何穎清，潘洪洲，翁忠華

（1.水利部珠江河口治理與保護(hù)重點實驗室，510611，廣州；2.水利部珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院，510611，廣州）

2019年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求加快各行業(yè)事中事后監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和完善，各部門需嚴(yán)格依照標(biāo)準(zhǔn)對行政許可事項開展事中事后監(jiān)管。2021年，水利部辦公廳印發(fā)《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的通知》，要求強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，建立日常監(jiān)管巡查制度，加強(qiáng)涉河建設(shè)項目巡查檢查；強(qiáng)調(diào)要逐步建立完善涉河建設(shè)項目臺賬，并積極利用衛(wèi)星遙感、視頻監(jiān)控、無人機(jī)等技術(shù)手段，動態(tài)采集河湖水域岸線、涉河建設(shè)項目變化情況，實行動態(tài)跟蹤管理。2023年水利部印發(fā)《2023年河湖管理工作要點》，再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止未批先建、越權(quán)審批、批建不符”，同時要求深化智慧河湖建設(shè)，推進(jìn)涉河建設(shè)項目等數(shù)據(jù)信息化上圖?？梢?，加強(qiáng)涉河建設(shè)項目管理，提高監(jiān)管信息化、智慧化水平，提升監(jiān)管效能是目前水利工作的重要內(nèi)容。

傳統(tǒng)涉河建設(shè)項目監(jiān)管通過日常巡查、稽查、年度檢查、督查等實施，多以實地檢查、書面檢查為主，對于涉河建設(shè)項目事中事后“監(jiān)”不及時、“管”不到位，各地違法、違規(guī)建設(shè)現(xiàn)象仍時有發(fā)生。為提高涉河建設(shè)項目管理水平，提升事中事后監(jiān)管成效，本文以位于粵港澳大灣區(qū)地理幾何中心的廣州市南沙區(qū)為例，探索涉河建設(shè)項目事中事后監(jiān)管新模式。

一、南沙區(qū)涉河建設(shè)項目現(xiàn)狀特點

南沙區(qū)是廣州市唯一出海通道，也是連接珠江口兩岸城市群和港澳地區(qū)的重要樞紐性節(jié)點。2022年國務(wù)院印發(fā)《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》，南沙被賦予建設(shè)“立足灣區(qū)、協(xié)同港澳、面向世界的重大戰(zhàn)略性平臺”的歷史使命，未來水域岸線的開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度將進(jìn)一步加大，南沙區(qū)涉河建設(shè)項目監(jiān)管的質(zhì)與量都面臨著重大挑戰(zhàn)。南沙區(qū)涉河建設(shè)項目存在以下特點：

1.項目數(shù)量多、種類多，監(jiān)管任務(wù)重

南沙區(qū)域內(nèi)水系眾多、河網(wǎng)密布，803 km2內(nèi)有水系339 條。其中，內(nèi)部河涌325 條，外部河涌14 條，總水域岸線長度超1700 km，是廣州市水域岸線最長的區(qū)。水域岸線開發(fā)利用項目多，目前在建項目160余個，工程點達(dá)240余個。項目涉及高速公路/鐵路的橋涵、綜合管廊、棧橋躉船、高樁碼頭、挖入式港池、穿江管道、景觀公園、裝卸平臺、取排水工程、堤防加固提升、船舶修造、岸坡防護(hù)等10余個種類，其中線狀工程較多，一個批文多個工程點的項目普遍，監(jiān)管任務(wù)重。

2.項目涉及審批主體多，統(tǒng)籌管理難

珠江河口河網(wǎng)區(qū)屬于防洪潮的重要區(qū)域，涉河建設(shè)項目管理要求高，涉及河口管理、重要河道管理、護(hù)堤地建設(shè)項目管理等。盡管原則上“誰審批，誰監(jiān)管”，但屬地水行政主管部門仍對轄區(qū)內(nèi)的水域岸線管理負(fù)有責(zé)任，因此南沙區(qū)對于區(qū)內(nèi)的涉河建設(shè)項目實行全覆蓋監(jiān)管。南沙區(qū)瀕臨珠江河口，審批主體涉及流域機(jī)構(gòu)、省、區(qū)水行政主管部門以及南沙區(qū)行政審批局，審批數(shù)據(jù)來源多，溝通共享渠道不暢，存在管理難、易遺漏的問題。加之歷史審批數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，地理坐標(biāo)參考涉及多坐標(biāo)體系，統(tǒng)籌整編難度大。

