(shè)施介紹、設(shè)施和設(shè)備的衛(wèi)生保持介紹、可追溯性等多個(gè)方面。其中，可追溯性是HACCP體系中十分重要的一個(gè)方面。根據(jù)2002年1月28日(EC) No 178/2002號(hào)條例[4]，可追溯性的定義是能夠檢測(cè)某類食品在生產(chǎn)、加工、分銷和銷售（包括初級(jí)生產(chǎn)）所有階段的來源并跟蹤其去向。為達(dá)到上述要求，食品生產(chǎn)企業(yè)需要對(duì)產(chǎn)品批次、原材料批次以及直接或間接接觸食品的包裝材料等各方面細(xì)節(jié)進(jìn)行檢查、核實(shí)并記錄。

除了上述要求外，與生產(chǎn)銷售相關(guān)的水質(zhì)、空氣質(zhì)量、病蟲害和人員個(gè)人衛(wèi)生等各個(gè)方面都受到嚴(yán)格的監(jiān)督管理，以確保食品的安全衛(wèi)生，維護(hù)人民的健康。

2.2.2 HACCP體系的實(shí)施

HACCP體系的實(shí)際實(shí)施通常需要遵循以下7 個(gè)原則：1）危險(xiǎn)分析；2）關(guān)鍵控制點(diǎn)的確定；3）確定臨界閾值；4）建立檢測(cè)系統(tǒng)；5）建立補(bǔ)救措施；6）建立核查程序；7）建立相關(guān)文件與記錄[33]。為了保證HACCP體系的順利實(shí)施，正確理解和解釋這些原則的確切含義是非常重要的。實(shí)際上，系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)方法中有7 個(gè)步驟與HACCP的7 項(xiàng)原則直接相關(guān)[34]。另外，在7 個(gè)原則的基礎(chǔ)上又增加了5 個(gè)初步步驟，分別對(duì)應(yīng)開展HACCP研究和規(guī)劃的團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)，以及與進(jìn)行危險(xiǎn)性分析相關(guān)的輔助信息的匯編[35]，例如確認(rèn)其HACCP團(tuán)隊(duì)的構(gòu)成、對(duì)生產(chǎn)產(chǎn)品具體信息進(jìn)行說明、確定產(chǎn)品的目標(biāo)消費(fèi)對(duì)象、構(gòu)建生產(chǎn)流程圖以及現(xiàn)場(chǎng)檢查流程圖。

3 葡萄牙食品安全的消費(fèi)者參與治理考察

在葡萄牙，消費(fèi)者參與食品安全的治理被認(rèn)為是最重要的環(huán)節(jié)之一[36]。作為食品生產(chǎn)、銷售鏈條的最后一個(gè)環(huán)節(jié)和食品安全保護(hù)的主體，消費(fèi)者是最能夠反映食品安全治理成果以及治理中的問題的主體。充分發(fā)揮消費(fèi)者在食品安全治理中的作用，有助于政府和行業(yè)通過不斷地審視反饋信息，從而更好地創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮其規(guī)制效果。

為了使消費(fèi)者更加積極地參與到國家治理中，更好地保障食品安全，1974年，葡萄牙的非官方組織建立起了葡萄牙消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)。該協(xié)會(huì)是為葡萄牙消費(fèi)者發(fā)聲、捍衛(wèi)和代表他們權(quán)利的一個(gè)非營利性私營公益事業(yè)協(xié)會(huì)。該協(xié)會(huì)的總部位于里斯本，在全國范圍內(nèi)有7 個(gè)區(qū)域機(jī)構(gòu)代表，目前已擁有超過370 000 名會(huì)員，是葡萄牙捍衛(wèi)消費(fèi)者權(quán)益的主要組織[37]。作為一個(gè)獨(dú)立的組織，其完全獨(dú)立于其他的政治經(jīng)濟(jì)組織。高度的獨(dú)立性使葡萄牙消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)能更好地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，避免受到其他勢(shì)力的不當(dāng)控制。

葡萄牙消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)有3 個(gè)主要任務(wù)，分別是促進(jìn)消息傳遞、為消費(fèi)者提供食品安全方面的培訓(xùn)和教育、捍衛(wèi)消費(fèi)者權(quán)利[38]。