3.項目規(guī)模大、涉及面廣，監(jiān)管難度大

南沙區(qū)作為粵港澳大灣區(qū)的核心地帶，區(qū)內(nèi)大型交通、港口、管線工程等在建重大項目涉及類型較多，如獅子洋通道、廣澳高速、南沙港碼頭等；且項目規(guī)模大、建設(shè)工程多，如南中高速在區(qū)內(nèi)新建18座橋梁、萬環(huán)西路擴(kuò)建14座橋梁；項目施工周期長，如明珠灣隧道建設(shè)周期預(yù)計長達(dá)5年；工程施工方式復(fù)雜，包括盾構(gòu)、定向鉆、樁基、圍堰、明挖、破堤等；項目監(jiān)管過程涉及面廣，包括上下游、左右岸、內(nèi)外江、地上地下及多個行業(yè)領(lǐng)域，專業(yè)性要求高，監(jiān)管難度大。

二、傳統(tǒng)涉河建設(shè)項目事中事后監(jiān)管存在問題

廣東省傳統(tǒng)涉河建設(shè)項目事中事后監(jiān)管，依照廣東省水利廳2016年印發(fā)的《河道管理范圍內(nèi)工程建設(shè)方案審批事項事中事后監(jiān)督檢查制度》實施，監(jiān)管方式以書面檢查、實地檢查為主。具體在實施項目監(jiān)管中，存在以下問題及不足：

1.涉河建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)管理不規(guī)范

涉河建設(shè)項目涉及審批數(shù)據(jù)類型繁多，包括水行政許可審批文件、工程建設(shè)附圖、防洪評價材料、防治與補(bǔ)救措施方案、工程設(shè)計圖等，這些資料都關(guān)乎后續(xù)的監(jiān)管質(zhì)量。由于目前涉河建設(shè)項目審批資料管理不規(guī)范，紙質(zhì)化及電子簡單存儲的資料不便于向具體監(jiān)管人員交底，存在保存、交接、查詢、展示等環(huán)節(jié)易遺漏、丟失等問題，造成監(jiān)管內(nèi)容要點不清晰、監(jiān)管目標(biāo)不明確。

2.審批數(shù)據(jù)未實現(xiàn)上圖管理

涉河建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)目前大多未實現(xiàn)矢量化上圖管理，監(jiān)管人員對于項目空間位置的認(rèn)識一般僅限于批文對工程建設(shè)位置的描述，對于審批控制點必須依靠復(fù)核放線才能確定。項目實施過程中擾動范圍與各種河湖管控線的空間關(guān)系不直觀，現(xiàn)場檢查難以發(fā)現(xiàn)超審批范圍施工等現(xiàn)象。

3.監(jiān)管手段單一，信息化水平低

傳統(tǒng)監(jiān)管主要以人工現(xiàn)場巡查、資料翻閱、表格記錄為主，缺乏遙感技術(shù)、無人機(jī)以及App等手段的應(yīng)用，對監(jiān)管人員的技術(shù)水平依賴性高，導(dǎo)致主觀性強(qiáng)、宏觀性差，易造成監(jiān)管盲區(qū)，降低監(jiān)管質(zhì)量。另外，現(xiàn)場監(jiān)管過程缺乏監(jiān)管系統(tǒng)、App等信息化手段的支撐，需手動錄入紙質(zhì)檢查表格，時間成本高、監(jiān)管效率低，監(jiān)管記錄不便于留痕保存，問題數(shù)據(jù)及整改數(shù)據(jù)的管理、查詢效率較低，難以及時發(fā)現(xiàn)涉河建設(shè)項目存在的多占少用、未批先建、批建不符（位置、規(guī)模不符等）、違規(guī)開工等多類問題。

4.監(jiān)管指標(biāo)不完善

涉河建設(shè)項目監(jiān)管是一項技術(shù)性強(qiáng)、涉及面廣的系統(tǒng)工作。監(jiān)管人員必須全面掌握涉河建設(shè)項目有關(guān)規(guī)定、流程及要求，才能達(dá)到較好的監(jiān)管效果。而事中事后監(jiān)管技術(shù)規(guī)定配套不完善，尚未形成系統(tǒng)的檢查指標(biāo)體系。對于不同類型、不同位置、不同施工方式的涉河建設(shè)項目，監(jiān)管的主要內(nèi)容、重點指標(biāo)不明確，監(jiān)管針對性不強(qiáng)，易遺漏監(jiān)管內(nèi)容，難以保證監(jiān)管效力。