具體來說，消費(fèi)者可以通過該組織在與消費(fèi)相關(guān)的問題上獲得免費(fèi)信息和法律支持。這一做法有效保護(hù)了在消費(fèi)維權(quán)案件中處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者。此外，該組織也會(huì)定期發(fā)放雜志，幫助消費(fèi)者更好地選擇產(chǎn)品或進(jìn)行維權(quán)。在對(duì)消費(fèi)者的教育和培訓(xùn)上，該組織發(fā)起了2 個(gè)教育計(jì)劃：一個(gè)是針對(duì)成人和專業(yè)人士、市政當(dāng)局、公司或其他組織開展培訓(xùn)和培訓(xùn)活動(dòng)；另一個(gè)是針對(duì)青少年，旨在通過學(xué)校培訓(xùn)提升全國各地的年輕消費(fèi)者參與食品安全治理的能力[39]。消費(fèi)者可以根據(jù)自身情況報(bào)名參加相應(yīng)的培訓(xùn)，豐富自身在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的知識(shí)，提升參與食品安全治理的能力。

除消費(fèi)者委員會(huì)外，葡萄牙有關(guān)部門也設(shè)置了多樣化的消費(fèi)者意見表達(dá)渠道，方便消費(fèi)者參與到治理對(duì)話中。當(dāng)消費(fèi)者在城市中發(fā)生食品安全問題時(shí)，可以聯(lián)系當(dāng)?shù)氐墓舶踩?；?dāng)消費(fèi)者在農(nóng)村發(fā)生食品安全問題時(shí)，可以聯(lián)系共和國國民衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行處理。此外，根據(jù)葡萄牙第74/2017號(hào)法令[40]，如果消費(fèi)者由于某種原因無法使用“投訴書”進(jìn)行投訴，他們也可以通過填寫ASAE官網(wǎng)上的電子反饋單或者致電ASAE來進(jìn)行投訴，多樣化的投訴渠道充分保證了消費(fèi)者的建議監(jiān)督權(quán)能得到有效行使。

4 葡萄牙的食品安全治理對(duì)我國的借鑒意義

盡管我國國情與葡萄牙存在著一定的差異，但其在食品安全治理領(lǐng)域依然有著較為成熟的經(jīng)驗(yàn)可以供我國借鑒學(xué)習(xí)。

4.1 建立食品安全監(jiān)管總抓手，強(qiáng)化中央與地方的溝通

目前，我國的食品安全監(jiān)管權(quán)力機(jī)關(guān)呈現(xiàn)出三足鼎立的局面，即農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品安全，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)綜合性食品安全，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估的多部門監(jiān)管體系[41]?！丁笆奈濉笔袌?chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》中也提到，要強(qiáng)化跨部門綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管事項(xiàng)層級(jí)配置。然而，雖然我國已經(jīng)通過相關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)一步明確了中央各部門及地方的職責(zé)分工，監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)不足和利益沖突仍然存在[42]。一方面，3 個(gè)機(jī)構(gòu)在處理食品安全問題上的銜接程序仍然存在一定的問題，并且由于職能的分散，3 個(gè)機(jī)構(gòu)在協(xié)同工作上的效率也有待提高；另一方面，由于所關(guān)注的重點(diǎn)不同，中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在食品安全監(jiān)督管理政策以及相關(guān)信息的協(xié)調(diào)管理中仍然存在著一些信息不對(duì)稱的情況，以致實(shí)際協(xié)調(diào)效果不佳。

在該方面，葡萄牙的做法是賦予ASAE進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析全過程的監(jiān)督管理權(quán)力，雖然食品安全監(jiān)管的每一個(gè)步驟以及不同行業(yè)的監(jiān)管由不同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但是ASAE可以起到統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，它所負(fù)責(zé)的工作貫穿風(fēng)險(xiǎn)分析的所有方面，即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通以及風(fēng)險(xiǎn)管理。

作為食品安全管理的總抓手，該ASAE除了對(duì)其所負(fù)責(zé)的部分進(jìn)行監(jiān)管，也可以在必要的時(shí)候監(jiān)督管理食品生產(chǎn)、銷售鏈條上的每一個(gè)環(huán)節(jié)，甚至在必要時(shí)刻可以行使刑事權(quán)力來阻止危害發(fā)生。還可以依法對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的刑事案件進(jìn)行調(diào)查并對(duì)其提起訴訟。這一形式有利于減少因?yàn)槌绦蜚暯訂栴}導(dǎo)致的監(jiān)管資源浪費(fèi)以及監(jiān)管責(zé)任不明的現(xiàn)象，充分發(fā)揮各部門之間的協(xié)同作用。

我國則將風(fēng)險(xiǎn)分析的3 個(gè)過程所對(duì)應(yīng)的職責(zé)拆分，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局主要負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理，由國家衛(wèi)生健康委員會(huì)主要負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[43]，風(fēng)險(xiǎn)溝通方面的內(nèi)容在我國現(xiàn)有監(jiān)管體系中尚不明確。此外，葡萄牙的地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)在基本原則的約束下有較為充分的自主權(quán)，在按照上級(jí)部門的要求進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在其權(quán)力范圍內(nèi)開展他們認(rèn)為適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。因此，我國可以借鑒葡萄牙的做法，設(shè)立總攬食品安全監(jiān)管全局的機(jī)構(gòu)，將風(fēng)險(xiǎn)分析的3 個(gè)部分進(jìn)行更為有效地銜接，減少銜接過程中的權(quán)責(zé)不明、信息不對(duì)稱、效率偏低等問題。此外，可以賦予實(shí)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的刑事權(quán)力，使其在履行職責(zé)的過程中更有效、快速地制止正在發(fā)生的危害食品安全的行為。并且可以賦予其根據(jù)司法機(jī)關(guān)的請(qǐng)求協(xié)助調(diào)查食品安全相關(guān)刑事案件的權(quán)力，使相關(guān)案件得到更迅速、妥善的處理。在中央與地方的協(xié)調(diào)上，雙方應(yīng)加強(qiáng)溝通，就存在的問題及時(shí)反饋。另外，中央部門可以適當(dāng)放權(quán)，在不影響國家整體食品安全監(jiān)管、符合食品安全監(jiān)管基本原則的基礎(chǔ)上，允許地方相關(guān)職責(zé)機(jī)構(gòu)根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)在其職能范圍內(nèi)制定適合其地方的監(jiān)管要求。

4.2 建立全過程、互動(dòng)式風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)溝通是歐盟風(fēng)險(xiǎn)治理框架的重要構(gòu)成部分，在歐盟，風(fēng)險(xiǎn)溝通所強(qiáng)調(diào)的溝通并不是單一化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者專家向消費(fèi)者輸出其觀點(diǎn)和政策，而是強(qiáng)調(diào)多樣化的、全方位的互動(dòng)式的溝通，食品生產(chǎn)、銷售以及監(jiān)管全鏈條中的主體都應(yīng)該參與風(fēng)險(xiǎn)溝通，相互了解，形成良性的對(duì)話機(jī)制。

風(fēng)險(xiǎn)溝通是葡萄牙食品安全監(jiān)管中十分重要的一部分，呈現(xiàn)出高度透明化和多樣化的特點(diǎn)。除了設(shè)立專門分機(jī)構(gòu)——CSA進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通外，政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等也會(huì)將其監(jiān)管要求、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)、人員情況及其所聘請(qǐng)的行業(yè)專家等情況在其官方網(wǎng)站上進(jìn)行詳細(xì)的說明。除了通過報(bào)紙、雜志進(jìn)行相關(guān)信息宣傳外，他們還會(huì)通過電視節(jié)目，組織多樣化的線下見面、教育活動(dòng)來促進(jìn)彼此之間的深入交流。此外，也鼓勵(lì)消費(fèi)者通過多種渠道反映其建議和訴求。

而在我國，多元化的風(fēng)險(xiǎn)溝通并沒有在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系中充分體現(xiàn)[44]。目前，我國食品安全事件的傳播過程存在公共溝通不暢的問題。食品安全事件發(fā)生后，由于食品事件的專業(yè)性和復(fù)雜性，加之相關(guān)監(jiān)管部門、鑒定機(jī)構(gòu)等工作流程和工作效率上的問題，往往難以為復(fù)雜的食品安全事件提供及時(shí)的鑒定結(jié)果和緣由說明，繼而導(dǎo)致政府不能在事件發(fā)生后第一時(shí)間發(fā)聲[45]。在近5 年來發(fā)布的相關(guān)法律法規(guī)中，只有《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中提到需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通，可見目前我國尚未對(duì)風(fēng)險(xiǎn)溝通給予足夠的重視。在實(shí)際中，我國的風(fēng)險(xiǎn)溝通更多地體現(xiàn)在政府向消費(fèi)者或者食品生產(chǎn)、銷售者傳達(dá)其既有的政策規(guī)定，而這種單向的傳達(dá)也往往是缺席的。此外，由于我國尚未形成食品安全監(jiān)管體系的高度透明化，因此在政策制定和行政監(jiān)管時(shí)的具體程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)要求等重要信息都不能被公眾所了解[46]。并且至今仍未形成一個(gè)供消費(fèi)者一站式獲取信息的平臺(tái)，消費(fèi)者仍處于通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣告等渠道獲取碎片化甚至虛假信息的階段，嚴(yán)重缺乏參與市場(chǎng)治理的基礎(chǔ)知識(shí)及能力[47]。這一情況使監(jiān)管者、執(zhí)行者與消費(fèi)者之間存在一定的信息差，造成彼此之間的信任度較低。因此我國迫切需要通過制度變革建立起有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制。