三、涉河建設(shè)項目事中事后“掌上”精細(xì)化監(jiān)管

依托廣州市南沙區(qū)探索及實踐，形成了一套規(guī)范化、信息化、精細(xì)化的涉河建設(shè)項目事中事后“掌上”監(jiān)管模式。通過規(guī)范化涉河建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)管理、構(gòu)建系統(tǒng)全面監(jiān)管指標(biāo)，聯(lián)合“空—天—地”各方技術(shù)，提高了事中事后監(jiān)管效力及信息化水平。

1.涉河建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)規(guī)范化管理

提出按“一檔、一冊、一庫”方式，實現(xiàn)涉河建設(shè)項目審批資料規(guī)范化、信息化及上圖管理。

“一檔”指涉河建設(shè)項目審批文件材料電子檔案。收集梳理涉河建設(shè)項目行政許可、工程建設(shè)附圖、洪水影響評價報告、防治與補(bǔ)救措施方案、設(shè)計圖紙、施工組織方案、度汛方案等材料，按審批年份、審批主體、審批項目等，分類分級、規(guī)范化命名各類審批材料電子檔案。

“一冊”指涉河建設(shè)項目電子索引冊。按照目前廣東省、廣州市以及南沙區(qū)對涉河建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)的管理需求，規(guī)范化整編了包括批文名稱、批文號、批復(fù)時間、批復(fù)類型、批復(fù)單位、項目名稱、批復(fù)范圍、工程規(guī)模等近30項涉河建設(shè)項目審批相關(guān)信息，建立南沙區(qū)電子索引冊。

“一庫”指涉河建設(shè)項目數(shù)據(jù)庫。基于遙感及GIS手段，對項目位置、批復(fù)控制點、工程建設(shè)平面圖等數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)化、矢量化處理，實現(xiàn)項目圖斑化、可視化管理，統(tǒng)一坐標(biāo)參考，建立南沙區(qū)已批涉河建設(shè)項目數(shù)據(jù)庫。

完成規(guī)范化整編后，基于珠江水利科學(xué)研究院研發(fā)的河湖智慧監(jiān)管系統(tǒng)及App對南沙區(qū)整編的涉河建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)進(jìn)行上圖及信息化管理，疊加多期高分辨率遙感影像、無人機(jī)航攝產(chǎn)品、各類河湖管控線等多個圖層，實現(xiàn)涉河審批數(shù)據(jù)Web端及App綜合查詢展示。通過“一張圖”信息化、可視化的規(guī)范管理，提高查閱涉河建設(shè)項目審批資料效率（圖1）。

圖1 涉河建設(shè)項目信息化管理示意

2.構(gòu)建系統(tǒng)全面的監(jiān)管指標(biāo)，實現(xiàn)精細(xì)化監(jiān)管

為實現(xiàn)涉河建設(shè)項目規(guī)范化、精準(zhǔn)化監(jiān)管，參考廣東省涉河建設(shè)項目事中事后監(jiān)管相關(guān)制度，以及涉河建設(shè)項目管理相關(guān)技術(shù)規(guī)范，考慮不同類型、不同位置、不同施工方式及不同施工階段的建設(shè)項目，構(gòu)建了一套系統(tǒng)全面的監(jiān)管指標(biāo)體系。覆蓋開工手續(xù)是否齊全、投訴或檢查問題是否整改、是否按審批方案建設(shè)、是否存在水環(huán)境及“四亂”問題、施工方式是否符合規(guī)范、是否存在妨礙行洪安全及水工安全問題、是否落實防治與補(bǔ)救措施以及是否完成水利驗收等11個方面、80 余項精細(xì)化檢查指標(biāo)項，使監(jiān)管過程有的放矢、有據(jù)可依，提高了對問題的發(fā)現(xiàn)能力和監(jiān)管效率，降低了對監(jiān)管人員技術(shù)水平的依賴性。

3.“空—天—地”立體觀測

充分整合衛(wèi)星遙感監(jiān)測范圍廣、無人機(jī)應(yīng)急響應(yīng)快、現(xiàn)場信息采集準(zhǔn)的技術(shù)優(yōu)勢，加強(qiáng)涉河建設(shè)項目立體化監(jiān)管?；谛l(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，可以周期性實現(xiàn)涉河建設(shè)項目建設(shè)動態(tài)對比，快速便捷發(fā)現(xiàn)超審批范圍建設(shè)及占用、不按審批位置建設(shè)等違規(guī)問題。無人機(jī)機(jī)動性強(qiáng)、響應(yīng)快，能夠按需獲取涉河建設(shè)項目高清正射影像、數(shù)字高程表面模型等數(shù)據(jù)，有效彌補(bǔ)人工現(xiàn)場監(jiān)管宏觀性、整體性不強(qiáng)，易存在監(jiān)管盲區(qū)等問題，快速發(fā)現(xiàn)不按審批位置及規(guī)模建設(shè)、人為占用抬高灘地高程等問題。結(jié)合人工現(xiàn)場巡查，獲取涉河建設(shè)項目建設(shè)動態(tài)數(shù)據(jù)，形成了“空—天—地”立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，保障了監(jiān)管效能。

4.“掌上”監(jiān)管

現(xiàn)場監(jiān)管工作開展前，可通過智慧河湖監(jiān)管系統(tǒng)手持端App隨時隨地查閱項目相關(guān)材料及數(shù)據(jù)，并根據(jù)項目類型智能篩選推送具體檢查指標(biāo)，方便檢查人員對項目進(jìn)行全面“體檢”?；贏pp的導(dǎo)航功能到達(dá)項目現(xiàn)場后，可根據(jù)流程化的App數(shù)據(jù)采集指引完成現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)快速錄入、更新及上報，并可實現(xiàn)項目歷史問題自動推送、問題整改復(fù)查提醒的閉環(huán)管理，項目開工到竣工驗收全過程監(jiān)管數(shù)據(jù)留痕。監(jiān)管人員僅需攜帶一部手機(jī)便可完成實地監(jiān)管任務(wù)。

四、經(jīng)驗與展望

1.水域岸線監(jiān)管需提高信息化、智慧化水平

涉河工程監(jiān)管過程長、頻次高，前期資料、過程資料、結(jié)果資料多，管理范圍、審批范圍、規(guī)劃范圍等多要素對象交錯，亟須信息化、智慧化手段支撐。經(jīng)南沙區(qū)實踐，智慧河湖系統(tǒng)化管理及App 建設(shè)能夠顯著提高監(jiān)管效率，規(guī)范監(jiān)管過程，助升監(jiān)管能力。

2.建設(shè)通用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

為提高不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)之間的共享能力，需要進(jìn)一步規(guī)范涉河建設(shè)項目審批數(shù)據(jù)的整編，建設(shè)統(tǒng)一的整編標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。

3.推進(jìn)涉河建設(shè)項目“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管方式

應(yīng)強(qiáng)化建設(shè)單位自主監(jiān)管意識。通過設(shè)置建設(shè)單位系統(tǒng)賬戶，實現(xiàn)自主上報與定期技術(shù)監(jiān)管相結(jié)合，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”常態(tài)化監(jiān)管，做到無違規(guī)建設(shè)項目不打擾、有違規(guī)行為嚴(yán)監(jiān)控，進(jìn)一步提高監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平。

4.監(jiān)管—管養(yǎng)“組合拳”長效化水域岸線管控

目前水利工程的日常管養(yǎng)和河道保潔較為普遍。以南沙區(qū)為例，重要堤防的管養(yǎng)巡查頻次較高，基本要求每日一次，但管養(yǎng)工作無法做到精細(xì)化；涉河建設(shè)項目監(jiān)管為每月一次，精細(xì)化程度高，但監(jiān)管頻次較低，無法及時發(fā)現(xiàn)未批先建等問題。為實現(xiàn)高頻次與精細(xì)化結(jié)合，形成監(jiān)管合力，提出“技術(shù)監(jiān)管—日常管養(yǎng)”的“組合拳”概念，建立技術(shù)監(jiān)管與日常管養(yǎng)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，包括共享監(jiān)測數(shù)據(jù)，提高獲取涉河建設(shè)項目建設(shè)動態(tài)信息頻次；共享問題線索，提高問題識別、發(fā)現(xiàn)能力；共享存在問題，雙線跟蹤問題整改情況，實現(xiàn)水域岸線管控“無盲區(qū)、全覆蓋”，打造人水和諧開發(fā)利用環(huán)境，保障河道行洪、供水和航運等公共安全。