4.3 落實(shí)企業(yè)的食品安全主體責(zé)任，提高企業(yè)食品安全自治能力

傳統(tǒng)治理模式下，政府承擔(dān)了絕大部分的治理任務(wù)和治理責(zé)任，這無疑給政府施加了過多的監(jiān)管責(zé)任和壓力[48]。2022年9月22日國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》，該規(guī)定的出臺(tái)將推動(dòng)企業(yè)進(jìn)一步建立健全食品安全責(zé)任制，配齊配強(qiáng)食品安全管理人員，完善食品安全主體責(zé)任體系。這有利于抓住企業(yè)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)其履職盡責(zé)，壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，體現(xiàn)了我國對(duì)發(fā)揮企業(yè)在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任的重視。

日前頻出的食品安全事件已經(jīng)充分體現(xiàn)了我國企業(yè)在食品安全治理中的缺位。在葡萄牙，企業(yè)是食品安全治理中的重要一環(huán)，中大型食品企業(yè)均根據(jù)HACCP體系設(shè)有較為完善的食品安全自查機(jī)制。針對(duì)這一問題，首先應(yīng)該引導(dǎo)企業(yè)樹立正確的經(jīng)營理念，重視其社會(huì)責(zé)任，關(guān)注食品安全，主動(dòng)將食品安全自我監(jiān)管作為其生產(chǎn)經(jīng)營的重要部分。另外，雖然《企業(yè)落實(shí)食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》明確指出了企業(yè)應(yīng)盡的義務(wù)與職責(zé)，但要求仍然較為寬泛，沒有針對(duì)具體細(xì)節(jié)的做法要求。這方面可以借鑒葡萄牙的經(jīng)驗(yàn)，雖然要求相關(guān)企業(yè)建立完善的HACCP體系不符合我國現(xiàn)有國情，但可以學(xué)習(xí)其將企業(yè)在食品安全方面責(zé)任、做法明確化的做法?？梢酝ㄟ^立法進(jìn)一步明確企業(yè)在食品生產(chǎn)、銷售過程中所必須采取的措施，例如與餐飲環(huán)境（設(shè)施和結(jié)構(gòu)、服務(wù)、人員、場(chǎng)所和設(shè)備）有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)控制以及與生產(chǎn)過程有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)控制中的具體做法。這種具體、明確的要求不僅能幫助企業(yè)更好地履行其在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任，也有利于為相關(guān)部門提供明確的企業(yè)檢查依據(jù)。

4.4 加強(qiáng)消費(fèi)者在食品安全監(jiān)管中的實(shí)際參與度

近年來，我國政府逐漸意識(shí)到公眾參與在食品安全監(jiān)管中的重要性，我國相關(guān)決策也越來越強(qiáng)調(diào)公眾參與，例如，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》中就多次提及有關(guān)消費(fèi)者協(xié)會(huì)與消費(fèi)者參與的內(nèi)容。然而這種參與更多體現(xiàn)在形式或程序上，公眾很難在包括食品安全在內(nèi)的專業(yè)事務(wù)領(lǐng)域中獲得實(shí)質(zhì)性的發(fā)言權(quán)[49]。葡萄牙的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公眾也是社會(huì)治理的重要一部分，讓公眾參與決策、提出意見可以有效提升政策、制度的科學(xué)性，更好地推進(jìn)政策的實(shí)施。除了進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通來提升社會(huì)公民參與食品安全治理的主人翁意識(shí)，科學(xué)、有效地捍衛(wèi)自己的合法權(quán)利外，葡萄牙的消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)體系也較為完善，具有較強(qiáng)的借鑒意義。因此，我國首先應(yīng)確立公眾參與的原則，鼓勵(lì)公眾廣泛地參與到食品安全監(jiān)管當(dāng)中來，并且強(qiáng)調(diào)應(yīng)合理有序地參與。此外，我國應(yīng)該完善公眾參與的制度保障，用明確的制度賦予公眾參與監(jiān)管的權(quán)力，完善民意反映渠道，使不同背景的公眾都能平等地參與監(jiān)督，反映其真實(shí)的意愿與建議。除此之外，提升公眾相關(guān)科學(xué)知識(shí)的積累與政治參與能力也尤為重要。政府部門除了通過常規(guī)方式向公眾科普法律、法規(guī)以及相關(guān)政策外，還可以利用電視節(jié)目、線下講座、線下宣傳日、基層走訪等多樣化的渠道向公眾介紹與食品安全相關(guān)的各類知識(shí)，提高公眾的食品安全知識(shí)素養(yǎng)，正確應(yīng)對(duì)食品安全事件。